Projet de loi relatif à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes

Rapports législatifs

Rapport n° 236 (2022-2023), déposé le 11 janvier 2023

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EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier - MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES PROCÉDURES LIÉES
À LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES À PROXIMITÉ DE SITES NUCLÉAIRES EXISTANTS

Article 1er A (nouveau) - Abrogation ou révision de dispositions du code de l'énergie par coordination avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi

Introduit par un amendement ( COM-34 ) présenté par le rapporteur, cet article vise à abroger ou à réviser plusieurs dispositions du code de l'énergie par coordination avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé .

En l'état actuel du droit, plusieurs dispositions entravent encore la relance de l'énergie nucléaire .

Certaines sont d'ordre législatif , dans la mesure où la loi « Transition énergétique » de 2015 ^{1

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)} , prévoit :

- l'objectif de réduction de la part du nucléaire dans l'électricité à 50 % à l'horizon 2035, mentionné au 5° de l'article L. 100-4 du code de l'énergie ;

- le plafonnement a priori des autorisations d'installations de production d'électricité d'origine nucléaire à 63,2 gigawatts (GW), prévu par l'article L. 311-5-5 du même code.

Une autre est de nature réglementaire , étant donné que la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ^{2

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)} prévoit l'arrêt de 12 réacteurs, hors ceux de la centrale de Fessenheim, à l'échéance de leur 5 ^e visite décennale, entre 2029 et 2035, ainsi que de 2 réacteurs, en 2024-2025 et de 2 réacteurs, en 2027-2028.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-34) proposant de procéder aux coordinations nécessaires dans le code de l'énergie pour permettre la relance du nucléaire poursuivie par le projet de loi, en :

- abrogeant l'objectif de réduction à 50 % d'ici 2035 et le plafonnement a priori de 63,2 GW , prévus aux articles L. 100-4 et L. 311-5-5 de ce code ;

- prévoyant que le Gouvernement recoure à une révision simplifiée , mentionnée à l'article 141-4 du même code, pour mettre en conformité la PPE avec les constructions de réacteurs nucléaires ou leurs prolongations , permises par le présent projet de loi.

Ce faisant, l'amendement fait suite au rapport de la mission d'information transpartisane de la commission, confiée à MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, de juillet 2022 ^{3

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)} , dont la préconisation n° 1 propose de revenir sur l'objectif de réduction de 50 % de l'énergie nucléaire d'ici 2035 et la fermeture des 12 réacteurs, et la préconisation n° 2 d'abroger le plafonnement a priori des autorisations nucléaires de 63,2 GW.

Jugeant ces entraves contraires à la relance du nucléaire, annoncée par le discours de Belfort, du 10 février 2022, et prévue par le présent projet de loi, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur ( COM-34 ) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu .

La modification de ces dispositions dans le cadre de ce projet de loi est nécessaire, car elle conditionne directement la définition des projets de réacteurs électronucléaires mentionnés à l'article 1 ^er et l'application des mesures de simplification prévues aux articles 2 à 7 ; aussi présente-t-elle un lien avec le projet de loi. Elle est conforme à l'intention du Gouvernement exprimée dans l'exposé des motifs du projet de loi, qui indique : « La production d'électricité d'origine nucléaire doit [...] être sécurisée dans la durée et poursuivre son développement. »

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 1er B (nouveau) - Coordination de la stratégie énergétique nationale en direction de l'énergie nucléaire et de l'hydrogène bas-carbone, avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi

Introduit par un amendement ( COM-37 ) présenté par le rapporteur, cet article vise à coordonner la stratégie énergétique nationale,
en direction de l'énergie nucléaire et de l'hydrogène en étant issu,
avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Au regard de notre cadre juridique, la stratégie énergétique nationale est lacunaire en matière d'énergie nucléaire et d'hydrogène en étant issu.

En effet, l'article L. 100-4 du code de l'énergie fixe un objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité de 50 % à l'horizon 2035 (5°) et de développement de la part de l'hydrogène bas-carbone ou renouvelable entre 20 et 40 % des consommations d'hydrogène industrielle et totale à l'horizon 2030 (10°). De plus, il prévoit que toute éventuelle décision d'arrêt d'exploitation d'un réacteur tienne compte de la sécurité d'approvisionnement, de la sûreté nucléaire et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) (I bis ).

De son côté, l'article L. 100-2 du même code mentionne un objectif de préservation de la santé humaine et de l'environnement, notamment en garantissant la sûreté nucléaire (4°).

Ces objectifs sont issus des lois « Transition énergétique », de 2015 ^{4

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)} , « Énergie-Climat », de 2019 ^{5

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)} , et « Climat et résilience », de 2021 ^{6

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)} .

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-37 ) proposant de coordonner la stratégie énergétique nationale, en direction de l'énergie nucléaire et de l'hydrogène en étant issu, avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi.

D'une, part, l'amendement propose de réviser l'article L. 100-4 du code de l'énergie en :

- remplaçant l'objectif de réduction de 50 % de l'énergie nucléaire d'ici 2035 par un objectif de maintien à 50 % au moins à l'horizon 2050, pour relancer la filière nucléaire ;

- introduisant un objectif de décarbonation pour les mix électrique (100 % d'ici 2030) et énergétique (50 % d'ici 2030), pour cesser d'opposer énergies nucléaire et renouvelable ;

- introduisant un objectif de production d'énergie nucléaire à partir de matières recyclées (20 % d'ici 2030), pour valoriser le cycle du combustible ;

- introduisant un objectif de production de 6,5 GW d'hydrogène par électrolyse d'ici 2030, pour favoriser l'hydrogène issu de l'énergie nucléaire.

D'autre part, l'amendement propose de réviser l'article L. 100-2 du même code, afin d'y sanctuariser l'effort de R&D nucléaire à la planification énergétique (EPR2, SMR, projet ITER, réacteurs de « 4 ^e génération », projets importants d'intérêt européen commun - PIIEC - sur l'hydrogène).

Enfin, l'amendement propose d'intégrer la politique conduite par le Gouvernement en matière d'énergie nucléaire et d'hydrogène bas-carbone aux débat et synthèse de la future programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), aux articles L. 141-1 et L. 141-4 du même code.

Ce faisant, l'amendement fait suite au rapport de la mission d'information transpartisane de la commission, confiée à MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, de juillet 2022 ^{7

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)} , dont la préconisation n° 1 propose d'intégrer ces objectifs d'au moins 50 % de production d'énergie nucléaire d'ici 2050, 100 % de décarbonation du mix électrique et 50 % de celui énergétique d'ici 2030, 20 % de réemploi de matières recyclées d'ici 2030 et 6,5 GW d'électrolyseurs d'hydrogène d'ici 2030. Elle propose également d'inclure l'énergie nucléaire dans l'effort de R&D ainsi qu'aux débat et synthèse de la future PPE.

Estimant indispensable de réviser la stratégie énergétique nationale à l'aune de la relance du nucléaire, annoncée par le discours de Belfort, du 10 février 2022, et prévue par le présent projet de loi, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur ( COM-37 ) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu .

L'amendement présente un lien avec le projet initial, car il concerne les constructions des nouvelles installations (titre I ^er ), et notamment les projets de réacteurs électronucléaires, visés à l'article 1 ^er . Il est conforme à l'intention du Gouvernement exprimée dans l'exposé des motifs du projet de loi, qui indique : « La production d'électricité d'origine nucléaire doit [...] être sécurisée dans la durée et poursuivre son développement. »

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 1er C (nouveau) - Coordination du contenu, en matière d'énergie nucléaire, de la loi quinquennale sur l'énergie, prévue à compter de juillet 2023, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi

Introduit par un amendement ( COM-38 ), présenté par le rapporteur, cet article vise à coordonner le contenu, en matière d'énergie nucléaire, de la loi quinquennale sur l'énergie, prévue à compter de juillet 2023, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Selon le droit en vigueur, le I de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie , dans sa rédaction issue de la loi « Énergie-Climat », de 2019 ^{8

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)} , prévoit qu'une loi détermine les objectifs et les priorités de la politique énergétique nationale pour répondre à l'urgence écologique et climatique , avant le 1 ^er juillet 2023 puis tous les cinq ans.

Si l'hydrogène renouvelable comme bas-carbone a été intégré au champ de cette loi quinquennale, par la loi « Climat et résilience », de 2021 ^{9

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)} , l'énergie nucléaire est peu évoquée, ou alors par la négative, puisque le 2° du I de l'article dispose que cette loi fixe « les objectifs de diversification du mix de production d'électricité, pour deux périodes successives de cinq ans ».

Pour remédier à cette difficulté, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-38 ) visant à coordonner le contenu de cette loi quinquennale, en matière d'énergie nucléaire, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi :

- d'une part, en préférant des objectifs de « décarbonation » à des objectifs de « diversification » du mix de production d'électricité , sur deux périodes successives de cinq ans, pour cesser d'opposer énergies renouvelables et nucléaire ;

- d'une part, en prévoyant que l'objectif de décarbonation porte, pour la production d'électricité d'origine nucléaire, sur la construction de réacteurs pressurisés européens et de petits réacteurs modulaires à l'horizon 2050 , et précise les modes de financement, les moyens en termes de métiers et de compétences, l'effort de recherche et d'innovation en direction de la fermeture du cycle du combustible, les moyens en termes de sûreté et de sécurité et, le cas échéant, le dimensionnement des installations de retraitement-recyclage et de stockage des déchets requis.

Ce faisant, l'amendement fait suite au rapport de la mission d'information transpartisane de la commission, confiée à MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, de juillet 2022 ^{10

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)} , dont les préconisations n° 2, 3, 4 et 9 proposent d'acter dans cette loi quinquennale la construction de 14 EPR2 et de 4 GW de SMR mais aussi d'examiner le financement du nucléaire, de fixer un objectif de formation, en veillant à la féminisation et à la diversification, et d'examiner la pérennisation des usines de retraitement-recyclage au-delà de 2040.

Estimant indispensable d'intégrer la relance du nucléaire, annoncée par le discours de Belfort, du 10 février 2022, et prévue par le présent projet de loi, à la loi quinquennale sur l'énergie de 2023, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur ( COM-38 ) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 1er D (nouveau) - Coordination de l'évaluation, en matière d'énergie nucléaire, de la loi quinquennale sur l'énergie, prévue à compter de juillet 2023, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi

Introduit par un amendement ( COM-39 ) présenté par le rapporteur, cet article vise à coordonner l'évaluation, en matière d'énergie nucléaire, de la loi quinquennale sur l'énergie, prévue à compter de juillet 2023, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Comme indiqué précédemment, le droit applicable prévoit qu'une loi détermine, avant le 1 ^er juillet 2023 puis tous les cinq ans, les objectifs et les priorités de la politique énergétique nationale pour répondre à l'urgence écologique et climatique, en application du I de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de la loi « Énergie-Climat », de 2019 ^{11

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)} .

Dans cette perspective, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-39 ) visant à coordonner l'évaluation, en matière d'énergie nucléaire, de cette loi quinquennale, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi.

L'enjeu est d'évaluer, d'ici cette loi, l'impact de la construction de 14 EPR2, mentionnés par le Président de la République, et de 9 EPR2 supplémentaires, étudiés par Réseau de transport d'électricité (RTE), sur la situation du groupe EDF, du marché de l'électricité et des finances publiques, les besoins en termes de métiers et de compétences, la sûreté et la sécurité nucléaires ainsi que le cycle du combustible.

Ce faisant, l'amendement fait suite au rapport de la mission d'information transpartisane de la commission, confiée à MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, de juillet 2022 ^{12

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)} , dont les préconisations n° 2, 3, 4 et 9 proposent d'évaluer, d'ici la loi précitée, l'incidence de la relance du nucléaire sur différents enjeux, omis par les annonces du Président de la République : la sécurité et la sûreté, le financement, les métiers et les compétences et le cycle du combustible.

Estimant crucial de renforcer l'information des parlementaires sur la relance du nucléaire, annoncée par le discours de Belfort, du 10 février 2022 et prévue par le présent projet de loi, dans la perspective des décisions qui devront être examinées dans le cadre de cette loi quinquennale, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur ( COM-39 ) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 1er - Conditions d'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

Cet article détermine les conditions d'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires, en visant ceux localisés à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre d'une installation nucléaire de base (INB) existante et pour lesquels une demande d'autorisation de création est déposée dans les 15 ans suivant la promulgation de la loi.

Le rapporteur a présenté trois amendements ( COM-32 , COM-60 , COM-61 ) visant à clarifier ces conditions d'application :

Le premier amendement propose :

- d'allonger de 15 à 20 ans leur durée, afin de permettre qu'elles intègrent pleinement l'ensemble de la relance du nucléaire, les 6 EPR2 ^{13

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)} annoncés par le Gouvernement mais aussi les 8 autres à l'étude ;

- de cibler le champ d'application du dispositif, pour exclure des sites d'implantation potentiels les centres de stockage géologique profonds et les accélérateurs de particules, et prévoir que la notion de « proximité immédiate » soit définie par décret en Conseil d'État, dans la limite du plan particulier d'intervention (PPI) existant associé au site ;

- de veiller à la neutralité technologique, en intégrant pleinement, les SMR ^{14

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)} aux côtés des EPR2 et en prévoyant une clause de revoyure, dans un délai de 5 ans, pour inclure, le cas échéant, d'autres technologies et d'autres sites.

Le deuxième amendement suggère de renforcer cette neutralité technologique en visant, au-delà des réacteurs de 3 ^e génération, les installations d'entreposage du combustible liées aux réacteurs nucléaires ainsi que les électrolyseurs d'hydrogène.

Le dernier amendement entend renforcer la reddition des comptes, en prévoyant une évaluation annuelle de l'application des mesures de simplification, comprenant un rappel des objectifs et une justification des écarts, notamment en termes de délais. Il est prévu que la première évaluation précise les sites envisagés pour la construction des 6 EPR2 annoncés et des 8 autres à l'étude, le Gouvernement devant clarifier son intention sur ce sujet.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un droit complexe et peu utilisé, en l'absence de lancement de construction de projets de réacteurs électronucléaires depuis 2007

A. Le droit applicable aux projets de réacteurs électronucléaires est complexe

En l'état actuel du droit, les projets de réacteurs électronucléaires sont soumis à plusieurs étapes :

- un débat public sur le projet , organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP), le maître d'ouvrage devant publier un acte sur le principe et les conditions de la poursuite du projet, en précisant les modifications devant y être apportées et les mesures nécessaires pour répondre aux enseignements tirés du débat public (articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'environnement) ;

- une autorisation environnementale , regroupant les autorisations au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), au titre des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l'eau (IOTA), de défrichement ou de destruction des espèces protégées (article L. 181-1 à L. 181-4 du code de l'environnement) ;

- une autorisation de création , au titre des installations nucléaires de base (INB) (article L. 593-7 du code de l'environnement) ;

- la qualification de projet d'intérêt général pour les projets d'ouvrages, de travaux ou de protection ayant un caractère d'utilité publique (article L. 102-1 du code de l'urbanisme) ;

- la mise en compatibilité des documents d'urbanisme (MECDU), en l'espèce les plans locaux d'urbanisme (PLU), les cartes communales (CC) et les schémas de cohérence territoriale (SCOT) (titres IV, V et VI du livre I ^er du code de l'urbanisme) ;

- la déclaration d'utilité publique et la concession d'utilisation du domaine public maritime (CUDMP) (articles L. 2124-2 à L. 2124-5 du code général de la propriété des personnes publiques) ;

- la prise de possession immédiate (articles L. 231 à L. 232-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique).

