Projet de loi pour le plein emploi

Rapports législatifs

Rapport n° 801 (2022-2023), déposé le 28 juin 2023

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Inscription et orientation des demandeurs d'emploi

Cet article propose d'inscrire sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de l'opérateur France Travail toute personne en recherche d'emploi, les bénéficiaires du RSA et les personnes qui sollicitent un accompagnement auprès des missions locales ou des Cap emploi, afin qu'ils puissent être orientés vers un organisme chargé de leur accompagnement social ou professionnel.

La commission a adopté cet article en précisant que les missions locales pourront prendre des décisions de réorientation des bénéficiaires, en cohérence avec leurs compétences d'orientation, et en prévoyant que les critères d'orientation et les modalités de transmission des informations sur l'orientation seront définis par le comité national France Travail.

I - Le dispositif proposé

A. L'inscription à Pôle emploi, une démarche volontaire qui ne permet pas de suivre, d'orienter et d'accompagner l'ensemble des personnes sans emploi

Les acteurs du service public de l'emploi doivent accompagner les demandeurs d'emploi, dans le cadre de leurs missions d'accueil, d'orientation, de formation et d'insertion^1(*).

1. L'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi résulte d'une démarche volontaire

Parmi les acteurs du service public de l'emploi, Pôle emploi a notamment pour mission de :

- accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu'elles disposent ou non d'un emploi, à la recherche d'un emploi, d'une formation ou d'un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d'insertion sociale et professionnelle ;

- procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d'emploi, et de tenir celle-ci à jour^2(*).

L'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de Pôle emploi résulte aujourd'hui de la démarche volontaire de la personne privée d'emploi. Ainsi, aux termes de l'article L. 5411-1 du code du travail, « a la qualité de demandeur d'emploi toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de Pôle emploi. »

Les demandeurs d'emploi doivent ensuite renouveler périodiquement leur inscription et porter à la connaissance de Pôle emploi les changements affectant leur situation susceptibles d'avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d'emploi^3(*). Pour bénéficier de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, la personne privée d'emploi doit s'inscrire à Pôle emploi dans un délai de douze mois suivant la fin de son contrat de travail^4(*).

Aux termes de l'article L. 5411-6 du code du travail, le demandeur d'emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est orienté et accompagné dans sa recherche d'emploi par Pôle emploi. Il est tenu de participer à la définition et à l'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi, d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et d'accepter les offres raisonnables d'emploi. Dans ce cadre, il bénéficie de l'offre de services de Pôle emploi pour son accompagnement et son insertion professionnelle.

2. Une diversité des entrées en parcours d'insertion sociale et professionnelle qui ne permet pas d'assurer le suivi et l'accompagnement de l'ensemble des personnes sans emploi

L'entrée dans un parcours d'insertion professionnelle ou sociale peut être effectuée, outre l'inscription directe et volontaire sur la liste des demandeurs d'emploi, par une demande de revenu de solidarité active (RSA) ou en sollicitant l'un des organismes du service public de l'emploi, dont les missions locales.

? Le bénéfice du RSA est assorti, pour l'allocataire, d'un droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins par un référent unique. Dans le cadre de cet accompagnement, les mêmes droits et devoirs s'appliquent au bénéficiaire et à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité^5(*).

En contrepartie de ce droit à l'accompagnement, le bénéficiaire du RSA est tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle^6(*).

Pour entrer dans ce parcours d'insertion, le président du conseil départemental oriente le bénéficiaire du RSA :

- de façon prioritaire, lorsqu'il est disponible pour occuper un emploi, soit vers Pôle emploi, soit vers un organisme de placement, d'insertion ou de formation ;

- lorsqu'il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l'absence de logement ou à son état de santé font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche d'emploi, vers les autorités ou organismes compétents en matière d'insertion sociale ;

- lorsque le bénéficiaire est âgé de moins de 25 ans et que sa situation le justifie, vers les missions locales^7(*).

Toutefois, selon la Cour des comptes, l'orientation vers un organisme d'accompagnement n'est pas réalisée pour 18 % des allocataires du RSA et 60 % des bénéficiaires soumis aux « droits et devoirs » ne disposent pas de contrat d'accompagnement. En outre, 76 % des contrats d'engagements réciproques ne contiennent aucune action orientée vers la préparation à la recherche d'emploi^8(*).

En 2020, 2 273 900 de personnes bénéficiaires du RSA sont soumises aux « droits et devoirs du bénéficiaire »^9(*), car elles sont sans emploi ou disposent d'un revenu d'activité professionnelle inférieur à 500 euros par mois. Parmi ces bénéficiaires du RSA, 41 % sont inscrits à Pôle emploi comme demandeurs d'emploi en catégorie A, B ou C fin 2020^10(*). Ils sont, à ce titre, tenus de faires des actes positifs de recherche d'emploi.

Répartition, fin 2020, des bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs inscrits à Pôle emploi en catégorie A, B ou C, selon diverses caractéristiques

Source : Drees, Minima sociaux et prestations sociales, édition 2022

? Les jeunes de 16 à 25 ans confrontés à des difficultés d'insertion professionnelle et sociale peuvent solliciter l'accompagnement des missions locales qui assurent, pour ce public, des missions d'accueil, d'information, d'orientation et d'accompagnement à l'accès à la formation professionnelle initiale ou continue, ou à un emploi^11(*).

L'accompagnement proposé par les missions locales peut prendre la forme d'un parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (Pacea) ou d'un accompagnement intensif par la conclusion d'un contrat d'engagement jeune (CEJ) en cas de difficultés d'accès à l'emploi durable^12(*). Dans ce cadre, le bénéficiaire peut être orienté vers un organisme chargé de lui offrir un accompagnement adapté à sa situation en vue de son insertion professionnelle.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, 50 % des bénéficiaires d'un parcours contractualisé vers l'emploi et d'un contrat d'engagement jeune conclu avec une mission locale ne sont pas inscrits à Pôle emploi.

? Si la loi prévoit aujourd'hui que l'entrée dans un parcours d'insertion professionnelle s'accompagne d'une orientation vers un organisme pour l'accompagnement du bénéficiaire, sa mise en oeuvre n'est que partiellement effective. En outre, alors que les personnes sans emploi devraient être orientées vers l'accès ou le retour à l'emploi, avec le cas échéant un accompagnement social préalable ou concomitant, les parcours d'insertion sont insuffisamment orientés vers l'emploi. À cet égard, l'absence de visibilité sur l'ensemble des personnes sans emploi, qui relèvent de divers statuts et organismes, ne facilite pas leur suivi et leur accompagnement.

Suivant les recommandations de la mission de préfiguration de « France Travail »^13(*), l'article 1^er entend faire de la liste des demandeurs d'emploi l'outil de suivi de l'ensemble des personnes sans emploi : personnes qui s'inscrivent à Pôle emploi, bénéficiaires du RSA, personnes accompagnées par une mission locale ou un Cap emploi. L'inscription sur cette liste doit permettre de faire entrer l'ensemble des personnes sans emploi dans un parcours d'accompagnement et d'insertion, par une orientation effectuée selon des critères partagés par l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi.

B. Prévoir l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi de tous les bénéficiaires du RSA et des personnes accompagnées par les missions locales et les Cap emploi afin de les orienter vers un organisme référent chargé de leur accompagnement

1. L'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi

? Le a du 1° du I du présent article réécrit l'article L. 5411-1 du code du travail, pour que soient inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de l'opérateur France Travail (Pôle emploi) :

- la personne en recherche d'un emploi qui demande son inscription ;

- la personne qui demande le revenu de solidarité active ainsi que son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ;

Ø Ne seraient toutefois par concernés les assurés du régime d'assurance vieillesse qui ont atteint l'âge légal de départ à la retraite ou qui remplissent les conditions de durée d'assurance requise ;

- la personne âgée de 16 à 25 ans révolus rencontrant de problèmes d'insertion professionnelle et sociale^14(*) qui sollicite un accompagnement par une mission locale ;

- la personne qui sollicite un accompagnement par un organisme de placement spécialisé dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Cap emploi).

Il est précisé qu'à la suite de leur inscription, les personnes bénéficient d'une orientation vers l'organisme compétent.

? Pour tirer les conséquences de l'entrée sur la liste des demandeurs d'emploi des bénéficiaires du RSA, le 1° du I procède à deux autres modifications.

D'une part, le b du 1° prévoit, à l'article L. 5411-2, que l'arrêté ministériel qui fixe les modalités selon lesquelles les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi renouvellent périodiquement leur inscription sera pris par le ministre chargé des solidarités, conjointement avec le ministre chargé de l'emploi qui était déjà compétent pour prendre cet arrêté, afin de tenir compte de l'inscription systématique des bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d'emploi.

D'autre part, le c du 1° abroge l'article L. 5411-5 du code du travail, qui dispose que les personnes invalides, bénéficiaires à ce titre d'un avantage social lié à une incapacité totale de travail, ne peuvent être inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi pendant la durée de leur incapacité. Cette abrogation est rendue nécessaire par le fait qu'il est possible de cumuler le bénéfice du RSA et une pension d'invalidité.

2. L'orientation des demandeurs d'emploi

Le 2° du I crée une nouvelle section 1 bis, au sein du chapitre I^er du titre I^er du livre IV de la cinquième partie du code du travail, intitulée « orientation et accompagnement des demandeurs d'emploi » et comportant deux articles L. 5411-5 et L. 5411-5-1.

? L'article L. 5411-5 définit les modalités d'orientation des demandeurs d'emploi vers les organismes chargés de leur accompagnement. Aux termes de son I, les demandeurs d'emploi doivent bénéficier « d'un accompagnement vers l'accès ou le retour à l'emploi, le cas échéant par la reprise ou la création d'entreprise, qui peut notamment comporter des aides à la formation, à la mobilité et le cas échéant à visée d'insertion sociale ».

Il prévoit, au II, que les organismes qui décideront de l'orientation des personnes inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi sont :

- l'opérateur France Travail, pour toute personne qui n'est pas bénéficiaire du RSA ;

- le président du conseil départemental, pour tous les bénéficiaires du RSA (il pourra déléguer par convention cette compétence à l'opérateur France Travail) ;

- les missions locales, pour les personnes qui les sollicitent et qui ne sont pas bénéficiaires du RSA.

Le III de cet article précise que la décision d'orientation sera prise en fonction de critères fixés par arrêté des ministres chargés de l'emploi et des solidarités, pris après avis du comité national France Travail. Ces critères devront tenir compte « du niveau de qualification de la personne, de sa situation au regard de l'emploi, de ses aspirations et le cas échéant des difficultés particulières qu'elle rencontre, notamment en matière de santé, de logement et de garde d'enfant. » Pour l'orientation des bénéficiaires du RSA, ces critères pourront être précisés dans un département, si les circonstances locales le justifient, par arrêté conjoint du préfet et du président du conseil départemental, pris après avis du comité départemental France Travail.

L'opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales devront transmettre au comité national France Travail les informations relatives aux orientations qu'ils auront prononcées et à la mise en oeuvre des critères d'orientation. Ils devront transmettre ces mêmes informations aux comités départementaux France Travail pour les personnes relevant du département concerné. La liste des informations devant être transmises et la périodicité de leur transmission seront fixées par arrêté des ministres chargés de l'emploi et des solidarités.

Le IV dresse la liste des organismes vers lesquels les demandeurs d'emploi pourront être orientés en vue de leur accompagnement :

- l'opérateur France Travail ;

- les conseils départementaux ;

- les organismes délégataires d'un conseil départemental, dans des conditions fixées par convention, après avis du comité départemental France Travail ;

- les missions locales ;

- les Cap emploi.

Un décret, pris après avis du comité national France Travail fixera les conditions dans lesquelles ces personnes peuvent être également orientées vers d'autres organismes référents, publics ou privés, fournissant des services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation, à l'accompagnement et au maintien dans l'emploi des personnes en recherche d'emploi, ainsi que les conditions à remplir par les organismes en question.

? L'article L. 5411-5-1 prévoit que l'organisme référent chargé d'accompagner le demandeur d'emploi réalisera conjointement avec cette personne un diagnostic global de sa situation, suivant un référentiel défini par le comité national France Travail.

Il prévoit, en son II, que si la situation de la personne fait apparaître qu'un autre organisme référent serait mieux à même de conduire les actions d'accompagnement nécessaires, l'organisme référent, à la demande de la personne ou de sa propre initiative, saisit, en vue d'une nouvelle décision d'orientation :

- l'opérateur France Travail lorsque la personne n'est pas bénéficiaire du RSA ;

- le président du conseil départemental du lieu de résidence de la personne lorsque cette dernière est bénéficiaire du RSA.

Son III prévoit que les modalités d'application de cet article seront précisées par décret.

3. Modalités d'entrée en vigueur

Le II du présent article prévoit que la date d'entrée en vigueur du présent article est fixée par décret et, au plus tard, au 1^er janvier 2025.

Il prévoit qu'à cette date, l'opérateur France Travail inscrira sur la liste des demandeurs d'emploi les personnes qui ont conclu un parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA), un contrat d'engagement jeune (CEJ) ou qui sont bénéficiaires du RSA.

Cette inscription ne sera pas effectuée pour les assurés du régime d'assurance vieillesse qui ont atteint l'âge légal de départ à la retraite ou qui remplissent les conditions de durée d'assurance requise.

II - La position de la commission

L'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi de toutes les personnes sans emploi devrait permettre d'assurer l'orientation, par Pôle emploi, les départements et les missions locales, de la personne sans emploi vers l'organisme le plus adapté à sa situation afin qu'un accompagnement professionnel ou social lui soit proposé à l'issue d'un diagnostic conduit entre la personne et l'organisme référent. Considérant que les difficultés rencontrées par certaines personnes sans emploi ne leur permettent pas d'accéder immédiatement à l'emploi, il est pertinent que l'article 1^er prévoie qu'un accompagnement social soit proposé lorsqu'une démarche de recherche d'emploi n'est pas possible.

Cette mesure modifie ainsi profondément la nature de la liste des demandeurs d'emploi, qui devient une liste des personnes sans emploi. Elle impliquera d'ajuster les catégories de personnes et de situations qui composent cette liste, afin notamment de pouvoir identifier les personnes qui relèvent de l'insertion sociale et celles qui s'inscrivent dans une démarche de recherche immédiate d'emploi.

Le rapporteur souscrit à ces mesures qui donneront une meilleure visibilité aux acteurs du service public de l'emploi de l'ensemble du public sans emploi qui doit faire l'objet d'un accompagnement professionnel ou social. Elles permettent de matérialiser l'objectif d'accès ou de retour à l'emploi qui doit être recherché dans l'accompagnement de toutes les personnes sans emploi, en tenant compte de leur situation.

La formalisation d'une orientation selon des critères partagés vers un organisme chargé de l'accompagnement de la personne s'inscrit dans la logique qui prévaut déjà pour les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires du RSA, en harmonisant le suivi et la prise en charge, afin que l'accompagnement proposé soit adapté à la situation du demandeur. Cette disposition est cohérente avec la création, à l'article 2, d'un contrat d'engagement unique.

Ces dispositions visant à l'inscription de toutes les personnes sans emploi sur la liste des demandeurs d'emploi et à leur orientation vers un organisme référent ne permettront pas, à elles seules, d'assurer un suivi et un accompagnement exhaustif de tous les demandeurs d'emploi. Pour être effectives, ces mesures devront être accompagnées des moyens nécessaires et des outils de mise en oeuvre qui permettront aux acteurs du service public de l'emploi de prendre en charge le public et d'échanger entre eux les informations les concernant.

Afin que les modalités de mise en oeuvre soient adaptées aux besoins et au fonctionnement de l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi, la commission a adopté l'amendement COM-186 du rapporteur, pour que les critères d'orientation soient définis par les collectivités territoriales, l'État et les partenaires sociaux dans le cadre du comité national France Travail, puis approuvés par le ministre, plutôt qu'ils soient fixés par arrêté ministériel après un simple avis du comité national.

Pour les mêmes raisons, la commission a adopté l'amendement COM-188 du rapporteur visant à ce que la liste des informations devant être transmises et la périodicité de leur transmission soient fixées par le comité national France Travail, puis approuvées par le ministre, plutôt qu'elles soient fixées unilatéralement par arrêté ministériel.

Par ailleurs, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, l'amendement COM-190 précisant que les décisions de réorientation du demandeur, prises lorsque sa situation nécessite un changement d'organisme référent, seront prises par les mêmes acteurs que ceux chargés de l'orientation, alors que le présent article ne permettait pas aux missions locales d'assurer cette réorientation.

La commission a adopté l'amendement COM-73 de Philippe Mouiller visant à la prise en compte de la situation de proche aidant pour apprécier l'opportunité d'orienter le demandeur vers un accompagnement social.

Conformément à sa position sur l'article 5 relatif à la transformation de Pôle emploi, la commission a adopté les amendements COM-181, COM-184, COM-185 et COM-187 du rapporteur visant à ce que Pôle emploi conserve sa dénomination.

Elle a également adopté les amendements COM-182, COM-183, COM-189 et COM-191 du rapporteur qui procèdent à des modifications rédactionnelles ou à des coordinations.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Droits et devoirs des demandeurs d'emploi

Cet article propose d'unifier les droits et devoirs de l'ensemble des demandeurs d'emploi dans un nouveau contrat d'engagement pouvant servir de cadre à un accompagnement intensif.

La commission a modifié cet article en prévoyant notamment que le contrat d'engagement doit fixer une durée hebdomadaire d'activité d'au moins 15 heures pour traduire l'intensité de l'accompagnement du demandeur d'emploi.

I - Le dispositif proposé : un régime de droits et devoirs renforcé et unifié

A. Des modalités de contractualisation variables selon les publics

1. Des niveaux d'intensité qui diffèrent en fonction de la situation et de l'orientation des demandeurs d'emploi

a) Le projet personnalisé d'accès à l'emploi

Les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles pour occuper un emploi, qui sont orientés et accompagnés par Pôle emploi, élaborent et concluent avec l'opérateur un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE)^15(*).

Est considérée comme immédiatement disponible pour occuper un emploi la personne qui n'exerce aucune activité professionnelle, qui ne suit aucune action de formation professionnelle et dont la situation personnelle lui permet d'occuper sans délai un emploi^16(*).

Le PPAE précise :

- la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés ;

- la zone géographique privilégiée ;

- le niveau de salaire attendu.

Ces éléments sont constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi (ORE) que le demandeur d'emploi est tenu d'accepter^17(*).

Le PPAE tient compte de la formation du demandeur d'emploi, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local.

Il intègre, le cas échéant, le projet de reconversion professionnelle du demandeur d'emploi démissionnaire ou les engagements prévus dans le cadre du contrat d'engagement jeune (CEJ).

Le PPAE retrace les actions que Pôle emploi s'engage à mettre en oeuvre dans le cadre du service public de l'emploi, notamment en matière d'accompagnement personnalisé, de formation et d'aide à la mobilité.

La notification du PPAE au demandeur d'emploi précise ses droits concernant l'acceptation ou le refus des ORE qui lui sont soumises et, notamment, les voies et délais de recours en cas de sanction par Pôle emploi.

Le PPAE est actualisé périodiquement. À cette occasion, les éléments constitutifs de l'ORE sont révisés, notamment pour accroître les perspectives de retour à l'emploi^18(*).

Le demandeur d'emploi qui refuse à deux reprises, sans motif légitime, une ORE risque des sanctions : la radiation de la liste des demandeurs d'emploi^19(*) ainsi que la suppression de son revenu de remplacement par Pôle emploi^20(*).

La condition de recherche d'emploi pour bénéficier d'un revenu de remplacement

L'article L. 5421-1 du code du travail dispose que les personnes aptes au travail et recherchant un emploi ont droit à un revenu de remplacement en complément des mesures tendant à faciliter leur reclassement ou leur conversion.

La condition de recherche d'emploi est satisfaite dès lors que les intéressés sont inscrits comme demandeurs d'emploi et accomplissent, à leur initiative ou sur proposition d'un des organismes participant au service public de l'emploi, notamment dans le cadre du PPAE, des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ou de créer, reprendre ou développer une entreprise^21(*).

Selon le cas, le revenu de remplacement prend la forme de l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation des travailleurs indépendants (ATI) ou des autres allocations et indemnités régies par les régimes particuliers.

Ces sanctions sont également applicables au demandeur d'emploi qui ne peut justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ou qui, sans motif légitime, refuse d'élaborer ou d'actualiser le PPAE, est absent à une action de formation ou à un rendez-vous ou refuse de se soumettre à une visite médicale d'aptitude.

En cas de fraude ou de fausse déclaration, la personne est également radiée de la liste des demandeurs d'emploi et voit son revenu de remplacement supprimé^22(*).

En 2018 et 2019, le nombre annuel de radiations de la liste des demandeurs d'emploi prononcées par Pôle emploi s'est élevé à environ 550 000. Il a fortement diminué en 2020, dépassant légèrement les 300 000 radiations, du fait de leur suspension pendant la crise sanitaire. Le niveau des radiations est remonté fin 2020 et en 2021 sans dépasser le niveau d'avant crise, avec environ 540 000 radiations prononcées en 2021. En 2022, le nombre de radiations prononcées a augmenté pour atteindre 640 000.

La répartition des radiations par motif de sanction est globalement stable dans le temps :

- l'absence à un rendez-vous avec les services et organismes du service public de l'emploi représente la très grande majorité avec plus des deux tiers des radiations ;

- l'abandon de formation et le refus d'aide à la recherche d'un emploi représentent environ 15 % des radiations ;

- l'insuffisance de recherche d'emploi, qui sanctionne le fait de ne pas réaliser d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ou de créer, reprendre ou développer une entreprise, comptent pour environ 10 % des radiations ;

- les cas de fraudes pour fausses déclarations représentent environ 5 % des radiations ;

- enfin, la part des radiations suite au refus de deux offres raisonnables d'emploi reste à un niveau très marginal : elle est inférieure à 0,1% des radiations. À titre d'illustration, 139 radiations ont été prononcées en 2022 pour ce motif sur les 640 000 radiations tous motifs confondus^23(*).

La suppression de l'allocation chômage après deux refus de CDI

À l'initiative du Sénat, la loi « Marché du travail » du 21 décembre 2022^24(*) a prévu que, si un demandeur d'emploi a refusé au cours des douze derniers mois deux propositions de contrat de travail à durée indéterminée (CDI) à l'issue d'un contrat à durée déterminée (CDD), ou deux propositions de CDI à l'issue d'une mission d'intérim, il ne peut bénéficier de l'allocation d'assurance chômage, sauf s'il a été employé dans le cadre d'un CDI au cours de la même période.

Cette disposition ne s'applique pas lorsque la dernière proposition adressée au demandeur d'emploi n'est pas conforme aux critères prévus par le PPAE, si ce projet a été élaboré avant la date du dernier refus pris en compte^25(*).

Cette mesure n'est pas encore applicable, le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités de l'information de Pôle emploi sur les refus de CDI n'ayant pas encore été publié.

b) Les contrats d'engagement réciproque

Les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) orientés vers Pôle emploi élaborent et concluent un PPAE comme les autres demandeurs d'emploi^26(*).

En revanche, les bénéficiaires du RSA orientés vers un organisme du service public de l'emploi autre que Pôle emploi - mission locale, Cap emploi, maison de l'emploi, plan local pluriannuel pour l'insertion et l'emploi (Plie)... - concluent avec le département, sous un délai d'un mois après cette orientation, un contrat d'engagement réciproque (CER)^27(*).

Son contenu est similaire à celui du PPAE. Les signataires d'un tel CER ne peuvent refuser plus de deux offres raisonnables d'emploi telles que définies dans le contrat.

Lorsque le bénéficiaire ne respecte pas une stipulation du contrat, l'organisme vers lequel il a été orienté le signale au président du conseil départemental qui peut alors décider de supprimer le versement du RSA (cf. commentaire de l'article 3).

Par ailleurs, les bénéficiaires du RSA orientés vers les organismes compétents en matière d'insertion sociale concluent avec le département, sous un délai de deux mois, une autre forme de CER énumérant les engagements réciproques du bénéficiaire et du département en matière d'insertion sociale et professionnelle^28(*).

Selon la Drees, 83 % des bénéficiaires du RSA soumis aux « droits et devoirs »^29(*) sont orientés vers un organisme référent unique par les collectivités territoriales chargées de leur insertion. Pôle emploi est l'organisme référent unique de 42 % des personnes orientées, les conseils départementaux et territoriaux de 31 %, les organismes du service public de l'emploi autres que Pôle emploi de 6 %, les autres organismes de 21 %.

47 % des personnes orientées vers un organisme autre que Pôle emploi disposent d'un CER, et seuls 21% des CER contiennent au moins une action d'insertion visant à s'inscrire dans un parcours de recherche d'emploi^30(*).

2. La création d'un dispositif d'accompagnement renforcé pour les jeunes en difficulté d'accès à l'emploi

Le parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA) est un parcours d'insertion professionnelle, créé par la loi « Travail » du 8 août 2016, destiné aux jeunes suivis par les missions locales^31(*). Dans ce cadre, une allocation ponctuelle peut être versée par l'État à l'intéressé.

La Garantie jeunes, un accompagnement intensif et collectif d'une durée de douze mois, constituait une modalité spécifique du PACEA, ouverte sous condition de ressources aux jeunes de 16 à 25 ans vivant hors du foyer de leurs parents (ou sans recevoir de soutien financier de leur part), et qui n'étaient pas étudiants, ne suivaient pas une formation et n'occupaient pas un emploi (les « NEET »^32(*)). Mise en oeuvre par les missions locales, elle comportait un accompagnement intensif d'une durée de douze mois ainsi qu'une allocation dégressive en fonction des ressources d'activité.

Ce dispositif a été remplacé par le contrat d'engagement jeune (CEJ) à compter du 1^er mars 2022^33(*). S'il est ouvert comme la Garantie jeunes aux jeunes de 16 à 25 ans, la limite d'âge du CEJ est portée à 29 ans pour les jeunes bénéficiant de la reconnaissance de la qualité de travail handicapé (RQTH).

À la différence de la Garantie jeunes, ce dispositif peut non seulement être mis en oeuvre par les missions locales mais aussi par Pôle emploi ainsi que par tout organisme public ou privé fournissant des services en direction des personnes en recherche d'emploi.

Le bénéfice du CEJ est conditionné au respect d'exigences d'engagement, d'assiduité et de motivation^34(*). Concrètement », il prévoit de 15 à 20 heures d' « activités accompagnées » chaque semaine et un entretien avec le conseiller du jeune.

Un décret du 18 février 2022 a prévu un régime de sanctions graduées applicables en cas de manquement du jeune à ses obligations contractuelles^35(*).

Fin janvier 2023, plus de 300 000 personnes avaient intégré le CEJ, soit un chiffre conforme à l'objectif annoncé, d'après l'IGAS. En revanche, 40 % des bénéficiaires en moyenne n'atteignent pas le minimum de 15 heures d'activité et 20 % sont en-dessous de 5 heures. L'IGAS souligne la grande diversité des pratiques locales qui limite la portée des résultats nationaux^36(*).

