II. AU-DELÀ DU BUDGET OFFICIEL, UN « BUDGET MASQUÉ » S'AFFRANCHIT DES CONTRAINTES D'ANNUALITÉ
La mission « Plan de relance » se caractérise par des modalités de gestion très dérogatoires des procédures budgétaires habituelles.
Ces procédures permettent aux gestionnaires des crédits de s'affranchir très largement des principes budgétaires afin de gérer et réallouer les crédits dans une perspective largement pluriannuelle, rendant le suivi particulièrement complexe et l'évaluation très difficile.
A. LES CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES ALIMENTENT UN IMPORTANT FONDS DE CRÉDITS REPORTÉS D'ANNÉE EN ANNÉE
Comme les années précédentes, les crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2023, soit 4,4 milliards d'euros, ont été complétés par de très importants reports de crédits ouverts au cours des années précédentes mais non consommés, à hauteur de 6,0 milliards d'euros.
1. Les crédits mis à disposition résultent principalement, en 2023, de crédits reportés...
Le montant total des crédits disponibles en 2023 a ainsi été égal à 2,4 fois le montant des crédits de paiement soumis à l'autorisation parlementaire. Cette pratique concerne chacun des programmes de la mission.
Crédits initiaux et crédits totaux
disponibles
sur les programmes de la mission « Plan de
relance »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir du système d'information Chorus
S'agissant des autorisations d'engagement, si aucune n'a été prévue par la loi de finances initiale pour 2023, 602,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été ouvertes par report de crédits.
Au 16 octobre dernier, sur ce montant, seuls 67,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement avaient été consommées. Il paraît donc probable que les autorisations d'engagement ne seront toujours pas consommées intégralement à la fin 2023. Si elles étaient de nouveau reportées et consommées en 2024, il y aurait un écart supérieur à trois années entre l'autorisation parlementaire, accordée principalement par le projet de loi de finances pour 20212(*), et le début de réalisation des projets concernés.
Cette situation conforte la position prise par le Sénat l'an passé, qui avait adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement3(*) fondé sur le principe selon lequel il n'était plus approprié, bien après le retour de l'économie à la normale, d'ouvrir de nouveaux engagements au titre d'un plan conçu à l'été 2020 pour relancer l'économie à la sortie des phases de confinement. Les nouveaux projets devraient en effet être financés sur les missions de droit commun du budget général.
2. ... et le Gouvernement prévoit manifestement de poursuivre cette pratique dans les années à venir
Il ressort des données issues du système d'information Chorus que l'état de consommation des crédits en 2023 est très faible. Au 16 octobre, seuls 3,0 milliards d'euros de crédits de paiement avaient été consommés, soit un taux de consommation de 28,9 %.
L'échéancier pluriannuel des dépenses présenté par les documents budgétaires permet lui-même de prévoir une très importante sous-consommation des crédits en 2023.
Le besoin en crédits de paiement à partir de 2023 peut en effet être estimé à 13,3 milliards d'euros. Ce montant résulte, d'une part, des engagements pris avant 2023 et non encore couverts par des décaissements, soit 12,7 milliards d'euros4(*), et, d'autre part, des engagements qui pourraient être pris en 2023, soit, dans l'hypothèse maximale d'une consommation de toutes les autorisations d'engagement en fin d'année 2023, 602,8 millions d'euros.
Or le montant des crédits de paiement disponibles en 2023, y compris les reports, est de 10,4 milliards d'euros. Si tous ces crédits de paiement étaient consommés dès 2023, le montant des engagements restant à couvrir par des paiements à la fin 2023 serait donc de 2,9 milliards d'euros. Cela ne sera pas le cas, car le projet annuel de performances indique que 7,3 milliards d'euros d'engagements n'auront toujours pas été couverts par des crédits de paiement à la fin 2023 : on peut donc prévoir que quelque 4,4 milliards d'euros de crédits n'auront pas été consommés.
La bonne pratique serait d'annuler la majeure partie de ces crédits dans la loi de finances rectificative de fin de gestion5(*) et d'ouvrir en loi de finances pour 2024 les seuls crédits nécessaires.
Or le Gouvernement, de manière constante, a reporté les crédits non consommés d'année en année sur les trois programmes de cette mission et les documents budgétaires indiquent que « en tant que de besoin, les crédits de paiement non consommés pourront être reportés » et « complèteront la chronique de CP ici présentés ».
C'est ce que confirme la description des actions menées par le projet annuel de performances, qui indique d'ores et déjà qu'un grand nombre de dispositifs, dont les crédits sont nuls ou très faibles dans les documents budgétaires, seront en réalité financés par des crédits reportés (voir infra la description des programmes).
Cette volonté du Gouvernement est également exprimée à l'article 44 du projet de loi de finances pour 2024, qui autorise les trois programmes de la mission à déroger à la règle, fixée par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances, limitant à 3 % les reports de crédits.
Ainsi, alors que le projet annuel de performances présente, pour chacun des programmes, un échéancier prévisionnel des crédits de paiement pour les années à venir, cette programmation n'a certainement que peu à voir avec les décaissements réels.
Cela ressort clairement de l'absence d'égalité entre la prévision d'autorisations d'engagement non couvertes par des paiements fin 2023 et la somme des crédits de paiement qu'il est prévu d'ouvrir au cours des années à venir.
Échéancier prévisionnel des crédits de paiement
(en milliards d'euros)
Source : calculs commission des finances, à partir de l'échéancier des crédits de paiement du projet annuel de performances. AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement.
* 2 La quasi-totalité des autorisations d'engagement de la mission « Plan de relance » résultent de la loi de finances pour 2021 (36,2 milliards d'euros) et même pour certaines d'autorisations d'engagement ouvertes dès l'été 2020 (2,9 milliards d'euros), la loi de finances pour 2022 n'ayant ouvert que des autorisations d'engagement résiduelles (1,5 milliard d'euros) pour un nombre limité de dispositifs.
* 3 Amendement n° II-27, présenté par Jean-François Husson au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2022.
* 4 Échéancier des crédits de paiement des programmes 362, 363 et 364, projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2024.
* 5 À compter de l'exercice 2023, en application de l' article 1er de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la loi de finances rectificative de fin d'année peut prendre la forme d'une loi de finances de fin de gestion limitée à des mesures d'ajustement des crédits nécessaires en fin d'exercice.