PRINCIPALES NOTIONS UTILISÉES
1. Les deux périmètres de la protection sociale utilisés dans le présent rapport
Les LFSS portent principalement sur les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), correspondant très majoritairement au régime général, et sur le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Tel est en particulier le cas de leurs tableaux d'équilibre et de leur programmation à moyen terme (annexe A), exprimés selon les concepts de la comptabilité publique. En 2022, les dépenses des Robss et du FSV ont été de 592,1 milliards d'euros.
Toutefois du point de vue de l'ensemble des finances publiques, la notion pertinente est celle d'administrations de sécurité sociale (Asso).
Les Asso sont l'une des trois composantes des administrations publiques, avec les administrations publiques centrales (dont l'État) et les administrations publiques locales. Il s'agit d'un concept relevant de la comptabilité nationale, définie par un règlement européen de 2013, utilisée notamment pour l'application du pacte de stabilité et mise en oeuvre par les instituts statistiques nationaux (en France l'Insee). La trajectoire de finances publiques des lois de programmation des finances publiques (LPFP), définie selon les concepts de la comptabilité nationale, concerne l'ensemble des administrations publiques (Apu) et est ventilée (sans que cela engage le Gouvernement) par catégories d'administrations publiques (dont les Asso). Les Asso comprennent, outre les Robss et le FSV, des organismes comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), le Fonds de réserve des retraites (FRR), l'assurance chômage, les régimes complémentaires de retraite et les hôpitaux.
En principe, les LFSS ne peuvent porter que sur les Robss et le FSV. Toutefois, certaines dispositions des LFSS concernent les Asso hors Robss et FSV. C'est le cas de dispositions obligatoires comme leur article liminaire (qui indique les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des Asso pour l'exercice en cours et l'exercice suivant), l'objectif d'amortissement de dette de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et les prévisions de recettes affectées au Fonds de réserve des retraites (FRR). Tel est également le cas de dispositions ayant un lien suffisant avec les Robss et le FSV. Ainsi, le présent PLFSS comprend des dispositions relatives à l'Unédic et à l'Agirc-Arrco.
En 2022, les dépenses des Asso ont été de 704,3 milliards d'euros.
2. Comptabilité en droits constatés et comptabilité de caisse
Dans le domaine des finances sociales, les comptabilités reposent habituellement sur le principe des droits constatés, selon lequel il convient d'imputer les produits et les charges sur l'exercice correspondant au fait générateur de la créance ou de la dette.
Les comptes du régime général sont exprimés au sens de la comptabilité publique, similaire à une comptabilité générale d'entreprise. Ceux des autres organismes le sont habituellement au sens de la comptabilité générale.
L'Insee exprime quant à lui les comptes des administrations de sécurité sociale (Asso) selon les concepts de la comptabilité nationale (utilisée pour la mesure de l'ensemble de l'activité économique et utilisée notamment pour l'application du pacte de stabilité et de croissance), définie par un règlement européen de 2013. Bien qu'également en droits constatés, celle-ci implique de réaliser diverses corrections (absence de dotations aux amortissements, traitement en dépense ou en recette de certaines opérations apparaissant au bilan, correction des éventuelles incohérences relatives aux transferts entre administrations publiques, modalités différentes de prise en compte des impôts et des droits constatés...).
Certains organismes recourent toutefois également à une comptabilité dite de caisse, ou de trésorerie, selon laquelle les produits et les charges sont imputés sur l'exercice de l'encaissement ou du décaissement. C'est par exemple ce que fait l'Unédic dans ses prévisions financières.
3. La notion de solde public structurel
Le solde public structurel se définit comme ce que serait le solde des administrations publiques (Apu) si le PIB était égal à son niveau potentiel, en supposant que les recettes rapportées au PIB tendent spontanément à rester stables (on dit que leur « élasticité » au PIB est égale à 1).
En pratique, le PIB est habituellement au-dessus ou en dessous de son niveau potentiel. Cet écart, dit « écart de production » (ou output gap), a pour effet de modifier le ratio dépenses/PIB. Comme on suppose que les recettes rapportées au PIB tendent spontanément à rester stables, cet écart du ratio dépenses/PIB correspond au solde dit conjoncturel, dépendant des fluctuations de l'activité économique. La différence entre le solde total et le solde conjoncturel est le solde structurel.
Au niveau de l'ensemble des administrations publiques, comme les dépenses sont de près de 60 points de PIB, le solde conjoncturel est égal à l'écart de production multiplié par environ 0,6.
Dans le cas des administrations de sécurité sociale, qui correspondent à environ la moitié des dépenses publiques, le solde conjoncturel est égal à l'écart de production multiplié par environ 0,3.
L'estimation du solde structurel dépend donc fortement de l'estimation de l'écart de production. Par exemple, dans le cas de l'année 2022, selon le programme de stabilité d'avril 2023, le PIB était inférieur de 1,1 point à son niveau potentiel, alors que selon les prévisions économiques du 15 mai 2023 de la Commission européenne, il était supérieur de 0,2 point à son niveau potentiel. Il en résulte, pour 2022, un déficit structurel des administrations publiques estimé à 4 points de PIB par le programme de stabilité et 4,8 points de PIB par la Commission européenne (pour un déficit effectif de 4,7 points de PIB)66(*).
* 66 Ces chiffres peuvent être retrouvés simplement. Selon le programme de stabilité, le solde conjoncturel est de 0,3 × (- 1,1) = - 0,3 point de PIB, donc le déficit structurel est d'environ 4,7 - 0,3 = 4,4 points de PIB. Selon la Commission européenne, le solde conjoncturel est de 0,3 × 0,2 = + 0,1 point de PIB, donc le déficit structurel est d'environ 4,7 + 0,1 = 4,8 points de PIB.