EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 29 mars 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Jérôme Bascher sur la proposition de loi n° 843 (2021-2022) créant une résidence d'attache pour les Français établis hors de France .
M. Claude Raynal , président . - Nous examinons à présent la proposition de loi créant une résidence d'attache pour les Français établis hors de France, présentée par M. Ronan Le Gleut et plusieurs de ses collègues, sur le rapport de notre collègue Jérôme Bascher.
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - Je salue la présence ce matin de Ronan Le Gleut, dont la proposition de loi arrive dans un contexte marqué par une succession de crises - sanitaire, économique, sécuritaire ou encore climatique.
La situation des quelque 2,5 millions de Français qui résident hors de France est parfois difficile et incertaine. Elle mérite que le législateur s'interroge sur la meilleure façon de les soutenir et d'affermir leur lien avec le territoire national.
C'est en ce sens que cette proposition de loi crée le statut de résidence d'attache.
Les Français qui vivent à l'étranger ont parfois gardé, en France, une résidence libre de toute occupation : je ne parle pas de ceux qui proposent de tels biens à la location ou en font bénéficier tel ou tel membre de leur famille.
Actuellement, ces logements sont considérés comme des résidences secondaires au sens du droit fiscal, ce qui semble assez logique. Néanmoins, on comprend parfaitement que, pour bon nombre de nos compatriotes, la résidence d'attache ait une valeur à la fois fiscale et patriotique. Il s'agit souvent de leur ancienne résidence principale et beaucoup ont vocation à y revenir définitivement, par exemple après leur départ à la retraite. Beaucoup de ces logements sont aussi des résidences de repli, en cas d'urgence.
En créant le statut de résidence d'attache, cette proposition de loi offre une solution pratique et bienvenue à une demande transpartisane - j'insiste sur ce dernier point, qui, pour moi, a toute son importance. À preuve, le Sénat a déjà voté de telles dispositions sur l'initiative de collègues de tous les groupes. Je pense à Jean-Yves Leconte, membre du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, ou encore à Ronan Le Gleut, qui a obtenu leur adoption par voie d'amendement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023. Il y a aussi une volonté d'un député de la majorité présidentielle, Frédéric Petit.
Enfin, le Président de la République lui-même s'est engagé pendant la dernière campagne présidentielle à créer un statut de résidence de repli tandis que selon les déclarations du ministre délégué chargé du commerce extérieur, Olivier Becht, le Gouvernement aurait engagé un travail de réflexion sur les résidences d'attache confié, notamment, Gabriel Attal, le ministre chargé du budget et des comptes publics.
J'en arrive à l'article 2 du texte, qui concerne la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS). En 2021, cette taxe a rapporté environ 2,7 milliards d'euros au profit du bloc communal. La THRS se compose de deux parts : une base calculée en fonction du taux délibéré par les communes et, dans les zones « tendues », une majoration, décidée par les communes concernées, pouvant aller de 5 % à 60 %.
La direction générale des finances publiques n'est pas en mesure de nous dire l'impact d'une exonération de THRS les Français de l'étranger. Depuis plusieurs années, la DGFiP ne souhaite pas prévoir une case « Résident à l'étranger » pour les impôts locaux. Dès lors, elle ne sait pas estimer l'importance du patrimoine immobilier des Français résidant à l'étranger ni quelle part il représente dans l'ensemble de la THRS. Aujourd'hui, nous ne savons donc pas non plus faire la distinction entre les Français établis hors de France et les étrangers qui vivent à l'étranger et qui ont une résidence en France. Là encore, l'administration refuse d'enrichir sa déclaration d'une case portant sur la nationalité. Je le regrette.
Toutefois, si l'on prend en compte l'ensemble des résidences secondaires dont disposent des redevables fiscaux résidant à l'étranger, on peut estimer le coût de la mesure à 340 millions d'euros au maximum. Cela ne me semble pas disproportionné.
