Proposition de loi constitutionnelle visant à faciliter le déclenchement du référendum d'initiative partagée

Rapports législatifs

Rapport n° 99 (2023-2024), déposé le 15 novembre 2023

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
Faciliter le déclenchement du référendum d'initiative partagée

L'article unique de la proposition de loi constitutionnelle vise à favoriser le recours au référendum et en particulier au référendum d'initiative partagée. À cette fin, il tend à apporter cinq modifications à l'article 11 de la Constitution, pour :

- élargir le champ des référendums (qu'ils soient relatifs à un projet ou à une proposition de loi), notamment aux questions fiscales ;

- abaisser les seuils des signatures de parlementaires et des soutiens d'électeurs requis dans le cadre de la procédure du référendum d'initiative partagée ;

- créer un deuxième type de référendum d'initiative partagée, symétrique à celui prévu aujourd'hui, en inversant les phases de soutiens parlementaire et citoyen : la proposition de texte serait d'abord déposée par des électeurs, avant de pouvoir être soutenue par des parlementaires ;

- rendre la tenue d'un référendum d'initiative partagée plus systématique en prévoyant que si la proposition de loi n'a pas été rejetée expressément par les deux assemblées dans un certain délai, elle doit être soumise au référendum.

La commission rappelle que le renforcement des outils de démocratie participative ne saurait avoir pour conséquence de porter atteinte aux principes structurants de la démocratie représentative ; elle admet cependant qu'il est pertinent d'ouvrir la réflexion en vue d'adapter le cadre constitutionnel du référendum d'initiative partagée, afin de clarifier les règles et de simplifier la mise en oeuvre de cette procédure, restée jusqu'à présent théorique.

Elle estime que si la proposition de loi ouvre des perspectives intéressantes, les solutions qu'elle envisage, pour certaines inabouties ou contestables dans leur principe, ne peuvent être appréhendées de manière autonome par rapport aux réflexions conduites sur le sujet dans d'autres instances. Il en va ainsi en particulier des travaux engagés au sein du groupe de travail sur les institutions mis en place par le Président du Sénat, ainsi que de l'initiative du Président de la République dans le cadre des « consultations de Saint-Denis ».

Aussi n'a-t-elle pas adopté la proposition de loi constitutionnelle.

1. Prévu dès 1958 par la Constitution, le référendum constitue une modalité alternative d'expression de la souveraineté nationale

1.1. La Constitution du 4 octobre 1958 a prévu la possibilité pour le Président de la République d'organiser des référendums sur une liste limitative de projets de loi progressivement élargie

a) Un pouvoir propre du Président de la République

Découlant de l'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 qui dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum », le premier alinéa de l'article 11 de la Constitution donne au Président de la République la possibilité d'organiser des référendums relatifs à l'adoption d'un projet de loi.

La décision du Président de la République de soumettre un projet de loi à référendum constitue un pouvoir propre, non soumis au contreseing du Premier ministre en application de l'article 19 de la Constitution.

Le Président de la République peut organiser le référendum soit sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions^15(*), soit sur proposition conjointe des deux assemblées.

Cette modalité alternative à la procédure d'examen parlementaire a été d'emblée conçue comme dérogatoire, ou à tout le moins exceptionnelle, eu égard à la stricte limitation de l'objet des projets de loi susceptibles d'être soumis à référendum.

b) Un champ défini positivement et limitativement

En 1958, le champ du référendum de l'article 11 est circonscrit à deux objets : « l'organisation des pouvoirs publics », d'une part, et la « ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions », d'autre part.

Le champ des projets de loi susceptibles d'être soumis à référendum par le Président de la République a par la suite été étendu à deux reprises - sans que ces élargissements n'aient remis en cause la nature exceptionnelle de cette procédure dans l'adoption d'une loi. Le champ du référendum a ainsi été élargi aux « réformes relatives à la politique économique et sociale de la nation et aux services qui y concourent » en 1995^16(*), puis « aux réformes relatives à la politique environnementale de la nation et aux services qui y concourent » en 2008^17(*).

Du reste, cet élargissement du champ ne s'est pas traduit par un usage accru au référendum : à ce jour, le Président de la République n'a soumis au référendum aucun projet de loi relatif aux objets intégrés depuis 1995 au premier alinéa de l'article 11 de la Constitution.

Les projets de loi soumis à référendum
en application du premier alinéa de l'article 11 de la Constitution

Date	Objet	Issue	Part des suffrages exprimés
8 janvier 1961	Autodétermination de l'Algérie	« oui »	74,99 %
8 avril 1962	Accords d'Évian	« oui »	90,81 %
28 octobre 1962	Élection du Président de la République au suffrage universel direct	« oui »	62,25 %
27 avril 1969	Réforme du Sénat et régionalisation	« non »	52,41 %
23 avril 1972	Élargissement de la Communauté économique européenne	« oui »	68,32 %
6 novembre 1988	Statut de la Nouvelle-Calédonie	« oui »	79,99 %
20 septembre 1992	Ratification du Traité de Maastricht sur l'Union européenne	« oui »	51,04 %
29 mai 2005	Ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe	« non »	54,67 %

Source : commission des lois du Sénat

Au bilan, le recours au référendum du premier alinéa de l'article 11 de la Constitution peut être qualifié de modeste, en cohérence avec la visée exceptionnelle de cette disposition constitutionnelle : depuis 1958, seuls huit référendums ont été organisés sur ce fondement - et encore ce chiffre inclut-il les deux référendums visant à modifier la Constitution organisés par le général de Gaulle en 1962 et 1969.

La révision de la Constitution par la voie de l'article 11

La révision de la Constitution est encadrée par l'article 89 de la Constitution, qui dispose notamment que « le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum ».

À deux reprises, le Président de la République s'est toutefois appuyé sur l'article 11 pour réviser la Constitution :

- en 1962, le général de Gaulle décide de soumettre au référendum le projet de loi instaurant l'élection du Président de la République au suffrage universel ; le « oui » l'emporte le 28 octobre 1962 ;

- en 1969, le projet de loi constitutionnelle portant sur la régionalisation et la rénovation du Sénat est rejeté^18(*).

Le recours à l'article 11 à des fins de révision constitutionnelle a suscité de nombreuses critiques de la part des juristes et responsables politiques de l'époque^19(*).

La validité de la révision constitutionnelle de 1962 n'a toutefois pas été remise en cause par le Conseil constitutionnel : saisi par le président du Sénat, celui-ci s'est refusé à vérifier la conformité à la Constitution de la procédure suivie, s'estimant incompétent pour connaître des lois qui « adoptées par le peuple à la suite d'un référendum, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale »^20(*).

Depuis, aucun Président de la République n'a recouru à l'article 11 dans l'objectif de réviser la Constitution.

1.2. Créé par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le référendum d'initiative partagée n'a encore jamais été mis en oeuvre

Issus d'amendements adoptés en première lecture à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République déposé le 23 avril 2008, les alinéas 3 à 6 de l'article 11 de la Constitution ont créé, de façon inédite dans l'histoire constitutionnelle française^21(*), la procédure dite du référendum d'initiative partagée (RIP), à savoir, un référendum organisé - sous certaines conditions - sur une proposition de loi déposée par un cinquième des membres du Parlement, puis soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales^22(*).

