B. LES CRÉDITS DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS (ACTIONS 2 ET 6) : UN ENGAGEMENT DE L'ÉTAT QUI SE MAINTIENT À UN NIVEAU ÉLEVÉ
1. Des crédits reconduits au titre des contrats de convergence et de transformation en l'absence de signature des nouveaux contrats
a) La préparation des nouveaux contrats 2024-2027
Prévus par la loi du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle Outre-mer qui avait pour but de réduire les écarts de développement persistants avec la métropole, les contrats de convergence et de transformation (CCT) succèdent aux contrats de plan État-Région (CPER). Ils ont pour objectif d'investir en faveur du développement des territoires tout en prenant en compte les spécificités et les besoins de l'outre-mer et s'inscrivent, par ailleurs, dans la « Trajectoire 5.0 » déclinée pour les territoires ultramarins, à savoir zéro carbone, zéro déchet, zéro vulnérabilité au dérèglement climatique, zéro intrant polluant, zéro exclusion.
Ces contrats ont été signés le 8 juillet 2019 pour les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, les régions Guadeloupe et La Réunion, le département de Mayotte et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, le 22 juin 2020 pour Saint-Martin22(*). Le contrat de développement et de transformation 2021-2023 a été signé le 14 avril 2021 pour la Polynésie pour son volet « Pays » et le 5 mai 2021 pour son volet « communes». La Nouvelle-Calédonie utilise un contrat de développement (CDEV), qui repose sur les dispositions spécifiques de l'article 210 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.
L'ensemble de ces contrats devait initialement se terminer en 2022. Des avenants de reconduction ont été conclus afin d'assurer la continuité de la politique contractuelle jusqu'en décembre 2023 dans l'attente de nouvelles négociations.
La future génération de CCT sera signée à la fin d'année 2023. Les mandats de négociation des futurs CCT ont été signés par la Première ministre et ont été envoyés aux représentants de l'État dans les territoires ultramarins concernés. Ces contrats couvriront la période 2024-2027, harmonisant ainsi leur terme avec celui des CPER métropolitains. Afin de pouvoir disposer d'un contrat signé permettant une mise en oeuvre dès le début de l'année 2024, les territoires doivent communiquer, pour le 31 octobre 2023, leurs propositions établies à l'issue de leurs négociations avec les collectivités.
S'agissant plus particulièrement de la Nouvelle-Calédonie, le prochain contrat de développement 2024-2027 s'inscrira dans une démarche resserrée entre l'État, le gouvernement de Nouvelle-Calédonie et les trois Provinces, les communes étant associées aux contrats précédents.
Une réunion interministérielle s'est tenue le 24 mai 2023 afin de valider les montants à contractualiser pour les nouveaux CCT et CDEV pour la période 2024-2027. Le montant de cette contractualisation au titre du programme 123 de la mission « outre-mer » s'élève à 889,7 millions d'euros.
Sur cette base, en PLF 2024, les crédits alloués à l'action 2 s'élèvent à 209,6 millions d'euros en AE et 160,8 millions d'euros en CP soit respectivement une baisse de 1 % (- 2,1 millions d'euros) en AE et une hausse de 1,6 % (+ 2,6 millions d'euros) en CP par rapport à la LFI 2023.
Au titre de la contractualisation, 175,3 millions d'euros en AE et 132 millions d'euros en CP ont été ouverts (soit une stabilité en AE et une hausse de 10 millions d'euros en CP par rapport à 2023).
b) L'exécution des CCT 2019-2022
Au titre des seuls CCT, le montant contractualisé avec l'État sur le programme 123 s'élève à 387,33 millions d'euros pour la période 2019-2023. À l'issue de l'avant dernière année des contrats, l'exécution de ces contrats entre 2019 et 2022 est en deçà des montants attendus et ce d'autant plus que l'année 2022 était initialement la dernière année d'exécution des contrats.
Au regard des taux d'engagement fin 2022, la question de la consommation intégrale des crédits fin 2023 se pose pour certains CCT.
Exécution des contrats en cumulé 2019-2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapport annuel de performances 2022)
Ainsi, le taux moyen d'engagement est de 63 % après 4 ans et le taux moyen de couverture des engagements est de 41 %. Le taux de consommation des CP est encore bien inférieur puisqu'il se situe entre 17,4 et 89,5 % avec une moyenne, sur l'ensemble des territoires, de 26 %.