B. L'unification des droits et devoirs dans un contrat d'engagement

1. La création d'un contrat d'engagement

L'article 2 tend à unifier les droits et devoirs de toutes les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi au sein d'un contrat d'engagement. Il vise ainsi à donner corps au 3^e « principe clé » du rapport de préfiguration de France Travail : « Un contrat d'engagements réciproques France Travail où les engagements de tous seront vraiment suivis »^37(*).

L'intitulé de la section 2 du chapitre I^er du titre I^er du livre IV de la cinquième partie du code du travail est d'abord modifié de manière à mentionner le contrat d'engagement (a du 1° du I).

Ensuite, le b du 1° du I tend à remplacer les articles L. 5411-6 à L. 5411-6-3 du code du travail, relatifs au PPAE, par deux articles définissant le nouveau contrat.

a) Le contenu du contrat d'engagement

Aux termes de l'article L. 5411-6 tel qu'il serait réécrit, toute personne qui aura été inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi (cf. commentaire de l'article 1^er) puis orientée vers un organisme référent élaborera avec ce dernier, dans un délai fixé par décret, le contrat d'engagement. Celui-ci sera périodiquement actualisé dans les mêmes formes.

Le contrat d'engagement doit définir :

- les engagements de l'organisme référent, qui incluent les actions mises en oeuvre en matière d'accompagnement personnalisé du demandeur d'emploi et, le cas échéant, de formation et d'aide à la mobilité. Ils comportent la désignation d'un référent unique au sein de l'organisme, qui est chargé de l'accompagnement du demandeur d'emploi pendant la durée du contrat ;

- les engagements du demandeur d'emploi, parmi lesquels son assiduité et sa participation active aux actions d'insertion sociale ou professionnelle ;

- un plan d'action précisant les objectifs d'insertion sociale ou professionnelle et, le cas échéant, le niveau d'intensité de l'accompagnement requis. Ce plan doit comporter des actions de formation, d'accompagnement et d'appui.

A l'instar du PPAE, le contrat d'engagement, élaboré en fonction des besoins du demandeur d'emploi, doit tenir compte de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation locale du marché du travail. Il précisera les droits du demandeur d'emploi ainsi que les voies et délais de recours contre les sanctions susceptibles d'être prononcées en cas d'inobservation de sa part.

b) La définition de l'offre raisonnable d'emploi

L'article L. 5411-6-1 préciserait désormais les conditions dans lesquelles le contrat d'engagement définirait les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi (ORE). Deux cas sont envisagés :

- 1^er cas : le projet professionnel du demandeur d'emploi comporte la recherche d'une activité salariée et il est « suffisamment établi ». Le contrat d'engagement définit alors les éléments constitutifs de l'ORE que le demandeur d'emploi est tenu d'accepter ;

- 2^e cas : seuls des objectifs d'insertion professionnelle sont fixés à la signature du contrat. La définition des éléments constitutifs de l'ORE doit alors faire l'objet d'une actualisation du contrat d'engagement dès que le projet professionnel est suffisamment établi.

Les éléments constitutifs de l'ORE comprendrait, comme aujourd'hui, la nature et les caractéristique du ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu. Comme dans le cadre du PPAE actuel, ces éléments pourraient être révisés dans le cadre d'une actualisation du contrat d'engagement afin d'accroître les perspectives de retour à l'emploi de l'intéressé.

Le contrat d'engagement précisera également les actes positifs et répétés de recherche d'emploi que le demandeur d'emploi est tenu de réaliser.

Si le projet professionnel du demandeur d'emploi comporte la reprise ou la création d'entreprise, le contrat d'engagement devra, de même, en définir les éléments essentiels et comporter les actes que l'intéressé est tenu de réaliser.

En cas de démission-reconversion, le contrat d'engagement intégrera le projet de reconversion professionnelle du demandeur d'emploi démissionnaire.

Il est précisé que les dispositions relatives à l'ORE ne s'appliquent pas aux personnes bénéficiant d'un accompagnement à vocation d'insertion sociale (cf. supra, commentaire de l'article 1^er).

Le c du 1°, le 2° et le 3° du I opèrent en conséquence des coordinations au sein du code du travail.

2. L'organisation du contrôle des engagements des demandeurs d'emploi

Le 4° du I réécrit entièrement l'article L. 5426-1 du code du travail afin de définir l'organisation et les modalités du contrôle des engagements des demandeurs d'emploi.

Ce contrôle serait, en principe, exercé par l'opérateur France Travail (Pôle emploi). Ce dernier conserverait l'initiative de la mesure de radiation de la liste des demandeurs d'emploi à la suite de ce contrôle. Comme aujourd'hui, il informerait le président du conseil départemental dès lors que cette mesure concernerait un bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA).

Toutefois, le contrôle de certaines catégories de demandeurs d'emploi incomberait à d'autres acteurs :

• Le contrôle des engagements des bénéficiaires du RSA reviendrait au président du conseil départemental. Ce dernier aurait la possibilité de prendre les sanctions de suspension (créée par l'article 3) et de suppression du versement du RSA.

Toutefois, par dérogation, lorsque l'opérateur France Travail serait l'organisme référent d'un bénéficiaire du RSA, c'est lui qui exercerait le contrôle de ses engagements. Il pourrait alors proposer au président du conseil départemental de prononcer les sanctions de suspension ou de suppression du RSA.

• Les missions locales exerceraient le contrôle des engagements des jeunes dont elles assurent l'accompagnement. Elles auraient la responsabilité de prononcer les sanctions de suspension ou de suppression des allocations versées au titre du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA) ou de l'allocation (CEJ), dont elles informeraient l'opérateur France Travail. Elles proposeraient à ce dernier la mesure de radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

L'opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales informeraient le comité départemental France Travail créé par l'article 4 du projet de loi, chacun pour ce qui le concerne, de la mise en oeuvre de ce contrôle.

Par convention, l'opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales pourraient organiser des modalités conjointes de contrôle.

3. L'intégration des dispositifs dédiés aux jeunes dans le dispositif

a) Le parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie

Le 1° et le 2° du II mettent en cohérence les dispositions relatives au PACEA avec la création du contrat d'engagement.

Ainsi, le diagnostic destiné à identifier les besoins du jeune afin d'élaborer le PACEA est assimilé au diagnostic global prévu par l'article 1^er du projet de loi.

De même, le contrat signé préalablement à l'entrée en PACEA n'est autre qu'un contrat d'engagement.

À cette occasion, la précision selon laquelle le PACEA est conclu avec l'État est supprimée. En pratique, le PACEA est déjà conclu avec la mission locale.

b) Le contrat d'engagement jeune

Le 3° du II inscrit également le contrat d'engagement jeune (CEJ) dans le cadre du nouveau contrat d'engagement. Le CEJ deviendrait ainsi une modalité du contrat d'engagement.

En outre, les sanctions applicables aux bénéficiaires du CEJ seraient précisées dans la loi. En cas d'inobservation par le bénéficiaire de ses engagements, l'allocation mensuelle pourrait être suspendue ou supprimée.

4. Les modalités d'entrée en vigueur

Le III dispose que l'article 2 entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1^er janvier 2025.

Pour chaque demandeur d'emploi dont il assurera à cette date l'accompagnement, chaque organisme référent devra conclure, dans un délai fixé par décret, un contrat d'engagement. Ce dernier se substituera, selon le cas, au PPAE, au PACEA, au CEJ ou au contrat d'engagements réciproques auquel est lié le demandeur d'emploi.

II - La position de la commission : traduire l'intensification de l'accompagnement en engagements concrets

A. Affirmer l'objectif d'une durée hebdomadaire d'activité

La création d'un contrat d'engagement unifié, contenant un plan d'actions personnalisé, peut offrir un cadre permettant de rendre plus effectifs les engagements des demandeurs d'emploi.

Ce renforcement est nécessaire car, comme le met en évidence le rapport de préfiguration de France Travail, l'accompagnement des demandeurs d'emploi est, trop souvent, « peu intensif » voire « plus formel que réel »^38(*).

En revanche, cet article ne traduit pas l'objectif, présenté comme une référence par le Gouvernement, de mobiliser les personnes éloignées de l'emploi pendant une durée de 15 à 20 heures d'activité hebdomadaire.

Cette notion d'activité doit être envisagée de manière large et comprendre toutes actions concourant à l'insertion du demandeur d'emploi, en fonction de sa situation et de ses besoins : ces actions pourraient comprendre des activités permettant de prendre confiance et de se mobiliser, telles que des activités de bénévolat, ou des démarches permettant de lever certains freins sociaux à l'accès à l'emploi, comme la recherche de solutions de garde d'enfants. Néanmoins, cette notion est essentielle pour garantir le renforcement de l'accompagnement et de la mobilisation des demandeurs d'emploi dans un parcours plus intensif.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-192 prévoyant que le contrat d'engagement précise la durée hebdomadaire d'activité qu'il sera demandé au demandeur d'emploi d'accomplir. Cette durée devra être d'au moins 15 heures.

Cette durée d'activité obligatoire ne s'appliquerait pas uniquement aux bénéficiaires du RSA, même si ceux-ci doivent être mobilisés en priorité, mais à tous les demandeurs d'emploi signataires d'un contrat d'engagement et nécessitant un accompagnement, notamment les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et les autres chômeurs de longue durée.

Le rapporteur considère toutefois que ce nouveau cadre ne constitue pas, en soi, la garantie d'un changement réel et qu'il doit s'accompagner des moyens, notamment humains, permettant une réelle intensification du suivi et de l'accompagnement des demandeurs d'emploi.

B. Mieux articuler les mesures de radiation des bénéficiaires du RSA

Si le contrôle des engagements et la sanction des bénéficiaires du RSA relève du président du conseil départemental, cet article prévoit que Pôle emploi conserve l'initiative de la radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

Cette répartition des compétences ne semble plus cohérente dans la mesure où l'inscription des bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d'emploi devient automatique. En outre, les conséquences de la radiation de la liste des demandeurs d'emploi sur le bénéfice du RSA et, inversement, de la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA sur la présence de l'intéressé sur la liste des demandeurs d'emploi ne sont pas clairement définies.

Le rapporteur considère que, pour les bénéficiaires du RSA, la radiation de la liste des demandeurs d'emploi devrait découler de la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA, laquelle continue à relever du président du conseil départemental en application de l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles. Pour les bénéficiaires du RSA dont Pôle emploi est l'organisme référent, l'opérateur pourrait proposer, s'il y a lieu, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA au président du conseil départemental.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-196 en ce sens.

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à revenir sur le changement de dénomination de Pôle emploi en « opérateur France Travail » (COM-197).

C. Faciliter les immersions en milieu professionnel

Les périodes de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP), prévues par les articles L. 5135-1 et suivants du code du travail, constituent un levier d'insertion dans l'emploi permettant à un travailleur ou à un demandeur d'emploi soit de découvrir un métier ou un secteur d'activité, soit de confirmer un projet professionnel, soit d'initier une démarche de recrutement. Elles pourraient ainsi constituer des activités d'insertion prises en compte au titre du contrat d'engagement.

Les PMSMP sont ouvertes à toute personne faisant l'objet d'un accompagnement social ou professionnel personnalisé et peuvent être prescrites par de nombreux acteurs : Pôle emploi, missions locales, Cap emploi, président du conseil départemental, organismes proposant des actions de préparation à l'apprentissage et structures d''insertion par l'activité économique (SIAE)^39(*). Les organismes employant ou accompagnant des bénéficiaires de PMSMP peuvent également effectuer eux-mêmes cette prescription lorsqu'ils sont liés à un prescripteur de plein droit par une convention leur ouvrant cette possibilité^40(*).

Toutefois, les personnes engagées dans un parcours d'insertion par l'activité économique (IAE) peuvent être freinées dans leur projet de bénéficier d'une telle immersion en milieu professionnel car tous les prescripteurs de parcours d'IAE, notamment les nouveaux prescripteurs que la loi du 14 décembre 2020 a permis d'habiliter^41(*), ne sont pas autorisés à prescrire des PMSMP.

Considérant que ces organismes disposent de la capacité à accomplir cette prescription sur la base de leur connaissance de la situation des personnes qu'elles accompagnent, la commission adopté un amendement (COM-AA) de Philippe Mouiller visant à donner la possibilité à tous les prescripteurs habilités de l'IAE de prescrire des PMSMP.

La commission a enfin adopté quatre amendements rédactionnels (COM-193, COM-195, COM-198, COM-199) et un amendement de coordination (COM-194) du rapporteur.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
Orientation, droits et devoirs
des bénéficiaires du revenu de solidarité active

Cet article vise à intégrer les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) dans le dispositif du contrat d'engagement. Il tend à modifier le régime de sanctions applicable aux bénéficiaires du RSA en créant une nouvelle mesure de « suspension-remobilisation ».

La commission a modifié cet article afin de préserver la compétence du président du conseil départemental en matière de sanctions et de limiter à trois mois de RSA le versement rétroactif à l'issue d'une suspension-remobilisation.

I - Le dispositif proposé : un renforcement du cadre de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active

A. Les lacunes de l'orientation et de l'accompagnement des allocataires

1. Le cadre actuel des droits et devoirs et de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA

Créé en 2009 en remplacement du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API), le revenu de solidarité active (RSA) est à la fois un « filet de sécurité » visant à assurer aux ménages en situation de pauvreté des moyens convenables d'existence et un outil d'insertion sociale et professionnelle.

Le RSA est une allocation différentielle qui complète les ressources initiales du foyer pour qu'elles atteignent le seuil d'un revenu garanti, ou montant forfaitaire, dont le barème varie selon la composition du foyer^42(*). À ce titre, les ressources de l'ensemble des membres du foyer sont prises en compte, excepté une partie des aides au logement et certaines prestations familiales.

Un RSA majoré peut être accordé temporairement à un parent isolé assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée^43(*).

Financé par les conseils départementaux, sauf dans les territoires où cette compétence a été transférée à l'État à titre pérenne ou expérimental^44(*), le RSA est versé par les caisses d'allocations familiales (CAF) ou par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA).

Selon la Drees, 1,93 million de foyers bénéficiaient du RSA fin 2021.

a) La logique des droits et devoirs

Aux termes de l'article L. 262-27 du code de l'action sociale et des familles, le bénéficiaire du RSA a droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique.

Lorsqu'il est sans emploi ou qu'il ne tire de l'exercice d'une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros en moyenne mensuelle sur le trimestre de référence^45(*), le bénéficiaire du RSA est soumis aux « droits et devoirs ». Il est alors tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle^46(*). Les obligations auxquelles est tenu un bénéficiaire du RSA majoré tiennent compte des sujétions particulières, notamment en matière de garde d'enfants, auxquelles celui-ci est astreint.

Les mêmes droits et devoirs s'appliquent en principe au bénéficiaire et à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS)^47(*).

b) L'orientation et la formalisation des engagements réciproques

Il revient au président du conseil départemental d'orienter le bénéficiaire du RSA soumis aux droits et devoirs vers un organisme correspondant à sa situation^48(*) :

- lorsqu'il est disponible pour occuper un emploi ou pour créer sa propre activité, le bénéficiaire est orienté de façon prioritaire vers Pôle emploi, Cap emploi ou un autre organisme public ou privé participant au service public de l'emploi ;

- lorsqu'il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l'absence de logement ou à son état de santé font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche l'emploi, le bénéficiaire est orienté vers les autorités ou organismes compétents en matière d'insertion sociale ;

- lorsqu'il est âgé de moins de 25 ans et que sa situation le justifie, le bénéficiaire est orienté vers une mission locale.

L'organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA a été orienté désigne le référent unique chargé de le suivre. Leurs engagements réciproques sont en principe formalisés :

- si l'organisme est Pôle emploi, par un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE)^49(*) ;

- s'il s'agit d'un organisme participant au service public de l'emploi autre que Pôle emploi, par un contrat d'engagement réciproque (CER), conclu avec le département dans le délai d'un mois, énumérant des engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle^50(*) ;

- s'il a été orienté vers un organisme compétent en matière d'insertion sociale, par un CER énumérant des engagements réciproques en matière d'insertion sociale ou professionnelle, conclu avec le département dans un délai de deux mois^51(*).

c) Un régime de sanctions peu progressif relevant du président du conseil départemental

(1) La suspension du versement du RSA

En cas de manquement de l'allocataire à ses obligations, le président du conseil départemental prend, « sauf décision prise au regard de la situation particulière du bénéficiaire », une mesure de suspension du RSA qui revient à supprimer en tout ou en partie l'allocation.

La sanction s'applique dans les situations, suivantes, prévues à l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles :

- du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le PPAE ou le CER n'est pas établi dans les délais prévus ou n'est pas renouvelé ;

- les stipulations du PPAE ou du CER ne sont pas respectées, sans motif légitime, par le bénéficiaire ;

- le bénéficiaire accompagné par Pôle emploi a été radié de la liste des demandeurs d'emploi ;

- le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par la loi.

Le montant maximum et la durée des sanctions, encadrés par décret^52(*), sont retracés dans le tableau ci-dessous.

Montant et durée des sanctions selon la situation du bénéficiaire du RSA

Situation du bénéficiaire	Composition du foyer	Montant maximum de la réduction	Durée de la suspension
Le bénéficiaire n'a jamais fait l'objet d'une suspension	Personne seule	80 % du montant dû	1 à 3 mois
Le bénéficiaire n'a jamais fait l'objet d'une suspension	2 personnes ou plus	50 % du montant dû	1 à 3 mois
Le bénéficiaire a déjà fait l'objet d'une suspension	Personne seule	100 % du montant dû	1 à 4 mois
Le bénéficiaire a déjà fait l'objet d'une suspension	2 personnes ou plus	50 % du montant dû	1 à 4 mois

Source : Commission des affaires sociales

La sanction ne peut intervenir sans que le bénéficiaire, assisté à sa demande par une personne de son choix, ait été mis en mesure de faire connaître ses observations aux équipes pluridisciplinaires du conseil départemental dans un délai qui ne peut excéder un mois.

Lorsque, à la suite d'une suspension du RSA, la CAF ou la caisse de MSA procède à une reprise du versement et, le cas échéant, à des régularisations relatives à la période de suspension, elle en informe le président du conseil départemental.

À l'issue de la suspension, le versement du RSA est repris, sur décision du président du conseil départemental, à compter de la date de conclusion d'un PPAE ou d'un CER.

(2) La radiation

Au terme de la durée de la suspension, si le bénéficiaire a déjà fait l'objet d'une décision antérieure, le président du conseil départemental procède à la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA^53(*), ce qui met fin au droit à l'allocation.

Après une radiation faisant suite à une décision de suspension, le bénéfice du RSA dans l'année qui suit la sanction est subordonné à la signature préalable d'un PPAE ou d'un CER.

2. Des résultats insuffisants et hétérogènes

a) Des évaluations critiques

Selon le rapport d'évaluation sur le RSA publié par la Cour des comptes en janvier 2022^54(*), les parts respectives de l'accompagnement professionnel, réalisé par le service public de l'emploi, ou de l'accompagnement social, réalisé par le département et ses délégataires, varient dans des proportions considérables d'un territoire à l'autre.

Ainsi, en 2019, la proportion des bénéficiaires du RSA orientés vers Pôle emploi variait selon les départements de 0 % à 71 %, avec une moyenne nationale de 41 % des bénéficiaires. Selon la Cour des comptes, cette hétérogénéité ne semble pas pouvoir s'expliquer par la réalité économique et sociale des départements ou par les difficultés spécifiques des bénéficiaires. Il en résulte que l'orientation des bénéficiaires du RSA est souvent inadaptée aux besoins des personnes.

La Cour souligne également les « graves lacunes » de l'accompagnement social et socio-professionnel des bénéficiaires du RSA : seuls 50 % des allocataires orientés vers ce type de parcours disposent effectivement d'un CER. Si la signature initiale intervient en 53 jours en moyenne, seuls 20 % des bénéficiaires disposent d'un contrat en cours de validité. Lorsque le CER existe, son contenu est souvent peu substantiel. Ainsi, 76 % des CER ne contiennent aucune action orientée vers la préparation à la recherche d'emploi.

Pour sa part, le rapport de préfiguration de France Travail^55(*) dresse le constat d'accompagnements « peu intensifs », « tardifs, voire plus formels que réels », avec des actions « peu tournées vers l'emploi ou l'entreprise ».

Enfin, il n'existe pas de statistiques nationales sur le non-respect des droits et devoirs et sur les sanctions prononcées par les départements^56(*). Selon la Cour des comptes, « les données disponibles dans les départements étudiés confirment cependant que les sanctions pour non-respect des engagements sont rares »^57(*).

b) Des évolutions engagées dans le cadre de la stratégie pauvreté

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022 a offert un premier cadre de réponse aux difficultés structurelles de la politique d'insertion des bénéficiaires du RSA. Elle s'est déroulée dans le cadre d'une contractualisation entre l'État et les départements.

Les axes de la stratégie ont notamment porté sur l'accélération de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA avec comme cibles une orientation en moins de 30 jours, un premier rendez-vous moins de deux semaines après l'orientation et un CER signé en moins de deux mois.

Ils comprenaient également une amélioration de l'accompagnement social et professionnel dans le cadre de l'accompagnement global conjoint par les travailleurs sociaux des départements et les conseillers de Pôle emploi. Enfin, la « garantie d'activité » reposait sur le renforcement des solutions offertes aux bénéficiaires du RSA par le conseil départemental.

Les conseils départementaux se sont largement saisis des mesures relatives à l'insertion, les enveloppes financières apportées par l'État permettant d'obtenir un effet levier. Ils sont ainsi parvenus à améliorer l'entrée en parcours des bénéficiaires du RSA.

Selon les données fournies par la DGCS, plus de la moitié des nouveaux entrants (56 %) ont été orientés en moins d'un mois en 2021 contre 45 % en 2019. Par ailleurs, 59 % des nouveaux entrants dans le RSA ont bénéficié en 2021 d'un premier rendez-vous d'accompagnement moins de deux semaines après l'orientation, contre 19 % en 2019. Enfin, 64 % des nouveaux entrants au RSA ont signé leur CER en moins de deux mois, contre 59 % en 2020 et 22 % en 2019.

Les expérimentations en cours dans les collectivités volontaires sur l'accompagnement rénové des bénéficiaires du RSA58(*)

Dans le cadre de la préfiguration de France Travail, le lancement de « pilotes » concernant l'accompagnement des bénéficiaires du RSA a été proposé à des collectivités territoriales volontaires.

Le 13 décembre 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion a annoncé la liste des 18 collectivités volontaires retenues, comprenant 17 départements59(*) et la Métropole de Lyon. Les cohortes de bénéficiaires du RSA concernées dans les territoires retenus par chaque collectivité comptent entre 800 et 3 000 allocataires, soit plus de 40 000 allocataires au total.

La mise en oeuvre de ces expérimentations prend la forme de conventions signées entre l'État au niveau déconcentré et les conseils départementaux. Ces conventions précisent les engagements des parties et permettent de financer de l'ingénierie, des investissements numériques et une partie des moyens nécessaires à l'intensification des parcours.

Ces expérimentations, qui ont pour objet de tester les modalités opérationnelles des grands principes du projet France Travail sur l'accompagnement rénové des bénéficiaires du RSA, visent plusieurs objectifs spécifiques :

- modéliser des parcours plus efficaces en matière d'insertion dans l'emploi ;

- concrétiser un droit réel à l'accompagnement socio-professionnel intensif, assuré par des tailles de portefeuilles réduites ;

- mettre en oeuvre la réciprocité des engagements des pouvoirs publics et des bénéficiaires du RSA ;

- associer les employeurs à chaque étape pour répondre à leurs besoins en s'appuyant sur les compétences révélées des personnes sans emploi.

À ce stade, en lien avec les conseils départementaux volontaires, il est prévu :

- un ciblage de 100 % des personnes allocataires du RSA à l'échelle territoriale retenue, avec une inscription de tous en tant que demandeurs d'emploi à Pôle emploi ;

- une orientation accélérée et facilitée sur la base d'un référentiel d'orientation partagé ;

- un diagnostic socio-professionnel global et approfondi pour toutes les personnes, reposant a minima sur un référentiel et un outil partagés entre Pôle emploi et le conseil départemental ;

- un accompagnement socioprofessionnel individualisé et intensif, avec des tailles de portefeuille resserrées et une cible de 15 à 20 heures d'activité par semaine pouvant être atteinte de manière progressive, organisé autour de dominantes d'intervention (emploi, mixte social et professionnel, remobilisation) ;

- une coordination opérationnelle de la relation avec les employeurs mise en place sous l'impulsion de Pôle emploi ;

- une gouvernance stratégique pour l'expérimentation, sous le pilotage du préfet et du président du conseil départemental, assortie d'un comité de suivi à l'échelle du territoire retenu ;

- la mobilisation des outils numériques déployés par le GIP « Plateforme de l'inclusion » et Pôle emploi dans la logique des futurs « communs numériques » mis à disposition par l'opérateur France Travail.

B. La volonté de renforcer l'effectivité des droits et devoirs

L'article 3 du projet de loi vise à améliorer l'effectivité des engagements des bénéficiaires du RSA en les inscrivant dans le cadre du contrat d'engagement créé par l'article 2.

1. L'inscription des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA dans le droit commun des demandeurs d'emploi

En conséquence de l'unification des formes de contractualisation concernant l'ensemble des demandeurs d'emploi, le a du 3° du I remplace, à l'article L. 262-27 du code de l'action sociale et des familles, la référence aux contrats existants - le PPAE, les CER - par la référence au nouveau contrat d'engagement. Ainsi, le bénéficiaire du RSA et son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) signeront chacun le contrat d'engagement.

La même coordination est opérée aux articles L. 262-38 (b du 10° du I) et L. 262-44 (13° du I).

Le b du 3° du I prévoit, en cohérence avec l'article 1^er, l'inscription automatique du bénéficiaire du RSA et son conjoint, concubin ou partenaire de PACS sur la liste des demandeurs d'emploi, auprès de l'opérateur France Travail (Pôle emploi), dès la demande d'allocation.

Le c du 3° du I précise que le droit pour le bénéficiaire non soumis aux « droits et devoirs » de solliciter un rendez-vous pour évoquer les conditions permettant l'amélioration de sa situation professionnelle s'exerce auprès de l'organisme référent vers lequel il a été orienté.

2. L'adaptation du contrat d'engagement à la situation du bénéficiaire du RSA

Le 8° du I prévoit que le contenu du contrat d'engagement, que le bénéficiaire du RSA élabore avec le référent unique qui a été désigné pour l'accompagner, est adapté à sa situation. Ainsi, comme le prévoit l'article L. 5411-6-1 du code du travail, tel que réécrit par l'article 2, le contrat d'engagement peut ne contenir que des objectifs d'insertion professionnelle, sans définir les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi. Ces derniers doivent faire l'objet d'une actualisation du contrat d'engagement dès que le projet professionnel est « suffisamment établi ».

3. Le maintien de la compétence d'orientation du conseil départemental

Le 4° du I prévoit que c'est en principe le président du conseil départemental qui oriente les bénéficiaires du RSA.

Toutefois, par dérogation, l'opérateur France Travail (Pôle emploi) pourra procéder à cette orientation :

- soit lorsque le président du conseil départemental lui aura délégué cette compétence ;

- soit lorsque la décision d'orientation ne sera pas intervenue dans un délai prévu par décret.