Ces dispositions reprennent, dans ses grandes lignes, une proposition formulée en 2007 par le comité de réflexion présidé par l'ancien Premier ministre Édouard Balladur^23(*), elle-même inspirée du référendum d'initiative minoritaire préconisé par le doyen Georges Vedel dans son rapport de 1993^24(*).

a) Un champ identique à celui du référendum relatif à un projet de loi

Le champ du référendum d'initiative partagée est défini en référence au champ du référendum relatif à un projet de loi, le troisième alinéa de l'article 11 précisant qu' « un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé [...] ». En conséquence, en l'état de cette rédaction, toute modification du champ du référendum initié par le Président de la République se traduit automatiquement par une modification identique du champ du référendum d'initiative partagée.

À la différence toutefois du projet de loi pouvant faire l'objet d'un référendum à l'initiative du Président de la République, la proposition de loi référendaire « ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an »^25(*). Il s'agit ainsi d'éviter que la procédure du référendum d'initiative partagée ne soit utilisée pour organiser une forme de voie d'appel populaire des décisions du Parlement.

Cette notion de « disposition législative promulguée depuis moins d'un an » a par ailleurs été interprétée par le Conseil constitutionnel comme n'incluant pas les projets ou propositions de loi en cours d'examen par le Parlement^26(*).

b) Une procédure très encadrée

Innovation constitutionnelle importante, la procédure du référendum d'initiative partagée a été d'emblée entourée de garde-fous importants visant à limiter les risques de contournement du Parlement.

Pour parvenir à son terme, c'est-à-dire à l'organisation d'un référendum sur une proposition de loi déposée par un cinquième des parlementaires et soutenue par un dixième des électeurs, la procédure doit avoir franchi quatre étapes principales.

i. Le dépôt, sur le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat, d'une proposition de loi signée par un cinquième des parlementaires

La première étape consiste en la signature, par au moins un cinquième des parlementaires, d'une proposition de loi qui est ensuite déposée sur le bureau de l'une des deux assemblées.

Conformément à l'article 45-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel^27(*), ce cinquième est calculé « sur le nombre des sièges effectivement pourvus à la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel, arrondi au chiffre immédiatement supérieur en cas de fraction ».

Le Parlement comportant 925 membres lorsque tous ses sièges sont pourvus, le seuil d'un cinquième correspond à 185 membres.

ii. Le contrôle de constitutionnalité de la proposition de loi

La constitutionnalité des initiatives référendaires est contrôlée conformément aux dispositions de l'article 61 de la Constitution. Instauré lors de la première lecture du projet de loi constitutionnelle de 2008, ce contrôle de constitutionnalité « en amont » de l'adoption de l'initiative référendaire tend à « éviter qu'un texte contraire à la Constitution ou aux normes internationales ne puisse être soumis aux suffrages des électeurs puis faire l'objet de l'exception d'inconstitutionnalité ouverte désormais à l'article 61-1 de la Constitution »^28(*).

En application du même article 45-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, le Conseil constitutionnel vérifie, dans un délai d'un mois à compter de la transmission par le président d'une des deux assemblées :

- que le nombre requis de signataires est atteint ;

- que l'objet de la proposition de loi entre dans le champ délimité au premier alinéa de l'article 11 et qu'il ne vise pas l'abrogation d'une disposition législative promulguée moins d'un an auparavant ;

- et qu'aucune de ses dispositions n'est contraire à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel statue par une décision motivée, publiée au Journal officiel. Lorsqu'il déclare que la proposition de loi satisfait aux trois conditions énoncées ci-dessus, la publication de la décision du Conseil constitutionnel est accompagnée de la publication du nombre de soutiens d'électeurs à recueillir.

iii. Le recueil des soutiens d'un dixième du corps électoral

Aux termes de l'article 4 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013, dans le mois suivant la publication de la décision de conformité du Conseil constitutionnel, le ministre de l'intérieur ouvre la période de recueil des soutiens des électeurs, dont la durée est fixée à neuf mois^29(*).

Le dixième des électeurs est calculé à la date de l'enregistrement de la proposition de loi référendaire par le Conseil constitutionnel, en additionnant :

- le nombre d'électeurs de nationalité française enregistrés au statut « actif » dans le répertoire électoral unique (REU), géré par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Ce chiffre comprend les électeurs inscrits sur les listes électorales principales et ceux inscrits sur les listes électorales consulaires ;

- le nombre d'électeurs calédoniens, inscrits sur la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie, gérée par l'Institut de la statistique et des études économiques.

En 2019, lors du recueil des soutiens des électeurs pour la proposition de loi référendaire visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris, le nombre de soutiens d'électeurs inscrits sur les listes électorales à recueillir était de 4 717 396. Aujourd'hui, en se fondant sur le nombre d'électeurs, inscrits sur les listes électorales lors du deuxième tour de l'élection présidentielle de 2022, le nombre de soutiens à obtenir serait de 4 875 234^30(*).

Conformément aux articles 5 et 6 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013, le soutien des électeurs est recueilli sous forme électronique, selon trois modalités de dépôt :

- soit l'électeur dépose par ses propres moyens son soutien à la proposition de loi référendaire sur le site internet dédié^31(*). Lors du recueil des soutiens à la proposition de loi référendaire relative à Aéroports de Paris, il s'est agi de la voie de dépôt la plus utilisée (99,27 % des soutiens ayant été directement enregistrés par les électeurs^32(*)) ;

- soit l'électeur dépose son soutien à la proposition de loi référendaire sur le site internet dédié à partir des points d'accès situés dans la commune la plus peuplée de chaque canton ou au niveau d'une circonscription administrative équivalente et dans les consulats ;

- soit l'électeur fait enregistrer électroniquement son soutien présenté sur papier par un agent de la commune la plus peuplée de chaque canton ou par un agent du consulat.

Le contrôle de la validité des soutiens recueillis

Pour soutenir la proposition de loi référendaire, les électeurs doivent indiquer les informations suivantes : nom de naissance, prénoms, sexe, date de naissance, lieu de vote, numéro et date de délivrance de la carte nationale d'identité ou du passeport, lieu de délivrance du passeport ou de la carte nationale d'identité, adresse électronique.

Après l'enregistrement d'un soutien, le ministère de l'intérieur dispose d'un délai de cinq jours pour valider ou rejeter le soutien.

Un soutien est réputé valide lorsque le contrôle de la pièce d'identité est positif et que l'électeur n'a pas déjà apporté son soutien à la proposition de loi concernée^33(*).

Si le soutien est validé, les nom, prénom(s) et lieux de vote sont inscrits dans la liste publique des soutiens, qui peut être consultée par toute personne^34(*) sur un site dédié^35(*).

À l'expiration de cette période de neuf mois, le Conseil constitutionnel déclare si la proposition de loi a obtenu le soutien d'au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ; sa décision est publiée au Journal officiel^36(*).

À l'issue d'un délai de deux mois à compter de cette publication, les données collectées dans le cadre des opérations de recueil des soutiens sont détruites^37(*).

iv. L'absence d'examen par les deux assemblées

Aux termes du cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le Président de la République a l'obligation de soumettre au référendum une proposition de loi qui a franchi les filtres mentionnés ci-dessus uniquement « si elle n'a pas été examinée par les deux assemblées » dans un délai fixé à six mois par la loi organique. Comme l'indique l'article 9 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013, l'examen doit avoir été mené au moins une fois par chacune des deux assemblées pour rendre impossible la tenue d'un référendum.