B. Aucun projet de réacteur électronucléaire n'a été engagé, depuis celui de l'EPR de Flamanville 3 en 2007

Dans son discours de Belfort, du 10 février 2022, le Président de la République a annoncé plusieurs mesures en direction de la relance du nucléaire :

- demander à EDF d'étudier les conditions de prolongation des réacteurs existants au-delà de 50 ans , en lien avec l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ;

- lancer un programme de nouveaux réacteurs nucléaires , de 25 GW d'ici 2050, en construisant 6 EPR, avec une mise en chantier en 2028 et une mise en service en 2035, et en étudiant 8 additionnels ;

- investir 1 Md€ dans de nouveaux réacteurs , dont 500 M€ pour le SMR Nuward et 500 M€ pour les réacteurs innovants « permettant de fermer le cycle et de produire moins de déchets » ;

- développer la filière hydrogène, notamment bas-carbone , confirmant l'engagement de l'État dans des projets d'électrolyseurs d'hydrogène (114 M€) et de réservoirs d'hydrogène (246 M€).

Ce faisant, le Président de la République a mis fin à une politique d'attrition du secteur du nucléaire. Dans son discours du 27 novembre 2018, il avait annoncé :

- arrêter 14 réacteurs existants d'ici 2035 , dont les 2 de la centrale de Fessenheim dès 2020 ;

- attendre le retour d'expérience de l'EPR de Flamanville 3 , avant de prendre une décision sur la construction de nouveaux réacteurs.

Dans ce contexte, aucune construction de nouveaux réacteurs n'a été proposée par le Gouvernement , lors de la dernière révision législative ^{15

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)} , en 2019, et réglementaire ^{16

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)} , en 2020, de notre planification énergétique nationale.

Aussi, les dernières autorisations de construction sont anciennes, remontant à 1984 (pour Chooz B1), 1991 (pour Civaux 2) et 2007 (pour Flamanville 3).

II. Le dispositif envisagé - Des conditions d'application, précises et transitoires, des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

A. Le dispositif proposé détermine les conditions d'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

L' article premier applique le titre I ^er de la loi aux réacteurs électronucléaires dont l'installation est envisagée à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre d'une installation de base existante et pour lesquels la demande d'autorisation de création, mentionnée à l'article L. 593-7 du code de l'environnement est déposée dans les 15 ans suivant la promulgation de la loi.

B. Le dispositif n'a pas soulevé de difficulté dans l'avis préalable du Conseil d'État

Dans son avis sur le projet de loi ^{17

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)} , le Conseil d'État a estimé que « la durée de quinze ans est adaptée à l'objectif poursuivi », ajoutant qu' « il admet le choix du Gouvernement de ne pas codifier ces dispositions, conçues comme temporaires, même si leur durée d'application aurait permis cette codification ».

En revanche, il a indiqué que « la mesure de proximité immédiate pourra, le cas échéant, être précisée par voie réglementaire ».

Dans son avis sur ce texte ^{18

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)} , le Conseil national de la transition écologique (CNTE) a estimé qu'il « souligne son attachement à la concertation la plus large et la plus en amont possible, pour favoriser la transparence, interroger l'acceptabilité de l'insertion des nouvelles constructions dans les territoires au regard de leur écosystème économique et pour fournir aux habitants proches des sites toutes les informations en matière de sûreté nucléaire ».

Tout comme le Conseil d'État, il a précisé qu'il « souhaite que soit précisée dans la loi la notion de proximité des sites électronucléaires existants, eu égard aux emprises foncières inhérentes aux projets ».

III. La position de la commission - Des conditions d'application légitimes, mais devant être consolidées, pour permettre de réaliser la relance du nucléaire

A. Le rapporteur déplore la méthode avec laquelle le Gouvernement a engagé l'examen du projet de loi

Certes, le rapporteur a procédé aux consultations nécessaires avec le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), le 6 octobre 2022, le Conseil national de la transition écologique (CNTE), le 19 octobre 2022, la Mission interministérielle de l'eau (MIE), du 28 septembre au 5 octobre 2022, et du Conseil d'État, le 27 octobre 2022.

Pour autant, le rapporteur observe de lourdes difficultés méthodologiques :

- le Gouvernement légifère dans le désordre , car il aurait fallu soumettre à l'examen parlementaire le projet de loi quinquennale sur l'énergie, puis le projet de loi sur l'accélération du nucléaire et enfin le projet de loi sur l'accélération des renouvelables ;

- le Gouvernement légifère dans la précipitation , le Sénat ayant été informé mi-décembre de l'examen du projet de loi nucléaire pour début janvier et de la tenue de la commission mixte paritaire (CMP) sur le projet de loi renouvelable pour fin janvier ;

- le Gouvernement omet les consultations en cours , la Commission nationale du débat public (CNDP) ayant été chargée de débats sur l'évolution du mix énergétique, le programme de nouveau nucléaire et la construction de deux EPR2 sur le site de Penly ;

- le Gouvernement se focalise sur la simplification , éludant les questions pourtant cruciales relatives à l'actualisation de la planification énergétique, et notamment à la revalorisation de l'énergie nucléaire dans le mix électrique, à la décision effective de construction des EPR2, les 6 annoncés comme les 8 à l'étude, et enfin aux moyens financiers et humains nécessaires, dont le devenir de la nouvelle régulation du nucléaire.

Sur les consultations, il retient de l'audition de la Commission nationale du débat public (CNDP) que « l'existence même de ce PJL et la publicité qui lui est donnée, alors que son utilité directe paraît faible, laisse à penser que de toute façon les consultations ne servent à rien, ce qui n'est pas un très bon signal donné pour les consultations à venir ».

Sur les omissions, il observe que la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) lui ont indiqué que « la plupart des points que vous mentionnez seront donc traités dans le cadre de ces instances et le Gouvernement portera dans ce cadre la relance ambitieuse d'une politique électronucléaire en France, dans le prolongement du discours du Président de la République de février 2022 ».

B. Le rapporteur s'interroge sur le bénéfice des mesures de simplification appliquées aux projets de réacteurs électronucléaires

Or, l'étude d'impact est très parcellaire sur ce sujet.

C'est pourquoi le rapporteur a souhaité interroger directement EDF, la DGPR et la DGEC.

Les éléments indicatifs recueillis à cette occasion sont précisés dans le tableau ci-après :

Articles	Estimation EDF	Estimation Gouvernement	Étude d'impact
2	12 mois	1 à 2 ans	-
3	3 mois	1 à 2 ans	-
4	2 ans	1 à 2 ans	1 à 2 ans
5	-	Plusieurs années	-
6	5 mois	6 à 8 mois	-
7	12 mois	Plusieurs années	1 an
Contentieux	-	2 à 3 ans	-
Total	-	Plusieurs années	-

Au total, le rapporteur retient de ces travaux que les mesures de simplification doivent permettre une accélération des procédures de plusieurs années, utile à la relance du nucléaire.

D'une part, certaines procédures , telles que celles relatives à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, à l'article 3, et à l'anticipation de certains travaux, à l'article 4 , sont porteuses en tant que telles de gains de temps significatifs .

C'est pourquoi la DGPR et la DGEC ont indiqué que « le gain de temps en procédure le plus significatif porte, d'une part, sur la mise en conformité des documents d'urbanisme par un acte national et, d'autre part, par les nouvelles dispositions de l'article 4, dont le gain de temps estimé est d'une à deux années pour le début des travaux préalables sur le terrain ».

De son côté, EDF a précisé que « le projet de loi devrait permettre des gains de planning, par exemple l'article 3 pourrait faire gagner de l'ordre de 3 mois sur la durée d'instruction en dispensant de formalités d'urbanisme (dont la durée réglementaire est précisément de 3 mois). L'article 4 permet de sécuriser la durée de l'instruction en limitant les risques d'allongement (potentiellement jusqu'à 2 ans d'instruction complémentaire d'après le retour d'expérience observé). »

D'autre part, certains recours doivent être optimisés . En effet, le projet de loi réduit le nombre d'actes, compte tenu de la suppression de l'autorisation d'urbanisme, à l'article 3, de l'application de la loi « Littoral », à l'article 5, ou d'une déclaration d'utilité publique, à l'article 6. Pour les actes subsistant, et notamment la qualification de projet d'intérêt général, à l'article 1 ^er , l'autorisation environnementale, à l'article 4, la concession d'utilisation du domaine public maritime, à l'article 6, ou la prise de possession d'extrême urgence, à l'article 7, le texte garantit la prise d'un décret, ce qui signifie que les contentieux relèveront, en premier et dernier ressort, du Conseil d'État.

Aussi la DGPR et la DGEC ont-elles indiqué qu'« un gain de temps hypothétique de deux à trois ans peut également être avancé concernant d'éventuelles procédures de recours cumulatives et successives contre les divers actes encadrant la construction d'un EPR2. En effet, le présent projet de loi prévoit que les actes administratifs soient publiés par décret. Ainsi, les éventuels recours relèveraient en premier et dernier ressort du Conseil d'État ».

Dans le même esprit, EDF a précisé que « s'agissant des dispositions qui relèvent de la sécurisation juridique, leur gain n'est pas quantifiable en termes de temps gagné mais néanmoins indispensable. À titre d'illustration, les articles 3 et 6 suppriment chacun une autorisation administrative susceptible de recours, plus globalement différents articles du projet de loi permettraient une centralisation des recours devant le Conseil d'État en premier et dernier ressort. »

Pour autant, le rapporteur observe que les gains de temps ne sont qu'estimatifs , dans la mesure où d'autres facteurs interviennent, qu'il s'agisse de la célérité de l'instruction - incombant à l'État - ou de l'ingénierie - incombant à EDF.

Il retient que la DGPR et la DGEC ont indiqué qu' « il est rappelé également que le processus d'autorisation du projet n'est bien entendu pas la seule activité sur le chemin critique du projet. C'est également le cas, par exemple, des activités d'ingénierie et de conception et, plus globalement, du bon niveau de préparation de la filière électronucléaire, avec les enjeux en termes de recrutement, de formation et d'attractivité associés ».

De son côté, EDF a précisé que « s'agissant des gains chiffrés présentés dans la suite du questionnaire, leur chiffrage découle d'estimations résultant : des durées réglementaires allouées à certaines étapes procédurales ; des durées généralement observées pour l'instruction, l'obtention des autorisations administratives ou le dénouement des contentieux. »

Au total, la CNDP est très réservée sur l'utilité même du texte : « Il paraît surtout très peu utile : le retour d'expérience de Flamanville ne fait apparaître à aucun moment les procédures comme un élément déterminant du délai de réalisation du projet. La réalisation des études d'ingénierie est beaucoup plus déterminante, et les procédures sont menées en parallèle à la conduite de ces études, de fait en temps masqué. »

Il en est de même de Greenpeace et de Réseau Sortir du nucléaire (RSN) : « Là encore, il faut insister : ce ne sont pas les procédures d'instruction des demandes d'autorisations ou les procédures contentieuses engagées contre les décisions prises sur ces demandes qui sont à l'origine de l'important retard des chantiers EPR à travers le monde, notamment à Flamanville, mais bien les défaillances techniques des différents opérateurs en charge de la conception et des travaux de construction des réacteurs nucléaires de nouvelle génération ».

C. Le rapporteur juge crucial de prévoir une durée d'application suffisante pour les mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

L'article 1 ^er applique ces mesures aux projets de réacteurs électronucléaires pour lesquels une demande d'autorisation de création (AC) est déposée dans un délai de 15 ans suivant la promulgation de la loi.

Si la loi était promulguée en 2023, cela autoriserait donc de tels dépôts jusqu'en 2038.

EDF a indiqué au rapporteur que « la durée de 15 ans semble appropriée en ce qu'elle devrait permettre la réalisation du programme de trois paires de réacteurs EPR2 (sous réserve de leur autorisation) ainsi que la réalisation de l'extension du programme évoquée par le Président Macron dans son discours de Belfort si celle-ci est décidée. »

Pour autant, le groupe a précisé qu' « une clause de revoyure à l'issue de ce délai pourrait néanmoins ménager une meilleure adaptabilité pour d'autres décisions futures en matière nucléaire. »

De leur côté, la DGPR et la DGEC ont affirmé que « les six premiers EPR2 seraient dans les délais mentionnés à l'article 1 ^er du projet de loi. Ce projet de loi prend également en considération les éventuels huit autres réacteurs additionnels dont le Président de la République a demandé le lancement des études dans son discours du 10 février 2022 à Belfort. Ces huit autres EPR2 [...] sont également compatibles avec le cadre d'application. »

Pour autant, elles ont précisé que « le Gouvernement n'a pas de position de principe défavorable à une éventuelle clause de revoyure étendant la durée d'application de ce cadre d'accélération après les 15 ans d'application initialement prévus ».

Ces directions ont rappelé que le calendrier envisagé, du rapport Travaux relatifs au nouveau nucléaire , publié en février 2022 ^{19

(

*
)} , est le suivant :

- pour les 6 EPR2 annoncés, la mise en service est envisagée en 2037, avec une autorisation de création en 2026 et un premier béton en 2028 pour le Gouvernement. Cela correspond à un calendrier de 2 ans supérieur à celui proposé par EDF. Le groupe envisage en effet un dépôt des autorisations de création en 2023 pour Penly, 2025 pour Gravelines et 2027 pour Bugey ou Le Tricastin et une mise en service en 2036-2037, 2039-2040 ou 2043-2044. Il estime les durées de construction à 9 ans, 7,5 ans ou 6 ans, avec une pause de 4 ans entre chaque paire et 18 mois entre chaque réacteur. Au total, la durée de construction de la première tranche s'élève à 13,5 ans, dont 26,5 mois de marges et de provisions.

- pour les 8 EPR2 éventuels, les directions indiquent qu'EDF peut déposer des autorisations de création de 2027 à 2035.

Fait notable, les directions ont précisé au rapporteur qu' « un nouvel audit des coûts, des risques et du calendrier du projet sera prochainement mené » , ce qui signifie que les hypothèses susmentionnées seront actualisées... après l'examen du présent projet de loi.

Au total, l'Union française de l'électricité (UFE) a indiqué au rapporteur que « selon l'UFE, la durée visée de 15 ans (soit 2038) est probablement un peu juste si l'on vise un programme de 6 + 8, soit 14 EPR2 qui est l'ambition minimale pour un scénario de réindustrialisation du pays ».

Dans le même esprit, le Mouvement des entreprises de France (Medef) a précisé au rapporteur : « Les 15 ans sont un peu justes compte tenu du cycle industriel de l'industrie nucléaire. Une durée de 20 ans serait plus réaliste. »

De plus, le rapporteur retient de ses précédents travaux, du rapport Nucléaire et hydrogène : l'urgence d'agir , publié en juillet 2022 ^{20

(

*
)} , que :

- le calendrier du projet de SMR Nuward est de parvenir à un avant-projet sommaire (APS), en 2022, à un avant-projet détaillé (APD), de 2023 à 2026 et aux conception et certification, de 2027 à 2030, pour aboutir à un premier démonstrateur, à l'horizon 2030 ;

- le calendrier du projet d'électrolyseur à très haute température (EHT) Genvia est de parvenir à une industrialisation, à l'horizon 2026.

D. Le rapporteur estime nécessaire de prévoir un champ d'application approprié pour les mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

L'article 1 ^er applique ces mesures aux projets de réacteurs électronucléaires dont l'installation est envisagée à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre d'une installation nucléaire de base existante.

Cette rédaction soulève au moins trois interrogations :

• En premier lieu, l'article est focalisé sur les réacteurs électronucléaires , de type EPR2, excluant donc en tout ou partie les autres technologies nucléaires utiles, comme les SMR ou les électrolyseurs d'hydrogène.