Le 5° du I précise, en cohérence avec l'article 1^er, que le bénéficiaire du RSA réalisera avec son référent unique un diagnostic global de sa situation, sur la base du référentiel élaboré par le comité national France Travail. Il supprime en outre la possibilité pour le président du conseil départemental de désigner un correspondant pour suivre les évolutions de la situation des bénéficiaires.

Le 6° du I réécrit l'article L. 262-31 du code de l'action sociale et des familles afin de préciser le parcours du bénéficiaire du RSA bénéficiant de l'accompagnement à vocation d'insertion sociale. Si à l'issue d'un délai de six mois à compter de la signature ou de la révision du contrat d'engagement, pouvant aller jusqu'à douze mois dans des cas fixé par décret, il n'est pas encore en mesure de s'engager dans une démarche de recherche d'emploi, sa situation fait l'objet d'un diagnostic réalisé conjointement par l'opérateur France Travail et le référent unique.

Au vu de ce diagnostic :

- soit le président du conseil départemental prend une nouvelle décision d'orientation ;

- soit l'organisme avec lequel a été conclu le contrat d'engagement procède, avec le bénéficiaire, à la révision de son contrat.

Par cohérence, le 7° du I tend à abroger les articles L. 262-32 (sur la possibilité de conclure une convention portant sur l'orientation et l'accompagnement des bénéficiaires du RSA), L. 262-33 (sur la convention fixant les objectifs en matière d'accès à l'emploi des bénéficiaires du RSA et les moyens d'y parvenir), L. 262-35 et L. 262-36 (sur les contrats d'engagement réciproque) du code de l'action sociale et des familles.

4. La refonte du régime des sanctions

Le 9° du I tend à réécrire l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles afin de modifier le régime des sanctions applicables aux bénéficiaires du RSA.

Le texte introduit une sanction de suspension du versement de l'allocation, qui se distingue de l'actuelle sanction de suspension, cette dernière étant renommée « suppression ».

a) La « suspension-remobilisation »

Le président du conseil départemental pourra décider la suspension, en tout ou partie et pour une durée qu'il fixera, du versement du RSA dans les deux cas suivants :

1) le bénéficiaire refuse d'élaborer ou d'actualiser le contrat d'engagement ;

2) le bénéficiaire ne respecte pas tout ou partie des obligations énoncées dans le contrat d'engagement.

Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi, la suspension du versement du RSA ne fera pas obstacle à la poursuite de l'accompagnement proposé à l'allocataire.

Si, avant le terme de la suspension, ce dernier se conforme à ses obligation, le président du conseil départemental mettra fin à sa décision.

Une fois que le bénéficiaire se sera conformé aux obligations dont la méconnaissance a fondé la sanction, les sommes retenues pendant la durée de la sanction lui seront versées au terme de la période de suspension.

Un décret en Conseil d'État précisera la durée maximale de la sanction ainsi que la part maximale du RSA pouvant être suspendue.

b) La suppression de l'allocation

Le président du conseil départemental pourra toujours décider la suppression en tout ou partie du versement du RSA dans les cas suivants :

1) le bénéficiaire persiste dans le manquement qui a donné lieu à une suspension ;

2) le bénéficiaire réitère, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État, un manquement pour lequel il a fait l'objet d'une mesure de suspension ;

3) le bénéficiaire refuse de se soumettre au contrôle du respect de ses engagements.

Un décret en Conseil d'État précisera la durée maximale de la sanction ainsi que la part maximale du RSA pouvant être supprimée.

c) La procédure applicable aux sanctions

Il est précisé que la durée et le montant des décisions de suspension et de suppression doivent être fixés au regard de la situation particulière du bénéficiaire, dont notamment la composition de son foyer, et en fonction de la nature et de la fréquence des manquements constatés.

Les éléments pris en compte pour fixer le montant et la durée de la sanction seront précisés par décret en Conseil d'État.

Le bénéficiaire doit être informé des faits qui lui sont reprochés et de la sanction encourue, et préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations. À sa demande, il peut bénéficier de l'assistance de la personne de son choix.

Une sanction de suppression du RSA ne pourrait intervenir qu'après avis de l'équipe pluridisciplinaire constituée par le président du conseil départemental, à laquelle le bénéficiaire serait mis en mesure de présenter ses observations. En revanche, une décision de suspension pourrait être prise sans cet avis.

d) Le rôle et les prérogatives de l'opérateur France Travail

Pour les bénéficiaires du RSA dont il est l'organisme référent, l'opérateur France Travail (Pôle emploi) pourra proposer au président du conseil départemental, le cas échéant, des sanctions de suspension ou de suppression de l'allocation. La proposition de sanction serait transmise après que le bénéficiaire, informé par l'opérateur France Travail des faits reprochés et de la sanction encourue, aurait été mis en mesure de faire connaître ses observations avec l'assistance, à sa demande, d'une personne de son choix. Il serait informé par l'opérateur France Travail de la proposition transmise et de ses motifs.

La procédure diffère ensuite suivant la nature de la sanction :

- dans le cas d'une suspension, si le président du conseil départemental entend statuer lui-même sur les faits reprochés, il devra le faire savoir à l'opérateur France Travail dans un délai fixé par décret en Conseil d'État. À défaut, l'opérateur prononcera lui-même la sanction qu'il a proposée et en informera le président du conseil départemental. S'il statue lui-même, le président du conseil départemental ne pourra prendre une mesure plus sévère que celle proposée par l'opérateur sans que le bénéficiaire ait été préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations ;

- dans le cas d'une suppression de l'allocation, le président du conseil départemental ne pourra prendre une mesure plus sévère que celle proposée par l'opérateur sans que le bénéficiaire ait été préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations et que l'avis de l'équipe pluridisciplinaire ait été recueilli.

Dans tous les cas où le président du conseil départemental prononcera une sanction à l'égard d'un bénéficiaire du RSA dont l'opérateur France Travail est l'organisme référent, il devra informer ce dernier de la nature, de la durée et du montant de la sanction qu'il a prononcée.

Le président du conseil départemental pourra déléguer à l'opérateur France Travail, pour une durée déterminée et pour l'ensemble des bénéficiaires du RSA résidant dans le département dont l'opérateur est l'organisme référent, le prononcé des mesures de suspension du versement du RSA. L'opérateur France Travail devra alors informer le président du conseil départemental des sanctions qu'il prononcera dans ce cadre.

e) L'ajustement du rôle des équipes pluridisciplinaires

En cohérence avec la procédure proposée, les équipes pluridisciplinaires ne seraient consultées qu'avant les décisions de suppression du RSA (11° du I).

Elles pourraient en revanche proposer au président du conseil départemental, en fonction de la situation du bénéficiaire du RSA, le prononcé d'une mesure de suspension ou la réorientation du bénéficiaire vers un autre organisme référent.

f) Coordinations

Les 1° et 2°, le a du 10° du I mettent en cohérence la mention des sanctions aux articles L. 262-19, L. 262-25, L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles afin d'y faire référence aux sanctions de suspension et de suppression du RSA.

5. Le partage de données avec les autres acteurs de l'emploi et de l'insertion

Dans le cadre de la participation du département au réseau France Travail, créé par l'article 4 du projet de loi, le président du conseil départemental devra partager avec les autres membres du réseau les données à caractère personnel nécessaires à l'identification des bénéficiaires du RSA, en particulier celles relatives à leur orientation et à leur accompagnement (12° du I).

Par ailleurs, le 14° du I modifie l'article L. 263-4-1 du code de l'action sociale et des familles, créé par la loi « 3DS » du 21 février 2022^60(*), qui prévoit une action coordonnée des acteurs de l'insertion pour fournir un accompagnement personnalisé aux personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ainsi que des échanges de données à caractère personnel entre ces acteurs afin de favoriser la complémentarité des actions engagées. Dans ce cadre, la liste des personnes et organismes concernés ne viserait plus les seuls organismes débiteurs de prestations familiales mais l'ensemble des organismes de sécurité sociale (a). Par ailleurs, il est proposé de supprimer la précision selon laquelle les services numériques créés à cette fin sont « mis en oeuvre par le ministre chargé de l'insertion et, le cas échéant, les ministres chargés de l'emploi ou des affaires sociales » (b).

6. L'adaptation du dispositif dans le cadre de l'expérimentation du RSA recentralisé

L'article 43 de la loi de finances pour 2022^61(*) et la loi « 3DS » précitée^62(*) ont mis en place, à compter du 1^er janvier 2022, l'expérimentation d'un transfert à l'État de l'instruction administrative, de l'attribution, du contrôle administratif et du financement du RSA dans les départements volontaires remplissant des critères fixés par décret. Trois départements - la Seine-Saint-Denis et les Pyrénées-Orientales depuis 2022, l'Ariège à compter de janvier 2023 - participent à cette expérimentation.

Le 1° du II vise à adapter dans ces collectivités les dispositions de l'article 3 relatives aux sanctions.

Ainsi, dans le cadre de l'expérimentation, la décision d'infliger une mesure de suspension ou de suppression du RSA relèvera du directeur de la caisse d'allocations familiales (CAF) ou de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA), sur proposition du président du conseil départemental. En conséquence, ce dernier ne pourra pas déléguer, dans ces collectivités, le prononcé de ces mesures à l'opérateur France Travail.

Le 2° du II procède à une coordination.

7. Entrée en vigueur

Le III fixe au 1^er janvier 2025 la date d'entrée en vigueur des dispositions de cet article.

II - La position de la commission : préserver les prérogatives du départements, préciser le cadre des sanctions

A. Laisser aux départements l'initiative des sanctions

Les lacunes actuelles de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA ne sont pas étrangères à leurs difficultés d'accès à l'emploi. Selon la Cour des comptes, le taux de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA (3,9 % par mois en 2019) est très inférieur à la moyenne des demandeurs d'emploi (8,2 %)^63(*). Fin 2020, 59 % des bénéficiaires du RSA non majoré percevaient le RSA depuis deux ans ou plus et 36 % depuis cinq ans ou plus, selon la Drees^64(*). Face à ces constats, le rapporteur approuve le renforcement du cadre de l'orientation et de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA proposé par cet article et son inscription dans le dispositif du contrat d'engagement.

La rénovation proposée du régime des sanctions pose toutefois la question de la répartition des compétences entre Pôle emploi et le conseil départemental en matière de sanction des bénéficiaires de RSA. Le rapporteur considère que le président du conseil départemental devrait dans tous les cas être compétent pour prendre la décision d'infliger une sanction, même s'il est cohérent que Pôle emploi soit force de proposition concernant les bénéficiaires dont il assure l'accompagnement.

À son initiative, la commission a donc adopté un amendement COM-202 supprimant le mécanisme qui permettrait à Pôle emploi de prononcer lui-même une suspension concernant un bénéficiaire du RSA dont il est l'organisme référent, si le président du conseil départemental ne s'est pas prononcé dans un délai déterminé.

En outre, si la commission a validé la possibilité pour le président du conseil départemental de déléguer le prononcé des sanctions, pour une durée déterminée, à Pôle emploi, elle a adopté un amendement COM-203 subordonnant cette décision à l'accord de l'assemblée délibérante du département.

La commission a également entendu clarifier l'articulation entre les sanctions applicables aux bénéficiaires du RSA et la mesure de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, en cohérence avec les modifications apportées à l'article 2 (amendement COM-206).

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement COM-200 du rapporteur visant à ne pas modifier la dénomination de Pôle emploi en « opérateur France Travail ».

B. Garantir le caractère incitatif de la suspension du RSA

La nouvelle sanction de « suspension-remobilisation » permet le versement des sommes retenues dès lors que le bénéficiaire du RSA met fin au manquement qui a fondé la sanction. Le rapporteur estime que ce mécanisme peut être vertueux en permettant la remobilisation rapide d'allocataires du RSA découragés. En revanche, le principe du versement rétroactif de l'allocation risque, s'il n'est pas encadré, de le priver d'efficacité.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc limité à trois mois de RSA les sommes pouvant être versées rétroactivement (amendement COM-204).

Les caisses d'allocations familiales pourraient avoir des difficultés à mettre en oeuvre la nouvelle sanction de suspension si la durée de la mesure, fixée par le président du conseil départemental, était trop courte. Afin d'éviter de telles difficultés, la commission a adopté un amendement COM-205 prévoyant que le décret en Conseil d'État qui doit fixer la durée maximale des sanctions devra également déterminer leur durée minimale.

Enfin, la commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (COM-201).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4
Création du réseau France Travail

Cet article propose de créer un réseau France Travail, composé de l'État, des collectivités territoriales et des opérateurs du service public de l'emploi, afin de coordonner les actions de suivi et d'accompagnement des demandeurs d'emploi, sur la base d'orientations et d'outils de pilotage définis par un comité national France Travail et des comités territoriaux institués aux niveaux régional, départemental et local.

La commission a précisé que le réseau France Travail devrait répondre aux besoins des entreprises, en complément de sa mission d'accompagnement des demandeurs d'emploi. Elle a complété les prérogatives du comité national France Travail, afin qu'il identifie les besoins de financement pour les acteurs du réseau et qu'il définisse les critères communs d'orientation et les modalités d'échanges d'information entre acteurs. La commission a supprimé la charte d'engagements destinée à préciser le cadre de coopération renforcée et dont la signature devait conditionner la coprésidence par les collectivités territoriales des comités territoriaux France Travail.

I - Le dispositif proposé

A. Une coordination insuffisante des acteurs du service public de l'emploi et de l'insertion

1. Les missions et la composition du service public de l'emploi

Les articles L. 5311-1 à L. 5311-6 du code du travail définissent les missions et la composition du service public de l'emploi.

Ils disposent que le service public de l'emploi a pour mission l'accueil, l'orientation, la formation et l'insertion ; il comprend le placement, le versement d'un revenu de remplacement, l'accompagnement des demandeurs d'emploi et l'aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés.

Le service public de l'emploi est assuré par :

- les services de l'État chargés de l'emploi et de l'égalité professionnelle ;

- Pôle emploi ;

- l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes ;

- l'Unedic.

Peuvent également participer au service public de l'emploi :

- les organismes publics ou privés dont l'objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi ;

- les organismes de placement spécialisés dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées ;

- les organismes liés à l'État par une convention relative à l'insertion par l'activité économique de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ;

- les entreprises de travail temporaire.

Les missions locales^65(*) et les Cap emploi^66(*) participent également à l'exécution du service public de l'emploi et à l'insertion sociale des personnes qu'ils accompagnent.

Au titre de leurs compétences en matière de formation, d'action sociale et d'insertion, les conseils régionaux, les conseils départementaux et les communes participent aussi au suivi et à l'accompagnement des personnes rencontrant des difficultés sociales ou professionnelles.

2. La coordination des acteurs du service public de l'emploi

Le code du travail offre plusieurs outils pour la coordination des acteurs du service public de l'emploi à différents échelons territoriaux.

Tout d'abord, l'article L. 5311-3-1 dispose que l'État peut déléguer à la région la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants, notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, Cap emploi et les maisons de l'emploi, ainsi que de mettre en oeuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences, sans préjudice des prérogatives de Pôle emploi.

Les maisons de l'emploi^67(*) peuvent concourir à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs publics et privés qui agissent en faveur de l'emploi, de la formation, de l'insertion et du développement économique. Elles associent l'État, Pôle emploi et au moins une collectivité territoriale et peuvent bénéficier d'aides de l'État. Leur ressort doit être adapté à la configuration des bassins d'emploi, sans excéder l'échelon régional.

Elles exercent notamment une mission d'observation de la situation de l'emploi et d'anticipation des mutations économiques. Elles contribuent à la coordination des actions du service public de l'emploi et participent en complémentarité avec Pôle emploi, les réseaux spécialisés et les acteurs locaux :

- à l'accueil, l'information, l'orientation et l'accompagnement des personnes à la recherche d'une formation ou d'un emploi ;

- au maintien et au développement de l'activité et de l'emploi ainsi qu'à l'aide à la création et à la reprise d'entreprise.

Au niveau local, les communes et leurs groupements peuvent établir des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (Plie)^68(*) dans le ressort géographique le plus approprié à la satisfaction des besoins locaux. Cet outil est destiné à faciliter l'accès à l'emploi des personnes en grande difficulté d'insertion sociale et professionnelle dans le cadre de parcours individualisés en associant accueil, accompagnement social, orientation, formation, insertion et suivi. Ces plans peuvent associer les autres collectivités territoriales, les entreprises et les organismes intervenant dans le secteur de l'insertion et de l'emploi.

Outre ces dispositifs, les acteurs locaux du service public de l'emploi et les collectivités territoriales développent également, selon les territoires et les bassins d'emploi, des modalités de coordination de leur action pour l'accompagnement des demandeurs d'emploi et l'insertion des personnes en difficulté.

3. L'expérimentation du service public l'insertion et de l'emploi

Dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté déployée par le Gouvernement à partir de 2018, a été engagée l'expérimentation du service public de l'insertion et de l'emploi (SPIE).

Cette expérimentation avait pour objectif de renforcer l'efficacité de l'accompagnement vers l'emploi des personnes qui rencontrent des difficultés sociales et professionnelles, dont les allocataires du RSA.

Entre 2020 et 2021, plusieurs vagues de déploiement ont été initiées, portant aujourd'hui à 79 le nombre de territoires expérimentateurs, qui mettent en oeuvre l'expérimentation dans le cadre de conventions signées entre l'État et les conseils départementaux.

L'expérimentation a permis, d'une part, de développer des diagnostics et des accompagnements coordonnés combinant insertion professionnelle et sociale et, d'autre part, de renforcer les partenariats entre les acteurs de l'emploi et de l'insertion, via des consortiums généralement composés du conseil départemental, de Pôle emploi et des services déconcentrés de l'État. Pouvaient aussi être associés les centres communaux d'action sociale (CCAS), le conseil régional, les missions locales, les Cap emploi, les Plie et des représentants d'associations et d'entreprises.

Selon les éléments transmis par les services du ministère du travail au rapporteur, ces expérimentations ont notamment permis de réduire les délais d'entrée des allocataires du RSA dans un parcours d'insertion, de développer les offres d'insertion et d'accompagnement, et d'améliorer l'entrée dans un parcours d'insertion des personnes éloignées de l'emploi. Elles ont aussi permis de renouveler et renforcer les partenariats entre l'État et les conseils départementaux et de développer des outils communs, notamment pour le partage de données.

4. La préfiguration de France Travail : une proposition de coordination généralisée des acteurs à tous les échelons

Malgré les nombreuses initiatives engagées sur le territoire, la coordination des acteurs de l'emploi et de l'insertion est hétérogène et rencontre encore d'importantes difficultés.

Le rapport de synthèse de la mission de préfiguration de « France Travail », présenté en avril 2023 par le Haut-commissaire à l'emploi et à l'engagement des entreprises, dresse la liste des principales difficultés constatées concernant la gouvernance de l'emploi, de l'insertion et de la formation :

- un champ de l'emploi mobilisant de nombreuses politiques publiques connexes, obligeant à une nécessaire coordination continue, à tous les échelons, d'acteurs aux référentiels et pratiques très variés ;

- une multiplicité des acteurs et un manque de lisibilité des services ;

- une fragile collaboration des porteurs de solution qui impacte la qualité des parcours ;

- un « effet de concurrence » ressenti par les opérateurs de l'emploi et de l'insertion ;

- de trop nombreuses instances existantes se limitant trop souvent au partage d'informations (nécessaire mais insuffisant), impliquant des coûts d'organisation importants mais des résultats encore trop limités ;

- une logique de financement et d'offre descendante éloignée des bassins de vie qui constituent pourtant l'échelon le plus proche des besoins des personnes, niveau peu structuré et peu outillé actuellement ;

- un manque de partage de données pour prendre les bonnes décisions (besoins en formation, publics accompagnés...) conduisant à un pilotage inefficient^69(*).

Ces constats ont conduit la mission de préfiguration à proposer une nouvelle gouvernance de la politique de l'emploi et de l'insertion, par la création d'un réseau France Travail rassemblant l'ensemble des acteurs, piloté et animé par des comités institués aux échelons national, régional, départemental et local.

Une gouvernance stratégique rassemblant l'État, les collectivités territoriales et les partenaires sociaux serait instituée au niveau national pour fixer des orientations et définir des référentiels communs. Des comités territoriaux présidés par l'État et les collectivités territoriales assureraient le pilotage et l'animation des acteurs aux différents échelons du territoire, en adaptant les actions aux besoins locaux.

Le réseau rassemblerait en outre les opérateurs que sont Pôle emploi, les missions locales et les Cap emploi, ainsi que de nombreux organismes publics et privés concourant à l'exécution du service public de l'emploi et de l'insertion.

Organisation du réseau France Travail proposée par la mission de préfiguration

Source : Rapport de synthèse de la mission de préfiguration de « France Travail », avril 2023

B. Fédérer les acteurs du service public de l'emploi dans un réseau France Travail, piloté et animé aux niveaux national, régional, départemental et local

1. Création du réseau France Travail et définition de ses missions et de sa gouvernance

Le 2° du I du présent article insère un nouveau chapitre I^er bis au sein du titre I^er du livre III de la cinquième partie du code du travail, intitulé « Réseau France Travail. »

a) Les missions et la composition du réseau France Travail

Au sein de ce nouveau chapitre, une section 1 définit les missions, la composition et le patrimoine commun du réseau France Travail, en créant deux articles L. 5311-7 et L. 5311-8.

? L'article L. 5311-7 définit, au I, les missions du réseau, qui « met en oeuvre, dans le cadre du service public de l'emploi pour ce qui relève des compétences de celui-ci, les missions d'accueil, d'orientation, d'accompagnement, de formation, d'insertion, de placement des personnes à la recherche d'un emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles et, s'il y a lieu de versement de revenus de remplacement, d'allocations ou d'aides aux demandeurs d'emploi. »

Le II dresse la liste des membres du réseau France Travail, constitué :

- de l'État, des régions, des départements, de communes et des groupements de communes disposant de compétences relevant des missions confiées au réseau ;

- de l'opérateur France Travail (Pôle emploi) ;

- d'opérateurs spécialisés : les missions locales et les Cap emploi.

Le III prévoit que pourront participer au réseau France Travail :

- les organismes publics ou privés dont l'objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi ;

- les organismes de placement spécialisés dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées ;

- les organismes chargés de l'insertion par l'activité économique ;

- les entreprises de travail temporaire ;

- les organismes chargés du repérage et de l'accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l'emploi, créés à l'article 6 du projet de loi ;

- les autorités et organismes compétents en matière d'insertion sociale ;

- les organismes débiteurs des prestations familiales chargés du service du RSA^70(*).

? L'article L. 5311-8 définit les missions et obligations des acteurs du réseau. Son I prévoit qu'ils coordonnent l'exercice de leurs compétences et favorisent la complémentarité de leurs actions, afin d'assurer le suivi et la continuité des parcours d'insertion ainsi que la réalisation des actions d'accompagnement socio-professionnel des bénéficiaires. À ce titre, les acteurs du réseau France Travail devront :

- mettre en oeuvre des procédures et des critères communs d'orientation des personnes en recherche d'emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles ;

- mettre en oeuvre un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs, ainsi que les méthodologies et référentiels établis par le comité national France Travail ;

- participer à l'élaboration d'indicateurs communs de suivi, de pilotage et d'évaluation de leurs actions ;

- partager les informations et les données à caractère personnel nécessaires à l'identification des bénéficiaires de leurs services, notamment le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques, à l'évaluation de leur situation, au suivi de leur parcours d'insertion, à la réalisation des actions d'accompagnement des bénéficiaires, ainsi qu'à l'établissement de statistiques ;

- assurer l'interopérabilité de leurs systèmes d'information avec les outils et services numériques communs développés par l'opérateur France Travail.

Le II prévoit qu'une charte élaborée par le comité national France Travail définira des engagements visant à préciser le cadre de coopération pour la mise en oeuvre des missions et obligations assignées aux acteurs du réseau. Il est précisé que ces engagements pourront notamment porter sur :

- des modalités renforcées de mise en oeuvre des missions assignées aux acteurs du réseau ;

- la reprise de tout ou partie des obligations auxquelles seront soumises les membres du réseau, par la voie de conventions ou actes de mandatement régissant leurs rapports avec des organismes publics ou privé concourant au missions assignés au réseau France Travail

- les conditions dans lesquelles les signataires rendront compte de la mise en oeuvre des actions définies au titre de la charte.

Cette charte sera signée par le ministre chargé de l'emploi et par les représentants nationaux des acteurs du réseau présents au sein du comité national France Travail. Elle pourra être signée par toute personne morale participant au réseau France Travail.

b) La gouvernance du réseau France Travail

La gouvernance du réseau est définie dans la section 2 du nouveau chapitre I^er bis, qui comprend les articles L. 5311-9 et L. 5311-10.

? L'article L. 5311-9 institue un comité national France Travail.

Le I définit les missions et attributions de ce comité :

- assurer la concertation entre les membres du réseau sur tout sujet d'intérêt commun ;

- élaborer la charte d'engagements du réseau ;

- arrêter les orientations stratégiques, au niveau national, des actions qui devront être menées par les acteurs du réseau ;

- définir un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs, et d'établir des méthodologies et référentiels comportant, le cas échéant, des objectifs de qualité de service ;

- émettre des avis sur l'arrêté ministériel qui fixera les critères d'orientation des demandeurs d'emploi^71(*) et sur la convention entre l'État, l'Unedic et Pôle emploi qui définit les objectifs assignés à Pôle emploi^72(*).

- établir les indicateurs nécessaires au pilotage, au suivi et à l'évaluation de ces actions, et assurer la concertation sur les évaluations réalisées ainsi que sur les résultats observés.

Le comité national pourra faire réaliser des audits au sein des opérateurs de réseau - opérateur France Travail (Pôle emploi), missions locales et Cap emploi -, afin notamment de s'assurer du respect de la charte d'engagements et de la qualité de l'offre de service. Il pourra faire procéder à ces audits au sein des organismes délégataires des collectivités territoriales mettant en oeuvre les missions du réseau France Travail, sous réserve de l'accord de la collectivité concernée sur le principe et les modalités de l'audit.

Le II fixe la composition et les modalités de fonctionnement du comité national.

Il prévoit que ce comité est présidé par le ministre chargé de l'emploi ou son représentant et qu'il est composé :

- de représentants nationaux des personnes morales composant le réseau France Travail (État, collectivités territoriales, opérateurs France Travail, missions locales et Cap emploi) ;

- des organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ;

- de l'Unedic ;

- de représentants nationaux des organismes qui peuvent participer au réseau (structures de placement et d'insertion, organismes débiteurs des prestations familiales)

Pour l'élaboration de la charte d'engagements, l'adoption d'orientations stratégiques, la définition du socle commun de services, de méthodologies, de référentiels et d'indicateurs ainsi que pour rendre des avis consultatifs :

- les représentants de l'État, des collectivités territoriales et des organisations syndicales de salariés et d'employeurs auront voix délibérative ;

- les représentants de l'opérateur France Travail (Pôle emploi), des missions locales, des Cap emploi, des organismes de placement et d'insertion, des organismes débiteurs de prestations familiales et l'Unedic auront voix consultative.

Les actes du comité national destinés à prendre des orientations stratégiques, à définir le socle commun de services, les méthodologies, les référentiels et les indicateurs devront être approuvés par le ministre chargé de l'emploi avant leur publication.

? L'article L. 5311-10 institue des comités territoriaux France travail.