La logique d'interprétation de ce « verrou » retenue par la doctrine et par l'administration^38(*) apparaît la suivante : dès lors que la procédure législative est enclenchée, d'une manière ou d'une autre, par les deux assemblées, la voie du référendum se ferme. En revanche, l'absence d'examen par l'une seule des deux chambres suffit à contraindre à l'organisation d'un référendum.

C'est pour lever le doute sur l'interprétation à donner à une inscription à l'ordre du jour du Sénat que la notion d' « examen » figurant dans la Constitution a été précisée par le règlement du Sénat.

Introduite à l'alinéa 1 bis de l'article 44 du règlement du Sénat^39(*), la « motion tendant à ne pas examiner une proposition de loi déposée en application de l'article 11 de la Constitution » permet au Sénat de refuser l'examen d'une proposition de loi référendaire alors même que celle-ci a été inscrite à l'ordre du jour.

Si elle est adoptée, une telle motion a donc pour effet de maintenir la possibilité de l'organisation d'un référendum sur la proposition de loi en question - dans l'hypothèse, bien sûr, où l'Assemblée nationale ne l'aurait pas examinée non plus.

La motion tendant à ne pas examiner une proposition de loi
déposée en application de l'article 11 de la Constitution

Aux termes de l'alinéa 1 bis de l'article 44 du Règlement du Sénat, cette motion est examinée avant l'ouverture de la discussion générale. Le vote sur la motion a lieu immédiatement après un débat au cours duquel ont la parole l'auteur de la motion ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond de la proposition de loi et le Gouvernement. Avant le vote de cette motion, la parole est également accordée pour explication de vote à tous les sénateurs qui le demandent.

Dans sa décision n° 2021-820 DC du 1^er juillet 2021, le Conseil constitutionnel a jugé cette motion conforme à la Constitution. Il a notamment considéré que « ces dispositions ont uniquement pour objet de garantir l'effectivité du droit reconnu à chaque assemblée d'obtenir l'organisation d'un référendum en refusant d'examiner une telle proposition de loi. Elles n'empêchent pas que, à la suite de l'adoption d'une telle motion, la proposition de loi soit de nouveau inscrite à l'ordre du jour du Sénat et que, à cette occasion, elle puisse faire l'objet de cette motion » (cons. 34).

Le règlement de l'Assemblée nationale ne prévoit toutefois pas de disposition similaire.

c) Une procédure restée jusqu'à présent théorique

Depuis l'entrée en vigueur de la procédure du référendum d'initiative partagée, le 1^er janvier 2015^40(*), cinq propositions de loi déposées en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution ont été transmises au Conseil constitutionnel ; sur ces cinq propositions, seule une a été déclarée conforme à la Constitution^41(*), et a été ouverte au recueil des soutiens des électeurs.

Le seuil d'un dixième du corps électoral n'a toutefois pas été atteint au terme de la période de recueil des soutiens^42(*).

Les propositions de loi déposées en application
du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution

Date de dépôt de la proposition de loi	Intitulé de la proposition de loi	Nombre de signatures de parlementaires	Décision du Conseil constitutionnel	Nombre de soutiens d'électeurs recueillis
10 avril 2019	Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris	248	Conforme à la Constitution (décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019)	1 093 030^43(*)
5 juillet 2021	Proposition de loi de programmation pour garantir un accès universel à un service public hospitalier de qualité	200	Non-conformité (décision n° 2021-2 RIP du 6 août 2021)	-
21 septembre 2022	Proposition de loi portant création d'une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises	240	Non-conformité (décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022)	-
20 mars 2023	Proposition de loi visant à affirmer que l'âge légal de départ à la retraite ne peut être fixé au-delà de 62 ans	252	Non-conformité (décision n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023)	-
13 avril 2023	Proposition de loi visant à interdire un âge légal de départ à la retraite supérieur à 62 ans	253	Non-conformité (décision n° 2023-5 RIP du 3 mai 2023)	-

Source : commission des lois du Sénat

Ainsi, la procédure dite du référendum d'initiative partagée n'a jusqu'à présent été mise en oeuvre que de façon partielle. L'organisation d'un référendum sur le fondement du troisième alinéa de l'article 11 paraît aujourd'hui relever d'une hypothèse improbable.

Face à ce constat, la proposition de loi constitutionnelle déposée par Yan Chantrel tend à apporter cinq modifications à l'article 11 de la Constitution, afin de faciliter le recours à des dispositions constitutionnelles qui n'ont pas encore connu d'application concrète depuis leur entrée en vigueur il y a huit ans.

2. La proposition de loi constitutionnelle vise à faciliter le recours au référendum et en particulier au référendum d'initiative partagée

La proposition de loi constitutionnelle tend à apporter cinq modifications à l'article 11 de la Constitution, pour : élargir le champ des référendums ; abaisser les seuils des signatures de parlementaires et des soutiens d'électeurs requis ; créer un deuxième type de référendum d'initiative partagée, symétrique à celui prévu aujourd'hui, en inversant les phases de soutiens parlementaire et citoyen ; et imposer la tenue du référendum d'initiative partagée sauf en cas de rejet du texte par le Parlement.

2.1. L'élargissement du champ des référendums (qu'ils soient relatifs à un projet ou à une proposition de loi)

La proposition de loi constitutionnelle vise à élargir le champ du référendum de l'article 11 à deux égards : d'une part, en y intégrant la politique fiscale ; d'autre part, en supprimant le terme de « réforme ».

a) L'intégration de la politique fiscale dans le champ du référendum organisé à l'initiative du Président de la République et dans le champ du référendum d'initiative partagée

Si les questions relatives à la politique économique font bien partie du champ du référendum de l'article 11, elles font, dans leur définition précise, l'objet d'une interprétation précise de la part du Conseil constitutionnel.

Dans sa décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022 relative à la proposition de loi portant création d'une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises, le Conseil constitutionnel s'est ainsi prononcé pour la première fois sur la question de savoir si des mesures de nature fiscale étaient susceptibles d'entrer dans le champ des « réformes relatives à la politique économique » relevant de l'article 11 de la Constitution.

Il n'a certes pas exclu qu'une proposition de loi ayant un objet exclusivement fiscal puisse constituer une réforme relative à la politique économique.

Toutefois, en l'espèce, le Conseil constitutionnel a considéré que, « en instituant une "contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprise", cette proposition de loi a exclusivement pour objet d'augmenter, à compter de son entrée en vigueur et jusqu'au 31 décembre 2025, l'imposition de la fraction des bénéfices supérieurs à 1,25 fois la moyenne des résultats imposables au titre des exercices 2017, 2018 et 2019 des sociétés dont le chiffre d'affaires est supérieur à 750 millions d'euros ».

Aussi en a-t-il déduit que cette proposition de loi référendaire avait « pour seul effet d'abonder le budget de l'État par l'instauration jusqu'au 31 décembre 2025 d'une mesure qui se borne à augmenter le niveau de l'imposition existante des bénéfices de certaines sociétés » ; en conséquence, « elle ne porte [...] pas, au sens de l'article 11 de la Constitution, sur une réforme relative à la politique économique de la nation »^44(*).

