Projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027

CHAPITRE 2
DIVERSES DISPOSITIONS PORTANT MODERNISATIONS PROCESSUELLES ET RELATIVES AUX PROFESSIONS

Article 16
Création d'un portail électronique unique des déclarations de créances

L'article 16 vise à créer une plateforme électronique pour permettre aux créanciers d'une entreprise en difficulté d'effectuer une déclaration de créances et de pouvoir communiquer électroniquement avec les administrateurs et mandataires judiciaires en charge des procédures collectives. Ce portail électronique serait placé sous la responsabilité du Conseil national des administrateurs et des mandataires judiciaires (CNAJMJ).

S'agissant d'une disposition technique visant à moderniser l'efficacité des procédures collectives, en supprimant notamment les déclarations de créance adressées en papier et par voie postale, la commission a adopté cet article sans modification.

1. L'échec du premier portail électronique unique des déclarations de créances

Lorsqu'une entreprise fait l'objet d'une procédure collective, les créanciers peuvent déclarer leur créance auprès des administrateurs et mandataires judiciaires sans formalisme particulier. En effet, ni la loi^278(*) ni le règlement^279(*) ne prescrivent les modalités pratiques de cette déclaration. Si une lettre simple pourrait suffire, en pratique les créanciers ont recours à l'envoi de leurs déclarations de créances par lettre recommandée avec avis de réception. Au cours de la procédure, ces envois peuvent être volumineux, voire multiples, et donc onéreux.

Afin de créer une porte d'entrée unique pour les créanciers souhaitant effectuer une déclaration de créances à l'égard d'une société en cours de procédure collective, l'article 20 de la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques de certaines professions réglementées a prévu la création, avant le 1^er janvier 2014, d'un portail numérique unique de déclaration des créances.

Cet outil, nommé « Creditors services » a été mis en service le 12 octobre 2015 puis fermé le 31 août 2021 en raison d'un constat d'échec par la profession des administrateurs et mandataires judiciaires en charge de gérer ce portail. Alors que, selon le Gouvernement, la cible d'actes réalisés chaque année devait être de 1,2 million, leur nombre a été au final extrêmement faible : 4 286 en 2016, 6 305 en 2017, 12 289 en 2018, 1 884 en 2019 et 3 965 en 2020^280(*).

Le Gouvernement estime que le modèle économique basé sur la gratuité du service pour le déclarant et le caractère facultatif de l'utilisation de ce portail sont les causes principales de son échec.

Le CNAJMJ précise également que le modèle économique retenu, sans recette, a conduit au choix d'une prestation au moindre coût et dont les solutions techniques étaient peu adaptées et malgré tout très onéreuses. La qualité de service n'était d'ailleurs pas satisfaisante pour les utilisateurs de la plateforme. La plateforme numérique « Creditors services » a par ailleurs couté environ huit millions d'euros pour assurer sa conception, sa mise en oeuvre, son fonctionnement et son exploitation.

2. Une nouvelle plateforme de déclaration des créances qui tire les enseignements des échecs lié au portail « Creditors services »

Le Gouvernement propose de créer un nouveau portail unique de déclaration des créances, toujours sous la responsabilité du CNAJMJ, mais en étendant les capacités d'envoi et de réception. En effet, le dispositif permettrait de transmettre, outre les actes de procédure, des pièces, avis, avertissements, convocations et rapports. Ce que le précédent portail ne permettait pas.

Cette extension du champ du portail numérique vise notamment à assurer la conformité avec le droit de l'Union européenne, en particulier l'article 28 de la directive (UE) 2019/1023 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019, dite directive « restructuration et insolvabilité »^281(*) qui doit être transposée par la France avant le 17 juillet 2024.

Cette directive a notamment pour objectif de « réduire encore la durée des procédures, faciliter une meilleure participation des créanciers aux procédures de restructuration, d'insolvabilité et de remise de dettes, et de garantir des conditions similaires aux créanciers où qu'ils soient installés dans l'Union »^282(*).

En outre, il ressort de l'audition du CNAJMJ et des informations transmises par le Gouvernement que le futur portail électronique ne sera plus gratuit afin d'éviter les difficultés rencontrées avec la plateforme précédente. Le financement sera double, d'une part le CNAJMJ souscrira un emprunt (d'un montant de 1,8 million d'euros) auprès de la Banque des territoires et d'autre part, le tiers utilisateur devra procéder au paiement d'une somme forfaitaire au moment de la déclaration de ses créances.

Les montants qui seront à sa charge doivent être déterminés par voie réglementaire mais le Gouvernement indique qu'ils pourraient être compris entre 4,00 euros hors taxes et 4,50 euros hors taxes, soit un montant équivalent à l'envoi d'une lettre verte d'un poids de 250 grammes pour un coût actuel de 4,00 euros et l'envoi d'un courrier du même poids avec demande d'avis de réception qui est de 7,62 euros. Le CNAJMJ insiste sur la nécessité de rendre payante l'utilisation du portail électronique dans la mesure où cela permettra d'assurer la qualité de cet outil pour l'ensemble des utilisateurs. Il met en avant le fait que le succès de cette nouvelle plateforme implique pour le Gouvernement, au stade réglementaire, de prévoir une utilisation quasi-exclusive de cet outil dans le cadre des déclarations de créances.

Le CNAJMJ souligne également que le projet de plateforme numérique sera un « service à forte valeur ajoutée pour le justiciable et la profession, tant d'un point de vue technique que juridique ». Il relève que le coût pour le créancier sera moins important qu'en l'état des pratiques actuelles, que la plateforme permettra au créancier de faire évoluer sa déclaration sans coût supplémentaire et que le recours à la voie dématérialisée assurera une réduction du délai de prise en compte des actes réalisés et de leur traitement par les professionnels. Enfin, le portail assurera la publication du suivi de l'avancement du dossier et la mise à disposition de pièces justificatives en ligne.

Par ailleurs, dans son avis sur le projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice, le Conseil d'État estime que la création d'un portail électronique de déclaration de créances pour les entreprises en difficulté et une mesure « opportune, en ce qu'elle participe de la dématérialisation des procédures et tendra ainsi, comme le relève le Gouvernement, à faciliter les démarches de ses utilisateurs et à améliorer le traitement des procédures collectives par les professionnels »^283(*).

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la commission s'est montrée favorable au dispositif proposé visant à créer un nouveau portail électronique de déclaration des créances dans le cadre des procédures collectives, en ce qu'il permettra de moderniser utilement la justice économique.

La commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17
Réforme de la procédure de saisie des rémunérations

L'article 17 vise à réformer la procédure de saisie des rémunérations, qui est la seule procédure d'exécution mobilière qui nécessite une autorisation préalable du juge de l'exécution. Cette procédure présente par ailleurs la spécificité d'être entièrement mise en oeuvre par le greffe et la régie du tribunal judiciaire. Enfin, la majorité de ses règles sont inscrites dans le code du travail, et non le code des procédures civiles d'exécution.

Il est proposé d'autoriser le commissaire de justice à diligenter une saisie auprès de l'employeur dès lors que le créancier dispose d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible. Le commissaire de justice, mandataire du créancier, en assurerait désormais directement la mise en oeuvre après la délivrance d'un commandement de payer. Un autre commissaire de justice dénommé « répartiteur » se verrait confier la mission de recevoir les sommes de l'employeur et, le cas échéant, de répartir les fonds collectés entre les différents créanciers.