Le rapporteur constate que l'article 1 ^er vise les « réacteurs électronucléaires » , c'est-à-dire ceux produisant de l'électricité d'origine nucléaire, en l'espèce les EPR2. Or, l'article L. 593-2 du code de l'environnement porte actuellement sur les « réacteurs nucléaires » . Aussi, la terminologie ici proposée, plus restrictive, exclut les usages non-électrogènes des SMR (chaleur, hydrogène, désalinisation) ou encore les électrolyseurs d'hydrogène couplés aux réacteurs nucléaires.

C'est une difficulté, dans la mesure où Réseau de transport d'électricité (RTE), dans son étude Futurs énergétiques à l'horizon 2050 ^{21

(

*
)} , prévoit, à l'horizon 2050, 4 gigawatts (GW) de SMR dans son scénario « N03 » et 130 térawattheures (TWh) d'hydrogène bas-carbone, dans son scénario « Hydrogène + ». Dans son discours de Belfort, du 10 février 2022, le Président de la République a lui-même évoqué les SMR et l'hydrogène bas-carbone...

Interrogées sur ce sujet, la DGEC et la DGPR ont indiqué que « le projet de loi concerne bien la catégorie des petits réacteurs nucléaires (SMR) dont la finalité est de produire de l'électricité. Il ne s'applique en revanche pas aux électrolyseurs d'hydrogène »

De son côté, EDF a précisé que « le projet de loi ne discrimine pas selon les technologies susceptibles de produire de l'électricité d'origine nucléaire. Le texte est circonscrit aux réacteurs nucléaires en tant qu'installations de production pour permettre des accélérations en réponse à la crise énergétique. D'autres textes ultérieurs relatifs à la politique énergétique notamment, pourront utilement traiter d'autres typologies d'installations si cela s'avère nécessaire ».

Le groupe a ajouté que « pour être utile au programme de réacteurs EPR2 annoncés par le Président de la République à Belfort, le projet de loi doit être adopté dans des délais contraints afin de bénéficier au premier site. Le besoin d'assouplissement pour d'autres technologies moins matures pourrait faire l'objet de textes ultérieurs adaptés aux spécificités de ces installations quand [ces technologies] auront été identifiées. ».

Enfin, France Hydrogène a précisé que « ce projet de loi ne concerne pas directement la filière et les technologies hydrogène ».

Autres points, le rapporteur constate que l'article 1 ^er vise les réacteurs, et non les projets, et la DAC, et non les autres autorisations.

La DGEC et la DGPR se sont justifiées sur ces points, indiquant qu' « il serait effectivement opportun de viser les projets plutôt que les réacteurs eux-mêmes » et que « le dossier d'autorisation de création est obligatoire et central dans les autorisations de constructions des projets de réacteurs ».

• En deuxième lieu, l'article vise les INB , intégrant donc des sites allant au-delà des centres de production d'électricité nucléaire.

En effet, l'article L. 593-2 du code de l'environnement définit les INB comme les réacteurs nucléaires, les installations de préparation, d'enrichissement, de fabrication, de traitement ou d'entreposage de combustibles ou de traitement, d'entreposage ou de stockage de déchets radioactifs, les installations contenant des substances radioactives ou fissiles, les accélérateurs de particules et les centres de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs.

Sollicitées sur ce point, la DGEC et la DGPR ont indiqué que « la volonté du Gouvernement est bien d'envisager une installation possible à proximité de toutes les catégories d'installations nucléaires de base. Les premiers projets EPR2 identifiés (Penly, Gravelines) seraient situés à proximité de réacteurs électronucléaires. Cependant [...] le Gouvernement souhaite également développer des projets de petits réacteurs modulaires (ou SMR) à objectif de production de l'électricité. Ces derniers pourront par exemple venir s'implanter sur des installations nucléaires de base qui ne sont pas des centrales nucléaires existantes, par exemple des sites nucléaires existants du CEA ».

Point important, les directions ont indiqué que le site de Fessenheim, dès lors qu'il n'est pas déclassé, est concerné par le projet de loi : « Tant que l'installation nucléaire de Fessenheim n'est pas déclassée au sens de l'article L. 592-30 du code de l'environnement, opération qui interviendra à la fin du démantèlement de centrale, le projet de loi s'y applique également ».

Pour ce qui le concerne, EDF a précisé que « l'ensemble du projet de loi utilise le terme de réacteur nucléaire ce qui permet de viser une seule typologie des installations nucléaires de base visées à l'article L. 593-2 du code de l'environnement. À l'inverse, le terme de centre nucléaire de production d'électricité (CNPE) ne figure pas dans le code de l'environnement. »

• En troisième lieu, l'article autorise la construction de réacteurs électronucléaires à proximité immédiate des INB , ou à l'intérieur du périmètre de ces dernières.

Le rapporteur retient de ses auditions que cette notion de « proximité immédiate » est discutée. Il rappelle que les emprises foncières sont limitées entre 100 à 200 hectares par paires d'EPR2, en incluant celles temporaires, selon l'étude d'impact. Pour autant, EDF indique que les besoins d'éloignement sont « en centaines de mètres voire parfois en kilomètres » .

Cette notion est discutée par les organismes consultatifs. D'une part, si le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a donné un avis favorable sur le projet de loi, l'Association des maires de France (AMF) a indiqué qu' « une proposition serait de coordonner cette notion avec le périmètre de distribution des comprimés d'iode. La mise en oeuvre de cette mesure serait facilitée si l'installation existante et la nouvelle installation à proximité généraient le même périmètre de 20 km, c'est-à-dire si elles étaient situées à moins d'un kilomètre l'une de l'autre. » De plus, l'Association nationale des élus du littoral (ANEL) a précisé que « la notion de proximité, qui n'est pas définie par la loi, peut être sujette à interprétation. Elle sera vraisemblablement précisée postérieurement par voie réglementaire, mais il serait intéressant que le Gouvernement la définisse plus clairement lors de l'examen du texte au Parlement. » Dans le même esprit, l'Association des départements de France (ADF) a affirmé que « la notion de proximité d'une installation existante est très vague. Il est prévu de la définir par voie réglementaire. Or, il s'agit d'un point important et son interprétation extensive ne doit pas conduire à détourner l'esprit de la loi, en permettant d'installer de nouvelles installations plus ou moins loin d'une installation existante. » D'autre part, si le CNTE a lui aussi donné un avis favorable sur le projet de loi, il a indiqué qu'il « souhaite que soit précisée dans la loi la notion de proximité des sites électronucléaires existants, eu égard aux emprises foncières inhérentes aux projets ». En outre, l'Autorité environnementale (AE) a précisé qu' « il conviendrait de mieux définir la notion de "proximité immédiate" ».

Cette notion est discutée par les acteurs de la filière nucléaire. Ainsi, EDF a indiqué qu' « une notion objective limitant l'application du texte à la création de réacteurs nucléaires au sein du périmètre PPI de sites existants pourrait effectivement proposer une alternative plus harmonieuse et intelligible du grand public ainsi que des services instructeurs dès lors qu'elle est retenue comme valeur de référence et non pas attachée à l'arrêté préfectoral qui le matérialise. » De son côté, l'ASN a estimé que « l'objectif visé par le texte est de faciliter l'extension de centrales nucléaires existantes, sans créer de nouveau site nucléaire. Parmi ces différentes formulations, celle relative au périmètre du plan particulier d'intervention se distingue par une portée bien supérieure, pouvant s'appliquer à un nouveau site nucléaire situé à plusieurs kilomètres d'un site existant. » Enfin, l'Association nationale des comités et commissions locales d'information (ANCCLI) a indiqué que « la notion de proximité immédiate doit être précisée dans la loi, et non " le cas échéant, par voie réglementaire" ».

Cette notion est d'autant plus problématique s'agissant des SMR, qui ont vocation à être installés, non à proximité des lieux de production mais à proximité des lieux de consommation : ainsi, selon la CNDP, « se pose cependant la question des SMR, dont la décision de mise en oeuvre pourrait intervenir dans le délai de 15 ans fixé pour la loi, et qui poseraient alors une question non résolue quant à la notion de proximité de sites existants : il n'y a pas de raison que ces SMR soient tous sur des sites nucléaires existants. »

À la demande du rapporteur, la DGPR et la DGEC ont affirmé préférer « la notion de proximité immédiate [...] qui sera précisée dans le décret en Conseil d'État prévu à l'article 8 du projet de loi », aux « notions de continuité ou de contiguïté [qui seraient] beaucoup trop restrictives » et à « la notion de périmètre du PPI [qui serait] trop large, puisque cela dessine habituellement une zone de 20 km de rayon ». Elles ont ajouté que « la notion de périmètre d'une INB est par ailleurs une notion bien définie dans la réglementation, qui permet de délimiter notamment la zone où s'exerce la police de l'installation nucléaire ».

La précision réglementaire de la notion de proximité immédiate apparaît utile, le Conseil d'État ayant indiqué, dans son avis sur le projet de loi que « la mesure de proximité immédiate pourra, le cas échéant, être précisée par voie réglementaire ».

E. Le rapporteur s'interroge sur les implications des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires sur le plan de la sûreté et de la sécurité nucléaires

Il retient de ces échanges avec l'ASN et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) que le choix du périmètre, et notamment la définition de la notion de proximité immédiate, est « sans conséquence » sur le plan de la sûreté.

Pour autant, la densification des réacteurs à l'intérieur d'une INB pose des enjeux particuliers.

Pour l'ASN, « accroître le nombre d'installations à risques sur un même site augmente les enjeux liés aux agressions externes touchant simultanément plusieurs d'entre elles, notamment le séisme et l'inondation. Si les réacteurs nucléaires ne sont de manière générale pas concernés par un effet domino de l'un sur l'autre, la survenue d'un tel événement peut conduire à des accidents simultanés, dont la gestion est alors plus complexe. Dans le cadre du retour d'expérience de l'accident de Fukushima, l'ASN a imposé à EDF de renforcer son organisation et ses capacités d'intervention vis-à-vis de telles situations. EDF construit ainsi des centres de crise dimensionnés pour pouvoir gérer des accidents touchant simultanément tous les réacteurs d'un même site. EDF a également mis en place une " force d'action rapide nucléaire ", permettant de projeter des moyens supplémentaires sur un site accidenté. »

Pour l'IRSN, « le retour d'expérience de l'accident de la centrale de Fukushima Daiichi au Japon en 2011 a mis en évidence le risque d'effet domino et les difficultés de gestion d'un accident affectant plusieurs réacteurs simultanément, notamment en cas de fusion du coeur d'un réacteur, du fait d'une ambiance radiologique dégradée sur le site. Des dispositions de sûreté ont été mises en oeuvre à la suite des évaluations complémentaires de sûreté pour prendre en compte les enseignements. Dans le même temps, la présence de plusieurs réacteurs sur un même site facilite le développement et la gestion des compétences sur le site. »

De plus, la diversification des technologies à l'intérieur d'une INB, pose également des enjeux spécifiques.

Si ce n'est pas le cas « du point de vue de l'IRSN », l'ASN a précisé que « l'implantation d'un site de production d'hydrogène à proximité d'une centrale nucléaire nécessiterait de considérer les risques d'une explosion d'hydrogène sur les installations existantes. Cela pourrait le cas échéant conduire à devoir renforcer la protection des bâtiments et des équipements contre le risque de surpression ou d'explosion d'un nuage de gaz dérivant. »

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté trois amendements ( COM-32, COM-60, COM-61 ) visant à clarifier les conditions d'application exposées plus haut.

Le premier amendement propose :

- d'allonger de 15 à 20 ans leur durée, afin de permettre qu'elles intègrent pleinement l'ensemble de la relance du nucléaire, les 6 EPR2 annoncés par le Gouvernement mais aussi les 8 autres à l'étude ;

- de veiller à la neutralité technologique, en intégrant pleinement, les SMR aux côtés des EPR2 et en prévoyant une clause de revoyure, dans un délai de 5 ans, pour inclure, le cas échéant, d'autres technologies et d'autres sites.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2 - Adaptation de la qualification de projet d'intérêt général et de la procédure de mise en compatibilité des documents d'urbanisme aux projets de réacteurs électronucléaires

Cet article propose d'apporter plusieurs adaptations aux procédures relatives aux projets d'intérêt général (PIG) et à la mise en compatibilité de documents d'urbanisme, lorsque ces procédures sont appliquées à la construction de réacteurs électronucléaires. En particulier, il prévoit que la qualification de PIG soit décidée par décret en Conseil d'État, et que la déclaration d'utilité publique d'un projet de réacteur puisse valoir qualification de PIG. La mise en compatibilité des documents d'urbanisme à laquelle il peut être recouru dans ce cadre est simplifiée, via un engagement de procédure par le préfet directement, et via une simple mise à disposition du projet au public.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté trois amendements. Ils visent à assurer que le débat public préalable soit mené à son terme avant que la procédure administrative de projet d'intérêt général (PIG) ne soit déclenchée ; et à ce que le dialogue entre État et collectivités territoriales soit préservé dans le cadre de la mise en compatibilité des documents d'urbanisme locaux.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le projet d'intérêt général et la mise en compatibilité : deux procédures dérogatoires d'urbanisme au bénéfice des projets relevant de l'intérêt général

Certains projets d'aménagement ou de construction relevant de l'intérêt général peuvent bénéficier, au titre du code de l'urbanisme, de procédures spécifiques permettant de faciliter la mise en compatibilité des documents d'urbanisme locaux.

Au titre de l'article L. 102-1 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative compétente de l'État peut ainsi qualifier de « projet d'intérêt général » tout projet présentant un caractère d'utilité publique et répondant à deux conditions cumulatives :

• être destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l'aménagement agricole et rural ou à la préservation ou remise en bon état des continuités écologiques ;

• avoir fait l'objet soit d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et que cette décision ait été mise à la disposition du public , soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvée par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication.

L'article R. 102-1 du code de l'urbanisme précise que la qualification de projet d'intérêt général (PIG) intervient par arrêté préfectoral (mais peut également être décidée par décret). Cette qualification vaut pour un délai de trois ans, et peut être renouvelée.

La qualification d'intérêt général ouvre à l'État la possibilité d'assurer que les documents de planification locaux n'empêcheront pas la réalisation du projet .

Il peut ainsi recourir à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme que sont le plan local d'urbanisme (PLU), le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et des documents de planification régionaux : le schéma de la région d'Île-de-France (SDRIF), le schéma d'aménagement régional (SAR), le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) et le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET).

Dans le cas où une telle mise en compatibilité est nécessaire, l'article R. 102-1 du code de l'urbanisme prévoit alors que le préfet notifie l'arrêté ou le décret qualifiant l'opération de PIG à la personne publique élaborant le document d'urbanisme devant être modifié et lui précise les incidences du projet sur le document, c'est-à-dire les incompatibilités identifiées entre le projet et le document. Au titre de l'article L. 153-49 du code de l'urbanisme, le préfet informe ainsi la commune ou l'EPCI compétent pour élaborer le plan local d'urbanisme (PLU) de la nécessité de le rendre compatible avec le projet d'intérêt général.

La commune, l'EPCI ou le groupement de collectivités dispose alors d'un délai d'un mois pour confirmer au préfet qu'elle entend engager la procédure de mise en compatibilité, puis d'un délai de six mois afin de délibérer pour l'approuver. À défaut, le préfet engage directement cette mise en compatibilité .