Pour les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle, non seulement « le champ d'application du référendum [est] trop restreint », mais aussi, « il fait l'objet d'une appréciation particulièrement stricte de la part du juge constitutionnel »^45(*).

En intégrant expressément les questions relatives à la politique fiscale dans le champ autorisé de l'article 11, ils souhaitent ainsi qu'à l'avenir, des propositions de loi référendaires visant par exemple à modifier des niveaux de taxation ne puissent pas être déclarées non conformes à la Constitution par le juge constitutionnel.

b) La suppression du terme de « réforme »

Un raisonnement comparable conduit les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle à suggérer la suppression du terme de « réforme » au premier alinéa de l'article 11 de la Constitution.

S'appuyant à la fois sur la décision précitée n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022 et sur la décision n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023, ils constatent que le critère de la réforme constitue une exigence forte de la part du Conseil constitutionnel, l'ayant conduit à déclarer non conformes à la Constitution les deux propositions de loi référendaires concernées.

D'une part, le Conseil rappelle que la notion de réforme a été conçue comme « renvoyant à des projets législatifs d'une certaine ampleur, porteurs de changements importants pour les citoyens appelés à participer à la consultation référendaire, quel que soit le domaine - économique ou social - couvert »^46(*). En l'espèce, le Conseil constitutionnel a considéré que cette proposition de loi ne constituait pas une « réforme » au sens de l'article 11 de la Constitution, c'est-à-dire une modification suffisamment importante de la structure de la fiscalité^47(*).

D'autre part, dans sa décision n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023, le Conseil constitutionnel a estimé que « la proposition de loi visant à affirmer que l'âge légal de départ à la retraite ne peut être fixé au-delà de 62 ans n'emporte pas de changement de l'état du droit »^48(*) ; il a donc jugé qu'elle ne constituait pas une réforme au sens de l'article 11 de la Constitution.

Comme souligné par le commentaire de la décision, le Conseil constitutionnel « apprécie le caractère de réforme de la proposition de loi d'initiative référendaire par rapport au droit existant, et non à un état futur de ce droit, alors même qu'il serait en voie de concrétisation»^49(*).

En supprimant le terme de réforme du champ du référendum de l'article 11, les auteurs de la proposition constitutionnelle entendent ainsi permettre l'organisation de référendum pour des propositions de loi qui ne revêtent pas systématiquement une dimension capitale ni stratégique^50(*), ou qui n'emportent pas un changement de l'état du droit par rapport à la date de dépôt de la proposition de loi référendaire.

2.2. L'abaissement des seuils des signatures de parlementaires et de soutiens d'électeurs requis dans le cadre de la procédure du référendum d'initiative partagée

Estimant que le seuil d'un dixième du corps électoral prévu aujourd'hui par l'alinéa 3 de l'article 11 « paraît inaccessible »^51(*), et regrettant le non-aboutissement de la procédure pour la proposition de loi référendaire relative à Aéroports de Paris en dépit même de la mobilisation de plus d'un million de citoyens, les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle souhaitent abaisser ce seuil à un million d'électeurs, soit 2 % du corps électoral.

L'exposé des motifs cite ainsi, à l'appui de cette mesure, deux exemples étrangers : celui de l'Italie, où la procédure du référendum abrogatif peut être initiée par 500 000 citoyens (soit 1 % du corps électoral), ainsi que celui de la Suisse, où cette procédure peut être initiée par 50 000 citoyens (soit 0,9 % du corps électoral).

Est également proposé l'abaissement de moitié du nombre de signatures de parlementaires requis : seules 93 signatures, contre 185 aujourd'hui, suffiraient ainsi à déclencher la première étape de la procédure du référendum d'initiative partagée.

2.3. La création d'un deuxième type de référendum d'initiative partagée, symétrique à celui prévu aujourd'hui, en inversant les phases des soutiens parlementaire et citoyen

De plus, afin de favoriser les initiatives qui émaneraient directement des citoyens, la proposition de loi constitutionnelle vise à compléter la procédure de référendum d'initiative partagée initié par les parlementaires, par une procédure symétrique qui serait initiée par les citoyens.

Les phases des soutiens parlementaire et citoyen seraient ainsi inversées : la proposition de texte serait d'abord déposée par des électeurs, avant de pouvoir être soutenue par des parlementaires.

Les seuils retenus pour cette nouvelle procédure de référendum d'initiative partagée initié par des citoyens seraient identiques à ceux de la procédure de référendum d'initiative partagé initié par les parlementaires.

En conséquence, l'abaissement des seuils proposé - un million de citoyens et 93 parlementaires - s'appliquerait également à cette nouvelle procédure.

2.4. La modification de la procédure : prévoir que si la proposition de loi n'a pas été rejetée expressément par les deux assemblées dans un certain délai, elle doit être soumise au référendum

La dernière disposition de la proposition de loi constitutionnelle vise à remplacer le mot « examinée » par le mot « rejetée » ; l'objectif est ainsi de rendre l'organisation du référendum systématique sauf veto du Parlement.

Ainsi, le seul cas dans lequel le référendum n'aurait pas lieu serait celui où les deux assemblées du Parlement décideraient de se positionner de façon expresse en défaveur du texte, en le rejetant formellement.

Dans tous les autres cas - si l'une des deux chambres, ou si aucune d'entre elles, ne s'est saisie du texte ; si seulement une des deux chambres a rejeté le texte, mais pas l'autre ; ou encore, si l'une des deux chambres, ou les deux, ont adopté le texte -, un référendum aurait lieu.

Par rapport à l'état actuel du droit, où le référendum d'initiative partagée ne peut avoir lieu dès lors que l'une des deux chambres a examiné le texte, les cas de figure dans lesquels un tel référendum aurait lieu apparaissent donc plus nombreux.

Comme l'a précisé l'auteur de la proposition de loi au rapporteur, il s'agit ainsi de donner au Parlement la possibilité de s'opposer à l'organisation d'un référendum, tout en faisant de l'organisation du référendum sur un texte d'initiative partagée, la norme vers laquelle tendre, et le rejet par le Parlement de ce texte, l'exception.

3. Si elle partage le constat de la nécessaire clarification et de la simplification de la procédure du référendum d'initiative partagée, la commission ne juge pas pleinement convaincants l'ensemble des aménagements envisagés par la proposition de loi constitutionnelle

Le rapporteur admet que les garde-fous posés pour encadrer le recours à la procédure du référendum d'initiative partagée se sont révélés, à la lumière des tentatives passées, de véritables « herses juridiques »^52(*). Dans ces conditions, il estime pertinent de réfléchir à une modification du cadre constitutionnel du référendum d'initiative partagée, afin de simplifier la mise en oeuvre de cette procédure et augmenter les chances qu'elle aboutisse à l'adoption d'un texte par le Parlement ou par référendum.

Les aménagements constitutionnels envisageables à cette fin doivent davantage tenir compte du rôle du Parlement dans l'élaboration, la discussion et l'adoption des lois.

Au regard de cette exigence, la commission considère que les principales dispositions retenues par la proposition de loi constitutionnelle mériteraient de faire l'objet d'un travail complémentaire.