Le I prévoit que ces comités seront institués :

- au niveau régional, au sein du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop) ;

Ø Sous réserve de l'accord du préfet de région et du président du conseil régional, le Crefop pourra lui-même prendre la dénomination de « comité régional France Travail » et exercer les missions et attributions du comité régional France Travail et du Crefop ;

- au niveau départemental ;

- au niveau local, dans les ressorts géographiques arrêtés par le préfet de région en fonction des caractéristiques de chaque territoire, après concertation avec le président du conseil régional et les présidents des conseils départementaux concernés.

Le II définit les missions et attributions de ces comités territoriaux qui devront, chacun dans leur ressort territorial :

- piloter et coordonner la mise en oeuvre des orientations stratégiques arrêtées par le comité national ;

- veiller à la mise en oeuvre des actions devant être réalisées par les acteurs du réseau et de la charte d'engagements, les signataires de la charte devant rendre compte de leur activité au titre de la mise en oeuvre de leurs engagements devant le comité territorial compétent ;

Ø le comité départemental pourra faire réaliser des audits au sein des opérateurs du réseau France Travail (Pôle emploi, missions locales, Cap emploi), afin notamment de s'assurer du respect de la charte d'engagements et de la qualité de l'offre de service. Il pourra faire procéder à de tels audits au sein des organismes délégataires des collectivités territoriales mettant en oeuvre les missions du réseau France Travail dans son ressort, sous réserve de l'accord de la collectivité concernée sur le principe et les modalités de l'audit. Au niveau local, lorsqu'un comité constate des manquements, il pourra saisir le comité départemental en vue de la réalisation d'un audit ;

- participer au suivi de l'exécution des conventions conclues entre l'État et les régions pour la formation des demandeurs d'emploi ou de toute convention conclue entre l'État et les départements dans le champ des missions du réseau France Travail. Les comités compétents pourront être associés par les parties, selon des modalités définies par ces dernières, à la préparation de ces conventions ;

- réunir des conférences de financeurs pour l'insertion sociale et professionnelle afin d'identifier les ressources mobilisables, les conditions de mobilisation et d'adaptation de ces ressources en fonction des résultats constatés et des priorités établies en matière de retour à l'emploi, dans le respect des compétences de chaque financeur.

Le III précise les modalités de gouvernance des comités territoriaux. Ces comités seront présidés par le représentant de l'État dans le ressort territorial concerné et conjointement, sous réserve que la collectivité qu'il représente ait signé la charte d'engagements :

- au niveau régional, par le président du conseil régional ou son représentant ;

- au niveau départemental, par le président du conseil départemental ou son représentant ;

- au niveau local, par un ou plusieurs représentants de collectivités territoriales ou de groupement de collectivités, désignés par le représentant de l'État dans la région, après avis des représentants des collectivités membres du comité local.

c) Les dispositions d'application

Une section 3, qui comporte un article L. 5311-11, prévoit les dispositions d'application du nouveau chapitre I^er bis. Aux termes de cet article L. 5311-11, un décret en Conseil d'État déterminera les modalités d'application du chapitre, notamment :

- les modalités de traitement des données à caractère personnel nécessaires à la mise en oeuvre des actions menées par les opérateurs du réseau ;

- la composition, les modalités d'organisation et de fonctionnement du comité national France Travail et des commissions pouvant être instituées en son sein, ainsi que, le cas échéant, celles des attributions du comité susceptibles d'être exercées par ces dernières ;

- la composition, les modalités d'organisation et de fonctionnement des comités territoriaux France Travail ;

- les modalités selon lesquelles les signataires de la charte d'engagements rendent compte de la mise en oeuvre de leurs actions ;

- les conditions de réalisation des audits.

2. Coordinations et abrogations pour tirer les conséquences de la création du réseau France Travail

? Le I procède en outre à des modifications destinées à tirer les conséquences de la création du réseau France Travail.

Le 1° du I modifie l'article L. 5214-3-1 du code du travail relatif aux Cap emploi afin de préciser que ces organismes sont des opérateurs spécialisés du réseau France Travail. Il ajoute que ces organismes contribuent à la mise en oeuvre des missions de ce réseau au bénéfice des demandeurs d'emploi en situation de handicap, et participent à ses instances de gouvernance.

Le 3° du I modifie l'article L. 5314-2 du code du travail relatif aux missions locales afin de préciser qu'elles constituent des opérateurs spécialisés du réseau France Travail et qu'elles mettent en oeuvre, dans leur champ de compétences, les missions de ce réseau et participent à ses instances de gouvernance. Il est précisé également que les missions d'orientation et d'accompagnement des missions locales sont assurées dans les conditions prévues au chapitre I^er du titre I^er du livre IV qui, dans sa rédaction issue de la présente loi, prévoit de nouvelles modalités d'orientation et d'accompagnement des personnes inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi.^73(*)

Le 4° du I modifie l'article L. 6123-3 du code du travail relatif aux missions et à la composition des Crefop :

- le a ajoute, au sein du Crefop, des représentants des départements de la région ;

- le b remplace l'actuelle « commission chargée de la concertation relative aux politiques de l'emploi » du Crefop par le comité régional France Travail, en précisant que ce comité sera chargé de la concertation relative aux politiques de l'emploi sur le territoire, de la coordination des acteurs du réseau France Travail, s'agissant notamment des interventions de la région, de l'État et de l'opérateur France Travail (Pôle emploi) en matière de formation professionnelle et des autres missions assignée au comité régional.

? Le II procède à l'abrogation de dispositions qui deviendront sans objet ou incompatibles avec la création du réseau et des comités France Travail :

- l'article L. 5311-3-1 du code du travail, qui prévoit que l'État peut déléguer à la région la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants, notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, Cap emploi et les maisons de l'emploi, ainsi que de mettre en oeuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences ;

- l'article L. 6123-4 du code du travail, qui prévoit que le président du conseil régional et le représentant de l'État dans la région signent avec Pôle emploi, les représentants régionaux des missions locales, des Cap emploi, des présidents de maisons de l'emploi et de structures gestionnaires de plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi une convention régionale pluriannuelle de coordination de l'emploi, de l'orientation et de la formation ;

- l'article 12 de la loi du 21 février 2022 dite 3DS^74(*), qui prévoit que les régions peuvent créer une instance régionale de coordination avec l'action de Pôle emploi, coprésidée par le président du conseil régional et le préfet de région et chargée d'émettre des recommandations en matière de formation professionnelle.

3. Modalités d'entrée en vigueur

Aux termes du III, le présent article entrera en vigueur le 1^er janvier 2024, à l'exception des dispositions suivantes, qui entreront en vigueur à une date prévue par décret, et au plus tard le 1^er janvier 2025 :

- les modifications relatives aux missions des Cap emploi (art. L. 5214-3-1 du code du travail) ;

- l'institution d'une charte d'engagements (II de l'art. L. 5311-8) ;

- la création de comités territoriaux France Travail (art. L. 5311-10) ;

- les modifications relatives aux missions des missions locales (art. L. 5314-2) ;

- les modifications relatives aux missions et à la composition des Crefop (art. L. 6123-3).

II - La position de la commission

Le rapporteur partage l'objectif poursuivi par le présent article visant à fédérer les acteurs de l'emploi et de l'insertion et à renforcer leur coordination à tous les échelons du territoire. La bonne coordination des acteurs et leur capacité à développer des solutions communes sur les territoires sont des conditions nécessaires au suivi et à l'accompagnement de toutes les personnes sans emploi ainsi qu'à l'efficience de la politique de l'emploi.

Toutefois, la gouvernance proposée doit permettre la définition concertée de l'ensemble des orientations communes et outils partagés, afin qu'ils soient acceptés et utilisés. Elle doit en outre préserver les prérogatives de chacun des acteurs - dont les collectivités territoriales - compte tenu de leurs compétences, et laisser des marges de manoeuvres aux élus et aux professionnels pour déployer des solutions adaptées aux besoins des personnes et des employeurs dans chaque région, département et bassin d'emploi. Le rapporteur a proposé à la commission de modifier en ce sens le présent article 4.

? Compléter les missions et la composition du réseau France Travail

La commission a souhaité préciser, sur proposition du rapporteur, les missions assignées au réseau France Travail.

En complément des missions d'accueil, d'orientation, d'accompagnement, de formation et d'insertion des personnes à la recherche d'un emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles, la commission a précisé que réseau France Travail devra apporter une réponse aux besoins des employeurs en matière de recrutement, de mise en relation entre les offres et les demandes d'emploi et d'information sur la situation du marché du travail et l'évolution des métiers, des parcours professionnels et des compétences Les missions du réseau devront en outre être mises en oeuvre en lien avec le service public de l'éducation, qui joue un rôle essentiel dans la formation et l'insertion professionnelle des jeunes (amendement COM-209).

La commission a également adopté l'amendement COM-212 du rapporteur qui prévoit que les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (Plie) et les maisons de l'emploi pourront faire partie du réseau France Travail, compte tenu de l'importance que jouent ces acteurs pour développer des solutions en faveur de l'insertion professionnelle et accompagner les demandeurs d'emploi.

Ont en outre été adoptés les amendements COM-89 de Philippe Mouiller, assignant aux Cap emploi une mission d'appui auprès des entreprises afin de les accompagner dans le recrutement de travailleurs en situation de handicap, et COM-180 de Corinne Féret, confiant aux acteurs du réseau France Travail le soin d'organiser la participation des bénéficiaires de leurs services à la définition et à l'évaluation de leurs actions.

? Renforcer les prérogatives des comités France Travail et donner toute leur place aux collectivités territoriales

Afin de renforcer le pilotage stratégique de France Travail par l'État, les collectivités territoriales et les partenaires sociaux, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, des amendements complétant les prérogatives du comité national France Travail afin qu'il puisse :

- identifier les besoins de financement pluriannuels pour que les acteurs du réseau puissent réaliser leurs missions (amendement COM-215) ;

- définir les critères d'orientation des demandeurs d'emploi et les conditions de transmission d'informations sur ces orientations aux comités France Travail qui devront ensuite être approuvés par le ministre (amendement COM-216) ;

- établir un cahier des charges identifiant les besoins des membres du réseau pour assurer l'interopérabilité de leurs systèmes d'information (amendement COM-217).

Ces nouvelles prérogatives permettront au comité national de se prononcer sur les conditions de mise en oeuvre des missions assignées au réseau et sur l'ensemble des outils partagés, afin qu'ils soient adaptés et acceptés.

Par ailleurs, la commission a supprimé la charte d'engagements, en adoptant l'amendement COM-214 du rapporteur, considérant que cette charte n'était ni utile, ni souhaitable.

D'une part, l'article 4 prévoit déjà que les acteurs du réseau France Travail devront conduire des actions coordonnées et complémentaires et qu'ils devront mettre en oeuvre un socle commun de services, élaborer des indicateurs communs de suivi et de pilotage, partager des informations ou encore assurer l'interopérabilité de leurs systèmes d'information. Cette charte n'est donc pas utile, alors même que les comités France Travail définiront de manière concertée des orientations et des outils communs.

D'autre part, il n'est pas souhaitable de conditionner la co-présidence par les élus locaux des comités territoriaux France Travail à la signature de cette charte. Les collectivités territoriales disposent de compétences propres en matière d'emploi et d'insertion au titre desquelles elles ont vocation, dans tous les cas, à prendre part aux instances de pilotage instituées par le projet de loi.

Par ailleurs, la commission a également modifié les conditions dans lesquelles seront institués, au niveau infra-départemental, des comités locaux France Travail. Le présent article prévoit qu'ils seront institués dans les ressorts géographiques arrêtés par le préfet de région après concertation avec le président du conseil régional et les présidents des conseils départementaux concernés.

En adoptant l'amendement COM-219 du rapporteur, la commission a précisé que cette décision du préfet sera prise sur proposition du comité départemental ou régional France Travail. La commission a aussi adopté l'amendement COM-98 de Françoise Gatel visant à ce que le comité local soit institué par le préfet de département, au lieu du préfet de région, et que les représentants des collectivités soient désignés par les associations d'élus locaux.

Conformément à sa position sur l'article 5 relatif à la transformation de Pôle emploi, la commission a adopté les amendements COM-210, COM-213 et COM-220 du rapporteur visant à ce que Pôle emploi conserve sa dénomination.

Enfin, elle a adopté les amendements COM-207, COM-208, COM-211 et COM-218 du rapporteur qui procèdent à des modifications rédactionnelles ou à des coordinations.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5
Transformation de Pôle emploi en opérateur France Travail

Cet article propose de transformer Pôle emploi en opérateur France Travail et de lui confier des missions supplémentaires visant, d'une part, à faciliter le parcours d'insertion professionnelle des personnes handicapées et, d'autre part, à concevoir des outils communs au profit des acteurs du réseau France Travail.

La commission a adopté cet article en maintenant la dénomination de Pôle emploi et en prévoyant que cet opérateur devra respecter le cahier des charges établi par le comité national France Travail pour concevoir et mettre à disposition des outils numériques communs.

I - Le dispositif proposé

A. Pôle emploi, acteur clé du service public de l'emploi

? Pôle emploi est une institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière, chargée d'assurer l'exécution du service public de l'emploi^75(*) : accueil, orientation, formation et insertion ; placement, versement d'un revenu de remplacement, accompagnement des demandeurs d'emploi et aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés.

Les missions de Pôle emploi

L'article L. 5312-1 du code du travail confie à Pôle emploi les missions suivantes :

1° Prospecter le marché du travail, développer une expertise sur l'évolution des emplois et des qualifications, procéder à la collecte des offres d'emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d'emploi et participer activement à la lutte contre les discriminations à l'embauche et pour l'égalité professionnelle ;

2° Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu'elles disposent ou non d'un emploi, à la recherche d'un emploi, d'une formation ou d'un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d'insertion sociale et professionnelle (...) ;

3° Procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d'emploi, tenir celle-ci à jour (...) et assurer le contrôle de la recherche d'emploi (...) ;

4° Assurer, pour le compte de l'Unedic, le service de l'allocation d'assurance et de l'allocation des travailleurs indépendants et, pour le compte de l'État, le service des allocations de solidarité (...) ;

4° bis Décider de la suppression du revenu de remplacement et du prononcé de la pénalité administrative, et de recouvrer cette pénalité (...) ;

5° Recueillir, traiter, diffuser et mettre à la disposition des services de l'État et de l'Unedic les données relatives au marché du travail et à l'indemnisation des demandeurs d'emploi ;

6° Mettre en oeuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par l'État, les collectivités territoriales et l'Unedic en relation avec sa mission ;

7° Mettre en oeuvre le contrat d'engagement jeune (...).

Les objectifs assignés à Pôle emploi et les modalités de mise en oeuvre de ses missions sont précisées par une convention pluriannuelle conclue entre l'État, l'Unedic et Pôle emploi, au vu des moyens prévisionnels qui lui sont alloués par l'Unedic et l'État. Cette convention précise notamment les personnes devant bénéficier prioritairement des interventions de Pôle emploi, les objectifs d'amélioration des services rendus aux demandeurs d'emploi et aux entreprises, l'évolution de l'organisation territoriale de l'institution, les conditions dans lesquelles l'institution coopère au niveau régional avec les autres intervenants du service public de l'emploi et les conditions dans lesquelles les actions de l'institution sont évaluées à partir d'indicateurs de performance qu'elle définit. Un comité de suivi veille à l'application de la convention et en évalue la mise en oeuvre^76(*).

La convention tripartite conclue pour les années 2019 à 2022 a été prorogée jusqu'à la fin de l'année 2023, afin qu'une nouvelle convention soit conclue après l'adoption de la nouvelle gouvernance du service public de l'emploi proposée par le projet de loi.

Pôle emploi est principalement financé par l'État et par l'Unedic et bénéficie de fonds européens.

Ressources de Pôle emploi entre 2019 et 2023

*Montants en M €*	2019 Exécution budgétaire	2020 Exécution budgétaire	2021 Exécution budgétaire	2022 Exécution budgétaire	2023 Budget
Contribution Assurance chômage	3 521,3	4 075,5	4 254,9	3 924,1	4 333,8
Subvention État (après mise en réserve)	1 361,7	1 214,8	1 129,2	1 093,3	1 222,4
Plan de relance (financement État)	-	-	250,0	-	-
PIC et Plan métiers en tension (financement État)	634,6	731,4	921,4	1 206,5	521,7
Programmation Fonds social européen	89,3	68,6	163,2	278,7	267,6
Total	5 606,9	6 090,2	6 718,7	6 502,6	6 345,5

Source : Réponses de Pôle emploi aux questions du rapporteur

Les effectifs de Pôle emploi ont progressé depuis quatre ans, passant de 48 253 emploi en équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2019 à 52 837 en 2023. Cette évolution s'explique notamment par les besoins d'accompagnement liés à la crise sanitaire, aux besoins de recrutement dans les secteurs en tension et à la mise en place du contrat d'engagement jeune.

Évolution des effectifs de Pôle emploi entre 2019 et 2023 (en ETPT)

	2019	2020	2021	2022	2023
ETPT sous plafond (LFI/LFR)	46 045	47 945	48 778	48 878	48 847
dont ETPT pour répondre aux difficultés de recrutement des entreprises		950	1 000	1 000	1 000
dont ETPT Renforts/pack de remobilisation DETLD			1 500	700	700
dont ETPT Contrat Engagement jeune (CEJ)				900	900
ETPT hors plafond (exécution)	2 208	2 183	3 691	4 050	3 990
dont CDD	1 883	1 803	2 920	3 146	3 086
dont ETPT accompagnement avec cofinancement FSE/React UE	1 304	1 415	2 480	2 825	2 776
dont Parcours Emploi Compétence (PEC)	176	217	565	635	635
dont contrats d'apprentissage	149	163	205	269	269
Total	48 253	50 128	52 469	52 928	52 837

Source : Réponses de Pôle emploi aux questions du rapporteur

? Pour la mise en réseau de l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi, le présent projet de loi propose de doter Pôle emploi de nouvelles missions consistant à concevoir et mettre à disposition des acteurs des outils et référentiels communs, ainsi que des services numériques. Ces missions seraient donc exercées pour le compte des acteurs du réseau et sous le pilotage de l'État, des collectivités territoriales et des partenaires sociaux dans le cadre des instances de gouvernance de France Travail.

Le choix de confier ces missions à Pôle emploi peut s'expliquer par le fait que cet opérateur dispose d'une expertise et d'une expérience pour déployer des outils de gestion et de coordination des acteurs de l'emploi. À cet égard, le rapprochement opéré entre Pôle emploi et les Cap emploi en 2019 s'est notamment traduit par l'utilisation de systèmes d'information partagés. Le déploiement du contrat d'engagement jeune créé en mars 2022, a nécessité d'assurer une coordination renforcée entre Pôle emploi et les missions locales pour l'orientation et le suivi des bénéficiaires. Des outils communs à Pôle emploi, aux services de l'État et aux collectivités territoriales ont également été déployés dans le cadre des expérimentations du service public de l'insertion et de l'emploi (SPIE)

Avec la création du réseau France Travail et les modalités envisagées d'inscription, d'accompagnement et de suivi des demandeurs d'emploi, Pôle emploi franchirait une nouvelle étape dans la conception d'outils et de solutions à mettre à la disposition des acteurs du service public de l'emploi et dans la prise en charge des personnes en sans emploi. À cette fin, le présent article propose que Pôle emploi soit doté de nouvelles missions et qu'il prenne le nom d'opérateur France Travail.

B. Renommer Pôle emploi « opérateur France Travail » et compléter ses missions pour développer des outils au service des acteurs du réseau

1. Renommer Pôle emploi en opérateur France Travail

Le présent article propose que Pôle emploi prenne le nom d'opérateur France Travail.

Le I propose de remplacer les termes de « Pôle emploi » par ceux d' « opérateur France Travail » dans l'ensemble des dispositions législatives en vigueur, à chacune de leurs occurrences.

Le 2° du II procède à ce changement de nom à l'article L. 5312-1 du code du travail, qui prévoit que Pôle emploi est administré par un conseil d'administration et dirigé par un directeur général.

Le a du 5° du II procède également au changement du nom de l'opérateur à l'article L. 5312-8 du code du travail, qui soumet Pôle emploi aux règles de gestion financière et comptable des entreprises privées.

2. Compléter les missions de l'opérateur et les adapter au fonctionnement du réseau France Travail

Le 1° du II modifie l'article L. 5312-1 qui définit les missions de Pôle emploi.

a) Adapter les missions de Pôle emploi au fonctionnement du réseau France Travail

Le b prévoit que la mission confiée à Pôle emploi de développer une expertise sur l'évolution des emplois et des qualifications portera également sur les parcours professionnels et les compétences. Il assigne également à l'opérateur la mission de mesurer les résultats des actions d'accompagnement, en particulier la durée des emplois retrouvés.

Le c supprime la mission d'orientation assignée à Pôle emploi, puisque cette mission est définie à l'article L. 5411-5, créé par l'article 1^er du projet de loi. En conséquence, le e prévoit que Pôle emploi orientera les demandeurs d'emploi dans les conditions fixées à l'article L. 5411-5 et veillera à la continuité des parcours des personnes inscrites. À sa mission de contrôle de la recherche d'emploi est ajoutée celle de contrôler les engagements des demandeurs d'emploi.

Le f assigne à Pôle emploi la mission de lutter contre le non-recours aux aides et allocations qu'elle verse (allocation chômage, allocation de solidarité spécifique, etc.)

Le g procède à une modification rédactionnelle concernant le prononcé et le recouvrement de la pénalité administrative en cas de décision de suppression du revenu de remplacement.

b) De nouvelles missions pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées

Le d du 1° du II assigne deux nouvelles missions à Pôle emploi pour l'accompagnement vers l'emploi des personnes en situation de handicap.

D'une part, Pôle emploi sera chargé, en lien avec les Cap emploi, de proposer aux personnes ayant fait l'objet d'une décision de reconnaissance de la qualité de travailleurs handicapés délivrée par les MDPH^77(*), déjà inscrites ou souhaitant être inscrites en tant que demandeurs d'emploi, un accompagnement adapté à leurs besoins.

D'autre part, Pôle emploi devra, là aussi en lien avec les Cap emploi, formuler à la CDAPH^78(*) des propositions en matière d'orientation vers le milieu protégé et les établissements et services de réadaptation professionnelle, dans des conditions fixées par une convention conclue avec la MDPH.^79(*)

c) De nouvelles missions de conception et d'appui au fonctionnement du réseau France Travail

Le h du 1° du II insère un II au sein de l'article L. 5312-1 pour confier à Pôle emploi un ensemble de missions destinées à la mise en oeuvre des actions du réseau France Travail. À cette fin, Pôle emploi aura pour missions de :

- contribuer à l'élaboration des critères d'orientation des demandeurs d'emploi (1°) ;

- proposer au comité national France Travail les principes d'un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs et, en tant que de besoin, les méthodologies et les référentiels qui devront être définis par ce comité (2°) ;

- concevoir et mettre à disposition des outils et services numériques communs, notamment pour le partage des informations et données nécessaires à l'exercice des missions des membres du réseau France Travail, en suivant et en facilitant la mise en oeuvre de l'interopérabilité des systèmes d'information des membres de ce réseau (3°) ;

- produire les indicateurs de suivi, de pilotage et d'évaluation des actions mises en oeuvre dans le cadre du réseau France Travail (4°) ;

- mettre des actions de développement des compétences à disposition des personnels des personnes morales composant le réseau France Travail et de leurs délégataires, visant à favoriser la coordination et la complémentarité des actions dans le cadre du réseau France Travail (5°) ;

- assurer la fonction de centrale d'achat pour acquérir, à destination de tout ou partie des personnes morales composant le réseau France Travail, des fournitures et services nécessaires à la coordination et à la complémentarité des actions dans le cadre du réseau France Travail (6°).

Ø Ces missions (1° à 6°) devront être mises en oeuvre par l'opérateur France Travail en associant les autres personnes morales du réseau France Travail ou leurs représentants ;

- assurer une fonction d'appui au comité national et aux comités territoriaux France Travail (7°).

3. Coordinations relatives au fonctionnement de Pôle emploi

Le 3° du II modifie l'article L. 5312-2 relatif à la convention conclue entre l'État, l'Unedic et Pôle emploi. D'une part, la concertation préalable au sein du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (Cnefop), devenue sans objet du fait de la disparition de ce conseil en 2018^80(*), est remplacée par une consultation préalable du comité national France Travail. D'autre part, il est précisé que le comité de suivi de la convention devra s'assurer que les conditions de sa mise en oeuvre s'inscrivent en cohérence avec les orientations du comité national France Travail.

Le III abroge, au sein de l'article L. 2271-1 du code du travail, la disposition selon laquelle la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP) émet un avis sur le projet de convention tripartite Etat-Unédic-Pôle emploi, puisque les partenaires sociaux seront amenés à se prononcer sur cette convention dans le cadre de la consultation du comité national France Travail^81(*).

Le 6° du II modifie l'article L. 5312-12-1 afin de supprimer la transmission au Cnefop du rapport annuel du médiateur national de Pôle emploi.

Le 4° du II modifie l'article L. 5312-7 relatif au budget de Pôle emploi afin de supprimer la condition de présentation à l'équilibre de chaque section qui compose le budget de l'opérateur, cette condition étant déjà posée pour les deux sections du budget^82(*) pour lesquelles elle a vocation à s'appliquer.

Le b du 5° du II supprime, à l'article L. 5312-8, l'obligation pour Pôle emploi de se conformer à l'ordonnance du 6 juin 2005 relatives aux marchés publics, cette ordonnance ayant été abrogée^83(*).

4. Entrée en vigueur

Le IV prévoit que le présent article entrera en vigueur le 1^er janvier 2024, à l'exception des dispositions relatives à la mission d'appui aux comités territoriaux France Travail assurée par l'opérateur France Travail^84(*), qui entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1^er janvier 2025.

II - La position de la commission

? De nouvelles missions bienvenues

Les nouvelles missions de Pôle emploi visant à ce qu'il conçoive et mette à disposition du réseau des outils partagés, notamment pour assurer l'interopérabilité des systèmes d'information, sont cohérentes avec le rôle joué par l'opérateur au sein du service public de l'emploi, avec ses capacités opérationnelles et techniques ainsi qu'avec son maillage territorial.

Ces nouvelles missions ont été approuvées par la commission dans la mesure où les instances de gouvernance construiront les référentiels que l'opérateur devra suivre. Selon ce principe, la commission a adopté l'amendement COM-224 du rapporteur prévoyant que Pôle emploi respectera le cahier des charges établi par le comité national France Travail pour concevoir et mettre à disposition des outils numériques communs.

Par ailleurs, les missions supplémentaires qui lui seront confiées pour l'accompagnement des demandeurs d'emploi en situation de handicap faciliteront leur accompagnement et leur insertion professionnelle.

Afin de les compléter, la commission a adopté l'amendement COM-90 de M. Philippe Mouiller assignant à Pôle emploi une mission de réponse aux besoins des entreprises dans le domaine de l'emploi des travailleurs en situation de handicap.

