EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 14 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Action extérieure de l'État » (et article 50 A).
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant les crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État » - Le budget de la mission a été très largement orienté par les conclusions des États généraux de la diplomatie, qui se sont tenus d'octobre 2022 à mars 2023, en réponse au mouvement social de juin 2022 suscité par la réforme du corps diplomatique. Cette réforme, engagée sans associer parfaitement le Parlement, a créé un malaise parmi les agents du ministère. En effet, son volet statutaire s'est traduit par la mise en extinction du corps des conseillers des affaires étrangères ; son volet formation impose la centralisation de l'organisation des concours de recrutement. De plus, sur le plan budgétaire, l'évaluation des conséquences de cette réforme sur les crédits de la mission est très difficile à déterminer. Un recours contre ce décret a été rejeté le 31 octobre dernier. La conclusion de ces États généraux a été l'occasion pour le Gouvernement d'annoncer une augmentation de 700 équivalents temps plein (ETP) et de 20 % du budget d'ici à 2027.
Cette ambition est reflétée dans le budget pour 2024 par une progression des crédits de 3,5 milliards d'euros, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP). Par rapport à l'exercice précédent, les crédits progressent de près de 290 millions d'euros, soit une augmentation de 6 % sur la mission qui s'accompagne de l'ouverture de 165 ETP sur l'ensemble des programmes.
Cette augmentation généralisée soulève toutefois trois points de vigilance.
Premièrement, nous devons être attentifs à éviter un effet de « saupoudrage ». Les choix de répartition des crédits doivent s'inscrire en cohérence avec nos priorités stratégiques et géographiques qui sont difficiles à cerner ces temps-ci. À cet égard, il est nécessaire de mieux mesurer l'effet de levier des dépenses de l'action extérieure.
Deuxièmement, la programmation de certaines dépenses devra être détaillée, car la ventilation de certains crédits et des emplois m'est apparue imprécise au cours des auditions. Certaines lignes budgétaires sont renseignées de manière sibylline, à l'image de celle qui est dédiée aux dépenses d'intervention des ambassades. L'allocation de 165 nouveaux ETP n'est pas encore terminée.
Troisièmement, nous devons veiller à la bonne exécution de certaines dépenses, par exemple s'agissant de l'immobilier, où l'on a observé une sous-consommation lors des précédents exercices.
J'évoquerai maintenant de manière plus détaillée les crédits du programme 105, qui regroupe les contributions internationales et les dépenses liées à l'administration centrale et au réseau diplomatique à l'étranger.
En premier lieu, s'agissant des contributions internationales et européennes, elles dépendent d'engagements de la France pour financer des organisations multilatérales. Au total, ces contributions internationales, hors contributions européennes, s'élèveront à 729 millions d'euros en 2024, soit une hausse de 3 % par rapport à 2023. Une partie est versée en devises, ce qui l'expose à un risque de change. Compte tenu des incertitudes sur l'évolution des changes à moyen terme, le ministère des affaires étrangères a activé le mécanisme de couverture de change. Une partie de la hausse des contributions pour 2024 s'explique par le doublement du financement de la Facilité européenne pour la paix (FEP). Cette dernière a été largement sollicitée pour financer l'aide apportée à l'Ukraine dans sa résistance à l'agression russe.
En second lieu, concernant les crédits de l'administration centrale et du réseau diplomatique, la hausse entend traduire le « réarmement » de notre diplomatie.
Le ministère portera un effort particulier sur certaines dépenses présentées comme stratégiques, notamment celles qui sont improprement qualifiées de dépenses de « communication », qui regroupent les activités de veille et de riposte à la désinformation, ce qu'on pourrait désigner par l'expression de « communication d'influence ».
Le contexte international dégradé explique le renforcement des dépenses de sécurité en France comme à l'étranger. Les crédits de la sécurité à l'étranger devraient atteindre 67 millions d'euros en crédits de paiement. Le centre de crise et de soutien du Quai d'Orsay, mobilisé par les évacuations de nos ressortissants voit d'ailleurs sa dotation renforcée. Il s'agit en particulier de protéger nos ambassades par des mesures de sécurité dites « passives », qui, au regard des récents événements au Sahel, paraissent nécessaires et bienvenues.
Sans préjuger de la présentation des crédits que s'apprête à vous adresser Rémi Féraud, et en tenant compte des réserves évoquées, je vous invite à adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial.de la mission « Action extérieure de l'État » - Pour commencer, j'évoquerai le programme 151, qui regroupe les moyens dédiés aux Français de l'étranger et au réseau consulaire.
