LES MODIFICATIONS
CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Dans l'élaboration du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, le Gouvernement n'a retenu aucun amendement relatif aux crédits de la mission « Plan de relance ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 25 octobre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur spécial, sur la mission « Plan de relance ».
M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Depuis l'an dernier, cette mission ouvre uniquement des crédits de paiement, qui s'élèveront en 2024 à 1,4 milliard d'euros, dont 1,2 milliard d'euros pour le programme 362 « Écologie », 66 millions d'euros pour le programme 363 « Compétitivité » et 179 millions d'euros pour le programme 364 « Cohésion ».
Les principales dépenses devraient concerner, sur le programme 362, la rénovation thermique des bâtiments publics de l'État et des opérateurs à hauteur de 374 millions d'euros, d'une part, des collectivités territoriales à hauteur de 296 millions d'euros, d'autre part, ainsi que le soutien aux transports en commun et au vélo pour un montant de 247 millions d'euros. Le programme 364 financera, pour 179 millions d'euros, des actions pluriannuelles s'inscrivant dans plusieurs programmes d'aménagement du territoire.
Dans les années à venir, la consommation de crédits devrait encore diminuer, puisque le même montant de crédits, soit 1,4 milliard d'euros, est prévu sur les années 2025 et suivantes.
Ce sont là les chiffres figurant dans le projet de loi de finances, c'est-à-dire ceux qui sont soumis à l'autorisation parlementaire.
Mais, je dois le dire, la réalité est malheureusement un peu différente. En effet, si 42,5 milliards d'euros d'autorisations de crédits ont été consommés en 2021 et 2022, le montant des crédits de paiement utilisés jusqu'à présent est de 33,4 milliards d'euros seulement. Il faudra donc beaucoup plus de crédits dans les années à venir que ceux qui sont inscrits dans les textes.
La technique utilisée par le Gouvernement nous est désormais bien connue : il s'agit des fameux reports de crédits.
Ainsi, de nouveaux engagements sont encore pris en 2023, et probablement encore en 2024, grâce aux reports d'autorisations d'engagement non consommées les années précédentes, alors que les dernières autorisations d'engagement ouvertes en loi de finances remontent à 2022.
Quant aux crédits de paiement - ceux qui ont été ouverts par la loi de finances initiale pour 2023 -, d'un montant de 4,4 milliards d'euros, ils ont été complétés par des reports de 6 milliards d'euros de crédits ouverts les années précédentes, et non encore consommés. Le montant total des crédits disponibles en 2023 a ainsi été égal à 2,4 fois le montant soumis à l'autorisation parlementaire.
Il ressort d'ailleurs des documents budgétaires qu'il resterait encore, à la fin de 2023, 7,3 milliards d'euros d'engagements non couverts par des paiements. Seul le report de crédits autorisés plusieurs années auparavant permettra d'y faire face.
Nous avons souvent regretté l'utilisation massive de cette procédure. Il serait préférable d'annuler les crédits non nécessaires en loi de finances de fin de gestion, voire plus tard en loi de règlement, et d'ouvrir en loi de finances initiale les crédits nécessaires, aussi bien en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement.
Au lieu de cela, les documents budgétaires, lorsqu'ils décrivent les différents dispositifs financés par le plan de relance, sont parsemés de mentions sibyllines telles que « En 2024, aucune ouverture de crédits de paiement n'est prévue sur ce dispositif. Les versements intermédiaires seront assurés par des reports de crédits de 2023 sur 2024. »
Disons-le, au-delà du budget officiel présenté dans le projet de loi de finances, il y a quelque part un budget « masqué », permettant aux gestionnaires de programme et au Gouvernement de gérer les crédits avec une grande liberté, souvent plusieurs années après l'autorisation parlementaire, et avec un suivi très insuffisant.
Car ce n'est pas seulement le principe d'annualité budgétaire qui est contourné, c'est aussi celui de spécialité. Alors que les crédits sont normalement ouverts en loi de finances pour une politique publique donnée, les programmes ont été définis de manière tellement large qu'ils permettent des réallocations de crédits sur lesquelles l'information est extrêmement parcellaire.
À titre d'exemple, le programme 363 continuera à financer en 2024 aussi bien l'acquisition d'hélicoptères par la gendarmerie nationale qu'un projet de portail public de facturation piloté par la direction générale des finances publiques. Le premier dispositif a été lancé dès l'été 2020, avant même la création de la mission « Plan de relance », puis lui a été rattaché. Le portail de facturation, quant à lui, fait partie des nombreux dispositifs qui auraient dû être imputés sur les dépenses ordinaires des ministères, et non sur le plan de relance.
On le voit bien, et certains rapporteurs spéciaux le constateront certainement, un grand nombre de dispositifs du plan de relance présentés comme temporaires sont devenus pérennes et ont désormais rejoint les crédits des missions dites « ordinaires ». C'est le cas, notamment, de la rénovation énergétique des bâtiments publics ou des logements privés - politique essentielle, et de long terme, qui, bien sûr, ne présentait absolument pas le caractère temporaire d'un plan de relance.
Au total, l'évaluation d'un tel dispositif est particulièrement difficile. Les rapports du comité de suivi du plan de relance constatent, certes, l'amélioration de la situation économique par rapport à la période de la crise sanitaire, mais ils restent très prudents sur le rôle spécifique du plan de relance.