La mise en compatibilité, qui intervient sous la forme d'une modification simplifiée , fait l'objet d'un examen conjoint de la commune ou de l'EPCI, des personnes publiques associées (PPA) et de l'État, puis est soumise à enquête publique . La commune ou EPCI émet alors un avis sur la mise en compatibilité dans un délai de deux mois. Enfin, la mise en compatibilité est approuvée par arrêté préfectoral . La procédure de mise en compatibilité offre ainsi une procédure moins complexe et longue que les procédures de modification ou de révision ordinaires prévues par le code de l'urbanisme.

Au titre du droit existant, les projets de réacteurs électronucléaires pourront être qualifiés de PIG, dès lors qu'ils répondent aux deux conditions fixées par la loi : ils feront l'objet de décisions de la part de l'État prises après information du public, et ils correspondront à une opération d'aménagement et d'équipement et au fonctionnement d'un service public.

L'étude d'impact de l'article 3 du présent projet de loi indique toutefois que « ces procédures restent trop longues au regard des enjeux et objectifs évoqués et augmentent le risque contentieux en raison du nombre d'étapes procédurales qu'elles impliquent » , sans toutefois apporter d'éléments chiffrés ou factuels à l'appui de cette analyse. Elle conclut que « ces procédures existantes sont non seulement incompatibles avec la complexité d'un projet de réacteur électronucléaire, mais elles conduiraient à augmenter de plusieurs années la durée de construction et créeraient des risques supplémentaires pour le projet, notamment contentieux, en raison de la multiplicité des étapes procédurales. »

II. Le dispositif envisagé - Une procédure ad hoc visant à adapter le projet d'intérêt général et la mise en compatibilité aux projets de réacteurs électronucléaires

A. Une qualification de projet d'intérêt général qui interviendra par décret en Conseil d'État, ou simultanément à la déclaration d'utilité publique

Le I de l'article 2 dispose tout d'abord que la qualification de projet d'intérêt général des projets de réacteurs électronucléaires (incluant le réacteur lui-même ainsi que l'ensemble des travaux et bâtiments liés à sa création ou à son exploitation, ainsi que les ouvrages de raccordement aux réseaux de transport d'électricité) devra obligatoirement être prononcée par décret en Conseil d'État , en lieu et place d'un arrêté préfectoral ou d'un décret dans le droit existant.

Le I précise également qu'une éventuelle déclaration d'utilité publique (DUP), qui pourrait être décidée au profit du projet de réacteur, vaudrait dans ce cas qualification de projet d'intérêt général.

B. Une mise en compatibilité simplifiée des documents d'urbanisme locaux à la main de l'État

La qualification de PIG du projet ouvrirait alors, au titre du I, le bénéfice d'une procédure adaptée de mise en compatibilité des documents d'urbanisme, qui offrirait plusieurs simplifications supplémentaires.

Si, dans le droit existant, l'autorité administrative compétente de l'État notifie la collectivité ou le groupement de collectivité compétent afin que celle-ci ou celui-ci décide, ou non, d'engager sous un mois la mise en compatibilité et la mène à bien dans un délai de six mois ; le II de l'article 2 prévoit que l'autorité administrative de l'État engage directement, et sans délai, la modification du document d'urbanisme local (SCoT, PLU, CC). Il est précisé que les documents d'urbanisme visés par une mise en compatibilité ne pourront être par ailleurs modifiés ou révisés durant la conduite de la procédure (V).

La mise en compatibilité fera l'objet d'un examen conjoint par l'État, l'établissement porteur de SCoT, l'EPCI compétent ou la commune compétente, ainsi que par les personnes publiques associées (II).

Elle sera ensuite soumise à évaluation environnementale , le cas échéant, puis à une procédure de participation du public, par voie électronique ou par une simple mise à disposition (respectivement, si le projet est soumis à évaluation environnementale ou non) (III).

La mise en compatibilité fera par ailleurs l'objet d'un avis de l'établissement porteur de SCoT, de l'EPCI ou de la commune compétent (IV).

Enfin, la mise en compatibilité sera adoptée par décret (IV).

La procédure adaptée telle que proposée par l'article 2 du projet de loi est résumée comme suit dans l'étude d'impact du texte.

SCHÉMA SYNTHÉTIQUE DE LA PROCÉDURE PROPOSÉE AFIN DE QUALIFIER
LES PROJETS DE RÉACTEUR DE PROJETS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL ET DE METTRE
EN COMPATIBILITÉ DES DOCUMENTS D'URBANISME LOCAUX

Source : étude d'impact du projet de loi.

III. La position de la commission - Des adaptations proportionnées, de nature à accélérer et simplifier la réalisation des projets de réacteurs électronucléaires, qui doivent préserver la participation du public et le dialogue avec les collectivités territoriales

Les simplifications portées par le présent article sont de nature à accélérer et faciliter la traduction concrète des projets de nouveaux réacteurs au sein des documents d'urbanisme locaux.

Le rapporteur rappelle tout d'abord que cet article n'emporte aucun transfert de compétences des collectivités territoriales vers l'État, ni d'atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de texte.

Le code de l'urbanisme prévoit déjà plusieurs procédures dérogatoires au droit commun qui permettraient à l'État de faire valoir l'intérêt général des projets de réacteurs et de bénéficier en conséquence de dérogations diverses (les opérations d'intérêt national, les projets d'intérêt général...). Ces procédures éprouvées sont régulièrement utilisées et sont bien admises par les collectivités concernées.

En outre, le droit existant prévoit déjà la compétence du préfet pour délivrer les autorisations d'urbanisme relatives aux installations nucléaires de base, et non celle de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale par ailleurs compétent. À ce titre, les associations d'élus locaux et les représentants des communes concernées par les projets de réacteurs électronucléaires, entendus par le rapporteur, n'ont émis aucune objection à la mesure proposée, considérant qu'elle ne fait qu'acter une situation qui prévaut déjà et qu'elle est cohérente avec le pilotage par l'État des projets de réacteurs.

L'article 2 du projet de loi propose donc un approfondissement de la logique des PIG, déjà bien appréhendés par les acteurs locaux et des administrations centrales, plutôt qu'un outil nouveau, ce qui semble être gage d'efficacité.

Il convient par ailleurs de souligner que la mise en compatibilité des documents d'urbanisme effectuée directement, par l'État, présente également l'avantage de confier à l'État la responsabilité budgétaire et opérationnelle des modifications, plutôt qu'aux collectivités concernées. Interrogés par le rapporteur, les services compétents de l'administration centrale ont par exemple indiqué les différents sites identifiés pour l'implantation possible des six premiers réacteurs électronucléaires (Penly, Gravelines, Bugey ou Tricastin), relèvent de cinq communes et EPCI différents, et sont couverts par cinq plans locaux d'urbanisme et deux SCoT, qui devront tous être modifiés pour prendre en compte les projets d'aménagement des sites. Or, une modification de ces documents d'urbanisme peut représenter une durée d'environ un an, tandis que le délai laissé par la loi pour une mise en compatibilité est de six mois seulement : c'est donc une charge opérationnelle et d'ingénierie conséquente pour ces petites communes. Toute simplification réglementaire ou opérationnelle permettant de faciliter ces procédures, dans le respect des collectivités territoriales et de la participation du public, est donc la bienvenue.

La mesure proposée permettra en outre un gain de temps, bien que celui-ci ne puisse être évalué avec certitude en l'absence de contrefactuel type (comme le souligne le Conseil d'État dans son avis). D'une part, ce gain résultera de la disparition du délai d'attente de six mois qui sépare, dans le droit commun, la notification du besoin de mise en compatibilité des documents d'urbanisme aux collectivités territoriales, et l'échéance du délai laissé à celles-ci pour la mener à bien. Une modification directe par l'autorité administrative, en bonne intelligence avec les collectivités locales concernées, pourra se faire plus rapidement. D'autre part, la réalisation d'une mise à disposition du public (ou d'une participation du public par voie électronique pour les projets soumis à évaluation environnementale) permettra un gain de temps estimé à un à deux mois par le Gouvernement. Le rapporteur souligne néanmoins que les personnes auditionnées ont principalement cité la complexité et la technicité des études d'ingénierie, ainsi que la disponibilité des compétences, comme principales sources de délais et de retards dans la réalisation des réacteurs électronucléaires, et non les procédures relevant des aspects urbanistiques des projets.

L'article 2 présente enfin l'avantage d'apporter une articulation bienvenue entre les différents actes administratifs nécessaires aux projets. Prévoir que toute déclaration d'utilité publique visant un projet de réacteur (lorsque celui-ci nécessite des expropriations) vaut qualification de PIG est vecteur de simplification : cela permet de remplacer deux actes réglementaires par un acte unique, qui concentrera la justification de l'intérêt général du projet, les procédures de participation du public mais aussi les éventuelles actions en justice ultérieures. L'exigence de recours au décret en Conseil d'État permettra une plus grande sécurisation juridique des projets, et confirmera que ces projets seront pilotés au plus haut niveau.

À l'issue de ses travaux et de ses auditions sur cet article, le rapporteur a néanmoins souhaité apporter plusieurs précisions, par le biais de trois amendements adoptés par la commission :

• d'abord, il convient de préciser la séquence temporelle des projets, et notamment le moment auquel interviendra la qualification de projet d'intérêt général . Une qualification en amont permet certes de déclencher plus rapidement les diverses opérations préalables nécessaires (comme la modification des documents d'urbanisme), mais le rapporteur estime nécessaire de respecter l'ensemble des étapes du débat public et de procéder dans l'ordre. La loi prévoyant un débat public obligatoire sur les projets de réacteurs, sous l'égide de la CNDP, il faut évidemment que celui-ci soit mené à bien avant qu'une décision de l'État ne soit prise (ce débat a actuellement cours pour la première paire d'EPR2 envisagée sur le site de Penly, et devrait se terminer à la fin du mois de février 2023).

L'amendement COM-45 du rapporteur précise donc que la qualification de projet d'intérêt général par l'État ne pourra intervenir qu'après la fin du débat public qui se tiendra sous l'égide de la CNDP, lorsque la décision d'implantation et les caractéristiques du projet auront été présentées au public et ajustées en fonction des enseignements du débat.

• ensuite, le rapporteur estime que, dans le cadre de la mise en compatibilité des documents d'urbanisme locaux, efficacité n'implique pas unilatéralisme. Si l'on peut admettre que l'État puisse, par dérogation, mettre en compatibilité directement les documents d'urbanisme des collectivités territoriales, il faut néanmoins préserver une phase de dialogue et d'échange entre élus locaux et État au cours de cette procédure . En effet, les modifications des documents nécessaires pour la réalisation des réacteurs peuvent avoir des répercussions plus générales sur l'équilibre des documents d'urbanisme (par exemple sur les orientations du PADD du PLU ou du PAS du SCOT), qu'il faut pouvoir examiner précisément et conjointement.

Pour aller plus loin que le simple examen conjoint d'un projet de mise en compatibilité déjà élaboré par l'État, l'amendement COM-46 du rapporteur prévoit donc que les établissements publics et communes compétents puissent faire parvenir, dès réception de la notification de mise en compatibilité, des observations et remarques à l'État. Cela permettra de mieux identifier, dès l'amont, les éventuels ajustements ou problèmes relevés par les acteurs de terrain et qui devront être pris en compte dans le cadre de la mise en compatibilité.

• enfin, la commission a adopté un amendement COM-55 du rapporteur apportant plusieurs coordinations et précisions juridiques .

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3 - Simplification des régimes d'autorisation pour les projets de réacteurs électronucléaires et leurs équipements

Cet article vise à dispenser les projets de réacteurs électronucléaires (constructions, aménagements, installations, travaux) et les équipements et installations nécessaires à leur exploitation d'autorisation d'urbanisme. La conformité de ces projets aux règles d'urbanisme fixées par la loi ou le règlement sera vérifiée dans le cadre de la demande d'autorisation environnementale ou d'autorisation de création du réacteur. L'article adapte en outre les dispositions relatives à la taxe d'aménagement, en ce que la dispense d'autorisations d'urbanisme pourrait modifier le droit applicable.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté neuf amendements qui confortent l'objectif de simplification tout en s'assurant du respect des règles d'urbanisme, de la participation du public et des droits des collectivités territoriales. En particulier, elle a précisé le cadre applicable à la dispense de permis de construire (pièces du dossier, autorité habilitée à y accéder, information du public et des collectivités, vérification dans le temps...). Elle a également adopté deux amendements visant d'une part à assurer que la perception de la taxe d'aménagement par les collectivités territoriales ne soit pas retardée ; d'autre part, à considérer les nouveaux réacteurs comme des « grands projets » au regard des objectifs de « zéro artificialisation nette », afin que ceux-ci ne soient pas imputés aux collectivités d'implantation.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les projets de réacteurs électronucléaires sont soumis à plusieurs régimes d'autorisation, en sus des autorisations d'urbanisme nécessaires aux constructions et travaux

A. Un régime spécifique d'autorisations d'urbanisme pour les projets de réacteurs électronucléaires, sous l'égide du préfet

Comme tout projet incluant l'édification de constructions, la réalisation de travaux ou l'implantation d'installations, les projets de réacteurs électronucléaires seraient soumis, dans le droit commun, à plusieurs types d'autorisations d'urbanisme, en sus d'autres régimes d'autorisation prévus par la loi ^{22

(

*
)} .

En effet, la construction de nouvelles unités de production d'électricité d'origine nucléaire recouvre de nombreux bâtiments et aménagements, regroupés en plusieurs « ilots » selon leur nature et leur fonction. L'ilot nucléaire comprend ainsi le bâtiment réacteur ainsi que les bâtiments liés à l'alimentation en combustible ; l'ilot conventionnel rassemble d'autres bâtiments liés à l'alimentation en énergie ; l'ilot « source froide » comprend l'ensemble du système de refroidissement par pompage d'eau et enfin, les autres ouvrages comprennent les bâtiments administratifs, industriels ou nécessaires à la vie quotidienne du site et des personnels.

Dans le droit commun, ces constructions et aménagements seraient normalement soumis à :

• pour les travaux, installations et aménagements affectant l'utilisation des sols, notamment les opérations préalables d'affouillement, d'exhaussement ou de terrassement, un permis d'aménager (article L. 421-2 du code de l'urbanisme) ;

• pour les constructions, qu'elles soient essentielles au réacteur (enceinte du réacteur), accessoires (bureaux, autres types de locaux) ou liées aux besoins des travaux, un permis de construire (article L. 412-1 ) ;

• pour d'autres types de constructions, aménagements, installations ou travaux de portée plus limitée (y compris l'abattage d'arbres dans certains cas), une déclaration préalable (article L. 421-4) ;

• en cas de démolitions préalables en vue de libérer les sites, un permis de démolir (article L. 412-3) .

Ces différents régimes d'autorisation ordinaires visent à vérifier la conformité des travaux envisagés aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l'utilisation des sols, l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et l'aménagement de leurs abords, ainsi que la compatibilité de ces travaux avec d'éventuelles déclarations d'utilité publique (article L. 421-6 du code de l'urbanisme) .

Le règlement impose ainsi à l'autorité compétente de se prononcer sur les demandes d'autorisation d'urbanisme dans un délai limité (articles R. 423-23 et suivants du code de l'urbanisme) , sur la base d'un dossier de demande d'autorisation dont les pièces sont également définies par décret (article L. 423-1 et articles R. 413-1 à R. 431-34-1). Ce dossier comprend notamment l'identification des terrains concernés, la nature des travaux et la destination des différentes constructions, la puissance électrique nécessaire à l'alimentation du projet, ainsi que divers plans détaillés du projet (plan de situation, plan de masse des constructions, plan des façades et des toitures, plan de coupe, documents graphiques...) .