3.1. L'élargissement du champ du référendum ne doit être envisagé qu'avec circonspection

La proposition de loi constitutionnelle est assurément ambitieuse en ce qu'elle vise à élargir le champ des deux référendums prévus à l'article 11 - celui à l'initiative du Président de la République, comme celui à l'initiative commune des parlementaires et des citoyens.

Or, le rapporteur souligne qu'un tel élargissement tendrait à faire de la voie référendaire un mode d'adoption des lois non plus dérogatoire, mais quasi concurrent de la voie parlementaire. Cette évolution entrerait en contradiction avec la conception originelle du référendum comme procédure exceptionnelle, réservée à des questions vitales ou stratégiques pour la nation ; aussi le rapporteur ne peut-il pas y être favorable.

En outre, le rapporteur attire l'attention sur le risque qu'il y aurait à donner ainsi au Président de la République la possibilité de soumettre au référendum des projets de loi relevant d'un champ plus vaste qu'aujourd'hui : cela reviendrait en effet à permettre au Président de la République de contourner, sur un large ensemble de questions, un Parlement qui ne lui serait pas favorable. De surcroît, cette évolution se ferait en premier lieu au détriment du Sénat, devant lequel le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité pour l'adoption d'un texte.

En l'espèce, le rapporteur n'a donc pas jugé adaptées les deux dispositions visant à élargir le champ du référendum.

a) L'intégration des questions fiscales dans le champ référendaire paraît contradictoire avec l'esprit de la Constitution de la V^e République

Le rapporteur reconnaît que la jurisprudence du Conseil constitutionnel au sujet de l'inclusion des réformes fiscales au sein des réformes économiques a pu donner lieu à des controverses juridiques, bien qu'en réalité le Conseil constitutionnel ne se soit prononcé que sur le cas d'espèce dont il était saisi, sans exclure qu'une véritable réforme fiscale - qui alors ne devrait pas être limitée à la simple variation du produit d'un impôt - puisse constituer une réforme économique.

Aussi une révision constitutionnelle qui ouvrirait le champ du référendum aux questions relatives à la politique fiscale de la nation pourrait-elle présenter l'avantage de clarifier l'état du droit.

Pour autant, sur le fond, l'opportunité d'une telle évolution ne paraît pas évidente.

Tout d'abord, la matière fiscale est une prérogative traditionnelle du Parlement, à qui seul est reconnu le pouvoir d'autoriser la levée de l'impôt. Aux termes de l'article 34 de la Constitution, les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » sont ainsi fixées par la loi.

En outre, le constituant a, en 1995^53(*), explicitement exclu « que des dispositions trouvant en principe leur place dans les lois de finances puissent faire l'objet d'un référendum »^54(*) ; or, ces lois constituent le vecteur privilégié des réformes fiscales. Il serait donc contradictoire avec le principe énoncé par le constituant de permettre l'adoption de mesures fiscales par la voie du référendum.

Enfin, toute mesure fiscale ayant nécessairement - plus encore qu'une mesure relevant de la politique économique stricto sensu - un effet sur la dépense publique, il conviendrait, pour garantir l'effectivité de l'ouverture du champ du référendum d'initiative partagée aux questions fiscales, de s'interroger sur l'application de l'article 40 de la Constitution^55(*) aux propositions de loi présentées en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution. En l'état du droit et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel^56(*), le dépôt de ces propositions de loi est en effet soumis à l'article 40 de la Constitution.

b) La suppression du terme de « réforme » pourrait mener à l'organisation de référendums sur des sujets techniques et/ou mineurs

Le rapporteur reconnaît que la portée du terme de « réforme » introduit en 1995 dans la Constitution est difficile à définir.

Il relève qu'en conséquence de la suppression de ce terme, le Conseil constitutionnel n'exercerait vraisemblablement plus de contrôle sur l'ampleur de la modification apportée à la législation pour déterminer si la proposition de loi relève du champ référendaire.

Pour autant, il n'est pas certain que la suppression d'un tel contrôle soit souhaitable. En effet, le maintien du terme de « réforme » permet de garantir que le recours au référendum soit réservé à des projets et propositions de loi d'une certaine ampleur.

Aux yeux du rapporteur, il ne faudrait pas, sous prétexte que le champ du référendum serait actuellement trop étroit, tomber dans l'excès inverse d'une extension de celui-ci, qui pourrait in fine conduire à la banalisation du référendum.

D'une part, le rapporteur souligne que l'extension du champ du référendum entraînerait en tout premier lieu l'élargissement du pouvoir donné au Président de la République de contourner la représentation nationale en utilisant la voie référendaire.

D'autre part, la nécessité de garder à la procédure référendaire toute sa force en ne l'affaiblissant pas par son utilisation pour des questions secondaires pour la vie de la nation ou exagérément techniques doit être prise en compte.

Seuls les textes porteurs d'un enjeu fort pour le Peuple français doivent pouvoir être soumis à référendum : il ne saurait être question de donner ni au Président de la République, ni à une certaine fraction du Parlement soutenue par une partie du corps électoral, la possibilité de consulter régulièrement les citoyens sur des sujets d'importance variable, pour ne pas dire mineure au regard de l'intérêt général.

3.2. Les modifications proposées concernant la procédure du référendum d'initiative partagée ne sont pas pleinement convaincantes

La proposition de loi constitutionnelle met en avant trois modifications de nature procédurale, qui rejoignent pour deux d'entre elles des propositions faites récemment ou en cours de formalisation.

Les propositions récentes et en cours en faveur de l'assouplissement
de la procédure du référendum d'initiative partagée

Le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau démocratique déposé le 29 août 2019 à l'Assemblée nationale^57(*) prévoyait, outre un élargissement du champ du référendum, deux principales mesures visant à faciliter le recours au référendum d'initiative partagée.

D'une part, il proposait d'abaisser les deux seuils en vigueur : le nombre de signatures de parlementaires requis serait abaissé de moitié (soit un dixième de parlementaires), tandis que le nombre de soutiens d'électeurs requis serait diminué à un million.

D'autre part, il prévoyait de créer une deuxième procédure permettant, de façon symétrique, aux électeurs de prendre eux-mêmes l'initiative de déposer un texte de loi qui devrait ensuite recevoir le soutien des parlementaires.

Tout récemment, le Président de la République a annoncé - d'abord dans son discours prononcé le 4 octobre 2023 devant le Conseil constitutionnel pour le 65^e anniversaire de la Constitution de la V^e République, puis dans son courrier adressé le 6 novembre 2023 aux chefs des partis politiques et présidents de groupes parlementaires - son intention de proposer la modification de l'article 11 de la Constitution, notamment pour assouplir la procédure du référendum d'initiative partagée.

Les pistes envisagées à cet égard semblent être à ce jour les mêmes que celles présentées dans le projet de loi constitutionnelle de 2019. En tout état de cause, ces questions devraient être à l'ordre du jour de la réunion des chefs des partis politiques et présidents de groupes parlementaires, prévue le 17 novembre 2023 à l'invitation du Président de la République.