La commission a accepté le principe d'une saisie des rémunérations sans autorisation préalable du juge et d'un transfert des missions de mise en oeuvre et de répartition des fonds aux commissaires de justice qui sont des officiers ministériels soumis à une déontologie et une discipline renforcées depuis l'ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels.

À l'initiative des rapporteurs, la commission a souhaité améliorer les garanties entourant cette procédure en faisant clairement apparaître dans la mission du commissaire de justice saisissant la phase amiable de recherche d'un accord entre le créancier et le débiteur, en simplifiant la saisine du juge de l'exécution en cas de contestation - une simple requête serait désormais suffisante - et en lui confiant la mission de contrôler d'office les frais de recouvrement engagés antérieurement à la saisie. Elle a enfin fixé le principe d'un nombre maximum d'actes autorisés dans le cadre d'une procédure de saisie des rémunérations qui serait déterminé par décret.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

À titre liminaire, il convient de rappeler que la procédure de saisie des rémunérations a déjà fait l'objet d'une tentative de réforme - inaboutie puisque la mesure devait être prise par une ordonnance qui n'a jamais été publiée - lors de l'examen de la précédente loi de programmation 2018-2022^284(*) : il s'agissait alors d'alléger la tâche des greffiers et régisseurs des juridictions en transférant la gestion et la répartition des fonds versés par l'employeur, en cas de pluralité de créanciers, à la Caisse des dépôts et consignations. L'étude d'impact faisait déjà état - comme aujourd'hui - d'un gain de 140 ETP de fonctionnaires.

1. La saisie des rémunérations, une procédure judiciaire dont la gestion est entièrement confiée au greffe

Les rapporteurs se réfèrent à la présentation très complète qui avait été faite dans le rapport de François-Noël Buffet et Yves Détraigne à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation 2018-2022^285(*).

La saisie des rémunérations permet à tout créancier détenteur d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible de diligenter une mesure d'exécution forcée portant sur les revenus d'activité d'un débiteur salarié. Les modalités de cette procédure sont définies par le code du travail^286(*).

En raison de leur caractère alimentaire, les salaires ne sont saisissables que dans des proportions déterminées chaque année par décret^287(*). Une fraction du salaire correspondant au montant mensuel du revenu de solidarité active (RSA), demeure, en toute hypothèse, insaisissable^288(*). Dans le cas où le débiteur perçoit des rémunérations de plusieurs employeurs, la fraction saisissable est calculée sur l'ensemble de ces sommes. Lorsque le débiteur change d'employeur, la saisie des rémunérations se poursuit entre les mains du nouvel employeur

1.1. L'intervention préalable du juge : vérification et tentative de conciliation

Contrairement à la saisie-attribution, la saisie des rémunérations fait l'objet d'une décision préalable du juge de l'exécution, saisi sur requête par le créancier.

Le juge vérifie d'office le titre exécutoire et le montant de la créance exigible - en principal, intérêts et frais - ; il peut décider, à la demande du débiteur ou du créancier, une réduction du taux d'intérêt à compter de l'autorisation de saisie ou que les sommes retenues sur la rémunération s'imputeront d'abord sur le capital.

L'autorisation de la saisie est précédée, à peine de nullité, d'une tentative de conciliation par le juge en chambre du conseil.

Si le juge fait droit à la demande de saisie, l'employeur du débiteur est alors dans l'obligation de verser mensuellement une fraction de la rémunération du salaire de ce dernier - par chèque établi au nom du créancier ou du régisseur du tribunal en cas de pluralité de créanciers - , jusqu'à complet remboursement de la créance due. L'employeur, tiers saisi, a l'obligation de faire connaître au greffe tout événement qui suspendrait ou mettrait fin à la saisie. Dans le cas où l'employeur omet d'effectuer les versements en exécution d'une saisie, le juge peut rendre à son encontre une ordonnance le déclarant personnellement débiteur des sommes en question. À défaut d'opposition dans les quinze jours de sa notification à l'employeur, l'ordonnance devient exécutoire. L'employeur peut ensuite exercer un recours contre le débiteur, mais seulement après la mainlevée de la saisie.

La mainlevée de la saisie peut résulter soit d'un accord entre les parties, soit du constat par le juge de l'extinction de la dette. Elle est notifiée à l'employeur dans les huit jours.

1.2. Le rôle central du greffe et de la régie du tribunal

La saisie des rémunérations est mise en oeuvre par le greffier, dans les huit jours du jugement autorisant la saisie, sous la responsabilité du directeur de greffe qui veille au bon déroulement des opérations de saisie.

L'acte de saisie est établi par le greffe et notifié par celui-ci à l'employeur, avec copie au débiteur, par lettre recommandée avec accusé de réception. En cas de pluralité d'employeurs, le greffier détermine l'employeur chargé d'opérer la retenue de la part insaisissable ; en pratique, l'employeur privilégié est celui qui verse la rémunération la plus importante.

Le greffe procède également - au minimum tous les six mois - à la répartition des sommes perçues en cas de créanciers multiples : il notifie à chacun l'état de répartition et, en l'absence de contestation dans les quinze jours, fait parvenir les chèques du montant des sommes qui leur reviennent.

2. La mesure proposée : « déjudiciariser » et confier la procédure aux commissaires de justice

Aujourd'hui, selon la Chambre nationale des commissaires de justice (CNCJ), la procédure de saisie des rémunérations n'est utilisée qu'en dernier recours, en cas d'échec d'autres mesures d'exécution, compte tenu des longs délais d'audiencement et de répartition (deux répartitions par an, voire une dans certains tribunaux) et de la faiblesse des quotités mensuelles saisies.

Cette saisie peut cependant être recommandée lorsque le débiteur ne dispose que d'un faible patrimoine mobilier mais dispose de rémunérations importantes et stables.

Statistiques en matière de saisie des rémunérations

	2017	2018	2019	2020	2021
Nombre de requêtes	123 739	121 335	124 513	97 752	113 767
Nombre d'interventions^289(*)	44 244	42 983	43 197	31 863	38 590
Total	167 983	164 318	167 710	129 615	152 357
Nombre de contestations	1 845	2 092	2 181	1 827	2 361

Source : Réponse de la direction des affaires civiles et du sceau au questionnaire des rapporteurs

L'article 17 du projet de loi vise à rendre la mise en oeuvre de la saisie et la répartition des fonds plus rapides, tout en assurant une meilleure lisibilité de la procédure qui serait intégrée dans le code des procédures civiles d'exécution, tout en maintenant les règles relatives à la protection du salaire dans le titre V du code du travail. Pour ce faire, deux mesures sont proposées.

2.1. Supprimer l'autorisation judiciaire préalable

L'article 17 du projet de loi vise à supprimer l'intervention préalable du juge de l'exécution, celui-ci n'intervenant plus qu'a posteriori en cas de contestation lors des opérations de saisie en application de l'article L. 213-6 du code de l'organisation judiciaire qui lui donne compétence pour connaître des contestations qui s'élèvent à l'occasion de l'exécution forcée.

Selon le Conseil d'Etat, cette mesure permettrait de « recentrer le juge de l'exécution sur son office, tout en maintenant un droit au recours effectif des débiteurs, étant relevé que la saisie de rémunérations est la seule mesure d'exécution forcée mobilière qui fait l'objet d'une intervention préalable du juge de l'exécution et d'une mise en oeuvre par les services de greffe des tribunaux judiciaires »^290(*).