C'est l'octroi des autorisations nécessaires - soumises à un délai de recours - qui conditionne la possibilité de démarrer les travaux et constructions nécessaires à la réalisation des projets.

Toutefois, les spécificités des installations nucléaires de base (INB) - en particulier au regard des enjeux de sécurité publique - ont justifié la mise en place d'un régime spécifique pour les INB au regard du droit de l'urbanisme :

• Les articles L. 422-2 et R. 422-2 du code de l'urbanisme prévoient, par exception, la compétence de l'autorité administrative de l'État (et non de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) compétent en matière d'autorisations d'urbanisme) pour se prononcer sur les projets portants sur « les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives » : c'est donc le préfet qui octroie ou refuse les différentes autorisations nécessaires aux constructions et travaux relatifs aux INB . Il est néanmoins tenu, au titre du même article, de recueillir l'avis du maire ou du président d'EPCI compétent.

• Le règlement a également prévu une dispense de certaines autorisations d'urbanisme pour les projets d'INB . L'article R. 425-27 du code de l'urbanisme prévoit ainsi spécifiquement que l'autorisation de création, nécessaire à la réalisation de tout projet de réacteur électronucléaire, vaut déclaration préalable et permis d'aménager pour les travaux nécessaires au projet (affouillement ou exhaussement du sol).

Cette dispense n'est toutefois pas prévue pour les permis de construire ni pour les permis de démolir (à l'inverse, par exemple, de ce qui existe pour les éoliennes terrestres, pour lesquelles l'obtention de l'autorisation environnementale vaut dispense de permis de construire au titre de l'article R. 425-29-2 du code de l'urbanisme).

B. Les projets de réacteurs électronucléaires sont également soumis à d'autres régimes d'autorisation, pour lesquelles la loi prévoit des articulations limitées avec les procédures d'urbanisme

L'édification de réacteurs électronucléaires, et de l'ensemble des constructions et aménagements nécessaires à l'exploitation et au raccordement des réacteurs, relève également d'autres types d'autorisations .

En particulier, au titre du code de l'environnement, ils sont tenus d'obtenir une autorisation environnementale, eu égard à leur impact sur l'environnement. Cette autorisation recouvre notamment plusieurs autres autorisations au titre de l'impact sur l'eau et les milieux aquatiques ; des autorisations de défrichement, les autorisations liées au régime d'installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE, notamment pour les centrales à béton), ou encore le régime de préservation des espèces protégées.

Ils doivent également recueillir l' autorisation de création spécifique aux installations nucléaires, visant à limiter les risques technologiques et à contrôler les bonnes conditions d'exploitation de l'installation.

Le tableau ci-dessous présente de manière synthétique quatre types d'autorisations distinctes pouvant intervenir dans le cadre d'un projet de réacteur électronucléaire.

RÉGIMES D'AUTORISATION ET PROCÉDURES POUVANT INTERVENIR DANS LE CADRE DE LA RÉALISATION D'UN RÉACTEUR ÉLECTRONUCLÉAIRE

Autorisation

Objectif

Procédure

Autorisation de création d'une installation nucléaire de base (INB), y compris les équipements de son périmètre nécessaires à l'exploitation

Article L. 593-7
du code de l'environnement

Vérifier que les caractéristiques de l'installation et de son exploitation sont de nature à prévenir et à limiter de manière suffisante les risques et inconvénients

Enquête publique

Avis de l'Autorité de sûreté nucléaire

Décision par décret du ministre chargé du nucléaire

Autorisation de mise en service

Autorisation environnementale

qui tient lieu de diverses autorisations (ICPE, IOTA - incidence sur l'eau, autorisation de défrichement, habitats et espèces protégées...) selon la nature des activités et des impacts

Articles L. 181-1 et L. 181-2 du code de l'environnement

Assurer la prévention des dangers et des risques pour l'environnement (eau, milieux et habitats, sols, arbres...)

Étude d'impact ou étude d'incidence environnementale

Examen de la demande d'autorisation par le préfet de département (instruction interservices), consultations obligatoires

Enquête publique (ou participation du public par voie électronique)

Autorisation par décret du ministre chargé de l'environnement

Autorisations d'urbanisme

(permis de construire, permis d'aménager, déclaration préalable) selon les caractéristiques

Article L. 421-1 du code de l'urbanisme

Vérifier la compatibilité des constructions, travaux et aménagements aux règles d'urbanisme fixées par la loi et le règlement

Instruction par les services déconcentrés de l'État

Autorisation par le préfet de département

Déclaration d'utilité publique (DUP)

Articles L. 121-4 et L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

Justifier l'utilité publique d'un projet afin que des expropriations puissent être conduites et que des procédures dérogatoires puissent être mises en oeuvre (telles que la mise en compatibilité des documents d'urbanisme locaux)

Constitution du dossier

Enquête publique

Décret en Conseil d'État

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, étude d'impact du projet de loi,
réponses aux questionnaires transmis par les personnes auditionnées.

Ces diverses procédures, qui font intervenir des autorités et organismes distincts, sont menées en parallèle avant que ne commence la réalisation concrète du projet de réacteur électronucléaire.

La loi et le règlement prévoient déjà des articulations temporelles et procédurales, pour faciliter la mise en oeuvre de ces différents régimes d'autorisation.

Ainsi, le code de l'urbanisme impose par exemple de différer le début des travaux (qui peuvent en théorie débuter dès l'octroi de l'autorisation d'urbanisme), dans les cas où le projet doit obtenir des autorisations complémentaires relevant d'autres régimes d'autorisation prévus par la loi. Ainsi, et entre autres :

• si le projet relève du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), les travaux ne peuvent débuter avant la décision d'enregistrement du projet au titre des ICPE (article L. 425-10) ;

• pour les installations nucléaires de base soumises à autorisation de création, les travaux ne peuvent débuter avant la clôture de l'enquête publique menée dans le cadre de cette procédure d'autorisation (article L. 425-12) ;

• pour les projets soumis à autorisation environnementale , le projet ne peut être réalisé avant obtention de cette autorisation, sauf exceptions très encadrées (article L. 425-14) .

C. L'autorisation d'urbanisme conditionne la perception de la taxe d'aménagement

Pour les projets de travaux et de construction, la délivrance d'une autorisation d'urbanisme emporte certains effets juridiques. En particulier, au titre de l'article L. 1635 quater B ^{23

(

*
)} du code général des impôts, les aménagements, constructions et installations soumis à un régime d'autorisation en vertu du code de l'urbanisme donnent lieu au paiement de la taxe d'aménagement .

Cette taxe est instituée par les communes ou établissements publics de coopération intercommunale , ou encore par les départements ou la région d'Île-de-France pour couvrir certaines de leurs dépenses (article 1635 quater A du même code). Elle est acquittée par la personne bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme (article 1635 quater C).

LA TAXE D'AMÉNAGEMENT

La taxe d'aménagement se compose de trois parts, perçues par trois bénéficiaires distincts : la part « locale », perçue par les communes ou les EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme ; la part départementale ; et la part régionale en Île-de-France.

Ainsi, elle est instituée de plein droit dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, dans les communautés urbaines et les métropoles, sauf délibération contraire. Dans les autres communes et dans les EPCI compétents dont les communes membres leur en ont donné l'accord, dans les départements et dans la région d'Île-de-France, elle est instituée par délibération.

Les différentes collectivités ou EPCI bénéficiaires de la taxe percevront chacune une partie du produit de la taxe d'aménagement liée au projet. Le taux d'imposition de la part communale ou intercommunale est compris entre 1 % et 5 % par secteur, avec une majoration possible dans la limite de 20 %, instaurée par délibération motivée de la collectivité. Le taux d'imposition de la part départementale est inférieur ou égal à 2,5 %.

Le produit de la taxe d'aménagement est affecté en section d'investissement du budget des communes ou des EPCI et a vocation à financer les équipements publics (voirie, réseaux, etc.) nécessaires aux futures constructions et aménagements. Le produit de la part départementale a le caractère d'une recette de fonctionnement, afin de financer la politique de protection des espaces naturels sensibles ainsi que les dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement.

Enfin, le taux de la part versée à la région Île-de-France est limité à 1 %, avec une possibilité d'appliquer des taux différents par département. Pour la région d'Île-de-France, le produit de la taxe est affecté en section d'investissement du budget en vue de financer des équipements collectifs, principalement des infrastructures de transport rendues nécessaires par l'urbanisation.

Source : Direction de la législation fiscale, ministère de l'économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Le fait générateur de la taxe est la date de délivrance de l'autorisation initiale de construire ou d'aménager, au titre de l'article 1635 quater F du code général des impôts (ou la date de naissance de l'autorisation tacite). Elle est exigible (article 1635 quater G) à la date d'achèvement des opérations imposables . Par exception, les très grandes opérations (d'une surface de construction supérieure à 5000 mètres carrés) sont tenues de verser deux acomptes, de 50 % et de 35 % respectivement, au neuvième et au dix-huitième mois suivant celui de la délivrance de l'autorisation (article 1679 nonies ).

II. Le dispositif envisagé - Intégrer le contrôle de la conformité aux règles d'urbanisme aux procédures d'autorisation environnementale ou d'autorisation de création du réacteur

A. Dispenser d'autorisation d'urbanisme, mais assurer le contrôle du respect des règles d'urbanisme dans le cadre des autres procédures d'autorisation nécessaires

L'article 3 prévoit tout d'abord (II) de dispenser « d'autorisation ou de déclaration en matière d'urbanisme » les projets de constructions, aménagements, installations et travaux réalisés en vue de la création d'un réacteur électronucléaire, ainsi que les équipements et installations nécessaires à leur exploitation (au sens de l'article L. 593-3 du code de l'environnement qui définit les équipements et installations nécessaires à l'exploitation d'une installation nucléaire de base).

En conséquence, il est prévu que le contrôle de la conformité de ces projets avec les dispositions législatives et réglementaires d'urbanisme, habituellement effectué dans le cadre de l'instruction de l'autorisation d'urbanisme, soit réalisé « dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale ou d'autorisation de création », dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État.

La rédaction précise d'une part que ces projets se verront appliquer les mêmes règles que ceux dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; d'autre part que les sanctions et contrôles prévus par le titre VIII du livre IV du code de l'urbanisme, en cas d'infraction aux règles d'urbanisme sont maintenus à l'identique.

B. Des dérogations spécifiques visant à assurer la continuité de la perception de la taxe d'aménagement

La dispense d'autorisations d'urbanisme qu'il est proposé d'appliquer aux projets de réacteurs électronucléaires aurait pour effet, en application du droit existant (article 1635 quater B du code général des impôts) de les dispenser dans le même temps de taxe d'aménagement.

Le II de l'article 2 vise donc à maintenir en vigueur le fonctionnement existant de la taxe d'aménagement, y compris après que les réacteurs électronucléaires ont été dispensés d'autorisation d'urbanisme :

• il maintient la soumission des projets de réacteurs et leurs équipements au paiement de la taxe d'aménagement (1°) ;

• il précise que la personne redevable de la taxe est l'exploitant du réacteur électronucléaire (2°) ;

• il désigne l'octroi de l'autorisation de création du réacteur comme fait générateur de la taxe (3°) et maintient le paiement d'acomptes dans les mêmes délais, mais après l'octroi de l'autorisation de création plutôt qu'après l'octroi de l'autorisation d'urbanisme (4°).

III. La position de la commission - Une mesure de simplification bienvenue, qui doit toutefois être ajustée pour encadrer son caractère dérogatoire

A. Une portée simplificatrice incontestable...

Le rapporteur rappelle que la dispense d'autorisations d'urbanisme proposée par le présent article se réduit en réalité à une dispense de permis de construire et de permis de démolir, les autres autorisations faisant déjà l'objet d'une dispense en application du droit existant. La mesure proposée par l'article 3 approfondit donc l'intention simplificatrice qui préside déjà à l'article R. 425-27 du code de l'urbanisme, et la consacre au niveau législatif. Cette simplification incontestable sert de multiples motifs :

• D'abord, elle limite les risques en matière de sécurité et contribuera à protéger les projets d'éventuelles intentions malveillantes. Le nombre d'autorisations nécessaires pour chaque projet de réacteurs multiplie d'autant les interlocuteurs et personnes habilitées à accéder aux éléments précis des dossiers. Or, les dossiers de permis de construire, en particulier, doivent comporter des documents très sensibles , tels que les plans détaillés des bâtiments, de leurs façades, des informations sur la destination de chaque construction... Certaines de ces exigences sont disproportionnées eu égard au caractère confidentiel des modalités de conception et de fonctionnement des centrales électronucléaires. Ces raisons ont d'ores et déjà conduit le législateur à prévoir, à l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme (et à l'article R. 421-8 par exemple) une dispense de formalité pour certains projets « du fait qu'ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté ou que la préservation de leur confidentialité est nécessaire pour la sauvegarde des intérêts de la défense nationale » ;

• Ensuite, elle facilitera l'articulation entre les différents régimes d'autorisation applicables aux projets de réacteurs. L'ensemble du projet sera consolidé et contrôlé, à divers égards, à deux moments bien définis : celui de l'instruction de l'autorisation environnementale et celui de l'instruction de l'autorisation de création. De plus, dans ce cadre, le respect des règles d'urbanisme par le projet sera considéré au vu de l'ensemble des éléments constitutifs du fonctionnement de la centrale, et non du seul point de vue des bâtiments individuels. Enfin, le cadre juridique actuel du permis de construire impose la complétude du dossier d'autorisation avant que l'instruction ne puisse démarrer : une instruction au fil de l'eau et jointe avec celle des autres autorisations permettra une évolution plus souple des caractéristiques du projet, sans devoir à chaque étape solliciter un permis modificatif ;

• Dans l'étude d'impact, la réduction de l'aléa contentieux est également mise en avant : la consolidation des diverses procédures autour de deux autorisations, l'autorisation environnementale et l'autorisation de création, permettra de concentrer les éventuels recours sur ces deux actes et devant le Conseil d'État, plutôt que de multiplier les autorisations et donc les éventuelles procédures en justice, au prix à chaque fois de nouveaux délais. Le rapporteur s'est néanmoins assuré que les conditions de recours applicables à l'autorisation environnementale et à l'autorisation de création sont au moins équivalentes à celles prévues pour les autorisations d'urbanisme, afin d'éviter toute régression en matière de droit au recours . De plus, le rapporteur souligne que le corollaire de cette réduction du risque contentieux est la garantie de l'effectivité du contrôle de la conformité du projet aux règles d'urbanisme tout au long du projet, sous peine de reporter ce risque juridique sur les deux autres autorisations visées ;

• L'argument d'un gain de temps significatif avancé par l'étude et le Gouvernement (estimé d'un à deux ans par celui-ci, et à trois mois par EDF) doit être relativisé, comme l'a noté le Conseil d'État dans son avis sur le texte. En effet, même en l'absence de permis de construire, les autres autorisations devront tout de même être recueillies, dans des délais parfois bien plus significatifs (jusqu'à cinq ans d'instruction par exemple pour l'autorisation de création). Ce gain de temps ne sera atteint, de manière générale, qu'au prix d'un véritable effort sur les moyens et l'efficacité de l'instruction de l'ensemble des autorisations par les pouvoirs publics. En particulier, il appartiendra au Gouvernement de renforcer l'action des administrations centrales, puisque la compétence d'instruction des dossiers en matière d'urbanisme leur sera remontée, et des services déconcentrés (qui interviendront dans le cadre de l'autorisation environnementale). Or, pour ces derniers, la Cour des comptes a souligné dans un récent rapport que les services déconcentrés de l'urbanisme ont porté la majorité des suppressions de poste au cours des dernières décennies ^{24

(

*
)} .