En outre, la question du référendum figure également parmi les thèmes de réflexion du groupe de travail dirigé par le président du Sénat qui a débuté ses travaux en novembre 2022.

a) L'abaissement des seuils ne soulève pas les mêmes questions selon qu'il s'agit des signatures des parlementaires ou des soutiens des électeurs

i. L'abaissement du nombre de signatures de parlementaires ne paraît pas indispensable

Le nombre actuel de signatures de parlementaires requis semble raisonnable au rapporteur.

Il est vrai que, entre 2015 et 2021, deux propositions de loi référendaires n'ont pu être transmises au Conseil constitutionnel faute de nombre suffisant de signatures.

Propositions de loi déposées en application du
troisième alinéa de l'article 11 n'ayant pas atteint
le nombre de signatures de parlementaires requis

Objet de la proposition de loi	Date d'enregistrement	Nombre de signatures de parlementaires atteint
Proposition de loi ° 459 (2017-2018) visant à soumettre au peuple français des dispositions renforçant le contrôle de l'immigration en France n	20 avril 2018 (Sénat)	2
Proposition de loi n° 1749 visant à soumettre au peuple français l'instauration de mesures d'exceptions contre les djihadistes français ayant combattu en Irak et en Syrie	6 mars 2019 (Assemblée nationale)	2

Source : direction de la séance du Sénat

Pour autant, depuis 2019, le seuil du cinquième des membres du Parlement a été atteint à cinq reprises.

Dans ces conditions, le rapporteur estime que le seuil d'un cinquième des membres du Parlement remplit parfaitement son rôle de filtre, en permettant d'éviter que la procédure pouvant conduire à la tenue d'un référendum soit enclenchée grâce à la mobilisation d'un seul groupe minoritaire et sur des sujets d'importance marginale, et en nécessitant au contraire la recherche d'un consensus entre plusieurs partis politiques.

Cependant, ce seuil ne constitue pas un obstacle infranchissable, en témoignent les exemples passés.

Pour le rapporteur, un équilibre satisfaisant semble donc avoir été atteint à ce sujet.

ii. Si l'abaissement du nombre de soutiens d'électeurs semble souhaitable, il est difficile de déterminer précisément dans quelle mesure

À la lumière des tentatives passées de propositions de loi référendaires et des auditions menées, le rapporteur rejoint les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle sur le constat d'un seuil aujourd'hui trop élevé concernant les soutiens des électeurs.

Néanmoins, il n'est pas certain que le seuil d'un million d'électeurs, tel que proposé, soit adapté.

Certes, l'exemple de la proposition de loi référendaire relative à Aéroports de Paris prouve qu'un tel seuil n'est pas inaccessible, même quand le sujet n'apparaît pas doté d'une portée politique considérable relativement à d'autres questions de l'actualité ; dès lors, abaisser le nombre de soutiens requis à un million contribuerait incontestablement à faciliter le recours à la procédure du référendum d'initiative partagée.

Pour autant, le rapporteur souligne qu'un tel abaissement reviendrait à faire perdre tout caractère de filtre à l'exigence du soutien d'un certain nombre de citoyens.

Le chiffre d'un million de soutiens apparaît en effet facile à atteindre - et peut-être aujourd'hui plus encore qu'en 2019, lors de la proposition de loi relative à Aéroports de Paris -, au regard notamment de l'effet mobilisateur des réseaux sociaux. De surcroît, dans l'hypothèse de l'élargissement du champ du référendum, un tel seuil serait probablement d'autant plus facile à atteindre que les électeurs se mobiliseront plus fortement pour un texte qui serait plus proche de leurs préoccupations.

En conséquence, le rapporteur jugerait pertinent de retenir un seuil inférieur au seuil d'un dixième du corps électoral prévu aujourd'hui, mais supérieur au seuil des 2 % du corps électoral auquel correspondrait le nombre proposé d'un million d'électeurs.

La question du seuil exact à retenir n'est toutefois pas aisée à trancher ; l'hypothèse de l'abaissement du seuil de moitié, jusqu'au cinquième du corps électoral (soit environ 2, 43 millions d'électeurs à ce jour) pourrait en particulier être envisagée, sans pour autant s'imposer avec évidence.

b) Si elle semble intéressante, la consécration d'une initiative citoyenne devant être ensuite appuyée par les parlementaires soulève des questions complexes

Pour le rapporteur, la création d'un référendum d'initiative partagée initié d'abord par les citoyens, puis soutenu par les parlementaires, constitue une proposition intéressante.

Le rapporteur juge toutefois nécessaire de faire un rappel et une mise en garde à ce sujet.

D'une part, le droit de pétition devant les assemblées parlementaires, tel qu'il est prévu par les règlements de chaque assemblée^58(*), permet d'ores et déjà de tenir compte - en partie du moins - de l'aspiration des citoyens de prendre part aux missions essentielles du Parlement que sont l'élaboration et le vote de loi et le contrôle de l'action du Gouvernement.

Le droit de pétition devant le Sénat

En application des articles 87 et 88 du Règlement et du chapitre XVIII de l'Instruction générale du Bureau du Sénat, les pétitions doivent se rattacher par leur objet aux compétences du Parlement énoncées à l'article 24 de la Constitution ; elles ne peuvent proposer de modification de la Constitution.

Les plateformes sont déposées sur la plateforme en ligne e-pétitions, créée en 2020^59(*). L'ensemble des pétitions remplissant les conditions de recevabilité sont rendues publiques sur cette plateforme, avec les nom et prénom de l'auteur de la pétition.

Toute pétition ayant obtenu 100 000 signatures ou plus dans un délai de six mois^60(*) est examinée par la Conférence des présidents.

La Conférence des Présidents peut alors décider^61(*) :

- soit de donner suite à la pétition^62(*)

- soit de ne pas donner suite à la pétition.

En outre, la Conférence des Présidents peut, sur proposition du Président du Sénat, du vice-président qui préside la délégation du Bureau en charge des pétitions, d'un président de groupe ou d'un président de commission, se saisir de toute pétition dont elle estime qu'elle présente un intérêt particulier pour les travaux du Sénat.

Le bilan qui peut être dressé de la mise en oeuvre du droit de pétition devant le Sénat dans les conditions révisées en 2020 témoigne d'une certaine appropriation du dispositif par les citoyens.

Entre janvier 2020 et décembre 2022, 670 000 signatures ont ainsi été recueillies, émanant de 560 000 citoyens.

Sur les 722 pétitions qui ont été à ce jour déposées sur la plateforme, 36 pétitions ont recueilli 1 000 signatures, et trois d'entre elles ont dépassé le seuil des 100 000 signatures.