? Un changement de dénomination injustifié et source de confusion

En revanche, la commission n'a pas souhaité que Pôleemploi prenne le nom d'opérateur France Travail. Le choix de donner à cet opérateur le même nom que celui du réseau des acteurs de l'emploi et de l'insertion^85(*) est source de confusion pour les acteurs et les usagers, et pourrait être interprété comme une volonté de hiérarchiser les différents acteurs du réseau. Ces craintes et ces risques ont été évoqués par de nombreux représentants d'organismes entendus par le rapporteur lors de ses auditions.

Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État a lui-même fait part du risque de confusion lié à l'identité de dénomination entre l'opérateur et le réseau : « le Conseil d'État constate que les termes « France Travail » renvoient à deux entités distinctes : le réseau, d'une part, et l'opérateur, d'autre part. Il prend acte de ce choix terminologique mais relève qu'il ne contribue ni à la clarté et à l'intelligibilité du droit, ni à son appropriation par les intéressés.^86(*) »

Lors de son audition par la commission, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion a également indiqué que « le fait qu'un même nom, France Travail, désigne un opérateur et le réseau des acteurs de l'emploi, peut être une source de confusion, que l'examen du texte, j'espère, permettra de lever.^87(*) »

Alors que les dénominations des autres opérateurs ne sont pas modifiées par le texte, il n'est pas justifié que Pôle emploi change de nom, bien qu'il joue un rôle clé au sein du service public de l'emploi.

En adoptant les amendements COM-221, COM-223, COM-225 et COM-226 du rapporteur, la commission a donc conservé la dénomination de Pôle emploi.

Enfin, la commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-222 du rapporteur.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6
Organismes chargés du repérage et de l'accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l'emploi

Cet article crée, au sein du réseau France Travail, une nouvelle catégorie d'organisme chargé du repérage et de l'accompagnement des personnes les plus éloignées de l'emploi.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

I - Le dispositif proposé : la pérennisation de l'accompagnement d'insertion pour les publics en rupture via la création d'une nouvelle catégorie d'organisme

A. Une démarche « d'aller vers » insuffisamment développée concernant les publics les plus vulnérables

Le non-recours aux droits est un phénomène bien établi qui touche l'ensemble des aides sociales : il est évalué à 34 % du public éligible pour le RSA^88(*), et entre 25 et 42 % pour l'assurance chômage^89(*). Si les causes peuvent être multiples^90(*), il demeure que la distance entre les personnes les plus vulnérables et le service public de l'emploi conduit à les éloigner des dispositifs d'accompagnement. C'est notamment le cas des jeunes en ruptures et des personnes peu ou pas qualifiées qui sont mal repérées par les institutions, dont celles du service public de l'emploi (SPE) et de l'insertion.

Divers dispositifs « d'aller vers » ont été déployés afin de répondre aux besoins de ces publics, mais ils demeurent peu nombreux et ne couvrent qu'inégalement le territoire. Ces initiatives ont principalement été soutenues dans le cadre du plan d'investissement dans les compétences (PIC) sous la forme d'appels à projets à destination des acteurs de l'insertion et de l'accompagnement, et conservent un caractère expérimental.

Reposant souvent sur un accompagnement informel, ces actions sont complémentaires avec l'offre proposée par le service public de l'emploi (SPE). La détection de l'ensemble des personnes sans emploi est en effet un prérequis essentiel pour les orienter vers les solutions adaptées d'emploi, de formation et d'accompagnement.

Bilan des dispositifs relevant de la logique « d'aller vers » dans la cadre du PIC

- L'appel à projet (AAP) 100 % inclusion : à portée nationale, cet AAP a retenu 168 projets portés par 65 lauréats, qui ont été déployés sur l'ensemble des régions métropolitaines et la plupart des départements et régions d'outre-mer (DROM). Ces projets visaient à innover dans le repérage et l'accompagnement vers l'emploi de jeunes et de demandeurs d'emplois peu qualifiés. Sur la période 2018-2023, il doit totaliser à terme 513 millions d'euros d'investissement, pour 72 000 personnes accompagnées.

- Le contrat d'engagement jeune (CEJ) en rupture : volet spécifique du CEJ, il visait à répondre aux difficultés spécifiques des jeunes sans revenu et particulièrement éloignés du SPE (absence de logement stable, jeunes relevant de l'aide sociale à l'enfance - ASE -, du suivi de la protection judiciaire de la jeunesse - PJJ - ou des mineurs non accompagnés - MNA -, etc.). Ainsi 185 projets proposant de repérer et de remobiliser ce public ont été financés, avec une cible de 20 000 bénéficiaires. Cependant leur bilan tant quantitatif que qualitatif est encore attendu à ce jour.

Source : Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP), intégrés Du Repérage à l'emploi durable - rapport d'analyse des pratiques au service des parcours.

B. La création d'une catégorie d'organisme consacrée au repérage et à l'accompagnement des publics les plus éloignés de l'emploi

Le I du présent article crée une nouvelle catégorie d'organisme qui opère au sein du réseau France Travail en insérant, dans le code du travail^91(*), un nouveau chapitre intitulé « Les organismes chargés du repérage et de l'accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l'emploi » et comprenant les articles L. 5316-1 à L. 5316-3.

Aux termes du nouvel article L. 5316-1, ces organismes, qui peuvent être publics ou privés, se voient confier une mission de service public consistant à repérer, remobiliser, et accompagner les personnes les plus éloignées de l'emploi. Ce triptyque structure l'action de ces organismes :

- le repérage : il concerne particulièrement les personnes qui ne sont pas en contact avec les acteurs institutionnels du SPE ;

- la remobilisation : elle doit permettre de mettre en action les bénéficiaires, c'est-à-dire de les dynamiser dans leur parcours vers l'emploi ;

- l'accompagnement : il vise à définir un parcours avec des objectifs fixés entre le bénéficiaire et le référent, permettant à terme une insertion durable dans l'emploi.

Exemples d'actions de repérage des publics éloignés du SPE

Les différentes expérimentations financées dans le cadre du PIC permettent de dresser un premier état des lieux des formes d'actions qui pourront être conduites par ces nouveaux organismes afin de repérer les personnes les plus éloignées de l'emploi :

- les maraudes dans les espaces publics (ex. de la mission locale d'Aubervilliers) ;

- le porte-à-porte dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV) (par exemple, par les Apprentis d'Auteuil à Marseille) ;

- la présence dans les tiers lieux (centre commerciaux, gare SNCF, etc.) ;

- le repérage via les réseaux sociaux ou « maraudes numériques » ;

- l'aller vers via des véhicules aménagés ;

- le recours aux acteurs de proximité, avec des partenariats (associations sportives, de quartier, etc.).

L'article L. 5316-1 précise qu'au titre des missions qui leur sont confiées, ces organismes contribuent à l'insertion professionnelle et l'accompagnement des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières mis en oeuvre par l'État. Ils participeront au réseau France Travail et mettront en oeuvre leurs actions en lien avec les autres membres du réseau.

Le fonctionnement de ces organismes doit être précisé par voie règlementaire. L'article L. 5316-2 nouvellement créé précise que les conditions permettant aux organismes publics ou privés de se voir confier cette mission de service public sont fixées par un cahier des charges pris par arrêté des ministres de l'emploi et du budget. L'activité de ces organismes doit faire l'objet de conventions pluriannuelles d'objectifs et de moyens. L'article L. 5316-3 dispose que les procédures de conventionnement ainsi que les modalités de suivi et d'évaluation des conventions seront précisées par décret.

Le II prévoit que le présent article entrera en vigueur le 1^er janvier 2024.

II - La position de la commission

La réduction de la distance des publics les plus précaires et isolés au service public de l'emploi et de l'insertion est nécessaire, afin de les repérer et de les accompagner au plus tôt. Cet effort contribuerait à l'augmentation du taux d'activité en France, qui demeure encore relativement faible par rapport aux autres pays européens^92(*).

De nombreux acteurs (associatif, centre communal d'action sociale, etc.) prenant déjà en charge cette mission, on peut s'interroger sur l'opportunité de créer une catégorie d'organisme ad hoc. Cependant cette nouvelle catégorie d'organisme peut aussi permettre une intensification et une pérennisation des actions en faveur de ces publics. C'est dans cette perspective que le rapporteur estime que la disposition proposée est appropriée.

À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel (COM-227).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
Organisation de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi

Cet article propose que l'État engage une concertation avec les régions lorsqu'il organise et finance au niveau national des formations pour les demandeurs d'emploi, qui pourront être des formations exclusivement réalisées à distance. Il propose que les conventions entre l'État et la région en matière de formation des demandeurs d'emploi visent à répondre aux besoins des entreprises en difficulté de recrutement. Il étend les modalités de prescription de la préparation opérationnelle à l'emploi individuelle.

La commission a adopté cet article en précisant que toute offre nationale de formation pour les demandeurs d'emploi doit être constituée sur la base des besoins exprimés par les comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop), et en supprimant la possibilité faite à l'État de constituer une telle offre en matière de formation ouverte ou à distance (FOAD).

I - Le dispositif proposé

A. L'offre de formation professionnelle pour les demandeurs d'emploi a été renforcée dans le cadre du plan d'investissement dans les compétences (PIC)

Compétence historique de l'échelon régional, la formation professionnelle a vu son transfert intégral entériné par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, à l'exclusion de la formation professionnelle initiale des jeunes sous statut scolaire et universitaire et en matière de service militaire^93(*).

Cependant, l'État conserve la faculté d'organiser et de financer des programmes nationaux pour répondre aux besoins des personnes en recherche d'emploi^94(*).

Lancé en 2018, le plan d'investissement dans les compétences (PIC) vise à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes et des demandeurs d'emploi par le rehaussement des qualifications. Devant s'achever en 2022, il a été prolongé par le Gouvernement jusqu'en 2023, en dépit des incertitudes sur sa gouvernance et ses effets soulignées par la commission des affaires sociales^95(*) à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Ce plan marque un investissement soutenu dans la formation, puisqu'il a été doté de 13,6 milliards d'euros sur la période 2018-2022, et de 2,4 milliards d'euros supplémentaires en PLF pour 2023, devant permettre d'accompagner deux millions de personnes vers l'emploi et plus largement d'améliorer le système de la formation professionnelle.

Le PIC a majoritairement été mis en oeuvre au niveau régional puisque 52 % de ses financements y ont été déployés. Cette déclinaison locale a été opérée dans le cadre des pactes régionaux d'investissement dans les compétences (PRIC) 2019-2022, qui ont été signés entre les conseils régionaux et l'État de l'ensemble des régions de l'hexagone, à l'exception de deux territoires - Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Les étapes de la contractualisation des PRIC

- Diagnostic préalable : il est établi en commun par la région, la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets), Pôle emploi et les acteurs des politiques d'emploi et de formation ;

- Conventionnement : les pactes sont co-élaborés par la région et l'État dans le cadre du Crefop afin de répondre aux besoins du territoire. À ce titre, le préfet est le garant de la prise en compte des exigences posées par l'État en contrepartie de ses engagements dans le cadre du pacte et s'assure de la complémentarité avec les programmes nationaux portés par le PIC ;

- Animation : elle implique ces mêmes acteurs ainsi que les opérateurs du service public de l'emploi, les branches professionnelles et les collectivités territoriales.

B. Une offre de formation professionnelle en faveur des demandeurs d'emploi recentrée sur les besoins des entreprises

1. Compétence de l'État pour l'achat de formation professionnelle exclusivement à distance en faveur des demandeurs d'emploi

Le droit existant permet à l'État d'organiser et de financer de manière facultative des formations au profit des personnes à la recherche d'un emploi lorsque ces formations souffrent d'un faible développement ou justifient d'un caractère émergent^96(*).

Le a du 1° du I du présent article propose deux modifications à ce cadre juridique, en modifiant le I de l'article L. 6122-1 du code du travail :

- cette offre supplétive devra être précédée d'une concertation avec les régions ;

- les formations réalisées exclusivement à distance pourront relever de cette offre nationale.

2. Une meilleure prise en compte des besoins des entreprises dans l'offre de formation professionnelle à destination des demandeurs d'emploi

Le b du 1° du I du présent article modifie également le II du même article L. 6122-1 en précisant que, lorsque l'État engage un conventionnement avec la région sur l'offre de formation professionnelle pour les demandeurs d'emploi, il cherche à répondre aux besoins des entreprises « qui rencontrent des difficultés particulières de recrutement ». Cette prise en compte doit permettre de structurer l'offre de formation professionnelle financée en fonction de la nature et des secteurs des entreprises du territoire, des tensions de recrutement qu'elles rencontrent, mais aussi des caractéristiques de la population du bassin d'emploi.

Par ailleurs, cette nouvelle rédaction élargit la cible de ces programmes à l'ensemble des personnes en recherche d'emploi, là où ils étaient jusque-là réservés aux seuls demandeurs d'emploi disposant d'un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat, ou aux jeunes sortis du système scolaire sans qualification.

3. L'extension des bénéficiaires potentiels et des prescripteurs de la préparation opérationnelle à l'emploi individuelle.

La préparation opérationnelle à l'emploi individuelle (POEI) permet à l'employeur de bénéficier d'une aide financière lorsqu'une formation préalable à l'embauche est nécessaire afin de permettre à la personne envisagée pour occuper l'emploi d'acquérir les compétences professionnelles correspondant à l'offre d'emploi^97(*).

La POEI permet donc de répondre à un déficit d'employabilité d'un demandeur d'emploi, tout en limitant le coût de cette embauche pour l'employeur, avec succès puisque plus de 75 % des bénéficiaires sont en situation d'emploi 6 mois après la période de formation^98(*).

Le droit existant permet la mise en place d'une POEI lors du recrutement^99(*) :

- d'un salarié en contrat unique d'insertion,^100(*) en contrat à durée déterminée (CDD) ou indéterminée (CDI) ;

- d'un salarié en CDD par une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE);

- d'un demandeur d'emploi.

Le 2° du I du présent article étend les motifs de recours à la POEI, d'une part en l'ouvrant aux travailleurs handicapés employés par une entreprise adaptée (EA), d'autre part en levant la durée minimale de 12 mois du contrat proposé à la personne recrutée. Sur ce dernier point, l'article renvoie à un décret la détermination de la nature et de la durée des contrats de travail pouvant être conclus à l'issue de la POEI. La mission de préfiguration confiée au Haut-commissaire à l'emploi et à l'engagement des entreprises proposait de la fixer à 6 mois afin de fusionner à terme la POEI avec le dispositif d'action de formation préalable au recrutement (AFPR).

Alors que la POEI ne pouvait être initialement prescrite que par Pôle emploi, les opérateurs de compétences ont pu la prescrire à partir de 2020 dans le cadre de l'expérimentation « tiers de confiance ». 2 130 POEI ont ainsi pu être réalisées en 2022 grâce à la prescription des OPCO^101(*).

Le 3° du I modifie donc l'article L. 6326-2 du code du travail afin de confier de façon pérenne cette compétence aux OPCO, ainsi qu'à tout autre organisme désigné par Pôle emploi au sein du réseau France Travail.

L'expérimentation France Travail dans la région Hauts-de-France et la formation professionnelle des demandeurs d'emploi

Co-signé par l'État, la région Hauts-de-France et Pôle emploi le 8 juin 2023, le protocole de préfiguration France Travail a retenu quatre enjeux principaux pour le déploiement d'une politique publique de formation professionnelle dans la région :

- répondre aux besoins en compétences des entreprises et faciliter l'accès à l'emploi via l'alternance ;

- favoriser le développement économique de la région Hauts-de France en développant les compétences ;

- améliorer la prospection des entreprises et leur accompagnement vers l'emploi ;

- mettre à disposition des demandeurs d'emploi une offre de services simplifiée et mobilisable sur l'aide à la mobilité géographique et la levée des freins.

Ces enjeux se déclinent en engagements opérationnels, dont plusieurs concernent directement les demandeurs d'emploi et bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) :

- financer en commun des parcours de remise à niveau professionnelle pour les demandeurs d'emploi dans une logique de « compétence socle » : illettrisme, illectronisme, etc. ;

- renforcer la lisibilité de l'offre de formation financée pour les demandeurs d'emploi de la région via le centre d'animation de ressources et d'information sur la formation (CARIF) et l'observatoire régional emploi formation (OREF) ;

- élargir la prescription de la POEI aux différents acteurs du réseau ;

- atteindre un taux de remplissage des formations en question de 80 % ;

- donner de la visibilité aux demandeurs d'emploi sur leurs conditions de rémunération durant la formation grâce au simulateur « Estime formation » ;

- augmenter le volume de formations d'adaptation au poste financées pour les entreprises (POEI, préparation opérationnelle à l'emploi collective (POEC) et Pass'emploi) ;

- réduire les freins périphériques à l'emploi liés à la mobilité en développant des offres d'aide conjointes entre Pôle emploi et la région.

Enfin, le II fixe l'entrée en vigueur de l'article 7 au 1^er janvier 2024.

II - La position de la commission

Le rapporteur tient à souligner la perplexité qu'inspire la mise en place début juin de protocoles de préfiguration du conventionnement État-région dans des collectivités volontaires, telles que les régions Pays-de-la-Loire et Hauts-de-France, alors que le présent projet de loi a été déposé au Sénat le 7 juin. Cette précipitation est dommageable en ce qu'elle prive le législateur des enseignements de ces expérimentations.

Concernant la compétence de l'État pour les formations professionnelles à destination des demandeurs d'emploi, le rapporteur soutient l'exigence de concertation avec les régions préalable à l'organisation de l'offre nationale.

Cependant, le rapporteur propose d'aller plus loin en précisant que l'offre nationale est constituée sur la base des besoins exprimés dans le cadre des Crefop. Cette modification doit permettre de s'assurer que cette offre supplétive de l'État répond à des besoins réels exprimés, notamment, par les entreprises sur le territoire.

Par ailleurs, le rapporteur propose de ne pas étendre la compétence de l'État aux marchés nationaux de formation à distance pour les demandeurs d'emploi. En effet, cette possibilité emporte le risque de ne pas répondre aux besoins spécifiques des différents bassins d'emploi. De plus, cela conduirait à des doublons dans le cas de régions ayant déjà investi dans les formations à distance pour les demandeurs d'emploi, ce qui est préjudiciable pour les finances publiques. Ainsi, le financement de ces formations par l'État devrait préférablement être prévu dans le cadre des conventions État-Région en la matière.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté deux amendements COM-229 et COM-230 en ce sens.

Le recentrement des conventions État-Région relatives à la formation des demandeurs d'emploi sur les besoins des entreprises, et notamment de celles rencontrant des difficultés particulières de recrutement, est salué par le rapporteur. Il doit permettre de répondre à la problématique des métiers en tension tout en assurant une perspective d'emploi stable aux demandeurs d'emploi formés.

En revanche, le rapporteur souligne l'absence de visibilité sur le financement de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi, d'autant que le PIC arrive à échéance à la fin de l'année. Il invite donc de manière incidente la commission à faire preuve de vigilance sur ce point lors de l'examen du PLF pour 2024.

La commission a également adopté un amendement COM-228 visant à conserver le nom de Pôle emploi.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8
Dispositions en faveur de l'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap

Cet article propose diverses mesures en faveur de l'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap, notamment l'extension à tous les bénéficiaires de l'obligation d'emploi des droits associés à la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) et la suppression de l'orientation en milieu ordinaire pour les travailleurs reconnus handicapés. En outre, il prévoit le transfert à l'État du dispositif d'emploi accompagné et pérennise deux expérimentations concernant les entreprises adaptées.

La commission a complété cet article en incluant parmi les bénéficiaires de l'obligation d'emploi les jeunes en situation de handicap ne disposant pas d'une RQTH et en rétablissant la prise en compte de la lourdeur du handicap pour moduler les contributions des employeurs au Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Elle a également précisé que l'emploi accompagné resterait organisé sous la forme de plateformes départementales.

I - Le dispositif proposé

A. L'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap reste problématique

1. La reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé

a) La procédure de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé

Aux termes de l'article L. 5213-1 du code du travail, « est considérée comme travailleur handicapé toute personne dont les possibilités d'obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l'altération d'une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique ».

La reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) est une procédure administrative relevant de la compétence de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Elle permet au demandeur de faire reconnaître officiellement son aptitude au travail suivant ses capacités liées au handicap.

Elle s'accompagne d'une orientation vers un établissement ou service d'aide par le travail (ESAT), vers le marché du travail ou vers un centre de rééducation professionnelle, cette orientation valant par elle-même RQTH. Cette reconnaissance permet de bénéficier de l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés (cf. infra). Elle donne accès à la fonction publique par concours, en bénéficiant le cas échéant d'aménagements d'épreuves, ou par recrutement contractuel spécifique.

Pour les personnes déjà en poste, la RQTH ouvre droit à des aménagements du poste de travail. Elle donne également la possibilité de bénéficier d'aides de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) ou du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

En outre, plusieurs dispositions prévues par le code du travail sont réservées aux titulaires d'une RQTH, notamment :

- le déplafonnement de l'âge pour être engagé en contrat d'apprentissage^102(*) ou bénéficier d'un contrat d'engagement jeune (CEJ)^103(*) ;

- l'éligibilité au dispositif d'emploi accompagné^104(*) ;

- la comptabilisation dans l'effectif des entreprises adaptées^105(*) ;

- la majoration de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle^106(*) ;

- l'accès aux établissements et aux services de réadaptation professionnelle (ESRP)^107(*).

Malgré cette reconnaissance administrative et les dispositifs auxquels elle ouvre droit, l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap reste problématique (cf. encadré ci-dessous).

Une population qui reste éloignée de l'emploi

En 2020, les titulaires d'une RQTH représentaient 6,5 % de la population âgée de 15 à 64 ans. Leur situation témoigne des difficultés d'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap :

- la part des inactifs est de 58 % parmi les titulaires d'une RQTH, contre 29 % dans l'ensemble de la population ;

- la part des personnes en emploi est de 36 % seulement parmi les titulaires d'une RQTH, contre 65 % dans l'ensemble de la population^108(*).

b) Des simplifications récentes

Devant la complexité des circuits administratifs en matière de handicap, qui occasionnent des démarches lourdes et peu lisibles pour les intéressés, des réformes récentes ont apporté des simplifications à la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé.

Ainsi, la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel^109(*) a prévu que, lorsque le handicap est irréversible, la RQTH est attribuée de façon définitive.

La loi « 3DS » du 21 février 2022 a par la suite apporté une mesure de simplification concernant les jeunes. Pour les mineurs âgés d'au moins seize ans, l'attribution de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) ou de la prestation de compensation du handicap (PCH), ainsi que le bénéfice d'un projet personnalisé de scolarisation (PPS), valent reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé^110(*).

2. Une réforme de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés mise en oeuvre dans un contexte favorable

a) Le principe de l'obligation d'emploi

La loi du 10 juillet 1987 a institué l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH), qui oblige tout employeur de 20 salariés et plus à employer des personnes en situation de handicap dans une proportion minimale de 6 % de son effectif^111(*).

L'employeur doit déclarer chaque année le nombre d'emplois occupés par un travailleur handicapé pour justifier qu'il respecte son obligation d'emploi. Si l'employeur n'atteint pas le taux de 6 %, il doit verser une contribution annuelle à l'Agefiph.

Outre les titulaires d'une RQTH, d'autres catégories de bénéficiaires sont comptabilisées au titre de l'OETH (cf. encadré ci-dessous).

En 2021, 628 800 travailleurs en situation de handicap étaient employés dans les 107 900 entreprises assujetties à l'obligation d'emploi^112(*).

Les bénéficiaires de l'obligation d'emploi^113(*)

Bénéficient de l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés (OETH) :

- les travailleurs reconnus handicapés par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ;

- les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ayant entraîné une incapacité permanente au moins égale à 10 % et titulaires d'une rente attribuée par un régime de protection sociale obligatoire ;

- les titulaires d'une pension d'invalidité dont la capacité de travail ou de gain est réduite d'au moins deux tiers ;

- les bénéficiaires des emplois réservés au titre des articles L. 241-2, L. 241-3 et L. 241-4 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ;

- les titulaires d'une allocation ou d'une rente d'invalidité attribuée en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service en tant que sapeur-pompier volontaire ;

- les titulaires de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « invalidité » ;

- les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

b) Un dispositif réformé en 2020

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel^114(*) a prévu une réforme de l'OETH qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2020.

Cette réforme a apporté plusieurs modifications structurantes au dispositif :

• Tous les employeurs, y compris ceux occupant moins de 20 salariés, doivent désormais déclarer les travailleurs handicapés qu'ils emploient. Même si seuls les employeurs de 20 salariés et plus restent assujettis à l'obligation d'emploi de 6 % de travailleurs handicapés et doivent verser une contribution en cas de non-atteinte de cet objectif, cette obligation de déclaration permet de mieux identifier les besoins des employeurs et d'y répondre plus efficacement.

Afin d'alléger les tâches administratives des entreprises, la déclaration se fait désormais via la déclaration sociale nominative (DSN).

• Afin d'encourager l'emploi direct de travailleurs handicapés, le recours à la sous-traitance auprès des entreprises adaptées (EA), des établissements ou services d'aide par le travail (ESAT) ou de travailleurs indépendants handicapés (TIH) n'est plus une modalité d'acquittement de l'OETH. Les contrats de sous-traitance sont désormais pris en compte sous la forme d'une déduction de la contribution due.

• Les dépenses déductibles du montant de la cotisation due par l'entreprise ont été recentrées autour de six catégories :

- la réalisation de diagnostics et de travaux favorisant l'accessibilité des locaux de l'entreprise au-delà des obligations légales ;

- le maintien en emploi et la reconversion professionnelle ;

- des prestations d'accompagnement dans l'accès à l'emploi ou le maintien en emploi de travailleurs en situation de handicap, qui peuvent être notamment assurées par des associations, des entreprises adaptées ou encore des ESAT, et des actions de sensibilisation et de formation des salariés de l'entreprise ;

- la participation à des événements promouvant l'accueil, l'embauche directe et le maintien dans l'emploi de travailleurs handicapés dans l'entreprise ;

- le partenariat, par voie de convention ou d'adhésion, avec des associations ou des organismes oeuvrant pour la formation, l'insertion sociale et professionnelle de personnes handicapées que l'employeur accueille ou embauche, à l'exclusion des participations aux opérations de mécénat ;

- les actions concourant à la professionnalisation des dirigeants ou des salariés des EA, des travailleurs des ESAT ou des TIH, ainsi qu'au développement des achats auprès de ces acteurs.

• Les minorations de la contribution prenant en compte l'effort consenti par l'entreprise en matière de maintien dans l'emploi ou de recrutement direct des BOETH, notamment ceux pour lesquels l'Agefiph a reconnu la lourdeur du handicap^115(*), ou de ceux rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, sont supprimées au profit d'une valorisation spécifique des BOETH rencontrant des difficultés de maintien en emploi.

Dans ce cadre, les bénéficiaires de 50 ans et plus sont affectés d'un coefficient de valorisation de 1,5. Un travailleur handicapé âgé de 50 ans ou plus ayant travaillé à 80 % toute l'année est ainsi comptabilisé comme 1,2 équivalent temps plein (ETP).

• Les accords agréés par l'État pour s'acquitter de l'obligation d'emploi et s'exonérer de la contribution sont limités à une durée de trois ans, renouvelable une fois.

c) Un premier bilan favorable

La meilleure connaissance des entreprises redevables permise par la réforme permet d'abord une meilleure maitrise de la détermination des contributions dues. Selon la DGEFP, le montant déclaré sur les trois premiers exercices à la suite de la réforme s'avère nettement supérieur à la moyenne des exercices 2010 à 2019.