Les représentants de l'Association des magistrats français pour la justice civile (AMFJC) ont accueilli favorablement cette harmonisation avec les autres mesures d'exécution forcée mobilières, soulignant qu'il n'y avait pas à proprement parler de « déjudiciarisation » puisque le juge restait compétent en cas de contestation. Cette suppression de l'intervention préalable du juge a en revanche suscité l'opposition de l'Union syndicale des magistrats et du Syndicat de la magistrature, qui souhaiteraient a minima que le contrôle de la régularité du titre exécutoire soit laissé au magistrat professionnel, ainsi que des syndicats d'avocats et du Conseil national des barreaux qui considèrent que la mesure ne peut que contribuer à aggraver la précarité des plus démunis et leur éloignement du juge.

2.2. Confier aux commissaires de justice la mise en oeuvre de la saisie et la répartition des sommes perçues de l'employeur

L'article 17 tend également à décharger les greffes et les régies des tribunaux judiciaires de l'ensemble des opérations de saisie et de répartition qui seraient désormais assumées par les commissaires de justice.

Le schéma procédural proposé serait le suivant :

- le commissaire de justice délivrerait un commandement de payer au débiteur et l'inscrirait au registre numérique des saisies des rémunérations, un nouveau registre national tenu sous la responsabilité de la Chambre nationale des commissaires de justice ; ce commandement de payer aurait une durée de validité de trois mois et deviendrait caduque s'il n'est pas suivi de la signification d'un procès-verbal de saisie à l'employeur dans ce délai ou d'un procès-verbal d'accord ;

- le débiteur disposerait ensuite d'un mois pour contester la mesure devant le juge de l'exécution avec un effet suspensif ; passé ce délai, la procédure de contestation ne suspendrait plus la procédure de saisie qui se poursuivrait jusqu'à la décision du juge de l'exécution ;

- ce délai d'un mois pourrait également être mis à profit pour trouver un accord avec le créancier : le procès-verbal d'accord établi par le commissaire de justice suspendrait la procédure de saisie dès lors qu'il serait dressé avant la signification du procès-verbal de saisie à l'employeur ;

- au-delà de ce délai d'un mois ou, si un accord a été trouvé, en cas de non-respect des modalités de paiement convenues dans le procès-verbal d'accord ou d'intervention d'un nouveau créancier aux opérations de saisie, le commissaire de justice dresserait un procès-verbal de saisie signifié à l'employeur et inscrit au registre numérique des saisies des rémunérations.

La suite des opérations s'opèrerait dans un cadre identique au cadre actuel (obligations de l'employeur^291(*), règles de versement et de répartition...), à l'exception de la désignation d'un commissaire de justice répartiteur qui remplacerait le greffier ou le régisseur du tribunal judiciaire pour recevoir les paiements de l'employeur tous les mois et de les reverser au créancier saisissant, en procédant à la répartition s'il y en a plusieurs.

Le commissaire de justice répartiteur serait désigné parmi des commissaires de justice ayant reçu une formation spécifique organisée par la Chambre nationale des commissaires de justice et inscrits sur une liste spéciale. Son identité serait indiquée pour chaque procédure de saisie sur le registre numérique des saisies des rémunérations.

3. La position de la commission : accepter la réforme en accordant plus de garantie au débiteur

3.1. Une remarque préalable : un objectif de réforme qui reste mal identifié

La commission rappelle que la déjudiciarisation n'est pas un but en soi. Elle l'a réaffirmé lors de l'Agora de la justice organisée au Sénat le 27 septembre 2021^292(*) : « la tendance de ces dernières années a été de procéder à des déjudiciarisations dont la plus emblématique a été le divorce par consentement mutuel. Or, comme l'avait souligné le professeur Serge Guinchard lors de son audition par la mission sur le redressement de la justice en 2017, le juge n'a pas seulement pour fonction de trancher les litiges, il a également pour mission de dire le droit, y compris dans le cadre de procédures gracieuses ou d'homologation. Lorsque des procédures sont retirées au juge, la protection du justiciable peut s'en trouver réduite. Il est donc nécessaire de dresser un bilan des différentes déjudiciarisations intervenues, notamment au regard des différends qui peuvent persister à l'issue de ces procédures, et de mener une réflexion sur l'office du juge civil pour déterminer les domaines ou situations dans lesquels son intervention doit être maintenue. »

Cette position a été partagée par le comité des États généraux de la justice : « si la déjudiciarisation a permis de sortir de la sphère judiciaire certains contentieux pour lesquels l'intervention d'un juge ne s'imposait pas, elle ne saurait constituer le socle d'une politique judiciaire et, surtout, elle a aujourd'hui atteint ses limites ». En l'espèce, ainsi que l'ont souligné les syndicats de magistrats, le rôle du juge n'est pas à minimiser puisqu'il vérifie la validité du titre exécutoire, fixe le montant de la créance et peut écarter certains frais de procédure.

Au-delà de cette question de déjudiciarisation, les rapporteurs relèvent que l'objectif de la réforme n'est pas très bien identifié. Si l'étude d'impact met en avant une mesure d'harmonisation visant à rendre plus facile et efficace la procédure de saisie des rémunérations, il semble qu'elle soit également motivée par la possibilité de redéployer 140 ETP (répartis pour moitié entre greffiers et agents de catégorie C) sur d'autres tâches comme cela avait déjà été identifié lors de l'examen de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Les économies de frais de notifications ont été évaluées à 4,2 millions d'euros.

Par ailleurs, le soutien économique à la profession des commissaires de justice semble également avoir été pris en compte. Cette réforme a été proposée dans le cadre des États généraux de la justice par la Chambre nationale des commissaires de justice elle-même, et n'a d'ailleurs pas été retenue dans le rapport final. Le garde des Sceaux, lors du premier congrès national des commissaires de justice, les 8 et 9 décembre 2022, a déclaré « je n'ignore pas les difficultés économiques de la profession et veux m'engager pour vous (...) le plan d'actions issu des États Généraux de la Justice sera rendu public en janvier et aboutira au printemps à une loi de réforme de la justice dans laquelle les commissaires de justice ne seront pas oubliés, et intégrés aux réflexions à ce sujet ».

3.2. Une réforme utile qui reposera sur une profession consciente de ses obligations

Une procédure de saisie rémunérations plus rapide et plus facile à mettre en place pourrait être utile aux créanciers particuliers souhaitant procéder au recouvrement de créances de loyers ou de personnes cherchant à recouvrer des prestations compensatoires^293(*) en ouvrant la possibilité de saisir régulièrement des montants, mêmes modestes.

La saisie de rémunérations, comme toute saisie, resterait soumise aux principes généraux arrêtés par le code des procédures civiles d'exécution :

- l'exécution des mesures ne peut excéder ce qui se révèle nécessaire pour obtenir le paiement de l'obligation (art. L. 111-7 du code des procédures civiles d'exécution) ;

- les commissaires de justice ne sont pas tenus de prêter leur ministère ou leur concours lorsque la mesure requise leur paraît revêtir un caractère illicite ou si le montant des frais paraît manifestement susceptible de dépasser le montant de la créance réclamée^294(*) (art. L. 122-1 du même code) ;

- le juge de l'exécution a le pouvoir d'ordonner la mainlevée de toute mesure inutile ou abusive et de condamner le créancier à des dommages-intérêts en cas d'abus de saisie (art. L. 121-2 du même code).

Les rapporteurs ont considéré que la procédure de saisie des rémunérations pouvait être confiée aux commissaires de justice à l'instar des autres procédures civiles d'exécution mobilière.