Les faibles taux de consommation en 2020 et 2021 s'expliquaient en partie par l'impact de la crise sanitaire sur la vie économique des territoires d'outre-mer, et par voie de conséquence le ralentissement des chantiers et de la programmation des opérations. Les rapporteurs spéciaux avaient d'ailleurs alerté sur le risque de sous consommation à l'issu des contrats lors de leurs précédents rapports relatifs aux PLF 2022 et 2023.
L'exécution 2022, bien qu'en hausse par rapport aux exercices précédents, confirme ce risque avec des niveaux d'engagement relativement faibles pour les CCT de la Réunion, de la Martinique et de Mayotte.
Il en résulte que, pour ces trois contrats, le prolongement d'une année de ces CCT ne permettra vraisemblablement pas l'engagement des AE restantes. Or, les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement étant soumis au principe d'annualité, conformément à l'article 15-I de la LOLF, les AE non engagées à la fin des contrats ne pourront pas être reportées ou reconduites sur des nouveaux contrats et seront annulées. Cependant, les projets prévus par les contrats qui n'auraient pu faire l'objet d'un engagement pourront être repris dans les contrats suivants avec une nouvelle ouverture d'AE.
Concernant spécifiquement le contrat de développement et de transformation de la Polynésie, signé en 2021 et couvrant la période 2021-2023, le taux de consommation des AE fin 2022, s'élève à 71 % et le taux de couverture des engagements à 32 %. Le taux de consommation des CP est de 22,4 %. En maintenant ce rythme d'engagement les AE pourraient être intégralement engagées d'ici la fin du contrat.
Exécution du CCT pour la Polynésie 2021-2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapport annuel de performances 2022)
Enfin, le contrat de développement de la Nouvelle-Calédonie, d'un montant total de 372,2 millions d'euros à partir du programme 123 a été porté à 423,7 millions d'euros à compter de 2020. Son exécution est la suivante :
Exécution du CDEV pour la Nouvelle-Calédonie en cumulé 2017-2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapport annuel de performances 2022)
Avec un taux d'engagement de 84 % avant la dernière année du contrat, un engagement total d'ici fin 2023 parait possible.
2. Des aides aux collectivités ultramarines (action 6) maintenues à un niveau élevé en raison de la poursuite du dispositif des COROM et du maintien des aides exceptionnelles à la collectivité territoriale de Guyane et au syndicat des eaux de Guadeloupe
Cette action recouvre trois types de crédits :
- les dotations aux collectivités territoriales et financements adaptés à leurs spécificités afin de favoriser l'égal accès aux services publics locaux des populations ultramarines, notamment en termes d'éducation, en prenant en compte les particularités de ces collectivités et en répondant, par des crédits spécifiques, aux handicaps structurels des outre-mer. Il s'agit donc de maintenir la capacité financière des collectivités d'outre-mer par le versement de dotations ;
- les secours d'urgence et de solidarité nationale liés aux calamités ;
- les actions de défense et de sécurité civile.
En PLF 2024, les crédits de l'action 6 s'élèvent à 278,5 millions d'euros en AE et 237,9 millions d'euros en CP soit respectivement une hausse de 2,9 % des AE (soit 7,9 millions d'euros d'AE) et une baisse de 13,4 % des CP (soit 36,8 millions d'euros) par rapport à la LFI 2023.
Ce niveau des crédits s'explique par un effort maintenu de l'État dans les domaines suivants :
- la poursuite du dispositif des COROM. En 2023, le Gouvernement avait initialement prévu l'ouverture de 10 millions d'euros pour les aides aux communes contractantes. Par amendement lors de l'examen du texte, ce montant avait été porté à 20 millions en CP et 10 millions en AE afin d'étendre le dispositif à de nouvelles communes en difficultés financières (2ème vague). Le PLF 2024 prévoit l'ouverture de 40 millions d'euros d'AE et de 16 millions d'euros de CP afin de financer les nouveaux contrats signés en 2023 (16 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP) et de permettre la signature d'une troisième série de contrats en 2024 (24 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP). Si les rapporteurs spéciaux saluent ces ouvertures de crédits, ils estiment nécessaire de renforcer encore ce dispositif au regard du nombre de communes en difficulté. En conséquence, l'amendement II-35 (FINC.1) vise à majorer de 18 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP les crédits de l'action 6 du programme 123 pour faire suite à leur recommandation d'étendre le dispositif à un nombre plus important de communes formulée dans leur rapport de juin 202323(*).