B. ...qui doit cependant faire l'objet d'ajustements pour encadrer son caractère dérogatoire

Soutenant pleinement l'intention simplificatrice de l'article, le rapporteur a néanmoins proposé à la commission d'adopter plusieurs amendements porteurs d'ajustements, afin d'encadrer le caractère dérogatoire de l'article.

Concernant la dispense d'autorisations d'urbanisme prévue par l'article, la commission a adopté des amendements du rapporteur visant à :

• apporter, par le biais du décret en Conseil d'État auquel il est renvoyé, plusieurs précisions et garde-fous à la procédure envisagée . Celles-ci concerneront notamment la manière dont les aspects urbanistiques seront inclus dans les procédures de participation du public menées dans le cadre des autres autorisations (a) , le dialogue avec les collectivités territoriales (b) , la composition du dossier d'autorisation (c) , les personnes habilitées à mener l'instruction des dossiers (d) , les vérifications applicables si le projet de réacteur évolue entre les deux échéances de contrôle de conformité aux règles de l'urbanisme prévues (e) , et les modalités d'information du public (f) ( COM-49 ) ;

• confier explicitement au ministre de l'urbanisme la compétence de vérification du respect des règles d'urbanisme par les projets de réacteurs, dans le cadre de l'autorisation environnementale ou de l'autorisation de création ( COM-54 ) ;

• articuler le champ des constructions , travaux, installations et aménagements visés par l'article avec celui de l'article 2 du projet de loi, puisque l'ensemble du projet visé qualifié de projet d'intérêt général (PIG) a vocation à bénéficier des mêmes simplifications ( COM-57 ) ;

• préciser, en l'absence de permis, la date à laquelle les travaux pourront être exécutés, en coordination avec l'article 4 du projet de loi. Il est notamment proposé de permettre une modulation de cette date ( COM-48 ) ;

• faire prévaloir la formulation existant déjà dans le code de l'urbanisme de « dispense de toute formalité au titre du code de l'urbanisme » ( COM-47 ) ;

• apporter des coordinations et précisions juridiques diverses ( COM-53 et COM-50 ).

Concernant les coordinations relatives au régime juridique de la taxe d'aménagement , la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à éviter tout retard dans la perception, par les collectivités territoriales concernées, du produit de la taxe d'aménagement .

La rédaction du texte initial propose de retenir l'autorisation de création du projet comme fait générateur de substitution. Or, l'autorisation de création interviendra tardivement dans l'élaboration du projet (l'instruction seule pouvant durer jusqu'à cinq ans au titre de l'article R. 593-28 du code de l'environnement). Cette date apparaît d'autant plus tardive que l'article 4 du projet de loi autorise a contrario à exécuter par anticipation des travaux et constructions dès la délivrance de l'autorisation environnementale, qui interviendra, elle, de manière plus précoce.

Il ne paraît pas souhaitable que le fait générateur soit repoussé à l'autorisation de création, délivrée après des années, alors même que les travaux pourront avoir débuté concrètement bien avant cette date. Il s'agirait d'une injustice pour les communes, EPCI et départements , qui percevraient alors, chacun à hauteur de leur part, le produit de cette taxe bien plus tardivement que dans le droit actuel .

L'amendement COM-51 du rapporteur, adopté par la commission propose donc, en cas de travaux anticipés réalisés dès la délivrance de l'autorisation environnementale comme le permet l'article 4, que cette autorisation environnementale soit regardée comme le fait générateur de la taxe d'aménagement . Cela évitera un retard injustifié dans le versement de la taxe, en comparaison avec le droit existant, et améliorera la cohérence globale du dispositif de l'article 3.

Enfin, sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-52 visant à considérer les nouveaux réacteurs électronucléaires comme des « grands projets » au regard des objectifs de « zéro artificialisation nette » (ZAN) , afin que leur éventuel impact en termes d'artificialisation ne soit pas imputé aux collectivités d'implantation ^{25

(

*
)} .

Ces équipements nécessaires à la souveraineté énergétique du pays répondent à un intérêt général avéré. Ils bénéficieront à l'ensemble de la Nation, voire même à l'espace énergétique européen tout entier. À ce titre, ils ne doivent pas peser sur les « comptes fonciers » individuels des collectivités territoriales impactées, ni même être simplement mutualisés à une échelle régionale.

La mesure proposée est proportionnée, puisqu'elle aura un impact très limité sur l'atteinte des objectifs globaux de réduction de l'artificialisation à l'échelle de la France : elle représentera moins de 1 % de l'enveloppe d'artificialisation prévue jusqu'à 2031. Inversement, elle aura un impact très conséquent sur l'acceptabilité de ces réacteurs à un niveau local par la population et les collectivités territoriales concernées.

Il s'agit surtout d'une mesure de justice territoriale, les différents territoires français n'offrant pas le même potentiel en matière d'implantation de nouveaux réacteurs électronucléaires. L'effort porté par les collectivités qui accueilleront les réacteurs sera ainsi réparti plus équitablement.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 4 - Faculté d'anticipation de certains constructions, aménagements, installations ou travaux liés aux projets de création des réacteurs électronucléaires, dès la réception de l'autorisation environnementale

Cet article vise à permettre une anticipation des constructions, aménagements, installations ou travaux liés aux projets de réacteurs électronucléaires, dès la réception de l'autorisation environnementale.

Le rapporteur a présenté 4 amendements ( COM-35 , COM-58 , COM-59 , COM-62 ) pour consolider les conditions d'application de cette anticipation de travaux.

Le premier vise à maintenir des garanties en matière d'évaluation environnementale et de participation du public, en précisant :

- le contenu de l'étude d'impact, qui doit comprendre, outre les éléments communs à tous les projets, des compléments spécifiques aux seuls projets nucléaires (prélèvements, rejets, déchets, incidences sur l'eau, l'air et les sols) ;

- les modalités de réalisation de l'enquête publique et de consultation de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

Le deuxième amendement, déposé à l'identique par le rapporteur pour avis pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable Pascal Martin ( COM-66 ), prévoit que la liste des travaux pouvant ou non être anticipés soit précisée par décret en Conseil d'État, après avis de l'ASN.

Le troisième amendement, également déposé à l'identique par le rapporteur pour avis ( COM-65 ), propose de préciser que l'anticipation des travaux intervient par dérogation à l'article L. 425-12 du code de l'urbanisme, qui prohibe l'exécution des travaux avant la clôture de l'enquête publique requise pour la procédure d'autorisation de création, mentionnée à l'article L. 593-7 du code de l'environnement.

Le dernier amendement suggère d'introduire des garanties sur les conditions, le déroulement et l'autorité en charge de l'anticipation des travaux, en précisant qu'elle intervient :

- à la demande de l'exploitant et à ses frais et risques ;

- sous réserve que la possibilité d'anticipation des travaux ait été préalablement portée à la connaissance du public ;

- sous le contrôle du ministre chargé de l'urbanisme.

La commission propose d'adopter l'article ainsi modifié .

I. La situation actuelle - Une obligation de détenir une autorisation environnementale et une autorisation de création et une interdiction de réaliser les travaux portant sur une installation nucléaire de base avant la clôture de l'enquête publique applicable à cette seconde autorisation

A. La création d'une installation nucléaire de base (INB) requiert l'obtention d'une autorisation environnementale (AE) et d'une autorisation de création (AC)

En l'état actuel du droit, outre l'autorisation d'urbanisme (article R. 422-2 du code de l'urbanisme), la qualification d'intérêt général (article L. 102-1 du même code), la mise en compatibilité des documents d'urbanisme (titres IV, V et VI du livre I ^er du même code) ainsi que la déclaration d'utilité publique et la concession d'utilisation du domaine public maritime (articles L. 2124-2 à L. 2124-5 du code général de la propriété des personnes publiques), la création des INB est soumise à plusieurs autorisations :

- une autorisation environnementale (AE) , une étude d'impact et une enquête publique, mentionnées aux articles L. 181-1, L. 121-1, 123-1 et R. 122-5 du code de l'environnement, dès lors que les INB nécessitent des autorisations au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l'eau et les milieux aquatiques (IOTA), de défrichement ou de destruction des espèces protégées ;

- une autorisation de création (AC) ^{26

(

*
)} , assortie de consultations locales et d'une enquête publique, mentionnées aux articles L. 593-7, L. 593-8, R. 593-21 et R. 593-22 du code de l'environnement, dès lors que les INB sont assujetties au régime légal afférent, en application des articles L. 593-1 et L. 593-3 du même code.

Le délai d'instruction de l'AE est en moyenne d'un an ; elle prévoit une étude d'impact (article R. 122-5 du code de l'environnement) et une enquête publique (article L. 123-1 du même code).

Le délai d'instruction de l'autorisation de création est de trois ans, prolongeable de deux ans (article R. 593-28 du code de l'environnement) ; elle prévoit aussi une étude d'impact (article R. 593-16 du même code) et une enquête publique (article R. 593-22 du même code).

B. L'exécution des travaux afférents aux INB avant la clôture de l'enquête publique liée à l'AC est interdite

En application de l'article L. 425-12 du code de l'urbanisme, les travaux portant sur une installation nucléaire de base ne peuvent être exécutés qu'à compter de la clôture de l'enquête publique requise pour la procédure d'autorisation de création, mentionnée à l'article L. 593-7 du code de l'environnement.

C. Le contenu de l'étude d'impact requise dans le cadre de l'AC appliquée aux INB est exigeant

L'article R. 593-16 du code de l'environnement dispose que la demande d'autorisation de création est accompagnée de l'étude d'impact, mentionnée à l'article R. 122-5 du même code, dont le contenu est défini à l'article R. 593-17 du même code.

L'article R. 122-5 du code de l'environnement définit les éléments constituant l'étude d'impact, mentionnée à l'article L. 122-1 du même code ; cette étude d'impact comporte notamment une description de « l'ensemble du projet » , et notamment « les effets directs et, le cas échéant, [des] effets indirects secondaires, cumulatifs, transfrontaliers, à court, moyen et long termes, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet ».

De plus, selon l'article R. 593-7 du code de l'environnement :

- la description du projet comprend les prélèvements d'eau et les rejets d'effluents liquides ou gazeux envisagés et les déchets qui seront produits par l'ensemble des installations et équipements situés dans le périmètre de l'installation, qu'ils soient radioactifs ou non ;

- la description de l'état initial de l'environnement comporte un état radiologique de l'environnement portant sur le site et son voisinage.

- la description des incidences notables sur l'environnement distingue les différentes phases de construction et de fonctionnement de l'installation et prend en compte les variations saisonnières et climatiques, les incidences sur la ressource en eau et le milieu aquatique, les incidences sur la qualité de l'air et des sols, l'exposition du public aux rayonnements ionisants du fait de l'installation, les incidences sur le plan de protection de l'atmosphère et le respect du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs ;

- la description des incidences négatives attendues du projet et des mesures prévues par le maître d'ouvrage porte sur l'utilisation des meilleures techniques disponibles, dont les performances attendues pour la protection des eaux souterraines, les conditions d'apport des matières, de transport des produits et d'utilisation de l'énergie, les solutions retenues pour contrôler les prélèvements d'eau et les rejets et pour minimiser les volumes de déchets et leur toxicité.

D. L'enquête publique prévue dans le cadre de l'AC appliquée aux INB est semblable à celle prévue par le code de l'environnement, à l'exception de l'absence de divulgation d'éléments sensibles

L'article R. 593-22 du code de l'environnement dispose que la demande d'autorisation de création et le dossier dont elle est assortie sont soumis à l'enquête publique prévue à l'article L. 593-8 du même code, dans les conditions énoncées à la section 1 du chapitre III du titre II du livre I ^er du même code.

Les articles R. 593-16 et R. 593-21 du code de l'environnement disposent que le dossier de demande de création et le dossier dont elle est assortie excluent la divulgation des éléments visés au I de l'article L. 124-4 du code de l'environnement (de nature à porter atteinte à la défense nationale, à la sûreté de l'État, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes) et au II de l'article L. 124-5 du même code (de nature à porter atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales et à des droits de propriété intellectuelle).

II. Le dispositif envisagé - Une faculté d'anticipation de certains constructions, aménagements, installations ou travaux liés aux projets de création de réacteurs électronucléaires, dès la réception de l'AE

A. Le dispositif proposé consiste en une faculté d'anticipation de certaines constructions, aménagements, installations ou travaux liés aux projets de création de réacteurs électronucléaires, dès la réception de l'AE

L' article 4 prévoit que l'AE requise pour le projet de création du réacteur électronucléaire et des équipements et installations nécessaires à son exploitation, à raison des constructions, aménagements, installations ou travaux réalisés en vue de cette création, assujettis en application de l'article L. 181-1 du code de l'environnement, sur l'AE, de l'article L. 593-1 du même code, sur les INB, et de l'article L. 593-3 du même code, sur l'exploitation de l'installation et des équipements et des installations y étant implantés, est délivrée ou modifiée par décret, au vu d'une étude d'impact portant sur l'ensemble de ce projet.

Ces travaux peuvent être exécutés à compter de la date de délivrance de l'AE, sous réserve que leur conformité aux dispositions législatives et réglementaires afférentes à l'urbanisme, définies à l'article 3, a été vérifiée par l'autorité administrative.

La construction des bâtiments, y compris les fondations, destinés à recevoir des combustibles nucléaires et à héberger des matériels de sauvegarde, ne peut être entreprise, sous la même réserve, qu'après la délivrance de l'AC, mentionnée à l'article L. 593-7 du même code.

B. Si le dispositif proposé a fait l'objet de commentaires dans l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE), il n'a pas soulevé d'objections juridiques dans l'avis du Conseil d'État

Dans son avis sur le projet de loi ^{27

(

*
)} , le Conseil d'État a indiqué que « l'autorisation environnementale requise à raison des constructions, aménagements, installations ou travaux nécessaires à la construction d'un réacteur électronucléaire et des installations ou travaux nécessaires à son exploitation, au sens de l'article L. 593-3 du code de l'environnement, qui n'en sont pas dispensés en application des dispositions combinées des articles L. 593-1 et L. 593-3 du même code, sera délivrée globalement, après enquête publique, au vu d'une étude d'impact portant sur l'ensemble du projet ».

Il a précisé que « le Conseil d'État considère que, par cohérence avec les modifications apportées aux autres décisions nécessaires à la création d'un réacteur électronucléaire, cette autorisation environnementale, et celles qui les modifieront, le cas échéant, devraient être délivrées par décret » ; c'est pourquoi « il propose [...] l'ajout d'une disposition en ce sens dans le projet de loi ».

Dans son avis sur ce texte ^{28

(

*
)} , le Conseil national de la transition écologique (CNTE) a quant à lui indiqué qu'il « insiste sur la nécessaire prise en compte des enjeux connexes attachés à ces constructions pour assurer la qualité environnementale de ces projets et de leur cycle de vie, tout en respectant les impératifs de protection de la biodiversité et de la participation du public.

Il a ajouté que « certains considèrent que même si les travaux portant sur l'îlot nucléaire ne pourraient plus commencer avant l'obtention du décret de création des centrales, l'engagement d'une partie des travaux de construction, avant enquête publique, constitue une atteinte à ces impératifs ».