La Chambre nationale des commissaires de justice, consciente des enjeux pour la profession et soucieuse de répondre aux craintes de dérive exprimées, a pris des engagements qui ont vocation à être retranscrits dans les mesures d'application, en particulier : favoriser un accord amiable préalablement à la saisie dans le respect des droits du débiteur ; dispenser une formation de qualité sur la nouvelle procédure de saisie rémunération à l'ensemble des commissaires de justice ; diligenter des missions d'inspection régulières pour superviser de manière spécifique les commissaires de justice répartiteurs ainsi que le respect par les commissaires de justice de leurs obligations tarifaires en matière de saisies de rémunérations.

3.3. La nécessité d'améliorer les garanties pour le débiteur

À l'initiative des rapporteurs, la commission a souhaité apporter plus de garanties au débiteur, sans pour autant remettre en cause la nouvelle architecture proposée. Ses apports visent à :

- faire apparaître plus nettement le rôle de conciliateur des commissaires de justice, dans la mesure où l'article 17 du projet de loi, en supprimant l'audience de conciliation, a pour conséquence de reporter cette mission exercée par le juge sur le commissaire de justice (amendement COM-132).

Le commissaire de justice est un « acteur naturel de la conciliation » entre les parties au stade de l'exécution des décisions de justice ainsi que l'a indiqué aux rapporteurs la Chambre nationale des commissaires de justice aux rapporteurs. Ce rôle a d'ailleurs été officialisé lors de la création de la procédure de recouvrement simplifiée des petites créances ;

- faciliter la saisine du juge de l'exécution a posteriori et renforcer ses pouvoirs (amendement COM-133) ;

Un débiteur pourrait contester seul, sur simple requête, une procédure de saisie des rémunérations relative à une créance inférieure à 10 000 euros, sans avoir à recourir à une signification par commissaire de justice pour assigner. Conformément aux règles habituelles en matière de représentation^295(*), il devrait recourir à un avocat au-delà de 10 000 euros.

Le juge saisi d'une contestation pourrait ensuite contrôler d'office le montant des frais d'exécution engagés antérieurement à la saisie des rémunérations qui seraient intégrés à la créance poursuivie. Il arrive en effet souvent que la saisie des rémunérations, qui impose un étalement des paiements sur plusieurs années et n'est de ce fait pas la solution privilégiée par les créanciers, soit mise en oeuvre après d'autres procédures d'exécution infructueuses, ce qui augmentent les frais d'exécution mis à la charge du débiter. Il est donc important que, dans le cadre d'une contestation, le juge puisse s'autosaisir de la question et écarter les frais qui apparaissent inutiles ou disproportionnés.

Pour améliorer la protection de l'employeur tiers saisi, la commission a enfin supprimé la possibilité d'appliquer une amende civile en cas de déclaration inexacte de l'employeur, qui serait ajoutée aux hypothèses existantes de non-déclaration sans motif légitime ou de déclaration mensongère (amendement COM-136). Il convient en effet de prendre en compte les situations où l'employeur est un particulier ou une petite structure (artisan, indépendant ...). Il n'y a donc pas lieu d'aligner ses obligations sur celles des établissements bancaires.

3.4. L'importante question des frais

Aujourd'hui, la procédure de saisie des rémunérations est « gratuite » (ou en tout cas supportée par le contribuable), puisque l'ensemble de la procédure est prise en charge par les greffes et les régies des juridictions. La réforme y apporterait un changement notable en ce que le débiteur - et le créancier pour partie - auraient désormais à supporter les frais de la saisie.

Dans son avis, le Conseil d'État a alerté sur les incidences de cette mesure, en soulignant qu'il n'était pas en mesure de déterminer avec précision ses effets tant sociaux, sur une population souvent vulnérable qu'une dérive même modique des coûts maintiendrait dans l'endettement, qu'économiques, privant les créanciers d'une part peut être plus importante de ce qui leur revient.

La question de la maîtrise de ces frais est en effet centrale dans la réussite de la réforme. S'agissant d'actes relevant des mesures d'exécution forcées et donc du monopole des commissaires de justice, la rémunération des commissaires de justice dans le cadre de cette activité ne pourra relever que des tarifs règlementés, en application du premier alinéa de l'article L. 444-1 du code de commerce et ne pourra donner l'occasion aux commissaires de justice de percevoir des honoraires libres. Les tarifs réglementés devront être fixés par arrêté conjoint du ministre de la Justice et du ministre chargé de l'économie en application de l'article L. 444-3 du même code.

Il semble envisagé de rémunérer les commissaires de justice procédant aux saisies de rémunérations de la même façon que dans le cadre des autres mesures d'exécution forcées, c'est-à-dire par des émoluments tarifés attachés à chacun de leurs actes et formalités, ainsi que par un droit proportionnel au montant de la somme recouvrée dont une partie resterait à la charge du créancier.

Simulation des frais par référence à la tarification actuelle des saisies-attribution
(montant de la créance 10 000 euros)

- Commandement de payer aux fins de saisie des rémunérations : 40,42 € HT

- Procès-verbal d'accord ou de non-accord dressé par le commissaire de justice : 49,60 € HT

- Signification de l'acte de saisie entre les mains de l'employeur : 87,22 € HT

- Acte de dénonciation au débiteur : 65,96 € HT

Soit un montant total d'émoluments de 243,20 € HT, soit 291,84 € TTC.

Auxquels il conviendrait d'ajouter les droits proportionnels de recouvrement ou d'encaissement prévus aux articles A. 444-31 et A. 444-32 du code de commerce. L'un est à la charge du débiteur et l'autre du créancier^296(*).

Source : Chambre nationale des commissaires de justice

La rémunération des commissaires de justice répartiteurs reste en revanche à définir car il n'y a pas d'analogie possible. Des pistes ont toutefois été évoquées concernant la perception d'un droit fixe pour chaque dossier ainsi que celle d'un droit proportionnel. Il convient de trouver un équilibre pour des dossiers qui ont une durée de vie très longue : elle est en moyenne 7 ans, mais certains peuvent dépasser 30 ans car les quotités saisissables sont parfois très faibles.

La commission a souhaité mieux encadrer le décret d'application à ce sujet car la rédaction actuelle est très indicative (amendement COM-137 des rapporteurs).

La détermination d'un nombre maximum d'actes semble suffisante compte tenu de la tarification réglementée qui s'applique aux commissaires de justice dans le cadre de l'article L. 444-3 du code de commerce. Il ne semble donc pas nécessaire de déroger au cadre habituel qui prévoit que le tarif de chaque prestation des commissaires de justice est arrêté conjointement par les ministres de la justice et de l'économie.

La commission a également adopté un amendement COM-135 pour apporter une clarification rédactionnelle sur l'autorité qui désigne le commissaire de justice répartiteur.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
Dispositions relatives à la légalisation des actes publics étrangers

À la suite de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice conditionnant la production d'effets juridiques en France des actes publics étrangers à leur légalisation, l'article 18 redonne une assise législative à ce principe. En réponse au grief soulevé par le Conseil constitutionnel s'agissant de l'absence de recours juridictionnel effectif contre les refus de légalisation des actes d'état civil, il précise en outre que l'ensemble des refus de légalisation pourront être portés devant la juridiction administrative.

La commission a adopté l'article 18, tout en créant, pour les documents d'état civil, une exception au principe selon lequel les refus de légalisations opposés par l'administration sont portés devant la juridiction administrative. Dans la mesure où le contentieux de l'état civil est traditionnellement de la compétence du juge judiciaire, elle a considéré préférable de lui confier ce contentieux.