Par ailleurs, la mise en oeuvre de la réforme est concomitante avec une amélioration de la situation de l'emploi des travailleurs en situation de handicap.

D'après les données de Pôle emploi, le nombre de demandeurs d'emploi en situation de handicap a amorcé depuis 2018 une baisse continue. Le nombre de demandeurs d'emploi bénéficiaires de l'obligation d'emploi (DEBOE) inscrits en catégories A, B et C s'élevait ainsi à 515 530 fin décembre 2018, à 476 850 fin décembre 2020 et à 454 990 fin décembre 2022. Le nombre de DEBOE de longue durée est également en baisse, passant de 233 637 fin 2021 à 198 916 fin 2022. Enfin, la part des DEBOE dans les retours à l'emploi est en légère progression : ils représentent 5,05 % des retours à l'emploi fin décembre 2022 contre 4,4 % fin décembre 2020^116(*).

Le taux de chômage des personnes en situation de handicap reste élevé mais connaît également une tendance à la baisse, passant de 18 % en 2018 à 15 % en 2021 et à 12 % en 2022, alors que le taux de chômage général n'a baissé que d'un point entre 2021 et 2022, passant de 8 % à 7 %. Ainsi, pour la première fois depuis de nombreuses années, le taux de chômage des travailleurs handicapés a baissé proportionnellement plus que celui de la population générale entre 2021 et 2022.

Ces résultats doivent naturellement être interprétés avec prudence compte tenu du faible recul depuis la réforme et des autres changements intervenus pendant cette période, notamment le rapprochement des Cap emploi avec Pôle emploi.

Cependant, les statistiques sur l'emploi direct de travailleurs en situation de handicap connaissent effectivement une évolution favorable. D'après les données de la Dares, le taux d'emploi direct de bénéficiaires de l'OETH était de 3,5 % en 2021, progressant de 0,1 point en ETP par rapport à 2020. Quant au taux d'emploi direct « majoré », qui intègre la survalorisation des bénéficiaires de l'OETH âgés de 50 ans ou plus, il était de 4,5 % en 2021. Il a ainsi progressé de 0,2 point en ETP par rapport à 2020.

Le taux d'atteinte directe de l'OETH^117(*) s'élevait à 80 % en 2021, soit 3 points de plus qu'en 2020. 29 % des entreprises présentaient un taux supérieur ou égal à 100 % et employaient donc au moins autant de bénéficiaires de l'OETH (en ETP majorés) qu'attendu par la loi. À l'opposé, 31 % des entreprises assujetties n'accueillaient aucun bénéficiaire de l'OETH en 2021^118(*).

3. Le développement de dispositifs d'emploi spécifiques en milieu ordinaire

a) Le dispositif d'emploi accompagné

L'emploi accompagné a été créé par la loi « El Khomri » du 8 août 2016^119(*). Aux termes de l'article L. 5213-2-1 du code du travail, les titulaires d'une RQTH ayant besoin d'un accompagnement médico-social pour s'insérer durablement dans l'emploi en milieu ordinaire peuvent bénéficier d'un dispositif d'emploi accompagné, comportant un volet médico-social et un soutien à l'insertion professionnelle, en vue de leur permettre d'accéder à l'emploi rémunéré et de s'y maintenir. Sa mise en oeuvre comprend également un soutien de l'employeur. Il est mobilisé en complément des services, aides et prestations existants (accompagnement par les Cap emploi, etc.).

En pratique, cet accompagnement concerne majoritairement des personnes en situation de handicap invisible : troubles psychiques, troubles du spectre autistique ou troubles cognitifs pour lesquelles un accompagnement spécifique dans la durée, tant de la personne que de son employeur, est requis afin de sécuriser l'emploi.

Le dispositif d'emploi accompagné est mis en oeuvre sur décision de la CDAPH en complément d'une décision d'orientation. Depuis la troisième loi de finances rectificative pour 2020, cet accompagnement par un dispositif d'emploi accompagné peut également être prescrit directement par le service public de l'emploi (SPE)^120(*).

Le dispositif est mis en oeuvre par une personne morale gestionnaire qui conclut une convention de gestion avec un opérateur du SPE (Pôle emploi, Cap emploi ou mission locale). S'il ne s'agit pas d'un ESAT, d'un établissement ou service de pré-orientation ou de réadaptation professionnelle (ESPO / ESRP) ou d'un autre établissement ou service accueillant des personnes handicapés, elle conclut également une convention avec l'un de ces établissements.

Une convention individuelle d'accompagnement conclue entre la personne morale gestionnaire, la personne accompagnée et son employeur précise les modalités d'accompagnement et de soutien du travailleur handicapé et de l'employeur, notamment sur le lieu de travail.

Le dispositif bénéficie de crédits de l'État qui sont attribués par les agences régionales de santé (ARS). Pour 2023, 22,4 millions d'euros ont été inscrits à ce titre en loi de finances initiale^121(*).

Le dispositif, qui mobilise des moyens d'accompagnement considérables, est d'une dimension modeste mais en croissance (cf. encadré ci-dessous).

Les bénéficiaires de l'emploi accompagné^122(*)

Au 31 décembre 2022, 7 666 personnes étaient accompagnées par une plateforme d'emploi accompagné conventionnée, soit une augmentation de 220 % par rapport au 31 décembre 2020. Sur la seule année 2022, le nombre de personnes accompagnées a augmenté de 45 %.

Au cours des trois dernières années, le dispositif d'emploi accompagné a connu une croissance moyenne d'environ 1 750 personnes supplémentaires chaque année.

Les personnes qui entrent dans l'emploi accompagné sont pour une grande partie des jeunes (58% ont moins de 35 ans). 88% d'entre elles présentent des troubles psychiques, des déficiences intellectuelles, des troubles du spectre autistique ou des troubles cognitifs.

Les bénéficiaires ont pour la plupart un très faible niveau de formation et plus du quart n'ont jamais travaillé.

58% des personnes sans emploi à l'entrée du dispositif ont trouvé un emploi dans le cadre de l'emploi accompagné. La moitié d'entre elles ont trouvé un premier emploi en moins de 6 mois.

Depuis 2021, l'organisation du dispositif a évolué afin de fonctionner sous la forme de plateformes départementales de services intégrés. L'objectif était de donner une meilleure lisibilité au dispositif et de mutualiser les moyens et savoir-faire des acteurs du médico-social et de l'emploi sur un même territoire^123(*).

La mise en route de ces plateformes, déployées dans les départements en 2022, est très progressive : au 30 mars 2023, 30 plateformes n'avaient pas encore eu de comité de pilotage régional et 12 avaient eu un unique comité de pilotage il y a plus d'un an, selon les renseignements fournis par la DGEFP.

b) Les entreprises adaptées

(1) Des employeurs spécialisés

Les entreprises adaptées (EA) sont des entreprises du milieu ordinaire, soumises aux dispositions du code du travail, qui ont la spécificité d'employer entre 55 % et 100 % de travailleurs reconnus handicapés^124(*). Ces travailleurs sont recrutés parmi les personnes sans emploi les plus éloignées du marché du travail, soit sur proposition du service public de l'emploi, soit directement, en application de critères déterminés par arrêté ministériel.

Les EA peuvent être créées par des collectivités territoriales ou des organismes publics ou privés. En contrepartie d'une aide au poste accordée par l'État, l'entreprise adaptée met en oeuvre, pour ses salariés en situation de handicap, un accompagnement spécifique destiné à favoriser la réalisation de leur projet professionnel, la valorisation de leurs compétences et leur mobilité au sein de l'entreprise elle-même ou vers d'autres entreprises.

L'aide au poste, versée pour chaque salarié éligible, est modulée par tranche d'âge. Elle est versée mensuellement au prorata du temps réellement travaillé.

Pour être agréée par l'État, la structure doit signer un contrat d'objectifs et de moyens (CPOM). Ce contrat, d'une durée maximum de cinq ans, précise les conditions financières de l'aide de l'État, qui sont revues annuellement par voie d'avenant.

Selon les informations transmises par la DGEFP au rapporteur, on compte 800 entreprises adaptées en activité. En 2022, elles employaient 56 697 salariés, dont 40 530 salariés éligibles aux aides (soit 71%).

Le soutien de l'État aux EA a progressé de 391 millions d'euros en 2019 à 512 millions d'euros pour 2023^125(*).

(2) Le développement de dispositifs expérimentaux

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a créé deux dispositifs expérimentaux ouverts aux entreprises adaptées^126(*). Leur terme, initialement fixé au 31 décembre 2022, a été prorogé au 31 décembre 2023 par la loi de finances pour 2023^127(*).

• Le CDD « tremplin »

Dans le cadre de cette expérimentation, les EA respectant les critères fixés par un cahier des charges national et retenues par le ministre chargé de l'emploi peuvent conclure avec des travailleurs reconnus handicapés sans emploi, ou qui courent le risque de perdre leur emploi en raison de leur handicap, des contrats à durée déterminée (CDD).

La durée de ces contrats ne peut être inférieure à quatre mois. Ils peuvent être renouvelés dans la limite d'une durée totale de 24 mois. À titre dérogatoire, ils peuvent toutefois être renouvelés au-delà de cette durée afin d'achever une action de formation professionnelle en cours de réalisation à l'échéance du contrat. La durée de ce renouvellement ne peut alors excéder le terme de l'action de formation.

À titre exceptionnel, en cas de difficultés particulières pour des salariés âgés de 50 ans et plus, ce CDD peut être prolongé par l'employeur au-delà de la durée maximale prévue après avis de l'opérateur du service public de l'emploi en charge du suivi du travailleur.

La durée hebdomadaire de travail du salarié embauché dans ce cadre ne peut être inférieure à 20 heures, sauf lorsque le contrat le prévoit pour mettre en oeuvre des modalités d'accompagnement du projet professionnel adaptées à ses possibilités afin qu'il obtienne ou conserve un emploi. Elle peut varier sur tout ou partie de la période couverte par le contrat sans dépasser la durée légale hebdomadaire.

Ce contrat peut être suspendu, à la demande du salarié, afin de lui permettre, soit, en accord avec son employeur, d'effectuer une période de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP) ou une action concourant à son insertion professionnelle, d'accomplir une période d'essai afférente à une offre d'emploi en contrat de travail à durée indéterminée (CDI) ou en CDD d'une durée au moins égale à six mois.

Selon les informations fournies par la DGEFP, 335 EA sont habilitées à expérimenter le CDD « tremplin ». La population des bénéficiaires est plus féminisée et plus jeune que la moyenne des salariés des EA : 41,6 % des salariés en CDD « tremplin » sont des femmes (contre 35 % tous contrats confondus) et 19,3 % sont âgés de moins 30 ans (contre 9 % tous contrats confondus).

Le nombre de contrats moyen par entreprise reste encore en retrait par rapport à l'attendu, ce qui explique la sous-consommation des enveloppes budgétaires affectées. Les résultats du dispositif en matière d'insertion dans l'emploi sont néanmoins encourageants : le taux de sortie en emploi durable s'établissait en 2022 à 10,97 % contre 4,5 % pour les autres contrats en entreprise adaptée^128(*).

• Les entreprises adaptées de travail temporaire

Les structures respectant un cahier des charges national, publié le 11 juillet 2019, et disposant d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens (CPOM) en cours de validité peuvent créer une entreprise adaptée de travail temporaire (EATT) dont l'activité exclusive consiste à faciliter l'accès à l'emploi durable des travailleurs reconnus handicapés sans emploi, ou qui courent le risque de perdre leur emploi en raison de leur handicap, en concluant avec ces personnes des contrats de missions.

Selon la DGEFP, 25 EATT ont effectivement démarré leur activité. La plupart sont des co-entreprises qui associent une EA à une entreprise de travail temporaire. En Bretagne, les vingt entreprises adaptées de la région ont créé une EATT commune.

Entre 2020 et 2022, le nombre d'intérimaires accompagnés en EATT est passé de 181 salariés (soit 12 ETP) à 1 358 salariés (soit 186 ETP). En 2022, 39,5 % de ces intérimaires sont des femmes et 13 % ont moins de 30 ans.

Le taux de sortie en emploi durable après un parcours en EATT s'établit à 5 % et le taux de sortie en emploi de transition (CDD de moins de 6 mois, intérim de moins de 6 mois), à 27,1 %^129(*).

B. Le projet de loi apporte des ajustements aux dispositifs existants

Les travaux préparatoires à la conférence nationale du handicap (CNH) du 26 avril 2023 ont permis d'identifier plusieurs axes d'amélioration des politiques d'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap. Plusieurs d'entre elles ont été transcrites au présent article 8.

1. L'extension des droits liés à la RQTH aux bénéficiaires de l'obligation d'emploi

Le 1° du I de cet article dispose, dans un nouvel article L. 5212-13-1 du code du travail, que les dispositions du code du travail spécifiquement réservées aux personnes titulaires de la RQTH (cf. supra) s'appliquent également à l'ensemble des bénéficiaires de l'OETH, sauf à certains bénéficiaires des emplois réservés reconnus par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre^130(*).

Les bénéficiaires de l'obligation d'emploi auront ainsi accès à l'ensemble des dispositifs visant les travailleurs reconnus handicapés sans avoir besoin de passer par une demande de RQTH auprès de la MDPH.

2. La simplification de l'insertion sur le marché du travail des travailleurs ayant une RQTH

Le 2° du I réécrit l'article relatif à la procédure de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

L'orientation par la CDAPH vers le marché du travail serait supprimée, cette orientation devenant ainsi de droit.

Par coordination avec l'article 9 du projet de loi, le principe du parcours renforcé en emploi pour les travailleurs sortant d'ESAT serait ici supprimé pour être inscrit dans le code de l'action sociale et des familles.

3. Le transfert à l'État du dispositif d'emploi accompagné

Le 3° du I précise que le dispositif d'emploi accompagné serait désormais organisé par l'État (a).

Il serait mis en oeuvre par des organismes respectant les conditions d'un cahier des charges prévu par arrêté ministériel et ayant conclu une convention avec l'opérateur France Travail (Pôle emploi), une mission locale ou un Cap emploi. Cette convention pourrait également associer l'Agefiph et le FIPHFP (c).

Lorsqu'ils seraient prescripteurs de l'emploi accompagné, les opérateurs du service public de l'emploi en informeraient la CDAPH. Selon le cas, la CDAPH ou le prescripteur désignerait l'organisme chargé de mettre en oeuvre le dispositif d'emploi accompagné (b).

Le renvoi à un décret des modalités de mise en oeuvre du dispositif d'emploi accompagné serait supprimé (d).

L'objectif poursuivi, selon l'étude d'impact du projet de loi, est de « permettre une simplification de la gestion pour une montée en puissance du dispositif et d'ouvrir la participation à des structures du champ de l'emploi ».

Selon les informations fournies par la DGEFP, ce transfert à l'État de l'organisation du dispositif se traduira par un transfert des ARS vers les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) en 2025.

4. La généralisation et la pérennisation des expérimentations menées dans les entreprises adaptées

Le 5° du I tend à pérenniser les deux expérimentations en cours concernant les entreprises adaptées.

• Il autorise d'abord, dans un nouvel article L. 5213-13-2 du code du travail, les entreprises adaptées à conclure des CDD destinés à faciliter la transition professionnelle des salariés vers les autres employeurs (CDD « tremplin »). Ces CDD prévoient un accompagnement renforcé destiné à favoriser la réalisation d'un projet professionnel et la valorisation des compétences acquises durant la formation.

Les conditions dans lesquelles ces contrats pourront déroger, dans la limite de 24 mois, aux règles relatives à la durée des CDD ainsi que, dans la limite de 60 mois, à celles relatives aux conditions de leur renouvellement seront prévues par décret en Conseil d'État. Ce décret pourra également ajouter des modalités spécifiques de suspension ou de rupture à l'initiative du salarié, ainsi que des dérogations à la durée hebdomadaires du travail.

À la différence de l'expérimentation, pour laquelle les entreprises adaptées devaient être agréées par le ministre chargé de l'emploi, ce dispositif est ouvert à toutes les entreprises adaptées.

• Par ailleurs, sont introduites dans un nouvel article L. 5213-13-3 du code du travail les entreprises adaptées de travail temporaire (EATT), qui pourront conclure, afin de faciliter l'accès à l'emploi durable des travailleurs handicapés, des contrats de mission dont la durée pourra être portée à 24 mois, renouvellements compris, et dont la durée hebdomadaire de travail pourra être inférieure à la durée minimale de droit commun, lorsque la situation du salarié le justifiera. Elles pourront également conclure des contrats à durée indéterminée (CDI) intérimaires.

Ces entreprises devront mettre en oeuvre pour leurs salariés un accompagnement renforcé destiné à favoriser la réalisation de leur projet professionnel, la valorisation de leurs compétences acquises durant leur formation et leur transition professionnelle vers d'autres entreprises.

Afin de rendre applicable dans ces entreprises le droit applicable aux entreprises adaptées, sont insérées des références aux EATT aux articles L. 5213-13 (4° du I), L. 5213-14, L. 5213-18 (6° du I) et L. 5213-15 (7° du I) du code du travail.

Les modalités des accompagnements renforcés à la charge des entreprises adaptées dans le cadre du CDD tremplin et à la charge des EATT seraient déterminées par décret en Conseil d'État (8° du I).

5. Entrée en vigueur et disposition transitoire

Le II prévoit des dates d'entrée en vigueur différée pour certaines dispositions de cet article :

- la pérennisation des CDD tremplin et des EATT prendrait effet le 1^er janvier 2024 ;

- le changement d'organisation de l'emploi accompagné interviendrait le 1^er janvier 2025.

À titre transitoire, les conventions individuelles d'accompagnement et les conventions de gestion conclues dans le cadre de l'organisation actuelle de l'emploi accompagné continueront de s'appliquer jusqu'à leur terme, ou jusqu'au 31 décembre 2025 si leur terme est postérieur (III).

II - La position de la commission : des mesures attendues qui méritent d'être complétées

La commission a approuvé les mesures proposées dans cet article, qui traduisent des engagements formulés lors de la dernière conférence nationale du handicap et qui sont attendues et soutenues par les organisations représentatives des personnes en situation de handicap.

• Il convient de préciser que l'orientation « de droit » vers le milieu ordinaire est déjà une évidence pour nombre de personnes en situation de handicap qui ne s'adressent pas à la CDAPH. Il s'agit donc d'une mesure avant tout symbolique, qui marque la volonté du Gouvernement de favoriser l'inclusion des travailleurs handicapés dans le droit commun.

• Le rapporteur observe que les expérimentations du CDD « tremplin » et des EATT seront pérennisées avant que les résultats de leur évaluation soient connus. Selon les renseignements fournis par la DGEFP, l'évaluation de ces expérimentations, confiée à un comité scientifique, est toujours en cours. Le rapport intermédiaire de ce comité est attendu en octobre 2023 et les travaux d'évaluation devraient aboutir fin janvier 2024, soit après la généralisation des dispositifs.

En tout état de cause, la généralisation de ces dispositifs devra s'accompagner de moyens financiers adéquats dans le PLF pour 2024. La commission sera attentive à l'évolution des crédits dédiés à cette action.

• La commission a accueilli favorablement l'extension des droits liés à la RQTH à toutes les catégories de bénéficiaires de l'obligation d'emploi. Elle a toutefois souhaité qu'une attention particulière soit portée aux jeunes, notamment aux étudiants dont le recours à la demande de RQTH est insuffisant. On constate en effet, même si leur nombre a progressé depuis 2018, que la proportion des apprentis en situation de handicap reste très faible (1,4 %).

Afin de poursuivre le mouvement de simplification des démarches des travailleurs en situation de handicap, la commission a adopté, à l'initiative de Philippe Mouiller, un amendement COM-71 tendant à inclure, parmi les bénéficiaires de l'OETH, les jeunes de 18 à 25 ans et les étudiants ne bénéficiant pas d'une RQTH mais disposant de la notification d'une décision favorable de la CDAPH. Ceci permettra à davantage de stages et de contrats d'apprentissage d'être pris en compte au titre de l'obligation d'emploi.

• Par ailleurs, même si le premier bilan de la réforme de l'OETH est globalement positif, la commission a souhaité revenir sur la suppression de la prise en compte de la reconnaissance de la lourdeur du handicap (RLH) pour la modulation des contributions des employeurs à l'Agefiph. En effet, cette mesure a pu porter préjudice aux personnes dont le handicap est de nature à faire supporter des charges importantes à leur employeur, lequel n'est plus incité à poursuivre cet effort. La commission a donc adopté l'amendement COM-72 de Philippe Mouiller qui vise à rétablir ce critère de modulation.

• Bien que sa mise en place soit complexe, l'emploi accompagné est un modèle d'accompagnement dont l'efficacité est reconnue pour permettre l'inclusion et le maintien dans l'emploi de personnes ayant un handicap invisible.

Le rapporteur soutient donc le projet du Gouvernement de le renforcer. Afin de donner de la visibilité aux acteurs, elle considère toutefois que l'organisation du dispositif en plateformes départementales, dont la mise en place est à peine achevée, doit être confirmée.

À son initiative, la commission a donc adopté un amendement COM-232 précisant que l'emploi accompagné reste organisé sous la forme de plateformes départementales de services intégrés.

• Afin d'éviter une sortie de vigueur du dispositif de parcours renforcé en emploi des travailleurs sortant d'ESAT (cf. commentaire de l'article 9), la commission a adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement COM-234 tendant à différer au 1^er janvier 2024 l'entrée en vigueur de la nouvelle rédaction de l'article L. 5213-2 du code du travail.

La commission a enfin adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (COM-231 et COM-233).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis
Pérennisation du motif de recours à l'intérim pour les bénéficiaires de l'obligation d'emploi

Cet article additionnel, inséré par la commission, prévoit la pérennisation de l'expérimentation de l'autorisation du recours à l'intérim lorsque le salarié est un bénéficiaire de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a autorisé, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2021, la mise à disposition d'un salarié temporaire auprès d'une entreprise utilisatrice lorsque ce salarié est un bénéficiaire de l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés (BOETH), indépendamment des motifs de recours prévus par le code du travail^131(*).

Cette expérimentation a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2023 par la loi « 3DS » du 21 février 2022^132(*).

Cette mesure s'est avérée complémentaire de l'expérimentation des entreprises adaptées de travail temporaire (EATT). Selon l'Union nationale des entreprises adaptées (UNEA), les EATT utilisent aujourd'hui très largement le cas de recours « BOETH ». Ce motif de recours constitue en effet, par sa simplicité, un élément d'attractivité du point de vue des entreprises utilisatrices puisqu'il ne requiert pas d'autre justification que la situation de handicap du salarié.

Alors que le projet de loi prévoit la pérennisation des EATT (cf. commentaire de l'article 8), l'inscription de cette mesure dans le code du travail contribuerait donc à accompagner leur montée en puissance.

À l'initiative de Daniel Chasseing, la commission a adopté un amendement COM-68 prévoyant la pérennisation de l'autorisation du recours à l'intérim lorsque le salarié est un bénéficiaire de l'obligation d'emploi. Cette autorisation ne s'appliquerait pas aux bénéficiaires « indirects » des emplois réservés reconnus par le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre^133(*).

La commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9
Convergence des droits sociaux des travailleurs handicapés
en milieu protégé

Cet article vise à étendre aux personnes accueillies en établissement ou service d'aide par le travail (ESAT) des droits reconnus aux salariés par le code du travail. Il tend par ailleurs à fluidifier et diversifier les parcours des travailleurs en situation de handicap en permettant à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de statuer directement sur des propositions d'orientation vers le milieu protégé formulées par le service public de l'emploi et en sécurisant le parcours renforcé en emploi pour les travailleurs sortant d'ESAT vers le milieu ordinaire.

La commission a adopté cet article modifié par un amendement du rapporteur.

I - Le dispositif proposé

A. Un milieu protégé en voie de transformation

1. Les spécificités du milieu protégé de travail

Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) sont des établissements médico-sociaux régis par le code de l'action sociale et des familles.

Les ESAT accueillent des personnes handicapées pour lesquelles la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) a constaté une capacité de travail réduite et la nécessité d'un accompagnement médical, social et médico-social.

La CDAPH prend la décision d'orientation sur la base de l'évaluation réalisée par l'équipe pluridisciplinaire de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH)^134(*), des souhaits exprimés par la personne concernée dans son projet de vie^135(*) et du plan personnalisé de compensation proposé par l'équipe pluridisciplinaire^136(*).

L'ESAT offre aux personnes handicapées des possibilités d'activités diverses à caractère professionnel ainsi qu'un soutien médico-social et éducatif en vue de favoriser leur épanouissement personnel et social^137(*).

En tant qu'usager d'un établissement médico-social, la personne handicapée accueillie en ESAT n'est pas liée à l'établissement par un contrat de travail mais par un « contrat de soutien et d'aide par le travail »^138(*). En conséquence, elle n'a pas de lien de subordination avec le directeur de l'établissement et ne peut faire l'objet d'un licenciement. Inversement, elle ne bénéficie pas des droits garantis aux salariés par le code du travail.

En particulier, les travailleurs en ESAT ne bénéficient pas du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) mais d'une « garantie de rémunération » (GRTH) dont le montant est compris entre 55,7 % et 110,7 % du SMIC. Cette GRTH se compose :

- d'une part financée par l'ESAT, aussi appelée « part directe ». Laissée à l'appréciation de chaque établissement, elle doit être au moins égale à 5 % du SMIC ;

- d'une part financée par l'État, égale au maximum à 50,7 % du SMIC.

Si la personne exerce une activité à temps partiel, le montant de la rémunération garantie est réduit à due proportion.

Les ESAT accueillent au total près de 120 000 travailleurs handicapés, un nombre dont l'évolution fait l'objet d'un « moratoire » depuis 2013. Le soutien financier de l'État aux ESAT s'élève, pour 2023, à 1,5 milliard d'euros^139(*).

La sous-traitance auprès d'un ESAT donne lieu, pour l'entreprise qui y a recours, à une déduction de la contribution due au titre de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (cf. commentaire de l'article 8).

Un modèle remis en cause aux niveaux international et européen

Le statut des travailleurs en ESAT fait l'objet d'une remise en cause qui s'appuie notamment sur le droit international et le droit de l'Union européenne.

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a notamment jugé, dans une décision du 26 mars 2015, que les personnes travaillant en ESAT étaient des travailleurs au sens de l'Union européenne^140(*).

La Charte des droits fondamentaux du 18 décembre 2000, annexée au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), définit plusieurs droits fondamentaux concernant l'ensemble des travailleurs de l'Union européenne, notamment le droit à l'information et à la consultation des travailleurs (article 27), le droit de négociation et d'actions collectives (article 28) ou le droit à des conditions de travail justes et équitables (article 31).

Quant à la Convention de l'Organisation des Nations unies (ONU) relative aux droits des personnes handicapées de 2006, elle met l'accent sur la dignité des personnes handicapées et sur leurs droits et leurs conditions de vie au travail qui doivent être égaux à ceux des autres travailleurs.