Le dispositif COROM
Pour aider les communes des DROM présentant des difficultés financières importantes, la loi de finances initiale pour 2021 a introduit par amendement les contrats de redressement outre-mer (COROM). Ce dispositif résulte des constats du rapport « Soutenir les communes des départements et régions d'outre-mer : pour un accompagnement en responsabilité » du député Jean-René Cazeneuve et du sénateur Georges Patient publié en décembre 2019 qui relevait que sur les 129 communes des DROM un tiers avait des délais de paiement supérieurs à 30 jours et plus de la moitié étaient inscrites dans le réseau d'alerte des finances publiques. Les critères d'éligibilité, modalités de signature et de suivi des contrats sont définis dans une circulaire conjointe des ministères de l'économie, des finances et de la relance, des collectivités territoriales et de la ruralité et des outre-mer du 2 février 2021.
Les COROM visent à apporter un soutien spécifique de l'État aux communes ultramarines souhaitant assainir leur situation financière et réduire les délais de paiement de leurs fournisseurs locaux. Les communes qui signent un COROM s'engagent, en contrepartie d'un soutien financier de l'État, à redresser leur situation financière.
Ce dispositif d'accompagnement est donc basé sur :
- un effort de diagnostic et d'ingénierie préalable qui doit être mené au niveau local avec l'appui de l'agence française de développement (AFD) ;
- un accompagnement afin de mener certaines réformes structurelles indispensables concernant par exemple la fiscalité (meilleure identification des bases), la maitrise de certaines dépenses de fonctionnement, l'amélioration de la gestion de la chaîne de la dépense ou de la sincérité des comptes ;
- la restauration des marges de manoeuvre en section de fonctionnement, notamment sur la maitrise des frais de personnel, qui reste un enjeu majeur dans les collectivités ultramarines ;
- une aide de l'État au processus de redressement, apportée en fonction des efforts de la collectivité ;
- une perspective pluriannuelle afin de redresser la situation financière de la collectivité contractante.
Source : commission des finances du Sénat
- une nouvelle subvention exceptionnelle pour le syndicat des eaux de Guadeloupe : dans le cadre de la loi de finances pour 2023, une enveloppe exceptionnelle de 30 millions d'euros (10 millions d'euros dans le texte initial augmentés de 20 millions d'euros par amendement) avait été accordée afin d'accompagner le syndicat mixte pour la gestion de l'eau et de l'assainissement de Guadeloupe (SMGEAG) dans le but de pallier rapidement les difficultés rencontrées en termes de distribution et de desserte en eau potable. Dans ce contexte, un contrat d'accompagnement renforcé pour la période 2023-2025 a été signé avec pour objectif de définir une trajectoire budgétaire financière, de préciser les modalités de mise à disposition des assistants techniques et d'organiser la gouvernance et le suivi du contrat au regard du soutien de l'État. Cette nouvelle enveloppe de 20 millions d'euros en PLF 2024 est destinée à accompagner les efforts du SMGEAG pour le rétablissement de sa situation. L'aide porte prioritairement sur l'exploitation, les investissements et l'assistance technique, et sera versée sous réserve du respect des engagements de performance contractualisés ;
- dans la continuité de la signature de l'accord structurel en 2021 entre l'État et la Collectivité territoriale de Guyane, le soutien exceptionnel de l'État à la collectivité territoriale de Guyane en vue de rétablir sa capacité d'autofinancement en contrepartie d'engagements relatifs à la maitrise des dépenses de fonctionnement, de fiabilité des comptes ou de respect des délais de paiement est prolongé en 2024 à hauteur de 30 millions d'euros en AE et CP. Cette aide fait suite au montant inscrit en LFI 2022, de 20 millions d'euros, porté à 40 millions d'euros en LFI 2023. Pour 2024, il est prévu une aide de 30 millions d'euros. Le versement de cette aide est conditionné au respect d'engagements contractualisés dans l'accord (maîtrise des dépenses de fonctionnement, notamment en matière de ressources humaines, fiabilisation des comptes, respect des délais de paiement).