1. L'obligation de légalisation des actes étrangers : un principe aujourd'hui privé de fondement législatif

1.1. Un principe ancien au fondement juridique incertain

Si le principe de légalisation des actes publics étrangers est appliqué de manière constante par la France depuis le XVII^e siècle, la source textuelle de ce principe paradoxalement longtemps « oublié par le législateur »^297(*) n'a été précisée que récemment. Ce n'est en effet qu'en 2006^298(*) que la Cour de cassation a expressément consacré une obligation générale de légalisation, en rattachant celle-ci à l'ordonnance royale de la marine d'août 1681. Dans le détail, l'article 23 du titre IX du livre I^er de ladite ordonnance disposait que « tous actes expédiés dans les pays étrangers où il y aura des consuls, ne feront aucune foi en France s'ils ne sont pas par eux légalisés ». Cette disposition avait par ailleurs été reprise par la suite dans l'Instruction générale sur l'état civil.

La légalisation se définit comme une formalité administrative visant à attester de l'authenticité d'un acte public délivré par un État étranger. Ce contrôle de la régularité formelle de l'acte porte sur « la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu »^299(*). Si la légalisation d'un acte est pour le juge judiciaire la condition sine qua non pour qu'il puisse produire des effets juridiques en France, elle ne suffit toutefois pas par elle-même à lui confier une valeur probante. C'est notamment le cas s'agissant des actes d'état civil étrangers dont l'article 47 du code civil conditionne la régularité au fait qu'ils aient été établis dans le respect de la loi du pays d'origine.

La juridiction administrative est en revanche plus souple dans son appréciation et a délié la reconnaissance de la valeur probante d'un acte de sa légalisation formelle, qui n'en est que l'une des conditions. Cette solution jurisprudentielle a été définitivement confirmée dans un avis rendu en juin 2022 par le Conseil d'État qui précise, d'une part, que « la légalisation se bornant à attester de la régularité formelle d'un acte [d'état civil], la force probante de celui-ci peut être combattue par tout moyen susceptible d'établir que l'acte en cause est irrégulier, falsifié ou inexact » et, d'autre part, que « à la condition [qu'il] présente des garanties suffisantes d'authenticité, l'absence ou l'irrégularité de sa légalisation ne fait pas obstacle à ce que puissent être prises en considération les énonciations qu'il contient »^300(*).

En pratique, la légalisation est de la compétence de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire français dans l'État émetteur de l'acte ou, par exception, au ministre des affaires étrangères^301(*). L'acte concerné doit également faire l'objet d'une traduction en français effectuée par un traducteur habilité.

Le principe de légalisation connaît enfin deux assouplissements conventionnels d'importance. La France est, d'une part, partie à des conventions internationales exonérant les actes publics des États parties de l'obligation de légalisation. À titre d'exemple, l'étude d'impact cite les conventions de la Commission internationale de l'état civil n° 2 et 17, qui comprennent respectivement 10 et 13 signataires, ou le protocole franco-algérien du 28 août 1962. D'autre part, il existe, entre les 125 États parties à la Convention « de la Haye » du 5 octobre 1961 supprimant l'exigence de la légalisation des actes publics étrangers et pour certains actes publics, une procédure simplifiée par la voie de « l'apostille ». Aux termes de son article 3^302(*), la charge du contrôle de l'authenticité des documents revient au seul État émetteur de l'acte, qui le formalise par l'apposition d'une apostille faisant foi sur le document concerné. Malgré ces dérogations, le volume d'actes étrangers légalisés annuellement demeure important et se porte, selon les éléments avancés par l'administration, à environ 20 000 actes. Près de 80 % d'entre eux seraient des actes d'état civil.

1.2. Un principe privé de son assise législative accidentellement puis sur décision du Conseil constitutionnel

Le principe de légalisation des actes publics étrangers s'est retrouvé à deux reprises privé de son assise législative sur la période récente. Cela s'est produit une première fois en 2006 avec l'abrogation accidentelle de l'ordonnance royale de la marine d'août 1681 par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques. La Cour de cassation ayant fait le choix de maintenir l'obligation de légalisation par la voie jurisprudentielle et sur le nouveau fondement de la coutume internationale, les effets de cette abrogation sont toutefois restés marginaux^303(*). De l'avis même de la Cour de Cassation, cette solution était néanmoins insatisfaisante et ne pouvait être que temporaire. Entre 2009 et 2016, elle a systématiquement plaidé dans son rapport annuel pour le rétablissement dans la loi de l'exigence de légalisation des actes de l'état civil étrangers et ce afin « d'assurer la stabilité et la sécurité juridiques que requiert un principe comme la légalisation [de ces actes]»^304(*).

Partant de ce constat, le Parlement a réintroduit dans la loi le principe de légalisation au II de l'article 16 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Ces dispositions ne sont toutefois restées en vigueur que trois ans. Le Conseil constitutionnel a estimé dans une décision n° 2021-972 QPC du 18 février 2022 que lesdites dispositions étaient frappées d'incompétence négative. Le législateur n'avait en effet pas prévu de voie de recours contre les refus de légalisation d'un acte d'état civil opposés par l'administration, et ce alors que le juge administratif avait à plusieurs reprises décliné sa compétence^305(*) et qu'aucune voie de recours n'était expressément ouverte devant le juge judiciaire. Tirant les conséquences de cette abrogation, le Conseil d'État a par la suite également annulé le décret d'application correspondant^306(*). Il en résulte que l'exigence de légalisation des actes publics étrangers est de nouveau privée de toute assise législative depuis le 1^er janvier 2023^307(*).

2. L'article 18 : redonner une assise législative à la légalisation des actes administratifs et préciser les voies de recours contre les refus opposés par l'administration

Dans ce contexte, l'article 18 rétablit l'exigence législative de légalisation des actes publics étrangers. Pour ce faire, il réintroduit dans les mêmes termes à l'article 16 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice le principe selon lequel « sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France doit être légalisé pour y produire effet »^308(*). Afin de répondre aux griefs soulevés par le Conseil constitutionnel, l'article 18 précise également que l'ensemble des refus de légalisation opposés par les services consulaires pourront être contestés devant la juridiction administrative dans les conditions du droit commun.

3. La position de la commission : confier au juge judiciaire la compétence pour examiner les recours contre les refus de légalisation des actes d'état civil

Par l'adoption d'un amendement COM-138 des rapporteurs, la commission a prévu une exception pour les documents d'état civil au principe selon lequel les refus de légalisations opposés par l'administration sont portés devant la juridiction administrative.

D'une part, le contentieux de l'état civil est traditionnellement de la compétence du juge judiciaire. Saisi d'un litige relatif à l'état civil, celui-ci tire déjà les conséquences d'une absence de légalisation des documents étrangers produits ou de son irrégularité. Cet état de fait est rappelé dans le commentaire de la décision n° 2021-972 QPC du Conseil constitutionnel précitée, où il est précisé que « le contentieux de l'état des personnes constitue de longue date un bloc de compétence dévolu au juge judiciaire » et « qu'il n'en va autrement que si la décision administrative en cause est détachable de l'état civil, c'est-à-dire s'en sépare formellement et fonctionnellement, et pas seulement matériellement ».