Le problème est que cette mesure romprait un équilibre constitutionnel sur le principe d'égalité devant l'impôt. Nous proposons des évolutions visant à reprendre les principes de la proposition de loi relative aux Français établis hors de France, déposée par Bruno Retailleau et dont Jacky Deromedi était rapporteure. Ainsi, je propose de les exonérer non pas de la totalité de la THRS, mais de la seule majoration de cette taxe pour les zones tendues, conformément à ce que le Sénat a déjà adopté dans le passé.
M. Ronan Le Gleut , auteur de la proposition de loi . - Il y avait 1 500 Français en Ukraine avant le déclenchement de la guerre par la Russie. Pour eux, disposer d'un pied-à-terre en France ne revenait pas à avoir une résidence secondaire où passer les vacances ; c'était un refuge. Il y a 800 Français en Éthiopie. La guerre dans le Tigré a conduit notre ambassadeur à recommander à nos compatriotes de quitter le pays en urgence et à affréter un vol à cette fin. De la même manière, si ces Français ont un pied-à-terre en France, ce n'est pas pour avoir une résidence secondaire, il s'agit d'un refuge. Troisième exemple : quand on est salarié au Moyen-Orient et que l'on perd son emploi, on a quinze jours pour quitter le pays, avec sa famille. Dans cette situation, un refuge en France est nécessaire.
Bref, quand on est dans certains pays, on a besoin d'un refuge en France. Tel est le constat qui sous-tend ce texte. En outre, un tel logement témoigne aussi d'un attachement à la France, à son village, à sa famille ; il s'agit de garder un lien charnel avec notre pays, d'où l'expression de « résidence d'attache ». C'est pourquoi d'ailleurs ce logement ne doit pas donner lieu à un revenu locatif ; il doit être libre pour pouvoir servir de refuge.
Hier, le ministre délégué chargé du commerce extérieur, de l'attractivité et des Français de l'étranger a indiqué que, à partir d'avril prochain, les parlementaires représentant les Français de l'étranger examineraient, autour de Gabriel Attal, la proposition de campagne d'Emmanuel Macron. Dans ce contexte, il est important que le Sénat montre sa mobilisation sur cette demande et sur la nécessité de ces refuges.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Tout a été dit par l'auteur de la proposition de loi et par le rapporteur, qui a rappelé les enjeux et les difficultés à définir un dispositif adéquat. Cette proposition de loi représente un premier pas, qui n'est sans doute pas encore pleinement satisfaisant, mais l'objectif est de progresser sur ce sujet.
Mme Vanina Paoli-Gagin . - Je comprends que des situations particulières délicates, comme celles qui ont été évoquées, puissent motiver la rédaction d'un tel texte, mais la loi doit être générale ; aussi, je suis dubitative quant à l'opportunité de créer une nouvelle catégorie d'habitation et de complexifier encore un système fiscal déjà touffu, sans parler de la baisse de nos recettes publiques que cette mesure engendrerait. Une telle proposition me semble contracyclique et je ne la voterai pas.
M. Rémi Féraud . - On a déjà évoqué cette question. De telles situations existent réellement, mais la proposition paraît trop générale. On compte tout de même 2,5 millions de Français à l'étranger ! En outre, plusieurs principes s'opposent à cette mesure, comme le principe d'égalité ou la nécessité de l'accès au logement, car, rappelons-le, une résidence d'attache constitue bien un logement vide. Par ailleurs, cette proposition remet en cause le lien entre nationalité et fiscalité. Bref, on ne doit pas faire de situations particulières - l'Éthiopie ou l'Ukraine - un cas général. Un Français installé à Bruxelles ayant une résidence d'attache à Paris bénéficiera également d'un tel dispositif !