En tenant compte de la possibilité donnée à la Conférence des Présidents de s'auto-saisir d'une pétition, six pétitions publiées ont ainsi fait l'objet d'un examen par la Conférence des Présidents :

- une pétition relative à la « déconjugalisation de l'allocation adulte handicapé (AAH) » (c'est-à-dire à l'individualisation de la situation des époux pour le calcul de cette aide sociale), qui a recueilli 108 627 signatures, a conduit à l'examen par le Sénat en séance publique d'une proposition de loi en ce sens ;

- une pétition sur la « sécurité à la chasse », qui a recueilli 122 484 signatures, a été à l'origine de la création d'une mission de contrôle de la commission des lois et de la commission des affaires économiques, qui a préconisé plusieurs évolutions de la loi et du règlement en la matière, et au dépôt d'une proposition de loi ;

- une pétition sur l'« interdiction du déterrage des blaireaux », qui a recueilli 104 745 signatures, à laquelle la conférence des présidents a joint une pétition sur l'« abolition de la chasse à courre » (qui n'avait recueilli que 12 618 signatures), a conduit à la constitution d'une mission d'information par la commission des affaires économiques. Cette mission, tout en concluant qu'il n'y avait pas lieu d'interdire ces types de chasse, a formulé plusieurs propositions notamment en matière de formation des chasseurs et d'exercice de ces chasses ;

- une pétition relative à la « fiscalité des dons aux associations », forte de 101 288 signatures, a fait l'objet d'une mission d'information de la commission des finances ;

- enfin, compte tenu de l'importance du sujet, et bien qu'elle n'ait recueilli que 33 600 signatures, une pétition demandant la création d'une commission d'enquête sur les « effets secondaires des vaccins » a été renvoyée à la commission des affaires sociales qui a saisi l'Office parlementaire des choix scientifiques et techniques afin d'avoir un éclairage scientifique qui puisse orienter ses travaux.

Par ailleurs, parmi les 58 pétitions ouvertes au recueil de signatures à la date du 2 novembre 2023, le nombre de signatures recueillies varie entre 1 et 619^63(*).

D'autre part, le rapporteur insiste sur le fait que la reconnaissance du droit, pour les citoyens, d'être à l'initiative d'un texte de loi ouvert ensuite au soutien des parlementaires ne doit pas conduire à opposer la légitimité du Parlement et celle des citoyens ; il s'agit en effet de légitimités complémentaires, et non pas concurrentes.

En outre, il faut se garder d'une forme de naïveté qui pourrait conduire à se méprendre sur la véritable nature de l'initiative dite citoyenne ; selon toute vraisemblance, les textes qui pourraient être déposés par les citoyens dans le cadre de cette nouvelle procédure seraient rédigés non pas par des citoyens isolés, mais par les appareils de partis politiques ou encore par des groupes de pression bien ancrés dans la société civile.

Enfin, si une procédure de référendum initiée en premier lieu par les citoyens devait être consacrée, il serait alors indispensable de veiller, par un certain nombre de garanties, à l'équilibre du dispositif, et s'assurer en particulier que ce nouvel outil de démocratie participative ne porte pas atteinte aux prérogatives du Parlement.

Parmi les nombreuses questions à trancher dans une telle hypothèse, figure notamment celle des modalités du contrôle des propositions de texte issues de l'initiative citoyenne qu'il reviendrait au Conseil constitutionnel d'effectuer. En effet, le schéma aujourd'hui prévu pour le contrôle d'une proposition de loi référendaire déposée par un cinquième des membres du Parlement semble difficilement transposable à l'identique dans le cas d'une initiative citoyenne, sans qu'une solution se détache nettement à ce stade de la réflexion.

Les modalités du contrôle effectué par le Conseil constitutionnel
des propositions de texte issues de l'initiative citoyenne

La création d'un mécanisme de référendum d'initiative partagée sur initiative citoyenne nécessiterait sans doute de réévaluer les modalités du contrôle assuré par le Conseil constitutionnel, afin que celui-ci puisse jouer un rôle de filtre pleinement efficace.

Il appartiendra, le cas échéant, au législateur organique de fixer les règles de présentation de la proposition de texte de loi et de déterminer les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle l'ensemble du processus d'initiative partagé. Il semble d'ores et déjà que deux hypothèses devraient être écartées à ce sujet.

D'une part, l'hypothèse selon laquelle le Conseil constitutionnel contrôlerait la proposition de texte une fois seulement le seuil d'un ou plusieurs millions de soutiens d'électeurs^64(*) atteint n'apparaît pas souhaitable. Il pourrait en effet être difficile pour les citoyens d'accepter qu'une initiative qui a reçu un tel soutien populaire soit censurée par le Conseil constitutionnel. Comme l'a souligné la direction des affaires civiles et du sceau (DACS) auprès du rapporteur, si le Conseil constitutionnel n'intervenait qu'une fois le nombre de parrainages citoyens obtenus, l'institution serait placée dans une situation proche de celle qu'elle a toujours pris soin d'éviter dans son histoire, à savoir celle de censeur de l'expression directe de la souveraineté nationale (déc. n° 62-20 DC du 6 novembre 1962).

D'autre part, l'hypothèse d'un contrôle réalisé par le Conseil constitutionnel dès le dépôt de toute initiative citoyenne par une seule personne semble également devoir être rejetée, en raison du risque probable d'engorgement du Conseil constitutionnel, qui serait contraint de statuer, selon des délais très contraints, sur un nombre élevé de propositions qui pourraient, de surcroît, être insignifiantes, fantaisistes ou indigentes.

Par ailleurs, et sur un plan plus technique qui intéresserait le cas échéant le législateur organique ainsi que le pouvoir réglementaire, il serait également nécessaire d'aménager la procédure de recueil des soutiens en apportant notamment des modifications techniques à la plateforme actuelle^65(*).

Ainsi, la piste de la création d'une procédure de référendum d'initiative partagée qui serait initiée d'abord par les citoyens est incontestablement intéressante ; elle soulève toutefois un nombre important de questions complexes, qu'il paraît difficile de résoudre dans le cadre de l'examen d'une proposition de loi constitutionnelle inscrite à l'espace réservé d'un groupe politique.

c) Le remplacement du mot « examinée » par « rejetée » emporte des conséquences jugées non souhaitables

Le rapporteur reconnaît que la rédaction actuelle du cinquième alinéa de l'article 11 n'est pas entièrement satisfaisante par son manque de précision.

En particulier, si l'une des deux chambres rejetait une proposition de loi référendaire, et que l'autre chambre ne s'était pas prononcée du tout sur le texte dans le délai imparti, alors le Parlement ne serait pas, au sens strict, réputé avoir examiné le texte. En conséquence, la proposition de loi référendaire devrait, dans cette configuration et dans l'état actuel du droit, être soumise au référendum, et ce alors même que l'une des deux chambres a rejeté le texte. Pour le rapporteur, une telle possibilité apparaît très dommageable pour les rapports entre le Parlement et les citoyens.

Dans le même temps, le rapporteur souligne que la rédaction envisagée par la proposition de loi constitutionnelle comporte elle aussi une faille. En prévoyant que si la proposition de loi référendaire n'a pas été rejetée expressément par les deux assemblées dans un certain délai, elle doit être soumise au référendum, la proposition de loi constitutionnelle implique donc qu'un texte qui a été adopté par le Parlement soit tout de même soumis à référendum.

Cette procédure semble quelque peu problématique au rapporteur, et ce quel que soit le vote du Parlement.

En effet, si le texte a été adopté par le Parlement, les deux cas de figure pouvant en découler posent question :

- d'une part, si les électeurs approuvaient eux aussi le texte adopté par le Parlement, la procédure s'assimilerait alors à celle prévue à l'article 89 de la Constitution pour la révision de la Constitution, ce qui ne se justifierait pas ;

- d'autre part, si les électeurs rejetaient la proposition de loi, alors cela équivaudrait à un désaveu brutal du Parlement, et reviendrait à opposer la légitimité des citoyens à la légitimité de leurs représentants.

