B. UN INSTRUMENT CONTOURNÉ ET CONCURRENCÉ
1. Le CAS demeure contourné dans son fonctionnement
Les entités ou ministères occupants ne sont censés pouvoir exercer leurs droits de tirage sur le CAS qu'en contrepartie de la mutualisation de produits de cession. Il est cependant parfois choisi, en accord avec les ministères concernés et le ministère du budget, de ne pas mutualiser tous les produits de cession.
La liste de ces dérogations, qui fragmentent l'action de l'État propriétaire, est longue, et leur impact est néfaste à la politique immobilière de l'État. En particulier, l'absence de mutualisation obère la capacité à mutualiser d'autres financements au profit de la communauté interministérielle, et les dérogations conduisent parfois leurs bénéficiaires à demander des compensations financières pour les biens qu'ils occupaient et qui sont réemployés pour d'autres missions, sans être cédés. Certains projets immobiliers sont ralentis afin de résoudre ce type de difficultés.
Le deuxième processus conduisant à contourner les règles du CAS résulte de l'octroi d'avances. Il s'agit d'éviter de retarder le démarrage de certaines opérations, en octroyant des avances sur les droits de tirage aux entités ou ministère n'en disposant pas assez au moment du lancement desdites opérations.
Le montant net des avances consenties par le CAS s'élevait ainsi à 326 millions d'euros en juin 2023.
2. D'autres vecteurs budgétaires portent la politique immobilière de l'État, pour des montants bien supérieurs à ceux du CAS
Les recettes du CAS sont loin d'être suffisantes pour couvrir l'ensemble des besoins du parc immobilier de l'État. Ses principes de fonctionnement font également obstacle au lancement, par ce vecteur budgétaire historique, de grands projets structurels pour le patrimoine immobilier de l'État. Le Gouvernement a donc procédé par d'autres moyens, comme l'illustrent le programme 348 et le plan de relance.
a) Le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » de la mission « Transformation et fonction publiques »
La direction de l'immobilier de l'État est responsable du programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » de la mission « Transformation et fonction publiques ».
Initialement destiné à financer la rénovation des sites occupés par plusieurs services de l'État et de ses opérateurs (les « cités administratives »), ce programme a été doté depuis 2023 de financements complémentaires pour mener à bien les opérations du plan de sobriété énergétique, au titre de l'action « Résilience ». Ce programme d'investissement vise à moderniser les bâtiments publics en réhabilitant le parc existant, notamment pour diminuer les consommations d'énergies et en investissant sur des travaux ciblés sur la performance énergétique et sur l'évolution des modes de travail. L'État compte 56 cités administratives dans son réseau déconcentré dont 36 bénéficiaires du programme de rénovation. En 2024, le programme 348 devrait bénéficier de 550 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 300 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires pour accélérer la rénovation énergétique du parc immobilier.
Le choix de recourir à un programme indépendant du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » s'expliquerait par les contraintes fortes pesant sur l'ouverture de crédits sur le CAS. Pour rappel, les dépenses du CAS ne sont normalement engagées qu'à hauteur des recettes issues des produits de cession et des redevances domaniales. Cependant, cette solution conduit à un nouvel éclatement de la politique immobilière de l'État, affectant ainsi son suivi, son contrôle et sa performance.
b) L'action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance »
Dans le cadre de la mission « Plan du relance », qui a été introduite dans le projet de loi de finances pour 2021, une nouvelle action, l'action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 « Écologie », a été créée pour porter un plan de plus de 6,29 milliards d'euros pour la rénovation énergétique, dont 4 milliards d'euros pour celle des bâtiments publics. En 2021, 2,86 milliards d'euros de crédits de paiement ont été ouverts sur cette action, 1,51 milliard d'euros en 2022 et 983 millions d'euros en 2023.
Dans le projet de loi de finances pour 2024, l'action 01 « Rénovation énergétique » comprend 683 millions d'euros de crédits de paiement.
En conclusion, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » n'est, dans son état actuel, ni nécessaire ni suffisant pour porter les grands projets immobiliers de l'État. S'il n'apparaît plus aujourd'hui comme l'instrument principal de la politique immobilière de l'État, son modèle pourrait cependant faire l'objet d'une révision salutaire dans le futur.