II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : UNE RÉPONSE À LA CRISE ET À LA RELANCE QUI PEINE À SE DÉPLOYER TOTALEMENT
1. D'une crise à l'autre : une mission complétée par les crédits du Plan de relance
L'exercice 2022 a également été marqué par la deuxième année de mise en oeuvre du Plan de relance. 970,7 millions d'euros étaient initialement prévus pour la période 2021-2022 afin de couvrir des projets portés par les programmes 131 « Création », 175 « Patrimoines » et 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
La totalité des crédits n'ayant pu être dégagés en lois de finances pour 2021 et 2022, un solde de 42 millions d'euros a été ouvert en loi de finances pour 2023. Cette somme a été fléchée vers le programme « Patrimoines » :
- 10 millions d'euros aux fins de financement du plan cathédrales ;
- 17 millions d'euros aux fins de financement des travaux du château de Villers-Cotterêts ;
- 15 millions d'euros à destination des monuments historiques n'appartenant pas à l'État.
Exécution des crédits du Plan de
relance dédiés à la création, aux patrimoines
et à la transmission des savoirs en 2021-2022
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|
|
Renouveau et reconquête de notre modèle de création et de diffusion artistique |
||
|
Soutien aux opérateurs nationaux |
110,3 |
110,3 |
|
Relance de la programmation des institutions de spectacle vivant en région (musique) |
27,3 |
27,3 |
|
Relance de la programmation des institutions de spectacle vivant en région (théâtre, arts de la rue, danse, cirque) |
32,3 |
32,3 |
|
Fonds de transition écologique pour les institutions de la création en région sur deux ans |
20,6 |
14,2 |
|
Soutien au théâtre privé |
10 |
10 |
|
Effort spécifique pour soutenir l'emploi artistique, redynamiser la jeune création et la modernisation des réseaux d'enseignement supérieur de la culture |
||
|
Programme de commande publique dans les domaines de la littérature, des arts visuels et du spectacle vivant |
29,2 |
25,1 |
|
Soutien aux artistes fragilisés par la crise et non pris en charge par les dispositifs transversaux |
13,5 |
13,5 |
|
Plan d'investissement culturel en faveur des patrimoines dans les territoires et pour l'emploi |
||
|
Soutien aux opérateurs patrimoniaux |
350,4 |
350,4 |
|
Accélération du chantier de restauration de Villers-Cotterêts |
124 |
124 |
|
Réinvestissement dans les monuments nationaux relevant du Centre des monuments nationaux |
40 |
40 |
|
Plan « cathédrales » |
76,6 |
34,6 |
|
Soutien aux investissements réalisés par les propriétaires de monuments historiques n'appartenant pas à l'État |
42,1 |
20,2 |
|
Réinvestissement dans les autres équipements patrimoniaux appartenant aux collectivités territoriales |
19,2 |
7,9 |
|
Rénovation du réseau des écoles d'architecture et de création et la modernisation de leurs infrastructures informatiques |
72,1 |
72,1 |
|
Total |
967,7 |
882 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Le taux d'exécution des crédits atteint 99,7 % en AE et 90,8 % en CP. La sous-exécution repose principalement sur le programme 175 « Patrimoines », qui concentrait la majeure partie des crédits de relance.
Répartition par programme des
crédits de paiement du plan de relance
exécutés en
2021 et 2022 au titre de la mission Culture
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Ces taux d'exécution sont mécaniquement gonflés par la consommation des crédits dédiés aux opérateurs, qui représentaient près de 55 % des crédits de paiement prévus par le plan de relance. De fait, si les rapporteurs spéciaux saluent la consommation de la totalité des crédits dédiés aux artistes fragilisés par la crise, au spectacle vivant ou au théâtre privé, ils s'inquiètent de la sous-exécution importante des crédits dédiés au plan cathédrales, au soutien aux équipements patrimoniaux n'appartenant pas à l'État, à la restauration des monuments historiques n'appartenant pas à l'État ou au fonds de transition écologique pour les institutions de création en région. Ils notent que les crédits dédiés à ces projets sont gérés par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Les rapporteurs spéciaux avaient relevé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2022 que l'absence de ressources humaines adaptées au sein des DRAC avait déjà contribué à donner l'impression d'un mauvais calibrage des décaissements prévus en 2021. Cette difficulté ne semble pas avoir été levée.
Au-delà des crédits « Plan de relance », la mission Culture a bénéficié, en 2022, de crédits supplémentaires appelés à compenser les effets de l'inflation. Le collectif budgétaire de fin d'année 2022 a ainsi prévu 38,37 millions d'euros (AE = CP). Ces montants ont été dédiés au financement :
- de la majoration de la valeur du point de la fonction publique des agents des opérateurs (25,32 millions d'euros) ;
- les surcoûts énergétiques (6,55 millions d'euros) ;
- la revalorisation des bourses attribuées sur critères sociaux aux étudiants de l'enseignement supérieur culture (6,5 millions d'euros).