À l'inverse, un texte qui aurait été rejeté par le Parlement ne saurait être soumis à référendum, au risque de voir la représentation parlementaire désavouée par les électeurs si jamais ceux-ci approuvaient le texte.

En conséquence, tout en appelant de ses voeux, dans le cadre de réflexions futures, la clarification du terme « examen » au cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le rapporteur estime inopérante la rédaction proposée par les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle.

* *

Au regard de la complexité des questions soulevées par l'examen de cette proposition de loi constitutionnelle et de la difficulté à apporter des réponses abouties dans un délai contraint, d'une part, et des travaux en cours menés sur le sujet par d'autres acteurs institutionnels, d'autre part, la commission a préféré renvoyer à une délibération ultérieure la poursuite de la réflexion sur ce sujet d'intérêt majeur pour l'avenir de la démocratie représentative.

Sur la proposition du rapporteur, la commission n'a donc pas adopté l'article unique de la proposition de loi constitutionnelle.

En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle.

La commission n'a pas adopté la proposition de loi constitutionnelle.

En conséquence, en application du premier alinéa
de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance
sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle.

* ¹⁵ Dans ce cas, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d'un débat (alinéa 2 de l'article 11 de la Constitution).

* ¹⁶ Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995.

* ¹⁷ Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

* ¹⁸ Les électeurs se prononcent contre le projet de loi le 27 avril 1969, si bien que le général de Gaulle décide de démissionner le 28 avril 1969.

* ¹⁹ Gaston Monnerville, président du Sénat, accuse le Premier ministre de « forfaiture » ; à l'Assemblée nationale, une motion de censure est adoptée le 5 octobre 1962.

* ²⁰ Décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, considérant 3.

* ²¹ Exception faite de la Constitution du 24 juin 1793 qui prévoyait le droit collectif de présenter des pétitions aux dépositaires de l'autorité publique.

* ²² Alinéa 3 de l'article 11 de la Constitution.

* ²³ Créé le 18 juillet 2007, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, présidé par Édouard Balladur, a rendu ses conclusions le 29 octobre 2007.

* ²⁴ Le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par Georges Vedel, a remis son apport le 1^er février 1993.

* ²⁵ 3^e alinéa de l'article 11 de la Constitution.

* ²⁶ Dans sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, le Conseil constitutionnel souligne ainsi que la proposition de loi référendaire visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris n'avait pas, « à la date d'enregistrement de la saisine, [...] pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an » (considérant 7), alors que la proposition de loi avait été déposée pendant l'examen d'un projet de loi portant sur les aéroports de Paris.

* ²⁷ Créé par la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution.

* ²⁸ Rapport n° 387 (2007-2008), déposé le 11 juin 2008, fait par Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des lois du Sénat, commentaire de l'article 3 bis.

* ²⁹ Même article 4 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013.

* ³⁰ 48 752 339 électeurs étant inscrits sur les listes électorales lors du deuxième tour de l'élection présidentielle de 2022 selon la décision du Conseil constitutionnel promulguant les résultats.

* ³¹ À savoir : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/

* ³² Source : bureau des élections du ministère de l'intérieur.

* ³³ Article 4 du décret n° 2014-1488 du 11 décembre 2014.

* ³⁴ En application de l'article 7 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013.

* ³⁵ www.referendum.interieur.gouv.fr/consultation_publique.

* ³⁶ Article 45-6 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

* ³⁷ Article 7 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013.

* ³⁸ Ou du moins par la direction de l'action civile et du sceau du ministère de la justice, d'après les éléments transmis au rapporteur.

* ³⁹ Par la résolution n° 119 (2020-20210) adoptée le 1^er juin 2021.

* ⁴⁰ En application de l'article 10 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013.

* ⁴¹ Il s'agit de la proposition de loi n° 1867 visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris, déposée le 10 avril 2019 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/textes/l15b1867_proposition-loi#

* ⁴² Comme constaté par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-1-8 RIP du 26 mars 2020.

* ⁴³ Recueillis pendant la période de neuf mois ouverte du 12 juin 2019 au 12 mars 2020. Au total, 1 148 337 soutiens ont été enregistrés ; 55 307 soutiens ont été invalidés par le ministère de l'intérieur (source : décision du Conseil constitutionnel n° 2019-1-9 RIP du 18 juin 2020).

* ⁴⁴ Considérant 5 de la décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022.

* ⁴⁵ Exposé des motifs de la proposition de loi constitutionnelle, p. 4.

* ⁴⁶ Commentaire de la décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022, p. 6.

* ⁴⁷ Idem, p. 10.

* ⁴⁸ Considérant 8 de la décision n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023.

* ⁴⁹ Commentaire de la décision précitée, p. 9.

* ⁵⁰ A contrario, lors de son audition par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi constitutionnelle de 1995, le garde des sceaux relevait que le référendum « ne doit pas intervenir dans les domaines d'intérêt mineur ou technique, mais être utilisé pour résoudre des questions capitales et stratégiques ».

* ⁵¹ Exposé des motifs, p. 4.

* ⁵² D'après les termes employés par le directeur des affaires civiles et du sceau lors de son audition par le rapporteur.

* ⁵³ Voir notamment le rapport n° 2138 de l'Assemblée nationale du 5 juillet 1995.

* ⁵⁴ Observations du Gouvernement sur la proposition de loi portant création d'une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises, transmises au Conseil constitutionnel le 3 octobre 2022.

* ⁵⁵ Lequel dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

* ⁵⁶ Voir la décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013, dont le considérant 8 dispose qu'il appartient au Conseil constitutionnel d'examiner la « conformité à l'article 40 de la Constitution même si la question de sa recevabilité financière n'a pas été soulevée au préalable ».

* ⁵⁷ Jamais inscrit à l'ordre du jour toutefois.

* ⁵⁸ Aux termes de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées, « les conditions dans lesquelles les pétitions écrites [peuvent] être présentées » à l'Assemblée nationale et au Sénat sont fixées par les règlements de chaque assemblée.

* ⁵⁹ https://petitions.senat.fr/

* ⁶⁰ Au terme de ce délai, les pétitions deviennent caduques.

* ⁶¹ Après avis des présidents des commissions permanentes intéressées.

* ⁶² À cette fin, la Conférence des Présidents peut ainsi : décider la constitution d'une mission d'information commune à plusieurs commissions permanentes ; inscrire à l'ordre du jour une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête ; inscrire à l'ordre du jour un débat en séance publique ; inscrire à l'ordre du jour une proposition de loi en reprenant l'objet ; ou encore, renvoyer la pétition à la commission permanente compétente qui définit les suites à donner.

* ⁶³ 619 signatures pour la pétition « Zone spéciale de carrières en Maurienne », déposée le 9 mai 2023.

* ⁶⁴ Ou de tout autre seuil qui serait retenu.

* ⁶⁵ Comme l'a indiqué le bureau des élections du ministère de l'intérieur au rapporteur, les évolutions techniques correspondantes nécessiteraient un temps de développement informatique important ; a minima, devrait être créée une page sur laquelle les citoyens peuvent déposer eux-mêmes leurs propositions de texte.

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Article uniqueFaciliter le déclenchement du référendum d'initiative partagée

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