2. L'engagement d'un plan de transformation des ESAT

Lancé à la suite d'une large concertation avec les acteurs et mis en oeuvre progressivement depuis 2022, le plan du Gouvernement de transformation des ESAT poursuit deux objectifs principaux : la diversification et la sécurisation des parcours professionnels ainsi que l'extension des droits individuels et collectifs des travailleurs d'ESAT. Il comporte également un volet de soutien à l'activité des ESAT.

a) La diversification et la sécurisation des parcours professionnels

• La loi « 3DS » du 21 février 2022 a introduit deux mesures en faveur de la fluidification des parcours des travailleurs d'ESAT^141(*) :

- la création d'un parcours renforcé en emploi pour les travailleurs sortant d'ESAT pour le milieu ordinaire ;

- la possibilité pour les personnes accueillies en ESAT de travailler, simultanément et à temps partiel, dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée ou d'exercer, dans les mêmes conditions, une activité professionnelle indépendante.

• Un décret du 13 décembre 2022 a précisé les modalités de ces dispositifs^142(*).

Ainsi, le travailleur handicapé qui quitte un ESAT pour rejoindre le milieu ordinaire de travail bénéficie obligatoirement, sans nouvelle décision de la CDAPH, du parcours renforcé en emploi. Dans ce cadre, il bénéficie de l'accompagnement de son ESAT d'origine, organisé dans le cadre d'une convention d'appui conclue entre cet établissement, l'employeur et, éventuellement, un service d'accompagnement à la vie sociale (SAVS)^143(*).

Il est précisé que l'ESAT assure ce suivi en lien avec la plateforme départementale chargée du dispositif d'emploi accompagné^144(*).

Le décret a également précisé les conditions et les limites dans lesquels peut se dérouler le cumul d'une activité au sein d'un ESAT et d'une autre activité professionnelle à temps partiel en milieu ordinaire de travail. En particulier, ce cumul ne peut conduire à dépasser ni la durée maximale quotidienne de travail de 10 heures, ni la durée légale hebdomadaire de 35 heures^145(*).

Le décret a par ailleurs aménagé les conditions dans lesquelles les travailleurs handicapés peuvent être orientés en ESAT. Désormais, la CDAPH peut orienter vers les ESAT des personnes handicapées dont la capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la capacité normale lorsque leur besoin d'un ou de plusieurs soutiens médicaux, éducatifs, sociaux ou psychologiques le justifie^146(*).

b) La reconnaissance de nouveaux droits

Le décret du 13 décembre 2022 précité a renforcé les différents droits sociaux individuels et collectifs des travailleurs handicapés en ESAT par référence à l'ordre public social applicable à l'ensemble des travailleurs, quel que soit leur statut.

Il a notamment précisé les droits à congé et au repos de ces travailleurs^147(*).

Il a également prévu l'élection par les travailleurs handicapés accueillis dans un ESAT, pour une durée de trois ans renouvelable, d'un délégué chargé de les représenter auprès de la direction de l'établissement ou du service sur des situations d'ordre individuel^148(*).

Il a enfin institué une instance, composée en nombre égal de représentants des usagers et de représentants des salariés de l'ESAT, chargée d'émettre des avis et de formuler des propositions sur la qualité de vie au travail, l'hygiène et la sécurité, ainsi que l'évaluation et la prévention des risques professionnels^149(*).

c) Le soutien à l'activité des ESAT

Afin de permettre aux établissements de se moderniser et de développer de nouvelles activités, l'État a abondé en 2022 un Fonds d'accompagnement de la transformation des ESAT (Fatesat) à hauteur de 15 millions d'euros. Ce fonds n'a pas été reconduit en 2023.

Pour garantir le « droit au retour » des travailleurs en ESAT, le cadre de gestion des établissements a été assoupli. L'aide au poste versée par l'Agence de services et de paiement (ASP) aux établissements est désormais calculée sur une base annualisée pour permettre aux ESAT d'optimiser la gestion de leurs effectifs. Cette mesure, mise en oeuvre depuis 2022, est financée à hauteur de 10 millions d'euros par l'État.

B. Des mesures en faveur de la convergence des droits des travailleurs handicapés et de la simplification de leur parcours

L'article 9 du projet de loi traduit plusieurs engagements formulés lors de la conférence nationale du handicap (CNH) du 26 avril 2023 concernant les travailleurs handicapés accueillis en ESAT.

1. L'orientation vers le milieu protégé sur proposition des opérateurs du réseau France Travail

Par dérogation à la procédure d'évaluation des souhaits de la personne en situation de handicap par l'équipe pluridisciplinaire de la MDPH, cet article prévoit que la CDAPH pourrait se prononcer en matière d'orientation vers les ESAT ou les établissements et services de réadaptation professionnelle (ESRP) sur la base des propositions formulées par les opérateurs du réseau France Travail, sans passer par l'évaluation de l'équipe pluridisciplinaire (1° du I).

Cette procédure serait encadrée par une convention conclue entre la MDPH, l'opérateur France Travail (Pôle emploi) et les Cap emploi. Un décret définirait le modèle et le contenu minimum de la convention.

2. La reconnaissance de nouveaux droits aux travailleurs en ESAT

Cet article fait par ailleurs évoluer les droits des travailleurs en ESAT en poursuivant leur convergence avec les droits des salariés (6° du I).

a) L'application directe de dispositions du code du travail

Un nouvel article L. 344-2-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit l'application aux travailleurs en ESAT de droits reconnus aux salariés par le code du travail :

- le droit à l'expression directe et collective sur le contenu, les conditions d'exercice et l'organisation du travail (articles L. 2281-1 à L. 2281-4 du code du travail) ;

- les droits d'alerte et de retrait en cas de danger grave et imminent (articles L. 4131-1 à L. 4162-5 du code du travail) ;

- le droit d'adhérer à un syndicat professionnel et de s'en retirer (articles L. 2141-1 à L. 2141-3 du code du travail), l'interdiction pour l'employeur de prélever les cotisations syndicales sur les salaires (article L. 2141-6) et l'obligation pour l'employeur d'informer les salariés de la disponibilité des adresses des organisations syndicales représentatives sur le site du ministère du travail (article L. 2141-7-1) ;

- la prise en charge par l'employeur des frais de transport (articles L. 3261-2 à 3261-4 du code du travail), des titres-restaurant (articles L. 3262-1 à 3262-7) et des chèques-vacances (article L. 3263-1).

Il est précisé que, pour l'application de ces dispositions, l'ESAT s'acquitte des obligations à la charge de l'employeur.

b) L'introduction de nouveaux droits collectifs

Un nouvel article L. 344-2-7 du code de l'action sociale et des familles reconnaît aux personnes accueillies en ESAT le droit de grève dans le cadre de leurs activités à caractère professionnel.

Par ailleurs, serait portée au niveau de la loi, dans un nouvel article L. 344-2-8, l'instance destinée à associer les personnes handicapées accueillies aux questions relatives à la qualité de vie au travail, à l'hygiène et à la sécurité, ainsi qu'à la prévention et à l'évaluation des risques professionnels. Cette instance, qui a déjà été créée par décret (cf. supra), est composée en nombre égal de représentants des personnes handicapées accueillies et de représentants des salariés.

Des représentants de cette instance pourraient assister, avec voix consultative, aux réunions du comité social et économique (CSE) de l'ESAT. Dans les établissements de 11 à 49 salariés, ils assisteraient aux réunions des membres de la délégation du personnel portant sur la santé, la sécurité et les conditions de travail. Dans les établissements d'au moins 50 salariés, ils assisteraient aux réunions du CSE portant sur la santé, la sécurité et les conditions de travail et, lorsqu'elle existe, aux réunions de la commission santé, sécurité et conditions de travail (CSSCT).

c) La couverture obligatoire par un contrat de complémentaire santé

Aux termes du nouvel article L. 344-2-10 du code de l'action sociale et des familles, les personnes handicapées accueillies en ESAT bénéficieront obligatoirement d'une couverture complémentaire en matière de frais de santé à adhésion obligatoire. Les catégories de garanties et la part du financement assuré par l'ESAT seraient au moins aussi favorables que les conditions applicables aux salariés.

Un décret devra fixer les catégories de personnes pouvant se dispenser, à leur initiative, de cette obligation de couverture, et préciser les adaptations nécessaires en Alsace-Moselle.

Il est précisé que les dispositions du code de la sécurité sociale et du code général des impôts qui s'appliquent aux contributions à la charge de l'employeur pour le financement des garanties du contrat, s'appliqueront dans les mêmes conditions aux couvertures souscrites en application de cet article.

3. La sécurisation du parcours des travailleurs sortant d'ESAT

Le 5° du I tend à rendre obligatoire la conclusion d'une convention d'appui entre l'ESAT, l'employeur et, éventuellement, le SAVS en cas de sortie du travailleur vers un contrat de travail de droit commun, un contrat aidé, un contrat d'apprentissage ou un contrat de professionnalisation.

En outre, il inscrit à l'article L. 344-2-5 du code de l'action sociale et des familles, en lieu et place de l'article L. 5213-2 du code du travail^150(*), le principe du parcours renforcé en emploi des travailleurs sortant d'ESAT pour le milieu ordinaire de travail.

Le 4° du I supprime une référence obsolète à un ancien article du code du travail pour préciser que la mise à disposition auprès d'une entreprise d'un travailleur en ESAT est autorisée sous réserve que cette opération n'ait pas de but lucratif.

Les 2° et 3° du I procèdent à d'autres mises à jour de références au code du travail.

Le 7° du I met à jour, concernant Mayotte, la terminologie employée en remplaçant les mots : « centres d'aide par le travail » par les mots : « établissements et services d'aide par le travail ».

4. Entrée en vigueur

Les dispositions de cet article entreront, en principe, en vigueur le 1^er janvier 2024.

Toutefois, certains des nouveaux droits des travailleurs n'entreront en vigueur que le 1^er juillet 2024 : la prise en charge des frais de transport et des titres-restaurant ainsi que la couverture obligatoire par un contrat de complémentaire santé collectif.

La convention permettant l'orientation par France Travail vers le milieu protégé par doit être conclue au plus tard le 1^er janvier 2027.

II - La position de la commission : des évolutions bienvenues qui rendent nécessaire un soutien aux ESAT

Cet article poursuit la dynamique amorcée par le plan de transformation des ESAT en portant des mesures attendues par les organisations représentatives du handicap.

Le rapporteur soutient les mesures d'équité proposées par cet article en faveur des 120 000 travailleurs accueillis en ESAT. Toutefois, celles-ci posent la question de la capacité des ESAT à les prendre en charge alors que ces structures sont déjà fragiles. En particulier, le coût du financement d'une complémentaire santé pour tous les travailleurs est évalué à 36 millions d'euros dans l'étude d'impact.

Surtout, une réflexion est en cours sur l'augmentation de la rémunération des travailleurs d'ESAT. Selon les informations fournies par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) au rapporteur, une mission va être prochainement confiée à l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l'inspection générale des finances (IGF) en vue d'examiner les voies et moyens d'une évolution du niveau et des deux composantes de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés.

Dans ce contexte, s'ils ne reçoivent pas un soutien accru, soit les ESAT rechercheront des gains de productivité, ce qui risque d'aboutir à l'éviction des travailleurs les moins productifs ; soit ils seront contraints d'arrêter leur activité s'ils ne parviennent pas à modifier leur positionnement, compte tenu de la tendance, confirmée par le projet de loi, à privilégier l'orientation des travailleurs en situation de handicap vers le milieu ordinaire.

Même si le secteur et ses représentants sont très mobilisés pour apporter un appui opérationnel aux ESAT dans la mise en oeuvre des nouveaux droits reconnus aux travailleurs, il est donc nécessaire que les pouvoirs publics apportent à ces structures un accompagnement adéquat.

Les associations soulignent également que les travailleurs d'ESAT devront être informés et accompagnés en vue de l'application des nouveaux droits garantis par cet article.

Sous ces réserves, la commission a approuvé le dispositif de cet article.

À l'initiative du rapporteur, elle a adopté un amendement COM-235 visant à conserver la dénomination actuelle de Pôle emploi (cf. commentaire de l'article 5).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10
Gouvernance de la politique d'accueil du jeune enfant

Cet article propose que la politique d'accueil du jeune enfant soit conduite dans le cadre d'une stratégie nationale et de faire de la commune l'autorité organisatrice de cette politique.

La commission a adopté cet article en supprimant la stratégie nationale et en rejetant la possibilité donnée au préfet, en cas de manquement de la commune, de mandater la CAF pour qu'elle élabore un schéma communal et un projet de création de relais petite enfance.

I - Le dispositif proposé

A. La gouvernance de la politique d'accueil du jeune enfant fait intervenir de nombreux acteurs

Les modes d'accueil du jeune enfant comprennent les modes d'accueil collectif (établissement d'accueil du jeune enfant, micro-crèches) et l'accueil individuel (assistants maternels, garde d'enfant à domicile). Le développement, la création, le financement et le contrôle de ces modes d'accueil relèvent de nombreux acteurs intervenant aux niveaux national et local. L'État, les caisses d'allocations familiales, les départements et les communes sont les principaux acteurs de la politique d'accueil du jeune enfant.

Capacité théorique de places dans les modes d'accueil formels^151(*)

Source : REPSS Famille, édition 2023

? Au niveau national

Au niveau national, les prérogatives dont dispose le Gouvernement lui permettent de pouvoir fixer le cadre général de la politique d'accueil du jeune enfant, assorti le cas échéant d'objectifs en matière de développement de l'offre d'accueil.

Pour déployer cette politique, le Gouvernement peut principalement s'appuyer sur la convention d'objectifs et de gestion qu'il conclut avec la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Cette convention pluriannuelle définit des objectifs en matière de développement de l'offre d'accueil et prévoit les moyens financiers de renforcer la quantité et la qualité de cette offre, notamment par des aides à la création de places nouvelles. La COG 2018-2022^152(*) avait ainsi fixé l'objectif de créer 30 000 places supplémentaires en établissements d'accueil du jeune enfant et avait institué des aides, sous la forme de « bonus », afin de soutenir la création de places dans les quartiers de la politique de la ville, pour favoriser l'accès des enfants issus de familles modestes et pour compenser le coût lié à l'accueil d'enfants en situation de handicap.

Par ailleurs, la branche famille de la sécurité sociale est le principal financeur des modes d'accueil du jeune enfant. La prestation de service unique (PSU), financée par le fonds d'action sanitaire et sociale de la Cnaf^153(*), permet de prendre en charge le fonctionnement des établissements d'accueil du jeune enfant. Le soutien aux modes d'accueil individuel est assuré par la prestation d'accueil du jeune enfant^154(*), financée par la branche famille.

? Au niveau départemental

Le pilotage de l'offre des services aux familles, dont les modes d'accueil du jeune enfant, est assuré au niveau départemental par le comité départemental des services aux familles^155(*). Ce comité est une « instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi concernant toutes questions relatives à l'organisation, au fonctionnement, au maintien et au développement des services aux familles ». Ce comité est présidé par le préfet et les vice-présidents en sont le président du conseil départemental, un représentant des communes et intercommunalités du département et le président du conseil d'administration de la CAF.

Le comité départemental des services aux familles établit un schéma départemental des services aux familles pluriannuel qui a notamment pour objet d'évaluer l'offre et les besoins territoriaux en matière de services aux familles et de définir des actions départementales.

Par ailleurs, le conseil départemental est compétent, par l'intermédiaire de son service de protection maternelle et infantile, pour délivrer les agréments d'ouverture d'établissements d'accueil du jeune enfant^156(*) et d'accueil d'enfants chez un assistant maternel^157(*). À ce titre, les services du département sont compétents pour contrôler le respect des normes d'accueil et de prise en charge des enfants de moins de trois ans dans les établissements et chez les assistants maternels.

? Au niveau local

Les communes participent significativement à la politique d'accueil du jeune enfant sur le territoire, bien qu'elles disposent d'une compétence facultative en la matière.

Elles ont la possibilité d'élaborer un schéma pluriannuel de développement des services aux familles^158(*). Ce schéma fait l'inventaire des offres d'accueil, recense les besoins des familles et précise les perspectives de développement ou de redéploiement des équipements et services. Cet outil ayant été institué en 2021^159(*), aucune donnée n'est disponible sur son déploiement effectif. Toutefois, les services du ministère des solidarités ont indiqué au rapporteur qu'il peut être considéré que les communes de plus de 10 000 habitants établissent déjà partiellement les attributions de ce schéma pluriannuel, compte tenu des compétences que la très grande majorité d'entre elles exerce en matière d'accueil du jeune enfant. En outre, les communes ont la possibilité de créer des relais petite enfance. À ce jour, 85 % des communes de plus de 10 000 habitants, soit 845, en disposent^160(*).

Les relais petite enfance

Article L. 214-2-1 du code de l'action sociale et des familles :

« Il peut être créé, dans toutes les communes ou leurs groupements, un relais petite enfance, service de référence de l'accueil du jeune enfant pour les parents et les professionnels. Le relais petite enfance a notamment pour rôle d'informer les parents et les assistants maternels sur ce mode d'accueil en tenant compte des orientations définies, le cas échéant, par le comité départemental des services aux familles prévu à l'article L. 214-5, et d'offrir aux assistants maternels un cadre pour échanger sur leur pratique professionnelle ainsi que leurs possibilités d'évolution de carrière, sans préjudice des missions spécifiques confiées au service départemental de protection maternelle et infantile visé au chapitre II du titre I^er du livre I^er de la deuxième partie du code de la santé publique.

Les missions des relais petite enfance sont précisées par décret. Ces relais peuvent accompagner des professionnels de la garde d'enfants à domicile. »

En outre, les communes participent au financement des modes d'accueil, notamment à l'investissement et à la mise à disposition de foncier pour la création de places en établissement d'accueil du jeune enfant. Elles peuvent développer des partenariats et des projets communs avec les caisses d'allocations familiales, notamment par le biais de conventions territoriales globales (CTG)^161(*).

? Le présent article a pour objectif de structurer davantage la gouvernance de la politique d'accueil du jeune enfant aux niveaux national et local, afin que puissent être développés des projets de création de places d'accueil et qu'un meilleur recensement des besoins et des offres puisse être assuré pour répondre aux besoins des familles.

La mesure proposée doit ainsi constituer l'un des moyens d'atteindre l'objectif fixé par le Gouvernement d'ouvrir 200 000 places de crèches d'ici à 2030^162(*).

B. Instituer une stratégie nationale sur l'accueil du jeune enfant et attribuer aux communes la compétence d'autorité organisatrice

1. Institution d'une stratégie nationale d'accueil du jeune enfant

a) Élaboration par le ministre chargé de la famille d'une stratégie nationale

Le 1° du I complète l'article L. 214-1 du code de l'action sociale et des familles, qui définit les services aux familles afin d'instituer une stratégie nationale de l'accueil du jeune enfant.

Il ajoute un II qui prévoit que la politique d'accueil du jeune enfant est conduite dans le cadre d'une stratégie nationale adoptée par arrêté du ministre chargé de la famille. Cette stratégie devra déterminer des priorités et objectifs nationaux pluriannuels en matière :

- de développement quantitatif et qualitatif de l'offre d'accueil du jeune enfant ;

- d'emplois, de compétences et de qualification dans le secteur de l'accueil du jeune enfant, ainsi que de besoins nationaux de formation professionnelle qui en découlent.

Le III inséré à cet article L. 214-1 précise que l'État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale participent à la politique d'accueil du jeune enfant en tenant compte des priorités et objectifs fixés par la stratégie nationale.

b) Compatibilité des schémas départementaux des services aux familles avec la stratégie nationale

Le 6° du I du présent article modifie l'article L. 214-5 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit l'institution d'un comité départemental de services aux familles, lequel doit élaborer un schéma départemental des services aux familles pluriannuel qui a notamment pour objet d'évaluer l'offre et les besoins territoriaux en matière de services aux familles et de définir des actions départementales.

Il est proposé de réécrire les dispositions de cet article L. 214-5 relatives aux schémas départementaux afin de prévoir que le comité départemental devra établir un schéma départemental des services aux familles pluriannuel, en tant compte des objectifs nationaux pluriannuels de la stratégie nationale et des besoins territoriaux et matière de services aux familles.

c) Articulation de la stratégie nationale avec les priorités d'action en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile

Le IV du présent article modifie l'article L. 2111-1 de la santé publique qui prévoit que dans le cadre de la stratégie nationale de santé, des priorités pluriannuelles d'action en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile sont fixées par le ministre chargé de la santé, afin d'assurer son articulation avec la stratégie nationale créée par le présent article.

Il est prévu que les priorités pluriannuelles d'action qui portent sur la surveillance et le contrôle des établissements et services d'accueil du jeune enfant et sur la surveillance, le contrôle et l'accompagnement des assistants maternels seront fixées par le ministre chargé des familles dans le cadre de la stratégie nationale relative à l'accueil du jeune enfant.

Les autres priorités en matière protection et de promotion de la santé maternelle et infantile demeureront fixées par le ministre chargé de la santé, dans le cadre de la stratégie nationale de santé.

2. Confier aux communes le rôle d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant

a) Compétences et obligations des communes en tant qu'autorité organisatrice

Le 2° du I crée un nouvel article L. 214-1-3 au sein de code de l'action sociale et des familles. Le I de cet article dispose que les communes sont autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant.

À ce titre, elles seront compétentes pour :

- recenser les besoins des enfants de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles ainsi que les modes d'accueil - assistants maternels et crèches - disponibles sur leur territoire ;

- informer et accompagner les familles ayant un ou plusieurs enfants de moins de trois ans ainsi que les futurs parents ;

- planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d'accueil du jeune enfant ;

- soutenir la qualité des modes d'accueil.

Le II de cet article L. 214-1-3 donne un caractère obligatoire à l'exercice de ces compétences selon le nombre d'habitants de la commune :

- les missions de recensement des besoins et des offres et d'information et d'accompagnement des familles devront être assurées par toutes les communes ;

- les missions de planification du développement des modes d'accueil et de soutien à la qualité des modes d'accueil devront être exercées par les communes de plus de 3 500 habitants.

Pour remplir leur mission de planification du développement des modes d'accueil, les communes de plus de 3 500 habitants devront élaborer un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant (voir ci-après).

Pour exercer les compétences d'information et d'accompagnement des familles ainsi que de soutien à la qualité des modes d'accueil, les communes de plus de 10 000 habitants devront mettre en place un relais petite enfance.

Le III de cet article L. 214-1-3 donne la possibilité aux communes de transférer leurs compétences d'autorité organisatrice à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Il prévoit que lorsqu'une commune transfère ces compétences d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant à un EPCI ou à un syndicat mixte, le transfert porte sur l'ensemble des compétences dévolues à l'autorité organisatrice.

L'EPCI ou le syndicat mixte devra mettre en oeuvre la compétence d'autorité organisatrice en tenant compte des obligations posées selon les seuils de population, le nombre d'habitant dont il est tenu compte correspondant alors à la population totale de l'ensemble des communes ayant transféré leur compétence d'autorité organisatrice.

b) Élaboration par les communes d'un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'accueil du jeune enfant

Le 3° du I réécrit l'article L. 214-2 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit aujourd'hui qu'il peut être établi, dans toutes les communes, un schéma pluriannuel de développement des services aux familles.

Il est proposé, à cet article, de définir le contenu du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'accueil du jeune enfant qui devra être élaboré par les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de leurs compétences d'autorité organisatrice.

Il est ainsi prévu que ce schéma soit établi et périodiquement actualisé en concertation avec les organismes débiteurs des prestations familiales et, le cas échéant, avec les associations et les entreprises qui concourent à l'accueil du jeune enfant. Le contenu de ce schéma devra être compatible avec le schéma départemental des services aux familles^163(*) et sa durée d'application devra être fixée en cohérence avec celui-ci.

Ce schéma devra :

- faire l'inventaire des modes d'accueil de toute nature existant pour l'accueil des enfants de moins de trois ans, y compris les places d'école maternelle, ainsi que des services de soutien à la parentalité accessibles aux enfants de moins de trois ans ;

- recenser les besoins en matière d'accueil du jeune enfant pour sa durée d'application, y compris ceux qui concernent la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;

- prévoir, pour sa durée d'application, les modalités de développement quantitatif et qualitatif ou de redéploiement de l'offre d'accueil, le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations projetées ;

- préciser les partenariats à développer pour permettre à l'ensemble de l'offre d'accueil de réaliser les missions qui leur sont confiées^164(*) ;

- détailler les modalités d'accompagnement des modes d'accueil présents sur le territoire, notamment en matière de qualité d'accueil et d'amélioration continue des pratiques professionnelles.

Le schéma ainsi que ses actualisations devront être transmis au comité départemental des services aux familles dans un délai d'un mois après leur adoption. Un bilan intermédiaire et un bilan final de sa mise en oeuvre devront également être réalisés et transmis au même comité.

c) Contrôle par le comité départemental et par le préfet du respect par les communes de leurs obligations en tant qu'autorité organisatrice

Le 5° du I réécrit l'article L. 214-3 du code de l'action sociale et des familles, qui dispose actuellement que les communes membres d'EPCI peuvent déléguer à ceux-ci l'élaboration du schéma de développement des services aux familles, lequel sera supprimé par le 3° du I du présent article.

La rédaction proposée fixe le cadre dans lequel l'exercice par les communes de leurs compétences en tant qu'autorité organisatrice sera contrôlé par le comité départemental des services aux familles et par le préfet.

Le I du nouvel article L. 214-3 prévoit qu'à compter de trois ans après l'adoption de la stratégie nationale, le comité départemental des services aux familles pourra saisir à tout moment l'autorité organisatrice s'il constate, sur la base des documents qui lui sont transmis :

- un manquement à l'obligation pour les communes concernées d'élaborer le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil et de mettre en place un relais petite enfance ;

- une incompatibilité de tout ou partie du schéma communal avec le schéma départemental des services aux familles ;

- un retard dans l'atteinte des objectifs fixés par la commune dans son schéma communal pour prévoir les modalités de développement quantitatif et qualitatif ou de redéploiement de l'offre d'accueil, le calendrier de réalisation et le coût prévisionnel des opérations projetées.

Le II prévoit qu'au vu des réponses apportées par l'autorité organisatrice, le préfet de département pourra, après avis du comité départemental des services aux familles, préciser à la commune les éléments qui lui appartient de mettre en oeuvre, dans le délai qu'il fixe, pour respecter ses obligations.

Au III, il est prévu qu'à défaut de mise en oeuvre de tout ou partie des obligations au terme du délai fixé par le préfet, ce dernier pourra, après avis du comité départemental des services aux familles :

- en cas de manquement à l'obligation d'élaborer le schéma communal, ou d'incompatibilité entre ce schéma et le schéma départemental, mandater l'organisme débiteur des prestations familiales pour qu'il établisse un projet de schéma communal qu'il soumettra à la commune dans un délai de trois mois.

Deux mois après réception par la commune du projet de schéma, le préfet le rendra opposable, après avis du comité départemental des services aux familles, en y apportant, le cas échéant, ses amendements ainsi que ceux de la commune ;

- en cas de manquement à l'obligation de mettre en place un relais petite enfance, mandater l'organisme débiteur des prestations familiales pour qu'il établisse un projet de création de relais petite enfance, qu'il soumettra à l'approbation de la commune dans un délai de trois mois.

d) Régulation du développement des places d'accueil par l'identification de la densité de l'offre selon les territoires

Le 7° du I insère un nouvel article L. 214-5-1 au sein du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit que le préfet identifiera les zones du département en fonction de la densité de l'offre d'accueil du jeune enfant, afin de réguler l'ouverture de places supplémentaires.