Le Conseil d'État avait par ailleurs explicitement décliné sa compétence sur ce point en 2004 en estimant qu'« il n'appartient manifestement pas à la juridiction administrative de se prononcer sur un litige touchant à l'état civil [d'une personne] et à la détermination du point de savoir si elle a la nationalité française »^309(*). Quand bien même le refus de légalisation est une décision administrative qui se borne à attester de l'authenticité de la signature et de la qualité du signataire, il considérait que son caractère détachable de l'acte d'état civil n'était pas acquis. Aucun revirement jurisprudentiel n'ayant eu lieu depuis lors et par cohérence avec le champ de compétence traditionnel du juge judiciaire, il semble préférable de lui confier ce contentieux.

Du reste, ce débat est plus théorique que pratique. Les refus de légalisation sont dans la plupart des cas résolus par la correction du document puis l'émission d'une nouvelle demande plutôt que par la voie contentieuse. À l'heure actuelle, aucun recours contentieux de cette nature n'est en cours de traitement.

La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
Élévation du niveau de diplôme requis pour accéder
à la profession d'avocat

L'article 19 vise à relever le niveau de diplôme requis pour accéder à la profession d'avocat au niveau du master, en remplacement de la maîtrise.

Il s'agirait de permettre une mise en conformité avec la réforme des diplômes de l'enseignement supérieur et de conserver un niveau de diplôme équivalent aux autres professions du droit. À titre complémentaire, l'article propose de supprimer une disposition législative devenue obsolète et sans objet.

La commission a approuvé cette mesure tout en regrettant que les conditions d'inscription au centre régional de formation professionnelle des avocats (CRFPA) qui sont fixées par décret exigent un niveau de diplôme équivalent.

Attentive à la situation des étudiants qui peuvent actuellement finir leur formation de master au cours de leur formation au CRFPA, elle souhaite que les conditions d'accès à la formation d'avocat soient dissociées de celles pour accéder à la profession d'avocat, afin de conserver la possibilité de passer l'examen d'entrée au centre régional de formation professionnelle des avocats après une validation partielle du master.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. La modification du niveau de qualification requis pour accéder à la profession d'avocat, une mise en conformité avec la réforme des diplômes de l'enseignement supérieur

Les conditions d'accès à la profession d'avocat sont prévues à l'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. Deux de ces conditions relèvent des qualifications académiques :

- le 2° de cet article dispose que nul ne peut accéder à la profession d'avocat s'il n'est pas titulaire d'au moins une maîtrise en droit, ou de titres ou diplômes reconnus comme équivalents pour l'exercice de la profession ;

- le 3° requiert l'obtention du certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA), obtenu après une formation professionnelle d'au moins dix-huit mois.

Toutefois, depuis la réforme des diplômes de l'enseignement supérieur, adoptée par le décret n° 2002-482 du 8 avril 2002^310(*), l'architecture des études est fondée sur les grades de licence, master et doctorat (système dit LMD). Le niveau maîtrise n'existe donc plus, et le master 1, qui correspond au même niveau d'étude, n'est plus une étape diplômante.

Ainsi, afin de se mettre en conformité avec le nouveau système d'enseignement supérieur français, l'article 19 du projet de loi prévoit de remplacer la condition d'obtention de la maîtrise en droit par l'obtention d'un master en droit pour accéder à la profession d'avocat. Cette modification aurait pour conséquence d'augmenter le nombre d'années d'études requises à cinq années post-bac, et non plus quatre années post-bac, conformément à l'article D. 612-36-1 du code de l'éducation qui dispose que le master est organisé sur deux années, auquel doivent s'ajouter les dix-huit mois de la formation dispensée dans les centres régionaux de formation professionnelle des avocats (CRFPA).

Ce choix d'un rehaussement du niveau de diplôme requis permet également de mettre en conformité les qualifications requises pour accéder à la profession d'avocat avec celles requises pour l'accès aux autres professions judiciaires ou juridiques.

	Niveau de diplôme requis pour l'accès à la profession	Niveau de diplôme requis pour l'accès à la formation	Dispositions normatives ayant rehaussé les niveaux de qualification
Notaire	Master en droit Article 3 du décret n° 73-609 du 05 juillet 1973	Master en droit Article 10 du décret n° 73-609 du 05 juillet 1973	Décret n° 2013-215 du 13 mars 2013 Auparavant, il fallait être titulaire d'une maîtrise en droit ou des 60 premiers crédits d'un master en droit.
Commissaire de justice	Master en droit Article 1 du décret n° 2019-1185 du 15 novembre 2019	Master en droit Article 11 du décret n° 2019-1185 du 15 novembre 2019	Décret n° 2019-1185 du 15 novembre 2019 Auparavant, il fallait une maîtrise en droit pour exercer la profession d'huissier de justice (décret n° 75-770 du 14 août 1975) et une licence pour accéder à la profession de commissaire-priseur (décret n° 73-541 du 19 juin 1973).
Greffier de tribunal de commerce	Master en droit À partir du 1^er janvier 2025 Article R. 742-1 du code du commerce	Master en droit À partir du 1^er janvier 2025 Article R. 742-6-1 du code du commerce	Décret n° 2022-1401 du 2 novembre 2022 Auparavant, il fallait être titulaire d'un diplôme validant la première année de master en droit.
Administrateur judiciaire et mandataire judiciaire	Master en administration et liquidation d'entreprises en difficulté, ou suivi d'un stage et réussite de l'examen d'aptitude Article L. 812-3 du code du commerce	Maîtrise en droit Article R. 812-4 du code du commerce	Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 Auparavant, seule l'option du stage et de la réussite à l'examen d'aptitude existait.

Source : commission des lois

S'il est prévu que ces nouvelles dispositions entrent en vigueur au 1^er janvier 2025, en application du IV de l'article 29 du projet de loi, des dispositions transitoires ont été prévues au II de l'article 28 du projet de loi, afin de ne pas pénaliser les personnes qui seraient, au jour de l'entrée en vigueur de l'article, déjà titulaires du certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA) ou qui auraient déjà réussi l'examen d'entrée à un CRFPA. Les mesures adoptées ne s'appliqueraient donc pas à ces personnes.

Enfin, à titre subsidiaire, l'article 19 prévoit de supprimer l'alinéa 8 de l'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, qui prévoit une équivalence de diplômes pour les personnes ayant obtenus une licence en droit avant 1954, cette mesure étant désormais sans objet compte tenu de l'âge des intéressés.

2. La position de la commission : accepter le rehaussement du niveau de diplôme, en invitant le Gouvernement à dissocier les conditions d'accès à la profession de celles d'accès à la formation d'avocat

La commission a considéré la mesure de rehaussement du niveau de diplôme requis pour accéder à la formation d'avocat opportune, puisqu'elle permet une mise en conformité de la loi avec le régime LMD ainsi qu'un alignement des qualifications requises pour accéder à l'ensemble des professions judiciaires ou juridiques. Elle a également jugé pertinent la suppression du huitième alinéa de l'article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, qui n'a plus lieu à s'appliquer et est désormais obsolète.

Toutefois, si la commission a adopté l'article sans modification, elle a jugé qu'il convenait d'en tirer les conséquences sur les conditions de présentation à l'examen d'entrée CRFPA.

En effet, l'article 52 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat conditionne aujourd'hui la présentation d'un candidat à l'examen d'accès au CRFPA à l'obtention du diplôme prévu à l'article 11 de la loi du 31 décembre 1971.

Ce renvoi soumet ainsi l'accès à la formation d'avocat au même niveau de diplôme que pour l'accès à la profession d'avocat. Pourtant, selon l'enquête menée en 2021 par l'Observatoire de la profession d'avocat, 8,8 % des élèves-avocats de la promotion 2019-2020 auraient réalisé leur seconde année de master en étant déjà admis au CRFPA, en utilisant les six mois de projet pédagogique individuel (PPI) à cette fin.