Tout d'abord, en 2024, l'administration consulaire doit poursuivre sa démarche de modernisation, notamment en finalisant la rénovation de ses outils numériques. La dématérialisation de l'état civil des Français nés à l'étranger ou ayant eu un événement d'état civil à l'étranger, engagée en 2019, en est un bon exemple, avec la mise en oeuvre de la dernière étape - l'ouverture en ligne du registre électronique -, prévue en 2024.
Le déploiement de la plateforme France consulaire sera poursuivi cette année. Ce centre d'appel vise à soulager les services consulaires des demandes téléphoniques. Il est pour l'instant limité à l'Europe, mais devrait être étendu en Afrique dans le courant de l'année 2024 et au reste du monde en 2025.
L'année 2024 est une année d'élections. Les services consulaires seront particulièrement sollicités à cette occasion. Aussi, le programme reçoit un abondement exceptionnel de 1,1 million d'euros en plus d'un transfert de 4,4 millions d'euros du ministère de l'intérieur.
Enfin, les bourses scolaires constituent les principales dépenses d'intervention du programme 151. Nos collègues représentant les Français de l'étranger y sont toujours très attentifs. Ces bourses, directement versées aux établissements, permettent de soutenir les familles les plus modestes pour accéder à l'enseignement français à l'étranger. En 2023, l'ensemble des crédits avait été consommé, permettant de liquider la soulte de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), aujourd'hui éteinte. Pour 2024, l'enveloppe des bourses sera donc en forte augmentation avec un montant de 118 millions d'euros. Nous devrons non seulement être attentifs à la consommation de cette enveloppe pour éviter la reconstitution d'une soulte, mais aussi vérifier qu'elle sera suffisante pour faire face à une forte inflation mondiale.
Concernant le programme 185, le budget pour 2024 entend renforcer les moyens de la diplomatie d'influence et notamment culturelle. Les crédits du programme progressent de 5,7 %, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit une augmentation de 62,2 millions d'euros.
Premièrement, cette hausse des moyens vise à renforcer l'attractivité de la France et son influence dans les domaines culturel, scientifique et universitaire. Un tel engagement est essentiel aujourd'hui au rayonnement de notre pays et vient en complément de nos dépenses militaires et diplomatiques.
Ainsi, l'enveloppe des bourses du Gouvernement français en faveur des étudiants étrangers est abondée de 6 millions d'euros additionnels, pour atteindre 65 millions d'euros. L'objectif porté par le ministère et son opérateur, Campus France, est d'attirer davantage d'étudiants d'Afrique et de la région indopacifique, avec un engagement personnel du Président de la République pour accueillir davantage d'étudiants indiens en priorité.
De plus, le projet de loi de finances augmente les crédits d'intervention pilotés par les services de coopération et d'action culturelle (SCAC). Toutefois, leur emploi est peu détaillé, ce qui nous conduit à nous interroger sur la doctrine de consommation de ces crédits. Je rejoins ici la remarque de ma collègue Nathalie Goulet, la logique de gestion au plus près du terrain ne peut se faire au prix de la redevabilité des comptes.
Deuxièmement, il s'agit également de soutenir le développement de l'enseignement français à l'étranger. D'une part, l'objectif de doublement du nombre d'élèves inscrits dans le réseau des établissements français à l'étranger d'ici à 2030 paraît trop ambitieux au regard de la trajectoire actuelle, certes fortement ralentie par la pandémie de covid-19 et les crises internationales. Réaliser cet objectif supposerait d'accroître les effectifs de 5 % par an alors qu'ils n'ont progressé que de 0,5 % cette année. Mais plusieurs initiatives intéressantes prévues par ce projet de loi de finances pourraient accélérer ce processus. D'autre part, il faut être vigilant quant à l'évolution de la subvention pour charges de service public versée à l'AEFE. Bien qu'elle s'élève cette année à 454,9 millions d'euros, l'inflation reste encore forte dans de nombreux pays et pourrait peser sur les frais de scolarité des établissements. Il est indispensable que l'enseignement demeure pour les Français de l'étranger un véritable service public et qu'à cette fin la contribution financière des familles reste stable.
J'estime que la hausse des moyens accordée à la diplomatie française est nécessaire. En effet, les États généraux de la diplomatie ont permis de mettre en lumière la volonté des agents du ministère de prévenir la dégradation de notre outil diplomatique. Ces dernières années, les mesures d'économies ont affaibli les capacités du Quai d'Orsay jusqu'à créer un « mouvement social », si l'on peut dire, inédit. Toutefois, une telle augmentation des crédits est à l'opposé de la politique budgétaire très stricte menée récemment et l'on peut s'interroger sur la cohérence de l'action publique dans le temps. Cette prise de conscience sur la nécessité d'inscrire les affaires étrangères dans une priorité budgétaire pour le bloc régalien est bien tardive puisqu'elle ne figurait pas dans la première loi de programmation des finances publiques.