Cette action apparait plus que jamais nécessaire dans un contexte de crise économique et le prolongement de soutiens supplémentaires apportés dans le PLF 2024 est salué par les rapporteurs qui appellent de leurs voeux un maintien de l'effort de l'État dans ce domaine.
En effet, même si les collectivités d'outre-mer ne constituent pas un ensemble homogène et que les situations sont très variables d'un territoire à l'autre, sur l'ensemble des DROM, la situation financière des collectivités s'est fortement dégradée au cours des dernières années.
Ainsi, l'insularité (exception faite de la Guyane) génère des surcoûts importants sur les charges à caractère général des communes d'outre-mer, les dépenses de personnel sont également plus élevées en raison d'une faible intégration intercommunale, de la majoration des traitements des fonctionnaires et de taux d'administration élevés. Dès lors, les taux d'épargne brute et nette des communes d'outre-mer restent très inférieurs à ceux constatés dans les communes de métropole.
Évolution des taux d'épargne entre
2018 et 2021
dans les communes de métropole et
d'outre-mer
Source : commission des finances à partir des données DGCL et DGFIP
Il résulte de cette situation des marges d'autofinancement24(*) réduites dans les communes d'outre-mer approchant ou dépassant régulièrement le seuil d'alerte fixé à 100 %.
Par ailleurs, à l'exception de la Réunion à compter de 2019, les taux d'endettement25(*) des communes des DROM sont inférieurs à ceux des communes de métropole. Ils se situent en moyenne à 56,6 % contre 78,8 %. Cependant, ce niveau d'endettement moyen plus faible dans les communes des DROM s'explique essentiellement par un niveau d'investissement plus bas qu'en métropole avec une dépense d'équipement par habitant de 264 euros en 2021 contre 301 euros pour les communes métropolitaines alors même que les besoins en termes d'équipements publics sont très importants.
Évolution du taux d'endettement entre 2018
et 2021
dans les communes de métropole et d'outre-mer
Source : commission des finances du Sénat à partir des données DGCL et DGFIP
Pour autant, même si le taux d'endettement est plus faible dans les communes des DROM, ces dernières présentent des délais de désendettement plus longs (plus de 10 ans sur la période 2018-2022) que les communes de métropole (5 ans en métropole pendant la même période).
De surcroit, les communes de Martinique présentent, en moyenne, des délais de désendettement compris entre 16 et 32 ans sur la période 2018-2022, soit des durées bien supérieures au seuil d'alerte établi à 12 ans.
Délai, en années, de
désendettement des communes d'outre-mer
et de métropole entre
2018 et 2022
Source : commission des finances du Sénat à partir des données DGCL et DGFIP
Cette situation a pour conséquence l'allongement des délais de paiement. Il ressort des derniers rapports de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) sur les délais de paiement dans les DROM26(*) que le délai du secteur public local et hospitalier s'est globalement détérioré sur les dix dernières années, passant d'un peu moins de 40 jours en 2012 à près de 65 jours en 2021, soit un niveau largement supérieur au plafond réglementaire (30 jours pour les collectivités locales et 50 jours pour les établissements publics de santé). Au cours de la même période, le délai de paiement du secteur public local et hospitalier de l'Hexagone était stable à moins de 30 jours.
* 22 En raison de cette signature tardive, les opérations prévues dans le cadre du CCT, et qui ont été engagées en 2019 pour un montant de 8,4 millions d'euros, ont été rattachées en exécution, au précédent contrat de développement, signé le 30 juillet 2014 et modifié par avenant du 11 juin 2018.
* 23 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances par les rapporteurs Georges Patient et Teva Rohfritsch sur « Les contrats de redressement outre-mer (COROM) : pour des moyens à la hauteur des enjeux.
* 24 Capacité de la collectivité à financer ses investissements une fois les charges obligatoires payées. Plus le ratio est faible, plus la capacité à autofinancer l'investissement est élevée. Un ratio supérieur à 100 % indique un recours nécessaire aux recettes d'investissement pour financer la charge de la dette.
* 25 Encours de dette / recettes réelles de fonctionnement.
* 26 IEDOM, Rapport annuel sur les délais de paiement pratiqués par les entreprises et les organismes publics des DCOM, édition 2021, juin 2022.