Si cette disposition réglementaire restait inchangée à la suite de la modification opérée par l'article 19, près d'un étudiant sur 10 pourrait être retardé dans son projet professionnel, ce qui entraînerait pour eux une augmentation de leur durée d'étude d'un an.

La commission appelle donc à ce que le Gouvernement supprime, dans le décret du 27 novembre 1991, la corrélation entre les conditions de diplômes pour accéder à la formation d'avocat et celles pour accéder à la profession d'avocat, pour assurer à l'avenir, comme aujourd'hui, l'entrée au CRFPA dès l'obtention des 60 premiers crédits du master^311(*).

La commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20
Rémunération des greffiers des tribunaux de commerce

L'article 20 vise à corriger une erreur de plume issue de l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, ce texte ayant supprimé la faculté offerte aux greffiers des tribunaux de commerce de percevoir des honoraires libres et l'obligation d'afficher leurs tarifs. Il entend donc rétablir le droit en vigueur antérieurement à l'ordonnance précitée.

La commission a adopté cet article sans modification.

Conformément à l'article L. 444-1 du code de commerce^312(*), dans sa rédaction en vigueur entre le 8 aout 2015 et le 1^er juillet 2022, les greffiers des tribunaux de commerce pouvaient pratiquer une tarification libre, à l'instar des autres professions juridiques réglementées^313(*), pour les prestations, non soumises à un tarif, accomplies en concurrence avec d'autres professionnels.

De la même manière, selon l'article L. 444-4 du code de commerce^314(*), les greffiers des tribunaux de commerce avaient également pour obligation d'afficher les tarifs qu'ils pratiquaient de manière visible et lisible dans leur lieu d'exercice et sur le site Internet, à l'instar des autres professions réglementées du droit.

Néanmoins, l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice, qui a procédé à la fusion des professions de commissaires-priseurs judicaires et d'huissiers de justice à compter du 1^er juillet 2022, a supprimé, par inadvertance, la référence au greffier des tribunaux de commerce dans ces deux articles du code de commerce^315(*).

Dans la mesure où aucune raison particulière ne justifie d'écarter les greffiers des tribunaux de commerce de l'application des règles précitées, l'article 20 du projet de loi permet de corriger utilement l'erreur de plume issue de l'ordonnance précitée.

La commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21
Prolongation de l'habilitation à réformer par ordonnances
le droit de la publicité foncière

L'article 21 prolonge de quatorze mois le délai d'habilitation accordée au Gouvernement dans la loi dite « 3DS » pour réformer par ordonnances le régime de la publicité foncière afin de porter son terme au 1^er novembre 2024.

La commission a estimé que la prolongation de quatorze mois du délai d'habilitation pour réformer les règles de la publicité foncière était à la fois excessive et injustifiée. D'une part, le Parlement se verrait privé de sa compétence pour légiférer sur un sujet majeur pour une durée inédite de 33 mois. D'autre part, le délai initial était en tout état de cause suffisant pour conduire les travaux à bien. En conséquence, la commission a supprimé l'article 21.

1. Une habilitation à réformer par ordonnances le droit de la publicité foncière qui arrive à son terme le 20 août 2023

L'article 198 de la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale du 21 février 2022, dite « 3DS » habilite le Gouvernement à réformer par ordonnances le régime de la publicité foncière. Aux termes de cet article, le Gouvernement dispose d'un délai de dix-huit mois à compter de cette date pour procéder aux quatre modifications suivantes : améliorer la lisibilité du droit de la publicité foncière, en particulier par la réunion et l'adaptation, au sein d'un même livre du code civil, de l'ensemble des règles législatives correspondantes ; moderniser ce régime et renforcer son efficacité ; moderniser et clarifier le régime de l'inscription des privilèges immobiliers et des hypothèques ; procéder aux diverses adaptations législatives nécessaires pour l'application de ces dispositions, en particulier dans les départements d'Alsace-Moselle et de Mayotte.

Le Sénat a admis le principe d'un recours aux ordonnances sur ce sujet lors de l'examen du projet de loi « 3DS ». Sur le rapport de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel^316(*), la commission des lois a notamment considéré que « le caractère technique et complexe du sujet [justifiait] le recours à une ordonnance et que des garanties [étaient] offertes au Parlement tant sur le sens des travaux envisagés que sur les consultations qui [seraient] menées »^317(*).

2. L'article 21 : une prolongation de quatorze mois de la durée d'habilitation

L'article 21 reporte « au plus tard » au 1^er novembre 2024 l'échéance du délai de l'habilitation accordée au Gouvernement pour réformer le droit de la publicité foncière, soit une prolongation de quatorze mois pour une durée d'habilitation totale de 33 mois.

Selon l'étude d'impact, les premiers travaux engagés par le Gouvernement ont en effet « révélé que le délai d'habilitation initial de 18 mois ne permettait pas d'atteindre les objectifs fixés »^318(*). Dans le détail, trois éléments sont mis en avant pour justifier cette demande de report :

- la grande technicité du sujet : outre son ancienneté, le « décret-loi » n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière est caractérisé par un enchevêtrement de dispositions législatives et règlementaires. Il a donc, depuis sa publication, été modifié tant par des décrets, que par des ordonnances ou des lois et au détriment de la lisibilité d'ensemble. En conséquence, le Gouvernement a estimé que l'objectif de clarification du droit ne pouvait être atteint sans une abrogation et une réécriture intégrale des dispositions existantes ;

- le choix de procéder simultanément aux modifications règlementaires et législatives : le Gouvernement estime ainsi « nécessaire, pour anticiper toute difficulté d'application des nouveaux textes régissant la matière et le fonctionnement des services de la publicité foncière, que cette réforme soit conçue sur les plans tant législatif que règlementaire dans le même laps de temps »^319(*). Or, les travaux à mener à bien en matière réglementaires sont jugés importants. Ils devraient se traduire par la refonte de 180 articles issus tant du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 précité que du décret n°55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour son application ;

- la nécessité de conduire des consultations approfondies et régulières avec les représentants des professions concernées, en particulier le notariat.

À l'issue des quinze premiers mois d'habilitation, les services compétents ont indiqué qu'outre l'important travail de qualification du niveau de norme des textes actuels, les lignes directrices de la réforme avaient été établies, notamment en ce qui concerne le périmètre des actes soumis à publicité foncière. Une consultation de l'ensemble des parties prenantes a également été conduite en novembre 2022.

3. La position de la commission : une prolongation du délai inopportune

La commission a estimé que la prolongation de quatorze mois du délai d'habilitation pour réformer les règles de la publicité foncière était à la fois excessive et injustifiée.

Il n'est tout d'abord pas acceptable que le Parlement abandonne sa compétence sur un sujet majeur pendant presque trois ans, soit une durée tout à fait inédite. À titre de comparaison, sur les 394 habilitations accordées au Gouvernement dans l'intégralité du quinquennat précédent, le délai maximal de publication était de 30 mois^320(*). Le Gouvernement n'en a bénéficié qu'à deux reprises pour, d'une part, réformer la contribution des employeurs au financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage et, d'autre part, procéder à une nouvelle rédaction du livre IV du code de la construction et de l'habitation.

