Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 : Solidarité, insertion et égalité des chances

N° 771

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023

RAPPORT

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 30
Solidarité, insertion et égalité des chances

Rapporteurs spéciaux : MM. Arnaud BAZIN et Éric BOCQUET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125

Sénat : 684 (2022-2023)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La loi de finances initiale pour 2022 avait prévu l'ouverture de 28,0 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et de 27,6 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), un montant en augmentation par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2021 (+5,3 % en CP).

2. En exécution 2022, les crédits se sont finalement élevés à 30,5 milliards d'euros en AE et 30,2 milliards d'euros en CP. Alors que l'on constate une sur-exécution chronique des crédits lors des exercices précédents, l'exécution 2022 est également très supérieure à l'autorisation budgétaire initiale pour 2022 (+ 9,3 % en CP).

3. Si les crédits de la mission ont connu une forte dynamique sur la
période 2017-2021, avec un taux de croissance annuel moyen de 13,4 %, l'exécution 2022 se caractérise par une relative stabilité par rapport à l'exercice précédent (+ 2,5 %).

4. L'écart avec l'autorisation budgétaire initiale s'explique principalement par l'ouverture, par la première LFR pour 2022, de 1 560,7 millions d'euros pour protéger le pouvoir d'achat des Français. Ainsi, la revalorisation des minima sociaux, et le financement de la « prime de rentrée » (1 130,0 millions d'euros) expliquent en grande partie la sur-exécution constatée par rapport à la prévision.

5. Les exercices précédents témoignent de la mobilisation récurrente de la mission pour financer la réponse à des situations d'urgence économique et sociale (revalorisation de la prime d'activité en réponse au mouvement des « gilets jaunes », aides exceptionnelles de solidarité versées en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire, financement de l'indemnité inflation en 2021). Le financement par la mission de la « prime de rentrée scolaire » constitue une nouvelle illustration de cette tendance.

6. L'exercice 2022 a vu le vote d'une évolution importante de l'une des deux principales prestations financées par la mission : la déconjugalisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont le coût est estimé à 560 millions d'euros par an. Dans la perspective de cette évolution, qui entrera en vigueur le 1^er octobre 2023, les rapporteurs spéciaux réitèrent leurs recommandations sur la nécessité de fiabiliser la budgétisation et de renforcer le pilotage national du dispositif.

7. L'exécution 2022 est enfin marquée par le maintien d'une hausse significative des crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes : + 11,3 millions d'euros en CP (+ 27,0 %). Ce renforcement des moyens financiers doit toutefois s'accompagner d'une amélioration des conditions dans lesquelles ces crédits sont versés, par une amélioration du processus de signature des conventions entre l'État et les associations.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2022

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles. Sur l'exercice 2022, la mission comporte cinq programmes en fin d'exécution :

- le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » porte notamment les crédits de la prime d'activité. Il concourt entre autres à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il permet également de financer les politiques d'aide alimentaire, les actions relatives à la qualification en travail social, les mesures de protection juridique des majeurs, des actions de protection et d'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, ainsi que l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine ;

- le programme 157 « Handicap et dépendance » porte notamment les crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il assure également le financement de l'aide au poste versée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que le dispositif d'emploi accompagné. Le programme finance en outre des actions de lutte contre la maltraitance des personnes dépendantes ;

- le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » vise notamment à financer des actions d'accès au droit, de lutte contre les violences faites aux femmes et visant à favoriser l'émancipation économique des femmes ;

- le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère des solidarités et de la santé, portant l'ensemble des emplois de la mission. Il finance également la subvention pour charges de service public allouée aux agences régionales de santé (ARS) ;

- enfin, le programme 371 « Prise en charge par l'État du financement de l'indemnité inflation » a été créé par la LFR du 1^er décembre 2021. Il finance « l'indemnité inflation » de 100 euros destinés à préserver le pouvoir d'achat des Français dont les revenus sont inférieurs à 2 000 euros par mois.

La loi de finances initiale pour 2022 avait prévu l'ouverture de 28,0 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et de 27,7 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) pour l'ensemble de la mission, soit un montant en augmentation de 6,9 % en AE et 5,5 % en CP par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2021.

Évolution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en 2022

(en millions d'euros et en pourcentage)

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).
Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En exécution 2022, les crédits consommés se sont finalement élevés à 30,5 milliards d'euros en AE et à 30,2 milliards d'euros en CP. La sur-exécution chronique des crédits de la mission, régulièrement constatée lors des exercices précédents, ne se dément pas : l'exécution 2022 est à son tour très supérieure à l'autorisation budgétaire initiale pour 2022 (+ 9,3 %).

Si les crédits de la mission ont connu une forte dynamique sur la période 2017-2020 avec un taux de croissance annuel moyen de 13,4 %, l'exécution 2022 se caractérise par une augmentation moins soutenue par rapport à l'exercice précédent (+ 2,5 %).

Évolution des crédits votés en LFI et exécutés entre 2017 et 2022 (CP)

(en milliards d'euros et en pourcentages)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'exécution 2022 hors fonds de concours et contribution au CAS « Pensions » s'élève à 29,9 milliards d'euros, et dépasse ainsi la prévision de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, qui s'établissait à 26,0 milliards d'euros pour 2021 au format du projet de loi de finances (PLF) pour 2020^1(*).

L'écart avec l'autorisation budgétaire initiale s'explique principalement par l'ouverture, par la première LFR pour 2022^2(*), de 1 560,7 millions d'euros pour protéger le pouvoir d'achat des Français. Ainsi, la revalorisation des minima sociaux, notamment le revenu de solidarité active (RSA) et l'allocation adultes handicapés (AAH), de même que la « prime de rentrée » (1 130,0 millions d'euros) expliquent en grande partie la sur-exécution constatée par rapport à l'évaluation initiale.

Le programme ad hoc 371 « Prise en charge de l'indemnité inflation », a quant à lui connu une exécution en net reflux par rapport à 2021 : outre un report entrant de 200 millions d'euros non consommés l'année précédente, n'y ont été ouverts que 230 millions d'euros en deuxième loi de finances rectificative^3(*).

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2022

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, comme les années précédentes, la consommation des crédits ouverts est quasi-totale.

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* ¹ Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2020.

* ² Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

* ³ Loi n° 2022-1499 du 1^er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.