Le collectif budgétaire de fin 2022 ne reflète pas la totalité de l'effort budgétaire dédié à répondre à cette nouvelle crise. Préalablement, la première loi de finances rectificative pour 2022 était, en effet, revenue sur des annulations de crédits intervenues en cours de gestion1(*). 53,43 millions d'euros (AE=CP) avaient ainsi été supprimés quelques semaines plus tôt.
L'augmentation des coûts de l'énergie et de personnels ne saurait également occulter les effets de la poursuite de la crise sanitaire au premier semestre en 2022. Les rapporteurs spéciaux relèvent ainsi que les dégels visés plus haut comme le collectif budgétaire de fin d'année 2022 ont permis de financer des mesures de soutien à l'emploi artistique dans le cadre du programme 131 « Création » (66,7 millions d'euros dont 50,1 millions d'euros fléchés vers le Fonds national pour l'emploi pérenne dans le spectacle - FONPEPS) et 175 « Patrimoines » (6 millions d'euros dédiés à la trésorerie de 6 établissements publics).
2. Une stratégie à préciser en faveur des territoires
Le programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » agrège quatre types de dépense :
- le financement des établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle (action 01) ;
- le soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle, qui inclut notamment le financement du volet individuel du Pass Culture et agrège, par conséquent l'essentiel des crédits du programme (action 02) ;
- l'appui à la langue française et aux langues de France (action 03) ;
- l'aide à la recherche culturelle et à la culture scientifique, principalement dédiée au financement d'Universcience (action 04).
L'analyse de l'exécution 2022 fait apparaître une légère sur-exécution des crédits - 102,6 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale - qui tend à illustrer la fiabilité de la prévision budgétaire.
Exécution du programme 361
« Transmission des savoirs
et démocratisation de la
culture »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Cette analyse globale ne saurait cependant masquer certains déséquilibres au sein des actions. Le cas est particulièrement net s'agissant de l'action 02 « Démocratisation et éducation artistique et culturelle ».
Les rapporteurs spéciaux relèvent ainsi que les crédits dédiés au Pass Culture ont été intégralement consommés (199,6 millions d'euros AE=CP) ce qui témoigne d'une bonne intégration du dispositif dans les pratiques culturelles des plus jeunes. Ils relèvent parallèlement une sur-exécution des crédits dédiés à l'éducation artistique et culturelle en temps scolaire (26,4 millions d'euros en CP, soit un taux d'exécution de 110 %) et surtout hors temps scolaire : 30,3 millions d'euros en CP là où la loi de finances tablait sur 14,1 millions d'euros. Cet investissement mérite d'être salué. Il vient illustrer l'absence de cannibalisation par le Pass Culture des crédits dédiés à l'éducation artistique et culturelle (EAC), risque qu'avaient mis en avant les rapporteurs spéciaux lors de l'examen des précédents textes budgétaires.
Ils notent cependant une sous-exécution des crédits dédiés à la politique territoriale et à la cohésion sociale : 33,9 millions d'euros en CP, contre 47,5 millions d'euros initialement prévus. L'ambition affichée de cette sous-action est d'améliorer l'accès des habitants à la vie culturelle, de réduire les inégalités et de renforcer la cohésion territoriale, en insistant sur certains territoires considérés comme prioritaires : zones rurales, quartiers de la politique de la ville et territoires ultramarins. Cette politique s'appuie notamment sur des partenariats interministériels, associant le ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Cette faible consommation interroge quant à la fiabilité de la prévision budgétaire. Un écart moins net avait déjà été constaté en exécution 2021 (-4,1 millions d'euros en CP). Cette sous-consommation n'est pas justifiée dans le rapport annuel de performances.
Elle est cependant corroborée par la faiblesse des résultats obtenus s'agissant de l'indicateur 2.3 censé mesurer l'effort en faveur des territoires prioritaires. Celui-ci doit permettre de déterminer la part des crédits dirigés vers ces territoires par rapport à la totalité des crédits de l'action 02. Le projet annuel de performances pour 2022 ciblait un taux de 27 %. Il est loin d'être atteint, le taux effectivement constaté s'établissant à 21,91 % soit 5 points de moins. Le ministère de la culture pointe une difficulté de récolement pour justifier cet écart. Les rapporteurs notent cependant que ce taux est inférieur à celui constaté en 2020 - 22,32 % - exercice pourtant bouleversé par la crise sanitaire.