Je m'interroge en outre sur l'efficacité de la mesure envisagée. L'objectif est d'inciter les Français vivant dans des zones dangereuses à garder un logement refuge pour se retourner en cas d'urgence. L'exonération de THRS serait-elle efficace pour cela ? Le rapporteur propose de limiter le dispositif, en ciblant l'année de retour et les Français contraints de rentrer. On peut se poser la question de ce qui constitue une « contrainte » -s'appuiera-t-on sur les zones rouges du Quai d'Orsay ? -, mais en tout cas cela se conçoit déjà mieux, cela correspond à une mesure de justice à l'égard des Français vivant dans des pays au profil particulier. Cela dit, le dispositif n'est pas encore assez limitatif pour être raisonnable. En tout état de cause, j'invite mon groupe à s'abstenir.
M. Jean-Michel Arnaud . - Je m'interroge sur la notion de logement ne produisant pas un revenu locatif. Un logement occupé gratuitement serait-il considéré comme une résidence d'attache ? Je pense au lien entre la taxe d'habitation et le coût de l'occupation d'une habitation pour une collectivité au regard des divers services rendus par celle-ci.
M. Jean-François Rapin . - L'argumentation de Ronan Le Gleut sur la résidence refuge me paraît imparable. Pour moi, plutôt que de résidence d'attache, il faudrait parler de deuxième résidence - et non de résidence secondaire, qui renvoie aux vacances -, surtout pour les personnes qui n'ont pas le choix de travailler à l'étranger ; je pense notamment à l'administration diplomatique. Ces personnes s'attachent alors à garder une deuxième résidence en France, pour les situations d'urgence ou temporaires.
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - Madame Paoli-Gagin, sur la complexification du système fiscal, il s'agit seulement d'ajouter une case à cocher. Cela ne me semble pas trop compliqué...
Sur la perte de recettes, je propose justement un dégrèvement pour les collectivités territoriales, afin qu'elles ne subissent pas de perte de recettes. En outre, mon chiffrage est une estimation haute.
Monsieur Féraud, on doit effectivement pouvoir utiliser les codes couleur du Quai d'Orsay sur les zones à risque et, en tout état de cause, la vérification de la contrainte à rentrer en France serait à la main de l'État.
Monsieur Arnaud, il s'agit des propriétaires ayant la jouissance de leur bien. Si quelqu'un occupe le logement, c'est une résidence principale pour lui, donc il n'y a pas de THRS.
J'entends l'argumentation en faveur de l'appellation « deuxième résidence », mais les termes de « résidence d'attache » me semblent politiquement plus pertinents, plus faciles à comprendre.
M. Claude Raynal , président . - Je vous remercie. Je vous informe que, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, le rapporteur propose un périmètre indicatif de la proposition de loi créant une résidence d'attache pour les Français établis hors de France. Ce périmètre comprend les conditions et les modalités par lesquelles les résidences des Français établis hors de France peuvent être déclarées comme des « résidences d'attache » et le régime fiscal applicable aux logements regardés comme des résidences d'attache.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - Au travers de l'amendement COM-6 , je propose de préciser qu'une résidence d'attache se caractérise par la propriété ou la jouissance du logement.
L'amendement COM-6 est adopté.
L'article 1 er est ainsi rédigé.
Après l'article 1 er
L'amendement COM-3 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - La taxe d'habitation est en principe due au 1 er janvier de l'année. Si l'on rentre en France en cours d'année, on doit obtenir un dégrèvement de THRS pour l'année du retour alors qu'aujourd'hui, ce dégrèvement n'est pas possible si l'on était encore à l'étranger au 1 er janvier. En outre, je propose un dégrèvement de la majoration de taxe d'habitation sur les résidences secondaires dans les zones tendues comme je l'ai évoqué dans mon propos liminaire. Tel est l'objet de l'amendement COM-7 .
L'amendement COM-7 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-4 devient sans objet.
L'article 2 est ainsi rédigé.
M. Jérôme Bascher , rapporteur . - L'amendement COM-5 de M. Masson tend à modifier la date d'entrée en vigueur de la proposition de loi. J'y suis défavorable.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
L'article 3 est adopté sans modification.
La proposition de loi a été adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.