Or, dans un contexte géopolitique aussi dégradé, nous devons être en mesure de déployer une véritable diplomatie d'influence et d'apporter à nos concitoyens à l'étranger un service public de qualité.
Pour ces différentes raisons, je vous invite, mes chers collègues, à approuver les crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je m'interroge sur la progression des crédits de près de 10 %. J'ai le sentiment que l'on ouvre les vannes, sans connaître les actions visées. C'est le contraire de ce qui est annoncé quand on dit que les dépenses sont à l'euro près. Aussi, je proposerai peut-être un amendement.
Compte tenu de l'évolution des relations entre la France et certains pays d'Afrique au cours des derniers mois, il convient en effet de renforcer les partenariats et de mettre les moyens là où s'exprime une véritable volonté de coopération. Mais je m'interroge sur cette mission qui me semble quelque peu surdimensionnée.
M. Claude Kern, rapporteur pour avis de la commission de la culture sur la mission « Action extérieure de l'État ». - Je n'ai pas encore émis d'avis sur les crédits que je rapporte, car ils ne concernent que le programme 185 et une petite partie du programme 151, mais, au regard des auditions que j'ai menées, je partage la position des rapporteurs. Je pense que j'exprimerai un avis favorable sur les crédits de cette mission, avec quelques réserves.
M. Bernard Delcros. - Les crédits affectés au protocole semblent avoir plus que doublé. Pouvez-vous le confirmer et nous donner la raison de cette augmentation ?
M. Thierry Cozic. - Pour faire un parallèle, même si ce n'est pas tout à fait le même sujet, nous avions produit un rapport d'information il y a deux ans avec Frédérique Espagnac, sur la diplomatie économique, qui concernait essentiellement les services économiques régionaux (SER) de la direction du Trésor à l'étranger. Des applications afin de sécuriser les échanges devaient être développées à l'époque, avec Business France pour les SER. Une des recommandations portait sur la nécessaire sécurisation des échanges entre le ministère et les services économiques. Ce point est-il identifié et pris en compte dans la mission que vous menez ?
M. Claude Raynal, président. - En principe, les télégrammes diplomatiques sont sécurisés.
M. Michel Canévet. - Nous constatons en effet une augmentation forte des crédits, dans l'immédiat de 10 %, mais qui resterait extrêmement significative dans les années à venir. Il était nécessaire que le ministère fasse des économies au cours des dernières années. Aussi, dans le contexte de maîtrise des dépenses publiques, nous ne pouvons qu'être inquiets de cette forte hausse. C'est pourquoi j'aimerais savoir si les efforts de rationalisation concernant le parc immobilier ont été réalisés.
Par ailleurs, cette augmentation du budget est-elle induite par des dépenses de sécurité liées à certains conflits ? Enfin, l'augmentation du nombre de locuteurs de français a été évoquée dans la feuille de route de la diplomatie, pour passer de 350 millions dans le monde à 500 millions dans vingt ans. Quels moyens sont mis en oeuvre pour atteindre cet objectif ambitieux ? Par exemple, l'ouverture de nouveaux établissements d'enseignement est-elle prévue ?
Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - Les auditions ont soulevé plusieurs questions. Et nous nous sommes interrogés de savoir si nous déposions un amendement visant à supprimer une partie des crédits. Compte tenu de la situation internationale, nos interlocuteurs nous ont invités à faire preuve de souplesse, car ce nouveau souffle est nécessaire dans la phase d'adaptation que nous traversons.
En ce qui concerne la rationalisation des crédits, la question s'est posée tant pour les ETP que pour les investissements ou la croissance exponentielle des frais de protocole - ils sont passés de 7,5 millions d'euros à 18,1 millions, montant qui inclut les jeux Olympiques (JO). La question du contrôle des dépenses pour les JO, fragmentées entre plusieurs ministères, nous a également interpellés. On se trouve dans une phase de transition délicate, avec un difficile équilibre à trouver entre un accroissement volumineux des dépenses et la nécessité de les contrôler. La prudence est donc de mise sur ce point.
Monsieur Delcros, les crédits alloués au protocole devraient comprendre les frais liés aux jeux Olympiques qui ne sont pas individualisés comme tels. Il y aura là un enjeu de traçabilité de ces dépenses.