Évolution de l'indicateur 2.3 « Mesure de l'effort en faveur des territoires prioritaires - % des crédits » depuis 2020
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La sous-exécution des crédits comme la faiblesse du résultat de l'indicateur viennent à la fois rappeler la nécessité d'améliorer la prévision budgétaire mais aussi de maintenir un niveau d'investissement dans les territoires, indispensable en vue de renforcer la cohérence de l'ensemble de l'action culturelle de l'État. Le déploiement pour l'ensemble des jeunes du Pass Culture ou de l'EAC ne saurait ainsi être permis que par le développement d'infrastructures ou la tenue d'évènements dans la totalité des territoires, et notamment au sein des territoires prioritaires.
3. Une progression non-maîtrisée des restes à payer
Les restes à payer correspondent au montant des engagements sur années antérieures n'ayant pas donné lieu à consommation de crédits au 31 décembre. Pour la deuxième année consécutive, le montant cumulé des restes à payer des quatre programmes de la mission « Culture » devrait dépasser 1 milliard d'euros. La progression de ce solde atteint 48 % depuis 2016.
Évolution du montant des restes à
payer de la mission « Culture »,
par programme, de
2016 à 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les restes à payer représentent ainsi 28,5 % des crédits consommés en 2022. Cette progression constante, à peine modérée en 2020, traduit l'orientation d'une large partie des crédits de la mission vers le financement de grands travaux, tous programmes confondus. Cette tendance perceptible dès le début du quinquennat précédent (rénovation du Grand Palais, projet de la Cité du théâtre, relogement du centre national des arts plastiques à Pantin) a connu une nette accélération avec la mise en oeuvre du Plan de relance (plan cathédrales, rénovation des écoles nationales supérieures d'architecture etc).
Si l'intention est louable, force est de constater que cette ambition s'est inscrite dans un contexte bouleversé par les crises sanitaire et ukrainienne. La désorganisation des chaines d'approvisionnement en matières premières et l'explosion des prix, liée tout à la fois à l'inflation et à la perspective des Jeux olympiques de Paris en 2024, ont pu conduire à un ralentissement des chantiers ainsi qu'à des surcoûts. Le cas est particulièrement patent s'agissant du programme 175 « Patrimoines », qui concentre 73,2 % des restes à payer de la mission. 70 % des restes à payer du programme correspondent à des opérations conduites en DRAC. La direction générale des patrimoines et de l'architecture avait indiqué aux rapporteurs spéciaux, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2023, qu'un travail de rééquilibrage en CP était désormais conduit pour maîtriser les restes à payer. Force est de constater que cette ambition peine à se traduire dans les faits : leur montant dépasse en effet celui de 2019, qui constituait déjà un précédent.
La question des retards est également particulièrement prégnante s'agissant du programme 131 « Création ». Le chantier de la Cité du théâtre a ainsi déjà été décalé de trois ans. Il enregistre d'ores et déjà un surcoût de 15 millions d'euros, hors inflation, par rapport au devis initial, établi à 86 millions d'euros HT. Ce coût pourrait par ailleurs être majoré de 12 millions d'euros, somme demandée par la Ville de Paris pour autoriser l'installation du nouveau bâtiment. Les rapporteurs spéciaux rappellent à ce titre les conclusions de leur mission de contrôlée sur l'enseignement supérieur du spectacle vivant qui visait notamment ces travaux2(*). Ils avaient ainsi souhaité que soit présenté à l'occasion du projet de loi de finances 2023 un projet actualisé pour la Cité du théâtre, intégrant les économies attendues face aux surcoûts mis en avant fin 2021, et présentant un calendrier précis de livraison des travaux et proposant une ou plusieurs alternatives au projet actuel. Ce document n'a pas été présenté.
4. Le rattachement de crédits en faveur de la restauration de Notre-Dame de Paris
La sur-exécution des crédits du programme 175 « Patrimoines » s'explique pour partie par le rattachement des fonds de concours dédiés au financement de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Ainsi, 63,43 millions d'euros (AE=CP) sont venus abonder, en 2022, le programme avant d'être reversés à l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris (EP-RNDP). Institué par la loi du 29 juillet 20193(*) et créé par décret4(*), il est entré en fonction le 2 décembre 2019.
L'utilisation du programme 175 « Patrimoines » pour le financement du chantier de restauration ne reflète pas la réalité de l'origine des fonds dédiés à ces travaux. Ceux-ci sont, en effet, intégralement financés par la souscription nationale instituée en 2019. Ainsi, l'établissement public fait partie de la liste des opérateurs de l'État du programme 175, sans pour autant qu'il ne bénéficie d'un quelconque financement direct de l'État autre que le reversement du montant de la souscription nationale, qui a réuni près de 340 000 donateurs5(*). Au 30 septembre 2021, le montant total des dons encaissés et des promesses de dons atteignait 846,4 millions d'euros.