En l'espèce, l'imbrication de dispositions législatives et règlementaires dans le régime actuel de la publicité foncière est indéniablement de nature à complexifier les travaux. Quand bien même il n'aurait pas été correctement anticipé, cet obstacle aurait dû pouvoir être surmonté dans les délais impartis. Il convient à cet égard de relever que la durée de l'habilitation demandée à l'article 2 du projet de loi pour procéder à la recodification intégrale du code de procédure pénale est de 24 mois, et ce alors même que le sujet est caractérisé par une complexité autrement supérieure.

Enfin, la commission a estimé que le délai initial de 18 mois était manifestement suffisant pour procéder aux consultations approfondies des parties prenantes dont le Gouvernement souligne aujourd'hui, à raison, le caractère indispensable. Du reste, rien ne fait obstacle à ce que ces consultations se poursuivent jusqu'à l'échéance du délai actuel.

Dans ces circonstances, la commission a adopté un amendement COM-139 des rapporteurs supprimant l'article 21.

La commission a supprimé l'article 21.

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* ²⁷⁸ Articles L. 622-24 et L. 622-25 du code de commerce.

* ²⁷⁹ Articles R. 622-23 et R. 622-24 du code de commerce.

* ²⁸⁰ Étude d'impact du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, p. 315.

* ²⁸¹ Directive relative aux cadres de restructuration préventive, à la remise de dettes et aux déchéances, et aux mesures à prendre pour augmenter l'efficacité des procédures en matière de restructuration, d'insolvabilité et de remise de dettes.

* ²⁸² Ibid. considérant 90.

* ²⁸³ Avis n° 406855 du Conseil d'État sur un projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, paragraphe n° 30.

* ²⁸⁴ Article 14 de loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* ²⁸⁵ Rapport n° 11 (2018-2019) de MM. François-Noël Buffet et Yves Détraigne, tome I, déposé le 3 octobre 2018, voir commentaire de l'article 9. https://www.senat.fr/rap/l18-011-1/l18-011-11.pdf.

* ²⁸⁶ Articles L. 3252-1 et suivants du code du travail.

* ²⁸⁷ Article R. 3252-2 du code du travail.

* ²⁸⁸ Article R. 3252-5 du même code.

* ²⁸⁹ L'intervention permet à un créancier de se « greffer » à une saisie des rémunérations en cours sans nouvelle audience de conciliation.

* ²⁹⁰ Voir son avis sur le projet de loi.

* ²⁹¹ À l'exception de l'ajout de la possibilité d'une amende civile en cas de déclaration inexacte de l'employeur, là où seule l'abstention ou la déclaration mensongère le permettait auparavant.

* ²⁹² « 16 propositions pour retrouver confiance dans la justice »

https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/redaction_multimedia/2021/2021-Documents_PDF/20210928_Essentiel_synthese_Agora_Senat.pdf.

* ²⁹³ Montant moyen aux alentours de 5 000 € à 10 000 € pour les loyers et de 25 000 € pour les prestations compensatoires selon la Chambre nationale des commissaires de justice

* ²⁹⁴ À moins que cette dernière résulte d'une condamnation symbolique que le débiteur refuserait d'exécuter.

* ²⁹⁵ Article L. 121-4 du code des procédures civiles d'exécution.

* ²⁹⁶ À titre d'exemple, la direction des affaires civiles et du Sceau du ministère de la justice a indiqué que pour une créance de 3 000 euros, le commissaire de justice percevrait un droit proportionnel de 77,81 € à la charge du débiteur et de 216,15 € à la charge du créancier.

* ²⁹⁷ Pascale Deumier, « Règle recherche source désespérément (histoire d'un transfert normatif de l'ordonnance royale de 1681 vers la coutume internationale) », Revue trimestrielle de droit civil, n° 3, 2009, p. 490.

* ²⁹⁸ Cour de cassation - Première chambre civile, 14 février 2006 / n° 05-10.960.

* ²⁹⁹ Article 1^er du décret n° 2020-1370 du 10 novembre 2020 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère

* ³⁰⁰ Conseil d'État, Avis. 21 juin 2022, n° 457494.

* ³⁰¹ S'agissant des « actes publics émanant d'agents diplomatiques et consulaires étrangers en résidence sur le territoire national et destinés à être produits devant d'autres agents diplomatiques et consulaires étrangers en résidence sur le territoire national » (II de l'article 3 du Décret n° 2020-1370 du 10 novembre 2020 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère).

* ³⁰² « La seule formalité qui puisse être exigée pour attester la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l'acte a agi et, le cas échéant, l'identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu, est l'apposition de l'apostille [...], délivrée par l'autorité compétente de l'État d'où émane le document ».

* ³⁰³ Cour de cassation - Première chambre civile, 4 juin 2009 / n° 08-13.541 et 08-10.962.

* ³⁰⁴ Rapport annuel de la Cour de cassation 2016, p. 23. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante:

https://www.courdecassation.fr/files/files/Publications/Rapport%20annuel/rapport-annuel_2016.pdf

* ³⁰⁵ Voir conseil d'État, référé, 26 octobre 2004, n° 273392.

* ³⁰⁶ Conseil d'État, 6^ème et 5^ème chambres réunies, 7 avril 2022, n° 448296.

* ³⁰⁷ Le Conseil constitutionnel a reporté au 1^er janvier 2023 la date de l'abrogation des dispositions concernées de l'article 16 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* ³⁰⁸ Est également rétabli dans les mêmes termes l'alinéa précisant qu' « un décret en Conseil d'État précise les actes publics concernés [...] et fixe les modalités de la légalisation ».

* ³⁰⁹ Conseil d'État, référé. 26 octobre 2004, n° 273392, voir commentaire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-972 QPC du 18 février 2022.

* ³¹⁰ Décret n°2002-482 du 8 avril 2002 portant application au système français d'enseignement supérieur de la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur

* ³¹¹ Arrêté du 17 octobre 2016 fixant le programme et les modalités de l'examen d'accès au centre régional de formation professionnelle d'avocats.

* ³¹² Dans sa version issue de l'article 50 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* ³¹³ Commissaires-priseurs judiciaires, huissiers de justice, administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires et notaires.

* ³¹⁴ Dans sa version issue de l'article 50 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* ³¹⁵ Plus précisément, le III de l'article 23 de l'ordonnance du 2 juin 2016 prévoit que « À l'article L. 444-1 du même code, les mots : « des commissaires-priseurs judiciaires, des greffiers de tribunal de commerce, des huissiers de justice » sont remplacés par les mots : « des commissaires de justice » et à l'article L. 444-4 du même code, les mots : « les commissaires-priseurs judiciaires, les greffiers de tribunal de commerce, les huissiers de justice » sont remplacés par les mots : « les commissaires de justice » ».

* ³¹⁶ Commission des lois, rapport n° 723 (2020-2021) du 30 juin 2021 de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ³¹⁷ La commission avait uniquement adopté COM-1161 des rapporteurs visant à délimiter plus précisément le champ de l'habilitation par la suppression du terme « notamment ». L'Assemblée nationale n'a pas retenue cette modification dans la suite de la navette et l'article 65 du projet de loi a finalement été adopté définitivement tel que proposé par le Gouvernement, sous réserve de modifications rédactionnelles.

* ³¹⁸ Étude d'impact, p. 358.

* ³¹⁹ Étude d'impact, p. 359.

* ³²⁰ Site internet du Sénat, tableau de suivi des ordonnances du quinquennat 2017 - 2022 (accessible à cette adresse : https://www.senat.fr/fileadmin/Seance/Controle/Suivi_des_ordonnances/20230523-Suvi_ordonnances.pdf).