Monsieur le rapporteur général, le contrôle et la surveillance des contributions aux organisations internationales devrait également se traduire par une présence française accrue aux postes intermédiaires pour y conserver notre influence.
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Au sujet des dépenses de sécurité des emprises, elles sont en augmentation, mais se poursuivent d'année en année. Elles sont très importantes comme on a pu le voir au Niger récemment, puisqu'elles ont permis, malgré 6 millions d'euros de dégâts, qu'il n'y ait pas de victimes humaines, y compris en retardant les intrusions. C'est à cela que servent nos dépenses de sécurité « passives ».
Sur la cybersécurité, une augmentation de 7 millions d'euros est prévue pour les infrastructures, ils sont essentiellement dédiés à la hausse des dépenses de sécurité avec le projet de rénovation de l'application Diplomatie.
Concernant l'enseignement français à l'étranger, aucun nouvel établissement public n'est prévu, mais de nouveaux établissements sont homologués régulièrement, même si ce processus est moins rapide que ce qui avait été envisagé par le Président de la République. En revanche, 16 instituts régionaux de formation (IRF), considérés comme des établissements publics, sont mis en place. En outre, un programme spécifique, le « Pass Éducation langue française » sera déployé avec un budget de 1 million d'euros pour permettre aux jeunes Français à l'étranger qui ne parlent pas cette langue de pouvoir l'apprendre hors du temps scolaire.
Certes, le budget est en forte augmentation, mais nous l'avons nous-mêmes souvent réclamé. Exclure les affaires étrangères du bloc régalien est une erreur. Pour caricaturer, à quoi serviraient nos chars et nos avions si nous n'avons pas de diplomates ? Il paraît important de réarmer notre diplomatie, même si je regrette que ce changement intervienne à la suite d'une crise du Quai d'Orsay. De même, chaque étudiant étranger accueilli en France sera ensuite un ambassadeur de notre pays, c'est fondamental pour l'influence française dans le monde. Nous aurons avec Nathalie Goulet la responsabilité de vérifier qu'il n'y a pas de saupoudrage, de sous-utilisation ou de mauvaise utilisation des crédits. C'est toujours le risque en cas de forte augmentation du budget, ce qui n'avait pas été anticipé puisque le discours du Président de la République date de mars 2023.
M. Claude Raynal, président. - Au vu de l'observation du rapporteur général, je vous propose de réserver le vote sur les crédits.
La commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
Article 50 A
La commission a décidé de réserver son vote sur l'article 50 A.
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Réunie à nouveau le mercredi 22 novembre 2023, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Action extérieure de l'État », précédemment réservée (et article 50 A).
Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État ». - Mes observations sur les crédits de la mission n'ont pas changé depuis ma précédente intervention. Si je considère que le renforcement des moyens de notre diplomatie constitue un élément positif, je relève un certain nombre d'imprécisions, un risque de saupoudrage et un manque de fléchage des crédits.
Afin de prendre en compte ces éléments et d'assurer une contribution de la mission à l'effort de redressement des comptes publics, j'ai souhaité déposer l'amendement II-31 (FINC.1), qui vise à diminuer de 30 millions d'euros les crédits de la mission pour 2024.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis favorable.
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État ». - L'augmentation des crédits de la mission intervient tardivement, en réaction au malaise exprimé au Quai d'Orsay. Néanmoins, le réarmement de notre diplomatie, l'augmentation des crédits pour notre diplomatie d'influence - culturelle, universitaire et scientifique -, ainsi que le renforcement de notre service public à l'étranger vont dans le bon sens. Je n'ignore pas le risque de saupoudrage, mais il sera préférable d'exercer notre vigilance lors du contrôle budgétaire plutôt que de nous opposer en amont. Je ne partage donc pas l'avis de Nathalie Goulet quant à la nécessité de baisser a priori les crédits, même si je comprends ses motivations.
Avis favorable sur les crédits de la mission.
M. Claude Raynal, président. - Même si l'amendement était adopté ?...
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Dans ce cas, j'émettrai un avis d'abstention.
M. Vincent Delahaye. - Lorsque j'étais moi-même rapporteur spécial, nous avons fait des propositions au Quai d'Orsay, qui n'ont jamais été suivies d'effet. De plus, un certain nombre de crédits ne sont pas documentés. Je soutiens cet amendement, même si j'aurais proposé une réduction plus importante.
L'amendement II-31 (FINC.1) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'État », sous réserve de l'adoption de son amendement.
M. Claude Raynal, président. - L'article 50 A prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport évaluant l'opportunité de réviser les capacités d'emprunt de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 50 A rattaché.
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Réunie enfin le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé ses décisions.