Après trois premières années dédiés au financement des travaux de sécurisation-consolidation de l'édifice, dont le coût final a atteint 151 millions d'euros, l'année 2022 a vu débuter les travaux de restauration nécessaire à la réouverture du site en 2024. 551,9 millions d'euros sont prévus à cet effet, dont 334,7 millions d'euros pour les seuls travaux. Cette phase intègre également la mise en oeuvre d'actions d'information sur le déroulement du chantier et de valorisation des métiers et des savoir-faire qui contribuent à la renaissance de la cathédrale (manifestations, expositions sur les palissades, journal des donateurs...) lancée, elle aussi, au cours de cet exercice (5,6 millions d'euros d'ici 2024).
Coût prévisionnel de la phase de restauration
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris
Le coût global du chantier devrait, dans ces conditions, atteindre 703 millions. Au total, depuis 2019, 249,43 millions d'euros en AE et 216,43 millions d'euros en CP ont été consommés à cette fin.
Le rapport annuel de performances fait état, en 2022, d'une subvention pour charges de service public de l'ordre de 5,9 millions d'euros, ce qui permet d'isoler le coût de gestion de l'établissement. Ce montant se rapproche de celui estimé par la Cour des comptes - environ 5 millions d'euros -, dans un rapport public thématique publié en septembre 2020. Reste que cette évaluation reposait sur un nombre d'ETPT (39) supérieur à celui constaté en exécution 2022 (35). Les rapporteurs spéciaux rappellent à cet égard que la Cour avait noté que plus du quart des effectifs (11 employés, 7 étant affectés au pôle communication et 4 au pôle opération, en charge de la valorisation du parvis) n'ont qu'un lien ténu avec la conservation et la restauration de la cathédrale.
Coût de fonctionnement de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Ce coût de fonctionnement est, en tout état de cause, financé quasi-intégralement par les dons. Seul le loyer de l'établissement, évalué à 195 250 euros annuels, est pris en charge par le ministère de la Culture depuis le mois d'octobre 2020. Les locaux utilisés appartenaient en effet aux services du Premier ministre et donnaient donc lieu au versement d'un loyer à France Domaine.
Cette absence de réel financement public trahit l'intention du donateur qui vient financer l'établissement public et les charges de gestion afférentes. Il convient de rappeler à ce stade que le coût du chantier de restauration générera des recettes de TVA qui auraient pu largement financer la charge administrative.
In fine, seule la dépense fiscale afférente aux dons constitue un financement, relativement indirect. Le montant des dons et versements ayant bénéficié du taux de réduction d'impôt de 75 % prévu à l'article 5 de la loi du 29 juillet 2019 s'élève ainsi à 24,7 millions d'euros, générant une réduction d'impôts de l'ordre de 15,4 millions d'euros. Ce montant doit être réévalué à l'aune de deux éléments :
- faute de champ spécifique sur les déclarations d'impôt sur les revenus 2020 ou 2021, la direction de la législation fiscale signale ne pas être en mesure de déterminer le nombre de foyers fiscaux ayant bénéficié de la réduction d'impôt pour les dons réalisés en 2020 ou 2021, le montant de leurs dons et la dépense fiscale associée ;
- s'agissant du mécénat d'entreprise, la déclaration des réductions et des crédits d'impôts qui devait préciser les dons fléchés vers le chantier à partir de 2020 est imparfaitement remplie et ne permet pas de restituer des données fiables.
Ce montant reste, en tout état de cause, largement inférieur à celui des promesses de dons - 848,9 millions d'euros - et à la dépense fiscale qu'elles auraient pu mécaniquement générer. Le montant des dons promis devrait, par ailleurs, dépasser le montant des travaux générés par l'incendie, au point d'interroger sur l'affectation, à terme, du solde. Les rapporteurs spéciaux rappellent à cet effet qu'il serait logique que les sommes restantes viennent financer les restaurations liées aux pathologies antérieures à l'incendie dont le montant est estimé à 133 millions d'euros. Ces travaux concernent les parties extérieures de la cathédrale. Une telle orientation des fonds devra, bien évidemment, obtenir l'accord des mécènes et des fondations chargées de la gestion des dons.
* 1 Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 2 Rapport d'information n° 501 (2021-2022) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 16 février 2022.
* 3 Loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale et décret n° 2019-1250 du 28 novembre 2019 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
* 4 Décret n° 2019-1250 du 28 novembre 2019 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
* 5 Ces dons, qui ouvrent droit à une réduction d'impôt, donnent lieu à une dépense fiscale de l'État.