III. La position de la commission - Une anticipation de certains travaux critique pour la tenue des délais de construction, nécessitant toutefois d'être ajustée pour mieux prendre en compte la sûreté nucléaire, les impacts environnementaux et la participation du public

A. Le rapporteur observe que les différentes autorisations et études intervenant dans le projet de construction d'un projet de réacteur électronucléaire ne présentent pas la même importance

Il retient de ces échanges que l'AE est moins importante que l'AC dans le cas d'une telle construction d'un projet de réacteur.

La DGEC et la DGPR ont ainsi rappelé que l'AE joue un rôle limitée et transitoire dans la qualification du projet : « L'autorisation environnementale initiale ne couvre pas l'essentiel de l'installation. Elle est motivée par les travaux de terrassement initiaux, éventuels défrichement et destruction d'espèces protégées, installations de création à béton pour le chantier, etc. En pratique, l'autorisation environnementale couvrira les ICPE ou IOTA rendues nécessaires pour le chantier mais qui ne sont pas pérennes. »

À l'inverse, les directions ont indiqué que l'AC joue un rôle central et pérenne dans cette qualification : « L'autorisation "principale" est l'autorisation de création de l'INB. [...] Les installations nécessaires à l'exploitation du réacteur sont assimilées à l'INB, à laquelle elles sont étroitement liées. Elles sont donc considérées comme telles dès l'origine ».

Le rapporteur constate que les modalités d'application de ces autorisations, proposées par l'article 4, sont perfectibles.

D'une part, si les modalités de délivrance et de modification de l'AE, qui doivent intervenir par décret, sont précisées, rien n'est indiqué s'agissant de l'abrogation.

Interrogées sur ce point, la DGEC et la DGPR ont affirmé qu' « il est possible de décider que l'abrogation d'un acte pris par décret devra respecter le principe de parallélisme des formes ».

D'autre part, si la délivrance de l'AC relèvera du décret, sur rapport du ministre en charge de la sûreté, comme le prévoit l'article R. 593-26 du code de l'environnement, l'autorité administrative en charge de vérifier l'AE n'est pas précisée.

À la demande du rapporteur, la DGEC et la DGPR ont indiqué que l'autorité administrative ici visée est « le ministère chargé de l'urbanisme » .

S'agissant de l'étude d'impact, elle couvre l'ensemble du projet et des autorisations, comme l'ont indiqué ces directions : « L'étude d'impact est commune à toutes les procédures afin d'assurer une meilleure lisibilité du projet. Elle contribue donc bien à l'ensemble des dossiers d'autorisation et pourra être mise à jour ou précisée au fur et à mesure de l'avancement des procédures. »

Le rapporteur constate qu'elle ne porte que marginalement sur la résilience du projet aux nouveaux risques climatiques ou numériques, qui relèvent plutôt de la démonstration de sûreté, ainsi que l'ont précisé ces directions : « La résilience des projets de réacteurs au changement climatique est analysée dans le rapport de sûreté qui figure dans le dossier de demande d'autorisation de création. Un renvoi y est fait dans l'étude d'impact. Les aspects cyber-résilience sont traités dans un dossier séparé au titre de la sécurité nucléaire, déposé auprès du Haut fonctionnaire de défense et de sureté - HFDS - et qui conditionne l'autorisation de recevoir sur site des matières nucléaires ».

Au total, EDF s'est montré satisfait de l'élévation de l'AE au niveau du décret, comme c'est le cas actuellement pour l'AC : « L'évocation de cette autorisation préfectorale au rang d'un décret ministériel permet utilement d'homogénéiser le délai et la juridiction compétente ainsi que de centraliser les autorisations nécessaires à la réalisation de projets de nouveau nucléaire auprès du Conseil d'État en premier et dernier ressort. »

Il en va de même de l'anticipation de certains travaux dès la délivrance de l'AE, sans attendre la clôture de l'enquête publique de l'AC : « La précision du séquençage des travaux pouvant commencer à compter de l'autorisation environnementale contre ceux conditionnés à l'autorisation de création des installations nucléaires paraît effectivement adaptée. »

De même, l'Autorité environnementale (AE) a estimé que l'article 4 clarifie le droit en vigueur : « [Les dispositions de] l'article 4 semblent proposer des dispositions conservatoires permettant de lever des doutes sur l'interprétation de la réglementation en vigueur. Elles clarifient les compétences et procédures. »

B. Le rapporteur constate que la disposition proposée, si elle concerne peu de projets de réacteurs électronucléaires, est de nature à accélérer fortement leurs délais de construction

EDF a indiqué que 5 communes pourraient être concernées par l'application de cette disposition, pour la réalisation du programme de 6 EPR2. Le groupe a précisé qu'à date, les communes susceptibles d'être visées par l'extension du programme ou les SMR ne sont pas connues.

Le gain permis est important : il est estimé à 1 à 2 ans par la DGPR et la DGEC, et à 2 ans par EDF. Pour ce dernier, « en permettant de dissocier l'obtention et la réalisation de la demande d'autorisation environnementale nécessaire au lancement des travaux préparatoires, de l'instruction du décret d'autorisation de création par l'ASN, le projet de loi devrait fait disparaître le principal risque du planning lié à une prolongation de l'instruction [de] 24 mois. »

C. Le rapporteur observe que la disposition proposée est conforme au cadre européen, et notamment à la directive 2013/59 Euratom du 5 décembre 2013

L'article 5 de la directive 2013/59 Euratom du 5 décembre 2013 ^{29

(

*
)} dispose que « les États membres établissent des exigences légales et un régime adapté de contrôle réglementaire s'inscrivant, pour toutes les situations d'exposition, dans un système de radioprotection fondé sur les principes de justification, d'optimisation et de limitation des doses », tandis que l'article 9 dispose que « les États membres veillent à ce que les limites de dose pour l'exposition professionnelle s'appliquent à la somme des expositions professionnelles annuelles d'un travailleur du fait de toutes les pratiques autorisées, de l'exposition professionnelle au radon sur le lieu de travail devant être notifiée » et l'article 12 que « les États membres veillent à ce que les limites de dose pour l'exposition du public s'appliquent à la somme des expositions annuelles d'une personne du public du fait de toutes les pratiques autorisées ».

Pour autant, l'article 4 est sans incidence sur ces modalités de prise en compte de la radioprotection, auprès du personnel ou du public.

D. En revanche, le rapporteur constate que l'anticipation proposée de certains travaux soulève plusieurs interrogations

• En premier lieu, le rapporteur rappelle que les réacteurs électronucléaires construits dans le passé ont pu bénéficier d'une anticipation de travaux

En prévoyant une possibilité d'anticiper certains travaux, l'article 4 revient ainsi à l'état du droit du début des années 2000.

Selon EDF, cette disposition permet de rétablir le cadre appliqué à la construction des réacteurs existants : « Elle permet de reconduire la pratique qui a présidé lors de la construction du parc nucléaire. La situation actuelle (impossibilité de réaliser les travaux préparatoires avant la clôture de l'enquête publique de la demande d'autorisation de création d'installations nucléaires) est la résultante d'un empilement d'évolutions législatives dont fait partie : la loi ENL du 8 décembre 2005 qui a consacré le principe selon lequel les travaux préparatoires à des travaux couverts par un permis de construire en font partie intégrante et ne peuvent être exécutés en amont de l'obtention de ce dernier ; l'article L. 425-12 du code de l'urbanisme, qui conditionne le début des travaux à la clôture de l'enquête publique requise par la procédure d'autorisation de création des installations nucléaires ; l'article L. 122-1 du code de l'environnement, qui implique de qualifier précisément ce qui appartient au périmètre d'un projet unique et de n'anticiper aucuns travaux du projet avant une première autorisation sur celui-ci. »

Si certains membres du CNTE ont estimé que l'anticipation des travaux constitue une « atteinte [aux] impératifs de préservation de protection de la biodiversité et de participation du public », le Conseil d'État a considéré que cette disposition « ne soulève pas d'objection juridique ».

• Pour autant, le rapporteur s'interroge sur la définition des travaux pouvant être anticipés

L'article 4 permet d'exécuter les constructions, aménagements, installations et travaux à compter de la délivrance de l'AE ; à l'inverse, il n'autorise les constructions de bâtiments, y compris leurs fondations, destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde, qu'après la délivrance de l'AC.

Selon l'étude d'impact, les travaux pouvant ainsi être anticipés « vont des activités "préalables", c'est-à-dire liées aux aménagements "préalables" (travaux d'affouillements, d'exhaussements, de terrassement, de construction, de parking, locaux administratifs et autres infrastructures de supports, qui seront nécessaires au projet), aux activités liées au réacteur électronucléaire lui-même (coulage du radier nucléaire, construction de l'enceinte du bâtiment réacteur, etc.) ».

Elle indique que « les travaux réalisés en vue de la création des bâtiments dont les caractéristiques techniques ont un impact sur la sûreté, y compris leurs fondations, comme le bâtiment réacteur et le bâtiment des auxiliaires de sauvegarde, y compris leurs radiers, ne peuvent débuter avant la publication du décret d'autorisation de création sous réserve que leur conformité aux règles d'urbanisme ait été vérifiée pour l'ensemble du projet, dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale ou d'autorisation de création de réacteur ».

Elle précise qu' « en revanche, les travaux des autres bâtiments, i.e. des bâtiments dont les caractéristiques techniques n'ont pas ou peu d'impact sur la sûreté (comme la station de pompage, le bâtiment de traitement des effluents, les diverses entreprises de maintenance et autres, la cantine, etc.) peuvent être exécutés après la délivrance d'une autorisation environnementale, prise en application de l'article L. 181-11 du code de l'environnement et sous réserve de leur conformité aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées au premier alinéa du I de l'article 3 ait été vérifiée par l'autorité administrative ».

Le rapporteur retient de ces échanges avec la DGPR et la DGEC qu'une définition positive des travaux pouvant être anticipés n'a pas été trouvée : « les travaux pouvant être anticipés ne sont pas définis positivement car, d'une part, ils sont dépendants du contexte du site et, d'autre part, ils sont très nombreux et obéissent à une grande variété de typologie : terrassement, creusement de galeries, construction de bâtiment, mises en place de réseaux, etc. »

Les directions ont précisé que les travaux ne pouvant pas être anticipés correspondent à ceux liés à l'îlot nucléaire : « Ces bâtiments recouvrent l'îlot nucléaire, qui comporte principalement le bâtiment réacteur contenant notamment le circuit primaire, le bâtiment combustible où sont effectués la manutention du combustible neuf et l'entreposage du combustible irradié, les bâtiments diesel et les bâtiments électriques et de systèmes de sauvegarde. Les fondations sont précisées car c'est un élément essentiel de l'îlot nucléaire. »

De plus, ces directions ont ajouté que les travaux liés à l'exploitation du réacteur et aux ouvrages de raccordement n'ont pas à être anticipés : « On ne souhaite pas viser les travaux liés à l'exploitation du réacteur et leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport d'électricité, qui interviennent dans un calendrier beaucoup trop tardif. Leur inclusion serait sans effet ».

Cependant, ces directions se sont dites ouvertes à des évolutions sur la définition des travaux pouvant ou non être anticipés : « le Gouvernement n'est cependant pas fermé à une rédaction plus ouverte sur ce point, sous réserve qu'elle soit effective ».

Pour EDF, la définition proposée des travaux pouvant ou non être anticipés est suffisamment solide : « À date, il ne semble pas nécessaire que l'étude d'impact du projet de loi ou un texte d'application précise par une liste indicative les principaux travaux relevant du champ des travaux préparatoires. »

Le rapporteur retient de ses échanges avec l'ASN que l'article 4 « est sans conséquence sur le plan de la sûreté » car « le jalon retenu par le projet de loi, qui correspond à la coulée du radier de l'îlot nucléaire, correspond à une étape clé de tout projet de centrale nucléaire ».

Il retient également de ses échanges avec l'IRSN que l'article 4 « n'a pas d'impact en termes de sûreté » car « dès lors qu'ils ne concernent pas l'îlot nucléaire, l'engagement des travaux, à compter de cette autorisation, ne soulève pas de commentaires particuliers. Les échanges avec l'exploitant et l'ASN sur les aléas à considérer pour le projet font l'objet de discussions en amont. Il n'est donc pas nécessaire de préciser, dans l'étude d'impact, les travaux pouvant être anticipés. »

• De plus, le rapporteur s'interroge sur l'articulation entre l'anticipation des travaux et le droit de l'urbanisme

En effet, l'article 4 est muet sur son articulation avec le droit général prévu par le code de l'urbanisme ou celui de l'environnement.

Or, l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme dispose que « lorsque le projet porte sur une installation nucléaire de base soumise à une autorisation de création en vertu de l'article L. 593-7 du code de l'environnement ou à une nouvelle autorisation en vertu du II de l'article L. 593-14 du même code, les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l'enquête publique préalable à cette autorisation »

Interrogées sur ce point, la DGEC et la DGPR ont admis que « le II de l'article 4 de la présente loi a justement pour objet de déroger aux dispositions de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme ».

De son côté, EDF a estimé qu' « afin d'éviter tout doute, mais sans que cette mention soit obligatoire pour être effective, il pourrait être fait mention de cette dérogation de manière expresse ».

• Autre sujet, le rapporteur s'interroge sur l'articulation entre l'anticipation des travaux et le droit de l'environnement

En effet, l'article 4 a pour conséquence qu'une enquête publique soit réalisée avant la délivrance de l'AE puis de l'AC.

Il n'est pas prévu de disposition similaire à l'article L. 181-30 du code de l'environnement qui prévoit, dans le cas de l'exécution des permis et des décisions d'urbanisme avant la délivrance de l'AE, « une information sur la possibilité de commencer les travaux par anticipation ».

Pour la CNDP, les modalités proposées pour la réalisation de l'enquête publique sont peu lisibles pour le public : « C ette disjonction entre décret AE et décret DAC, qui n'apporte sans doute pas grand-chose globalement, a le défaut de rendre les consultations du public très difficiles à comprendre par le public : pourquoi deux consultations à quelques mois d'intervalle ? L'expérience montre que la multiplication des procédures de concertation ou consultation sur le même projet est toujours complexe à comprendre par le public non spécialiste, et source de méfiance ».

Quant à l'Association nationale des comités et commissions locales d'information (ANCCLI), elle est réservée sur le principe même d'une anticipation des travaux, en raison de son impact sur la participation du public : « Construire (quoi que ce soit) avant l'obtention de l'autorisation de création [représente] un mauvais message envers les citoyens ("la décision est déjà prise") ».

Il en est de même de Greenpeace et de Réseau Sortir du nucléaire (RSN) : « Si le chantier du nouvel EPR peut débuter avant la fin de l'enquête publique organisée dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation de création de l'INB, le public aura le sentiment, bien légitime, d'avoir été dupé sur sa capacité à peser sur le sens de la décision à intervenir. »

• En outre, le rapporteur s'interroge sur les conséquences financières de l'anticipation des travaux dès la délivrance de l'AE, dans l'hypothèse où l'AC ne serait finalement pas obtenue

En effet, l'article 4 ne prévoit aucune condition financière encadrant les travaux pouvant être anticipés.

Or, dans le cas précité de l'exécution des permis et des décisions d'urbanisme avant la délivrance de l'AE, autorisé à l'article L. 181-30 du code de l'environnement, il est précisé que cette exécution intervient « à la demande du pétitionnaire et à ses frais et risques » ^{30

(

*
)} .

Sur ce point, la DGEC et la DGPR ont indiqué que « le maître d'ouvrage est responsable du projet qu'il porte. Il lui appartient de définir sa stratégie de gestion du risque et de non-aboutissement du projet et de définir les méthodes appropriées de comptabilisation des provisions pour risques ».