La Cour des comptes constate par ailleurs une accumulation des plans d'urgence ou de transformation de l'économie depuis trois ans, ce qui, selon elle, ne permet pas de déterminer l'apport spécifique de chacun d'entre eux.
Enfin, le financement du plan de relance doit être assuré en partie par l'Union européenne. Cette question dépasse le cadre strict de la mission « Plan de relance », car il s'agit d'une recette versée au budget général dans la catégorie des recettes non fiscales. Elle est toutefois importante. Les subventions européennes sont soumises à la mise en place d'un dispositif lourd de cibles et de jalons. Toutefois, si le versement au titre de 2023 n'a pas encore eu lieu, c'est d'abord parce que la demande a été déposée à la fin du mois de juillet seulement, après une révision du dossier soumis à la Commission européenne qui tendait à intégrer le nouvel instrument REPowerEU, introduit après l'invasion de l'Ukraine. Le Gouvernement allègue de manière répétée que les versements européens ne viendront qu'après l'adoption de la loi de programmation des finances publiques... Cela reste à démontrer !
En outre, et surtout, le plan de relance européen devait être financé par de nouvelles ressources propres, dont la taxe carbone aux frontières, ainsi que par des emprunts. Or le niveau incertain de ces ressources et la hausse des taux d'intérêt risquent de remettre en cause ce schéma de financement, ce qui pourrait finir par peser sur les États membres.
Nous avons déjà dénoncé, l'an passé, le manque de lisibilité des crédits, la confusion entre les véhicules budgétaires et, en définitive, l'utilisation de cette mission comme un support de financement bien pratique pour des mesures plus hétéroclites les unes que les autres. Nous avions d'ailleurs réduit les crédits d'un montant de 1 milliard d'euros, réduction portant sur des crédits n'ayant plus vocation à être utilisés.
Le constat que je fais cette année est encore plus sévère : contournement massif de l'autorisation parlementaire, absence de transparence sur la dépense, évaluation impossible. Pour un budget qui, d'après les ministres, devait être géré « à l'euro près », ce sont des milliards d'euros de dépenses qui ne sont pas documentées, ou de manière très évasive. J'imagine la réaction d'une chambre régionale des comptes si une collectivité locale venait à présenter un tel budget...
Pour moi, le Gouvernement va trop loin. Je vous propose donc, mes chers collègues, de rejeter les crédits de la mission « Plan de relance ». Les crédits en caisse sont tellement importants que cela n'empêchera aucunement l'administration de faire face aux engagements déjà pris.
M. Claude Raynal, président. - Je n'avais pas connaissance de cette conclusion, qui, néanmoins, ne me surprend pas. Tout en partageant l'ensemble des éléments développés par le rapporteur spécial, ma vision sera un peu plus positive. J'estime en effet qu'il faut se replacer dans le contexte de la pandémie de covid-19, qui impliquait d'agir vite. Dans le cadre d'une procédure de toute évidence d'exception, des crédits massifs ont été ouverts, avec des affectations peu précises, et nous sommes aujourd'hui dans la continuité de ce plan, sortant du cadre ordinaire des pratiques en matière de finances publiques. Il faut donc garder en tête le contexte particulier.
En revanche, le rapporteur spécial a bien fait d'insister sur ce point, il est impossible de réaliser un suivi de cette opération. Il est clair que l'injection de crédits dans l'économie a des effets bénéfiques, mais mesurer la réalité de ces effets point par point devient extrêmement compliqué, d'autant que les crises se sont succédé. Quel élément est lié à la période du covid-19 ? Quel autre à l'augmentation du coût de l'énergie ? Le suivi est extrêmement complexe, et nous restons dubitatifs face aux échanges auxquels nous assistons dans le cadre du comité de suivi.
Dans mon analyse globale, j'aurai donc une approche plus compréhensive, tout en partageant les mêmes constats.
Mme Nathalie Goulet. - Si nous pouvons comprendre la nécessité de faire preuve de souplesse et de rapidité la première année de la crise sanitaire, des questions se posent davantage aujourd'hui. Par ailleurs, je suis frappée par l'éclectisme des mesures relevant de la mission « Plan de relance ». Dans l'Orne, cette mission a ainsi financé la protection de chauves-souris, pour plus de 250 000 euros ! Je ne suis pas sûre que cela entre dans les priorités du plan de relance. Même s'il existe d'autres investissements intéressants, un contrôle plus thématique et plus ferme de ces fonds serait bienvenu.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - La pérennisation de ce dispositif dérogatoire n'est-elle pas de nature à compromettre la sincérité des comptes, ce qui pourrait avoir des conséquences constitutionnelles ? Si l'état de crise est une notion compréhensible, l'état de crise permanente l'est beaucoup moins.
M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Une crise est survenue. Des principes dérogatoires ont été instaurés pour y faire face, assortis de moyens importants. Nous les avons votés, en 2021 et 2022. Cependant, nous demander de les voter de nouveau pour 2024 relève d'une forme d'abus. Je rappelle les bonnes règles d'utilisation de l'argent public. Nous ne pouvons pas continuer de déroger ainsi au droit ordinaire. L'exemple de Mme Goulet est parlant à cet égard. Il faut rester sérieux. Si nous dressions la liste des dépenses curieuses effectuées au titre du plan de relance dans chaque département, la presse et les courants populistes en feraient leurs choux gras. Le Gouvernement doit se ressaisir et améliorer la tenue de ces comptes.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Plan de relance ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Plan de relance ».