Il prévoit, à cette fin, que sur le fondement du schéma départemental des services aux familles, le préfet déterminera :

- les zones caractérisées par une offre d'accueil insuffisante ou par des difficultés dans l'accès à l'offre, pour lesquelles des dispositifs d'aide spécifiques pourront être mis en place, notamment par les organismes débiteurs des prestations familiales ;

- les zones caractérisées par un niveau d'offre particulièrement élevé, pour lesquelles les projets d'ouverture d'établissement ou service d'accueil du jeune enfant devront faire l'objet de d'un avis favorable de la commune concernée avant la demande d'autorisation d'ouverture formulée auprès du conseil départemental.

e) Ajustement des missions des relais petite enfance

Le 4° du I modifie l'article L. 214-2-1 du code de l'action sociale et des familles qui définit les misions des relais petite enfance.

Le a prévoit que les relais petite enfance pourront, pour le compte des particuliers employeurs qui emploient un salarié pour la garde d'enfants et avec leur consentement, accomplir des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales liés à l'emploi d'un assistant maternel.

Le b supprime la disposition selon laquelle les missions des relais petite enfance sont précisées par décret.

f) Dispositions d'application

Le 8° du I insère un article L. 214-8 au sein du code de l'action sociale et des familles qui dispose que, sauf disposition contraire, les modalités d'application du chapitre relatif aux services aux familles^165(*), modifié par le présent article, seront définies par décret en Conseil d'État.

3. Dispositions complémentaires pour le développement des services aux familles

a) Association des comités départementaux au recensement régional des besoins de formation des travailleurs sociaux.

L'article L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles dispose que la région définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Dans le cadre de l'élaboration du schéma régional des formations sociales, elle recense, en association avec les départements, les besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale et indique comment elle compte y répondre.

Le 9° du I, qui modifie cet article L. 451-2, prévoit que ce recensement sera effectué en associant également les comités départementaux des services aux familles.

b) Prise en compte des besoins en matière de professionnels de la petite enfance dans le contrat de plan régional de développement des formations

L'article L. 214-13 du code de l'éducation prévoit que le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles a pour objet :

- l'analyse des besoins à moyen terme du territoire régional en matière d'emplois, de compétences et de qualifications ;

- et la programmation des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes, compte tenu de la situation et des objectifs de développement économique du territoire régional.

À ce titre, ce contrat doit notamment définir les orientations en matière de formation professionnelle initiale et continue, y compris celles relevant des formations sanitaires et sociales.

Le II du présent article, qui modifie cet article L. 214-13, propose que ces orientations prennent en compte les besoins nationaux de formation professionnelle dans le secteur de l'accueil du jeune enfant identifiés par la stratégie nationale qui sera arrêtée par le ministre chargé de la famille et des besoins prévisionnels en matière de professionnels identifiés par le schéma départemental des services aux familles.

c) Prise en compte des services aux familles dans les objectifs généraux d'urbanisme

L'article L. 101-2 du code de l'urbanisme fixe les objectifs à atteindre par l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme. Parmi ces objectifs figurent « la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile. »

Le III modifie cet article L. 101-2 afin que les services aux familles soient pris en compte dans l'objectif de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services.

d) Concours de la Caisse nationale des allocations familiales au déploiement de la stratégie nationale et à l'exercice des compétences des communes

Le V modifie l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale afin que la Caisse nationale des allocations familles (Cnaf), au titre de sa gestion du fonds d'action sanitaire et sociale, concoure à la mise en oeuvre de la stratégie nationale d'accueil du jeune enfant, assure un soutien financier aux communes en tant qu'autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant et leur apporte son expertise afin de contribuer à la création et au fonctionnement des places d'accueil.

4. Compensation financière et entrée en vigueur

Le VI du présent article dispose que l'accroissement des charges résultant de l'exercice obligatoire par les communes des compétences d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant sera accompagné d'une compensation financière dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.

Le VII prévoit que seront applicables à compter du 1^er septembre 2025 :

- l'attribution aux communes de compétences en tant qu'autorités organisatrice de l'accueil du jeune enfant ;

- les dispositions relatives au schéma communal de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant ;

- les modalités de contrôle par le comité départemental des services aux familles et par le préfet de l'exercice par les communes de leurs compétences d'autorité organisatrice.

II - La position de la commission

D'une part, le rapporteur s'est interrogé sur le choix du Gouvernement d'inscrire ces dispositions dans le projet de loi. Si la garde d'enfants constitue l'un des principaux freins à l'emploi, de nombreux autres obstacles sont à lever : logement, mobilité, éducation, formation, etc.

D'autre part, le rapporteur regrette que le Parlement doive seulement se prononcer sur des ajustements en matière de gouvernance de la politique d'accueil du jeune enfant, alors que de nombreux chantiers sont à conduire dans le secteur de la petite enfance et que les réformes annoncées par le Gouvernement se traduiront davantage par des moyens supplémentaires et des actions coordonnées, attendus dans le cadre de la nouvelle convention d'objectifs et de gestion entre l'État et la Cnaf.

? Une stratégie nationale qui n'est pas nécessaire

Si le rapporteur partage l'idée selon laquelle la politique d'accueil du jeune enfant doit être conduite au niveau national en posant des objectifs en matière de développement de l'offre, il considère que l'inscription dans la loi d'une stratégie nationale n'est pas nécessaire.

D'une part, comme en témoignent les nombreux plans relatifs à l'accueil du jeune enfant ou à la politique de parentalité déployés ces dernières années, le Gouvernement n'a pas besoin d'une telle base légale pour fixer des objectifs nationaux. En outre, il dispose d'outils déjà existants sur lesquels s'appuyer :

- des objectifs de développement de l'offre d'accueil sont fixés dans la convention d'objectifs et de gestion conclue entre l'État et la Cnaf ;

- une charte nationale pour l'accueil du jeune enfant, prise par arrêté du ministre chargé de la famille, doit établir les principes applicables à l'accueil du jeune enfant^166(*) ;

- dans le cadre de la stratégie nationale de santé, des priorités pluriannuelles d'action en matière de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile doivent être fixées par le ministre chargé de la santé, et porter notamment sur la surveillance et le contrôle des établissements et services d'accueil du jeune enfant et sur la surveillance, le contrôle et l'accompagnement des assistants maternels^167(*).

D'autre part, il est contradictoire de vouloir confier aux communes davantage de prérogatives et d'encadrer l'action des collectivités territoriales par une stratégie prise par arrêté ministériel.

En adoptant l'amendement COM-236 du rapporteur, la commission a donc supprimé cette stratégie nationale.

? Une reconnaissance du rôle joué par les communes qui ne saurait être assortie d'un pouvoir de substitution du préfet

Les dispositions proposant de faire des communes les autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant viennent consacrer des compétences que les communes assurent déjà largement.

La commission a considéré qu'il était bienvenu et légitime que les communes soient ainsi reconnues comme autorités organisatrices, tout en soulignant que les compétences qui leur seront dorénavant confiées à titre obligatoire pourront représenter une charge importante pour certaines collectivités, qu'il conviendra d'accompagner à l'occasion de la prochaine loi de finances.

Sur proposition du rapporteur, la commission a donc approuvé ces dispositions tout en reportant leur entrée en vigueur au 1^er septembre 2026, afin de tenir compte des futures élections municipales (amendement COM-239). Il est préférable que les conseils municipaux soient renouvelés avant que les communes ne s'engagent dans l'élaboration d'un schéma pluriannuel visant à développer l'accueil du jeune enfant.

La commission a approuvé la possibilité pour le comité départemental des services aux familles de saisir la commune, afin de faciliter l'articulation des politiques départementales et communales en faveur des familles. Toutefois, sur proposition du rapporteur, elle a supprimé la possibilité pour le préfet, en cas de manquement de la commune, de mandater la CAF afin qu'elle élabore le schéma communal et un projet de création de relais petite enfance, considérant qu'il n'était pas souhaitable de confier aux communes de nouvelles compétences assorties d'une forme de contrôle renforcé de l'État (amendement COM-238).

Enfin, la commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-237 du rapporteur.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11
Habilitation à légiférer par ordonnance pour l'adaptation des dispositions aux outre-mer

Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance des mesures d'adaptation des dispositions de la présente loi aux collectivités d'outre-mer.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit que le Gouvernement sera habilité à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi afin d'adapter les dispositions de la présente loi aux collectivités d'outre-mer.

• Le premier alinéa prévoit l'adaptation des dispositions de la présente loi dans les collectivités qui relèvent de l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

En vertu du principe d'identité législative, les lois et règlements sont applicables de plein droit dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution^168(*), mais ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières de ces territoires.

Selon l'étude d'impact, les dispositions de la présente loi seront applicables de plein droit dans ces collectivités, mais devront notamment faire l'objet d'adaptation pour :

- tenir compte des spécificités institutionnelles des collectivités territoriales uniques de Martinique, de Guyane et de Mayotte ;

- veiller à ne pas entrer en contradiction avec le principe de recentralisation acté pour la compétence d'orientation^169(*) et pour le RSA dans les collectivités de la Guyane, de Mayotte et de La Réunion.

S'agissant de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, les lois sont applicables de plein droit si elles n'entrent pas dans le champ de compétence de la collectivité^170(*). L'étude d'impact ne précise pas l'existence de particularités propres à ces collectivités en lien avec le projet de loi. Aussi, les dispositions de la présente loi seront applicables de plein droit dans ces collectivités mais pourront faire l'objet d'adaptations.

• Le second alinéa précise que l'ordonnance doit être prise dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, et qu'un projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de six mois à compter de la publication de ladite ordonnance.

II - La position de la commission

Le présent article constitue un mode usuel de législation pour l'adaptation et l'extension de dispositions législatives aux collectivités d'outre-mer. Il n'appelle pas d'observation particulière du rapporteur, qui a proposé à la commission de l'adopter.

La commission a adopté cet article sans modification.

* ¹ Art. L. 5311-1 du code du travail.

* ² Art. L. 5312-1 du code du travail.

* ³ Art. L. 5411-2 du code du travail.

* ⁴ Art. 7 du règlement d'assurance chômage (décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage).

* ⁵ Art. L. 262-27 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁶ Art. L. 262-28 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁷ Art. L. 262-29 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁸ Cour des comptes, Le revenu de solidarité active (RSA), rapport public thématique, janvier 2022.

* ⁹ Soit 98 % des bénéficiaires du RSA (allocataires et conjoints d'allocataires).

* ¹⁰ Drees, Minima sociaux et prestations sociales, édition 2022.

* ¹¹ Art. L. 5314-2 du code du travail.

* ¹² Art. L. 5131-4 à L. 5131-6 du code du travail.

* ¹³ Rapport de synthèse de la mission de préfiguration de « France Travail », avril 2023.

* ¹⁴ Sont visées les personnes mentionnées à l'article L. 5314-2 du code du travail.

* ¹⁵ Art. L. 5411-6-1 du code du travail.

* ¹⁶ Art. R. 5411-9 du code du travail.

* ¹⁷ Art. L. 5411-6-2 du code du travail.

* ¹⁸ Art. L. 5411-6-3 du code du travail.

* ¹⁹ Art. L. 5412-1 du code du travail.

* ²⁰ Art. L. 5426-2 du code du travail.

* ²¹ Art. L. 5421-3 du code du travail.

* ²² Art. L. 5412-2 du code du travail et L. 5426-2 du code du travail.

* ²³ Source : réponses de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.

* ²⁴ Loi n° 2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi - Article 2.

* ²⁵ Art. L. 5422-1 du code du travail.

* ²⁶ Art. L. 262-34 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷ Art. L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸ Art. L. 262-36 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁹ Il s'agit des bénéficiaires du RSA qui soit sont sans emploi, soit ont un revenu d'activité professionnelle inférieur à 500 euros en moyenne au cours des trois derniers mois. Ils représentent, fin 2020, 98 % des bénéficiaires du RSA (source : Drees).

* ³⁰ « Minima sociaux et prestations sociales », Panoramas de la Drees, édition 2022 - Fiche 17 : « L'orientation et l'accompagnement des bénéficiaires du RSA ».

* ³¹ Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels- Article 46.

* ³² Acronyme anglais de “Not in Education, Employment or Training”.

* ³³ Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 - Article 208.

* ³⁴ Art. L. 5131-6 du code du travail.

* ³⁵ Décret n° 2022-199 du 18 février 2022 relatif au contrat d'engagement jeune et portant diverses mesures d'application de l'article 208 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ³⁶ « Évaluation d'étape de l'accompagnement des jeunes dans le cadre du contrat d'engagement jeune », Inspection générale des affaires sociales, mars 2023.

* ³⁷ Mission de préfiguration de France Travail - Rapport de synthèse de la concertation, Thibaut Guilluy, avril 2023.

* ³⁸ Mission de préfiguration de France Travail - Rapport de synthèse de la concertation, Thibaut Guilluy, avril 2023.

* ³⁹ Parmi les SIAE, seules les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) ne sont pas habilités à prescrire des PMSMP.

* ⁴⁰ Art. L. 5135-2 du code du travail.

* ⁴¹ Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoire zéro chômeur de longue durée » - Article 1^er.

* ⁴² Au 1^er avril 2023, ce montant est fixé à 607,75 euros pour une personne seule sans enfant et à 911,63 euros pour un couple sans enfant.

* ⁴³ Son montant s'élève, au 1^er avril 2023, à 1 040,56 euros pour une personne avec un enfant.

* ⁴⁴ Le financement et la gestion du RSA ont été recentralisés dans trois collectivités d'outre-mer : la Guyane, Mayotte et La Réunion. En outre, trois départements métropolitains volontaires ont été retenus pour participer à l'expérimentation de la recentralisation du RSA : la Seine-Saint-Denis, les Pyrénées-Orientales (depuis 2022) et l'Ariège (à compter de janvier 2023).

* ⁴⁵ Art. D. 262-65 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁶ Art. L. 262-28 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁷ Art. L. 262-27 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁸ Art. L. 262-29 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁴⁹ Art. L. 262-34 du code de l'action sociale et des familles. Pour plus de précisions, le lecteur peut se reporter au commentaire de l'article 2.

* ⁵⁰ Art. L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁵¹ Art. L. 262-36 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁵² Art. R. 262-68 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁵³ Art. L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁵⁴ Le revenu de solidarité active, rapport public thématique, Cour des comptes, janvier 2022.

* ⁵⁵ Mission de préfiguration de France Travail - Rapport de synthèse de la concertation, Thibaut Guilluy, avril 2023.

* ⁵⁶ Source : réponses de la DGEFP et de la DGCS au questionnaire du rapporteur.

* ⁵⁷ Le revenu de solidarité active, rapport public thématique, Cour des comptes, janvier 2022.

* ⁵⁸ Source : réponses de la DGEFP et de la DGCS au questionnaire du rapporteur.

* ⁵⁹ L'Aisne, l'Aveyron, les Bouches-du-Rhône, la Côte-d'Or, la Creuse, l'Eure, l'Ille-et-Vilaine, la Loire-Atlantique, le Loiret, la Mayenne, le Nord, les Pyrénées-Atlantiques, La Réunion, la Somme, les Vosges, l'Yonne, les Yvelines. La Seine-Saint-Denis, initialement retenue, a renoncé à prendre part à l'expérimentation.

* ⁶⁰ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Article 168.

* ⁶¹ Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ⁶² Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Article 132.

* ⁶³ Le revenu de solidarité active, rapport public thématique, Cour des comptes, janvier 2022.

* ⁶⁴ Minima sociaux et prestations sociales - Ménages aux revenus modestes et redistribution, Panoramas de la Drees, édition 2022.

* ⁶⁵ Art. L. 5314-1 du code du travail.

* ⁶⁶ Art L. 5214-3-1 du code du travail.

* ⁶⁷ Art. L. 5313-1 à L. 5313-5 du code du travail.

* ⁶⁸ Art. L. 5131-2 du code du travail.

* ⁶⁹ Rapport de synthèse de la mission de préfiguration de « France Travail », avril 2023, page 193.

* ⁷⁰ Les caisses d'allocations familiales et les caisses de la mutualité sociale agricole.

* ⁷¹ Prévu au III de l'article L. 5411-5 du code du travail créé par l'article 1^er du projet de loi.

* ⁷² Prévue à l'article L. 5312-3 du code du travail.

* ⁷³ Ces dispositions figurent à l'article 1^er du projet de loi.

* ⁷⁴ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ⁷⁵ Art. L. 5311-2 du code du travail.

* ⁷⁶ Article L. 5312-3 du code du travail.

* ⁷⁷ Maisons départementales des personnes handicapées (art. L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles).

* ⁷⁸ Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (art. L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles).

* ⁷⁹ Voir le commentaire de l'article 9 du projet de loi qui institue cette convention.

* ⁸⁰ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* ⁸¹ Cf. étude d'impact, page 125.

* ⁸² Il s'agit de la section 1 « assurance chômage » et de la section 2 « solidarité ».

* ⁸³ Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, abrogée par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

* ⁸⁴ En cohérence avec l'entrée en vigueur des dispositions relatives à ces comités, qui figurent à l'article 4 du projet de loi.

* ⁸⁵ Ainsi que le prévoit l'article 4 du projet de loi.

* ⁸⁶ Conseil d'État, avis sur le projet de loi pour le plein emploi, 1^er juin 2023, n° 407112.

* ⁸⁷ Voir le compte rendu de la réunion de la commission des affaires sociales du mercredi 21 juin 2023, annexé au présent rapport.

* ⁸⁸ Mesurer régulièrement le non-recours au RSA et à la prime d'activité : méthode et résultats, Dress, février 2022.

* ⁸⁹ Quantifier le non-recours à l'assurance chômage, Dares, octobre 2022.

* ⁹⁰ Les études de la Drees retiennent notamment les causes suivantes : manque d'information, complexité des démarches, crainte de conséquences négatives ou de perte d'autonomie, faible intérêt financier.

* ⁹¹ Cinquième partie, livre III, Titre I^er, Chapitre VI du code du travail.

* ⁹² Selon Eurostat, le taux d'activité en 2022 est de 73,6 % en France contre 74,7 % en moyenne en Europe, ou 79,7 % en Allemagne.

* ⁹³ Article L. 6121-1 du code du travail.

* ⁹⁴ Article L. 6122-1 du code du travail.

* ⁹⁵ Avis n° 118 (2022-2023) de Mme Frédérique PUISSAT, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi de finances pour 2023 (mission « travail et emploi »).

* ⁹⁶ Article L. 6122-1 du code du travail.

* ⁹⁷ Art. L. 6326-1 à L. 6326-4 du code du travail.

* ⁹⁸ Pôle emploi, 2015, La Formation des demandeurs d'emploi : quels effets sur l'accès à l'emploi ? Chiffre porté à 85% depuis lors d'évaluations sur les régions Pays-de-la-Loire et Normandie.

* ⁹⁹ Art. L. 6326-1 du code du travail.

* ¹⁰⁰ Art. L. 5134-19-1 du code de travail.

* ¹⁰¹ Source : réponses de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.

* ¹⁰² Art. L. 6222-2 du code du travail.

* ¹⁰³ Art. L. 5131-6 du code du travail.

* ¹⁰⁴ Art. L. 5213-2-1 du code du travail.

* ¹⁰⁵ Art. L. 5213-13-1 du code du travail.

* ¹⁰⁶ Art. L. 6341-7 du code du travail.

* ¹⁰⁷ Art. D. 312-161-30 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁰⁸ Source : étude d'impact annexée au projet de loi.

* ¹⁰⁹ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - Article 67.

* ¹¹⁰ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Article 136.

* ¹¹¹ Loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés.

* ¹¹² Source : Dares Résultats n° 54, novembre 2022.

* ¹¹³ Art. L. 5212-13 du code du travail.

* ¹¹⁴ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* ¹¹⁵ Toutefois, la reconnaissance de la lourdeur du handicap (RLH) peut toujours permettre à l'employeur d'obtenir une aide de l'Agefiph ayant pour objectif de compenser financièrement les charges importantes supportées par une entreprise du fait des conséquences du handicap d'un salarié sur la tenue de son poste après mise en place de l'aménagement optimal de la situation de travail.

* ¹¹⁶ Source : réponses de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.

* ¹¹⁷ Ce taux est obtenu en rapportant le nombre de bénéficiaires en emploi direct dans les entreprises assujetties, en ETP et après majoration, à l'effectif attendu pour satisfaire l'obligation.

* ¹¹⁸ Source : DARES Résultats n° 54, novembre 2022.

* ¹¹⁹ Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels - Article 52.

* ¹²⁰ Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 - Article 74.

* ¹²¹ Le dispositif est porté par le programme 157 - « Handicap et dépendance » - de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* ¹²² Source : réponses de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.

* ¹²³ Cf. circulaire N° DGCS/SD3B/SD5A/DGEFP/METH/2021/237 du 31 décembre 2021 relative au fonctionnement et au déploiement des dispositifs d'emploi accompagné en mode plateforme.

* ¹²⁴ Art. L. 5213-13-1 et D. 5213-63 du code du travail.

* ¹²⁵ Ce soutien est porté par le programme 102 (« Accès et retour à l'emploi ») de la mission « Travail et emploi » de la loi de finances.

* ¹²⁶ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - Articles 78 et 79.

* ¹²⁷ Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 - Article 210.

* ¹²⁸ Source : réponses de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.

* ¹²⁹ Source : réponses de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.

* ¹³⁰ Il s'agit notamment des conjoints survivants des victimes de guerre et d'actes terroristes ou des orphelins de guerre.

* ¹³¹ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - Article 67.

* ¹³² Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Article 142.

* ¹³³ Il s'agit notamment des conjoints survivants des victimes de guerre et d'actes terroristes ou des orphelins de guerre mentionnés aux articles L. 241-3 et L. 241-4 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

* ¹³⁴ L'équipe pluridisciplinaire réunit des professionnels ayant des compétences médicales ou paramédicales, des compétences dans les domaines de la psychologie, du travail social, de la formation scolaire et universitaire, de l'emploi et de la formation professionnelle (art. R. 146-27 du code de l'action sociale et des familles).

* ¹³⁵ Ou par son représentant légal s'il s'agit d'un mineur ou, s'il s'agit d'un majeur faisant l'objet d'une mesure de protection juridique et n'étant pas apte à exprimer sa volonté, par la personne chargée de cette mesure.

* ¹³⁶ Art. L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹³⁷ Art. L. 344-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹³⁸ Art. L. 243-4 et L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹³⁹ Ces crédits sont portés par le programme 157 (« Handicap et dépendance ») de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » de la loi de finances.

* ¹⁴⁰ CJUE, 26 mars 2015, G. Fenoll c./ Centre d'aide par le travail «La Jouvene».

* ¹⁴¹ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Article 136.

* ¹⁴² Décret n° 2022-1561 du 13 décembre 2022 relatif au parcours professionnel et aux droits des travailleurs handicapés admis en établissements et services d'aide par le travail.

* ¹⁴³ Art. R. 5213-1-2 du code du travail.

* ¹⁴⁴ Cf. commentaire de l'article 8.

* ¹⁴⁵ Art. R. 243-3-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴⁶ Art. R. 243-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴⁷ Art. R. 243-11 à R. 243-13 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴⁸ Art. R. 243-13-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴⁹ Art. R. 344-7-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵⁰ Voir le commentaire de l'article 8.

* ¹⁵¹ La capacité d'accueil théorique correspond au nombre de places disponibles pour les enfants de moins de trois ans en établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE), en classes préélémentaires, auprès d'assistants maternels et auprès de salariés à domicile. Elle ne tient donc pas compte de l'usage réel de ces places puisqu'une place peut exister mais ne pas être utilisée ou au contraire être utilisée par plusieurs enfants successivement au cours d'une journée, d'une semaine ou d'une année.

* ¹⁵² https://www.caf.fr/nous-connaitre/convention-d-objectifs-et-de-gestion

* ¹⁵³ Art. L. 223-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁵⁴ Art. L. 531-1 à L.533-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁵⁵ Art. L. 214-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵⁶ Art. L. 2324-1 du code de la santé publique.

* ¹⁵⁷ Art. L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵⁸ Art. L. 214-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁵⁹ Ordonnance n° 2021-611 du 19 mai 2021 relative aux services aux familles.

* ¹⁶⁰ Selon les réponses du ministère des solidarités aux questions du rapporteur.

* ¹⁶¹ Circulaire CNAF 2020-01 du 16 janvier 2020.

* ¹⁶² https://www.gouvernement.fr/actualite/200-000-nouvelles-places-en-creche-dici-a-2030

* ¹⁶³ Mentionné à l'article L. 214-5 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁴ Aux termes du II de l'article L. 214-1-1 du code de l'action sociale et des familles, les personnes physiques ou morales qui assurent l'accueil du jeune enfant : veillent à la santé, la sécurité, au bien-être et au développement physique, psychique, affectif, cognitif et social des enfants qui leur sont confiés ; contribuent à l'éducation des enfants accueillis dans le respect de l'autorité parentale ; contribuent à l'inclusion des familles et la socialisation précoce des enfants, notamment ceux en situation de pauvreté ou de précarité ; mettent en oeuvre un accueil favorisant l'inclusion des familles et enfants présentant un handicap ou atteints de maladies chroniques ; favorisent la conciliation par les parents de jeunes enfants de leurs temps de vie familiale, professionnelle et sociale, notamment pour les personnes en recherche d'emploi et engagées dans un parcours d'insertion sociale et professionnelle et les familles monoparentales ; favorisent l'égalité entre les femmes et les hommes.

* ¹⁶⁵ Chapitre IV du titre I^er du livre II du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁶ Art. L. 214-1-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁶⁷ Art. L. 2111-1 du code de la santé publique.

* 168 Il s'agit des départements et régions de la Guadeloupe et de la Réunion, des collectivités uniques de Guyane et de Martinique, et du département de Mayotte.

* ¹⁶⁹ Art. 81 de la loi de finances pour 2019 pour la Guyane et Mayotte et article 77 de la loi de finances pour 2020 à la Réunion.

* 170 Art. LO. 6213-1, LO. 6313-1 et LO. 6413-1 du code général des collectivités territoriales

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EXAMEN DES ARTICLES

Article 1erInscription et orientation des demandeurs d'emploi

Article 2Droits et devoirs des demandeurs d'emploi

Article 3Orientation, droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active

Article 4Création du réseau France Travail

Article 5Transformation de Pôle emploi en opérateur France Travail

Article 6Organismes chargés du repérage et de l'accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l'emploi

Article 7Organisation de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi

Article 8Dispositions en faveur de l'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap

Article 8 bisPérennisation du motif de recours à l'intérim pour les bénéficiaires de l'obligation d'emploi

Article 9Convergence des droits sociaux des travailleurs handicapés en milieu protégé

Article 10Gouvernance de la politique d'accueil du jeune enfant

Article 11Habilitation à légiférer par ordonnance pour l'adaptation des dispositions aux outre-mer

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Création du réseau France Travail

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Organismes chargés du repérage et de l'accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l'emploi

Article 7
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Dispositions en faveur de l'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap

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Pérennisation du motif de recours à l'intérim pour les bénéficiaires de l'obligation d'emploi

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Convergence des droits sociaux des travailleurs handicapés
en milieu protégé

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