L'Assemblée des départements de France (ADF) a soulevé ce risque financier en ces termes : « Une question nous interpelle. Il est possible de débuter les travaux de construction de la partie non nucléaire avant d'avoir reçu les autorisations pour le stockage de combustible et le réacteur. Que deviendraient ces équipements si l'autorisation pour la partie nucléaire était refusée ? »

L'ANCCLI a évoqué une difficulté proche : « Construire (quoi que ce soit) avant l'obtention de l'autorisation de création [représente] des risques d'impacts financiers et environnementaux non utiles si finalement l'autorisation de création n'est pas accordée. »

Il en est de même de Greenpeace et de RSN : « Sans cette autorisation, ces équipements et bâtiments ne serviront à rien et il serait absurde, tant du point de vue du porteur de projet que de celui de la protection de l'environnement, de gaspiller des ressources naturelles et financières sans avoir l'assurance de pouvoir exploiter un jour la centrale ».

• Enfin, le rapport s'interroge sur le rôle joué par l'ASN dans l'anticipation des travaux

L'autorité administrative prévue par l'article 4 est exclusivement étatique puisque l'AE est vérifiée par le ministre chargé de l'urbanisme et l'AC délivrée par le Premier ministre.

S'agissant des compétences de l'ASN, la DGEC et la DGPR ont précisé que « l'ASN émet bien un avis sur l'étude d'impact [...] et sur le projet de décret ».

Ces directions ont ajouté que lui confier un avis sur la définition des travaux ne leur semble pas opportun : « Le projet de loi propose une typologie claire des travaux pouvant être anticipés et de ceux ne le pouvant pas. L'ASN aura déjà fort à faire avec l'instruction technique, sur le fond, de l'AC du réacteur, qui est également sur le chemin critique du projet. Il apparaît inutile de prévoir une instruction complémentaire à l'appui d'un avis, dans un contexte d'effort global d'accélération de toutes ces procédures à un niveau de sûreté inchangé. »

Relevant que l'étude d'impact évoque l'anticipation de travaux « dont les caractéristiques techniques n'ont pas ou très peu d'impact sur la sûreté » , l'ANCCLI s'est interrogée sur cette situation en ces termes : « Qui établit la liste des bâtiments dont les caractéristiques techniques n'ont pas ou très peu d'impact sur la sûreté ? Que signifie "très peu" ? Dans le domaine nucléaire, on parle d'équipement "important" pour la sûreté. D'où sort cette notion "pas ou très peu d'impact sur la sûreté" ? »

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté 4 amendements ( COM-35, COM-58, COM-59, COM-62 ) pour consolider les conditions d'application de la faculté d'anticipation de travaux susmentionnée.

Le premier vise à maintenir des garanties en matière d'évaluation environnementale et de participation du public, en précisant :

- les modalités de réalisation de l'enquête publique et de consultation de l'ASN.

Le deuxième amendement, déposé à l'identique par le rapporteur pour avis pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable Pascal Martin ( COM-66 ), prévoit que la liste des travaux pouvant ou non être anticipés soit précisée par décret en Conseil d'État, après avis de l'ASN.

Le troisième amendement, également déposé à l'identique par le rapporteur pour avis ( COM-65 ), propose de préciser que l'anticipation des travaux intervient par dérogation à l'article L. 425-12 du code de l'urbanisme, qui prohibe l'exécution des travaux avant la clôture de l'enquête publique requise pour la procédure d'AC, mentionnée à l'article L. 593-7 du code de l'environnement.

Le dernier amendement suggère d'introduire des garanties sur les conditions, le déroulement et l'autorité en charge de l'anticipation des travaux, en précisant qu'elle intervient :

- à la demande de l'exploitant et à ses frais et risques ;

- sous réserve que la possibilité d'anticipation des travaux ait été préalablement portée à la connaissance du public ;

- sous le contrôle du ministre chargé de l'urbanisme.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 - Dérogation à la loi « Littoral » pour la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires

Cet article vise à déroger aux dispositions de la loi dite « Littoral » pour faciliter les constructions, aménagements, équipements, installations et travaux liés à la création ou à l'exploitation d'un réacteur électronucléaire, ainsi que leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport d'électricité.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté deux amendements visant notamment à encadrer la dérogation à la loi Littoral applicable aux ouvrages de raccordement du réseau de transport d'électricité.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - La loi « Littoral », entrée en vigueur après la construction du parc nucléaire actuel, encadre strictement les conditions d'urbanisation dans les communes situées en zones littorales, sous réserve des différentes dérogations existantes

A. Les grands principes limitant l'urbanisation dans les communes situées en zone littorale

La loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ^{31

(

*
)} , dite loi « Littoral », concerne plus de 1 200 communes riveraines de la mer, des grands lacs, des estuaires et des deltas.

Aujourd'hui, certaines de ces communes accueillent sur leur territoire des installations nucléaires de base (INB) ^{32

(

*
)} , notamment des réacteurs nucléaires dont la construction a précédé l'entrée en vigueur de cette loi, à l'exception de l'EPR de Flamanville 3.

En l'état actuel du droit, la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre des installations existantes situées sur le territoire de l'une des plus de 1 200 communes concernées par la loi « Littoral » serait soumise aux dispositions de cette loi.

En effet, visant un aménagement durable des territoires littoraux en conciliant des objectifs de développement économique et de préservation des espaces naturels, la loi « Littoral » fixe plusieurs conditions à l'extension de l'urbanisation en zones littorales.

Premièrement, cette loi fixe un principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante . En effet, sur le territoire d'une commune littorale, les nouvelles installations et constructions ne sont autorisées que si elles sont réalisées « en continuité avec les agglomérations et villages existants » ^{33

(

*
)} .

Néanmoins, dans les espaces déjà urbanisés et en dehors de la bande des 100 mètres et des espaces proches du rivage ou des rives, les constructions et installations peuvent être autorisées lorsqu'elles améliorent l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation des services publics, sous réserve qu'elles n'étendent pas le périmètre bâti existant, ni ne modifient de manière significative ses caractéristiques. Cette autorisation est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) et est refusée lorsque ces constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement et aux paysages.

Deuxièmement, cette loi fixe un principe d'urbanisation limitée dans les espaces proches du rivage . En effet, dans les espaces proches du rivage, des rives des plans d'eau intérieurs et des estuaires les plus importants, seule une « extension limitée de l'urbanisation » ^{34

(

*
)} est permise.

Troisièmement, cette loi fixe un principe d'inconstructibilité, en dehors des espaces déjà urbanisés, dans une bande littorale de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eaux intérieurs ^{35

(

*
)} .

Enfin, cette loi fixe un dernier grand principe de préservation des coupures d'urbanisation ^{36

(

*
)} .

B. Les dérogations existantes permettant l'urbanisation sélective dans les communes situées en zone littorale

Depuis l'entrée en vigueur de la loi « Littoral », des dérogations ont toutefois été prévues et ajoutées par le législateur afin de faciliter l'urbanisation des communes littorales, notamment pour :

- les installations, les constructions et les aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale et à la sécurité civile, par dérogation à l'ensemble de la loi ^{37

(

*
)} ;

- les stations d'épuration d'eaux usées, par dérogation à l'ensemble de la loi ^{38

(

*
)} ;

- les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines, par dérogation au principe de continuité de l'urbanisation existante ^{39

(

*
)} ;

- les ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir d'éoliennes terrestres, lorsqu'ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées, par dérogation au principe de continuité de l'urbanisation existante ^{40

(

*
)} ;

- les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, par dérogation au principe d'interdiction de l'urbanisation dans la bande littorale ^{41

(

*
)} ;

- les aménagements légers dans les espaces remarquables ou les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ^{42

(

*
)} ;

- l'atterrage des canalisations et leurs jonctions ou l'établissement des réseaux ouverts au public de communications électroniques ^{43

(

*
)} ;

- les secteurs de la zone dite des cinquante pas géométriques située dans les parties urbanisées de la bande littorale ^{44

(

*
)} ;

- les secteurs occupés par une urbanisation diffuse dans la bande littorale ^{45

(

*
)} .

Dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, le Sénat a adopté deux dérogations supplémentaires à la loi « Littoral ».

D'une part, l'article 9 prévoit que, par dérogation au principe de continuité de l'urbanisation existante, les ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque ou thermique peuvent être autorisés sur des sites dégradés et sur les bassins industriels de saumure saturée.

D'autre part, l'article 16 prévoit que les ouvrages de raccordement au réseau public de transport d'électricité peuvent être autorisés, sous certaines conditions, en zone littorale, après un avis de la commission départementale de la nature, des sites et des paysages (CDNSP) et en accordant une préférence à l'enfouissement souterrain des lignes électriques.

II. Le dispositif envisagé - Une dérogation générale aux dispositions de la loi relative à l'aménagement, à la protection et à la mise en valeur du littoral

A. Une dérogation supplémentaire aux dispositions de la loi « Littoral »

L'article 5 prévoit que les constructions, aménagements, équipements, installations et travaux liés à la création ou à l'exploitation d'un réacteur électronucléaire, ainsi que leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport d'électricité, prévus à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre d'un réacteur électronucléaire existant, ne sont pas soumis aux dispositions du chapitre I ^er du titre II du livre I ^er du code de l'urbanisme, qui portent sur l'aménagement et la protection du littoral.

B. Une dérogation qui ne méconnaît pas les principes de la Charte de l'environnement

Dans son avis sur le projet de loi ^{46

(

*
)} , le Conseil d'État a rappelé qu' « une partie des réacteurs auprès desquels pourraient être construits de nouveaux réacteurs dans les conditions prévues par la présente loi sont situés sur le littoral (Penly, Gravelines, Paluel, Flamanville et Le Blayais). Ces ouvrages ont été construits avant l'entrée en vigueur de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, à la protection et à la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral (codifiée au chapitre I ^er du titre II du livre I ^er du code de l'urbanisme), à l'exception du dernier réacteur de Flamanville, dont le juge administratif a jugé que son implantation ne méconnaissait pas les dispositions de cette loi (CAA Nantes, 22 avril 2008 CRIILAN et autres, n° 07NT01 013) ».

Le Conseil d'État constate également que « deux des sites jugés les plus propices au nouveau programme de construction (Penly et Gravelines) sont situés sur le littoral, que la proximité de la mer est nécessaire au fonctionnement de ces réacteurs, que le nombre maximum de lieux susceptibles d'être concernés, le cas échéant, est limité à cinq au total, que des réacteurs y sont déjà implantés, et que les nouveaux réacteurs seront installés à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre des anciens réacteurs, la superficie nécessaire sur chaque site étant évaluée par l'étude d'impact entre 100 et 200 hectares, y compris la surface nécessaire au chantier ».

Le Conseil d'État a conclu que « l'objet de cette dérogation et son caractère strictement délimité permettent de considérer qu'elle respecte le principe de préservation de l'environnement posé par l'article 1 ^er de la Charte de l'environnement ainsi que l'obligation faite aux politiques publiques par l'article 6 de cette Charte de concilier la protection et la mise en valeur de l'environnement avec le développement économique, et ne se heurtent à aucun autre obstacle d'ordre constitutionnel ou conventionnel ».

III. La position de la commission - Une dérogation générale à la loi « Littoral » qui se justifie au regard des impératifs du « temps industriel » nécessaire à la construction de nouveaux réacteurs

A. Une dérogation générale justifiée par la nécessité de faciliter l'aménagement des « zones de chantier »

Alors que l'exposé des motifs du projet de loi mentionne une dérogation limitée à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qui pose un principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante, l'article 5 déroge à l'ensemble des dispositions de la loi « Littoral » et inclut les constructions, installations, aménagements et ouvrages liés à la construction de nouveaux réacteurs.

Les auditions menées par le rapporteur ont permis de confirmer la nécessité de maintenir une dérogation large sur le fond mais dont le périmètre d'application géographique demeure restreint. En effet, au-delà de la construction stricto sensu des nouveaux réacteurs nucléaires, l'exploitant et les collectivités locales concernées devront faciliter l'organisation des « zones de chantier » (parkings, zones de stockage et de déport, travaux de voirie, construction de logements et d'infrastructures de services supplémentaires, etc.).

En effet, comme le rappelle EDF ^{47

(

*
)} , « chaque projet du « programme de Belfort » situé en bord de mer (Penly et Gravelines) implique à la fois la construction des installations de production, des aménagements préalables, la création et la mise en service d'équipements nécessaires à son exploitation ainsi que la création de zones de chantier. L'ensemble de ces zones et de ces activités nécessaires au projet auront besoin de bénéficier de l'application homogène du dispositif » .

L'audition des élus des communes de Penly et de Gravelines notamment ^{48

(

*
)} a confirmé ce besoin de faciliter, temporairement et dans un cadre géographique délimité, l'aménagement de ces zones de chantier. Ainsi, il est estimé que jusqu'à 8 000 travailleurs seront nécessaires sur le site de Penly, le chantier du nouvel EPR 2 pouvant être localement complexifié par la présence d'autres chantiers simultanés, dont celui relatif à l'atterrage des câbles d'alimentation des éoliennes en mer, celui de la création d'une nouvelle ligne électrique de 400 000 volts jusqu'à Amiens ou encore celui du doublement des voies de circulation sur la route départementale.

Dans une perspective d'accélération et de facilitation des chantiers de construction des nouveaux réacteurs nucléaires, le rapporteur a souhaité maintenir cette dérogation générale à la loi « Littoral ». En effet, l'exploitant comme les élus locaux anticipent ainsi des gains de temps, à la fois par la limitation du risque contentieux et par la facilitation de la gestion des zones de chantier.

La commission a ainsi adopté un amendement de coordination juridique COM-41 du rapporteur qui remplace notamment le terme de « réacteur électronucléaire » par celui « d'installation nucléaire de base », ce qui a pour conséquence d'élargir le périmètre géographique concerné par cette dérogation à la loi « Littoral », en coordination avec les modifications apportées aux articles 1 ^er et 2 du projet de loi.

B. Une dérogation spécifiquement encadrée pour les ouvrages de raccordement au réseau de transport d'électricité

Si le rapporteur est sensible au « temps industriel », long et complexe, inhérent à la construction de nouveaux réacteurs nucléaires et justifiant une dérogation générale à la loi « Littoral », les auditions menées ont mis en évidence un moindre besoin de facilitation et d'accélération pour les ouvrages de raccordement aux réseaux de transport d'électricité.

Dans la continuité des dispositions votées par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'accélération de la production des énergies renouvelables, la commission des affaires économiques a adopté un amendement COM-42 du rapporteur visant à encadrer l'application de la dérogation à la loi « Littoral » pour les ouvrages de raccordement au réseau de transport d'électricité par :

- l'accord du représentant de l'État dans le département après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ;

- la possibilité de refuser l'autorisation si le projet est de nature à porter une atteinte excessive aux sites et paysages remarquables.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6 - Modification du régime de concession d'utilisation du domaine public maritime

Cet article vise à délivrer, de façon dérogatoire, la concession d'utilisation du domaine public maritime nécessaire à la construction de nouveaux réacteurs nucléaires à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre des installations nucléaires de base déjà situées en façade maritime, à l'issue de l'enquête publique environnementale et sans déclaration d'utilité publique préalable.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté deux amendements visant notamment à préciser le contenu du cahier des charges que l'exploitant sera tenu de respecter afin d'obtenir une concession d'utilisation du domaine public maritime, dans un double objectif de renforcement de la sûreté nucléaire et d'adaptation aux aléas climatiques.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une procédure encadrée d'octroi par l'État d'une concession d'utilisation du domaine public maritime

A. Le périmètre du domaine public maritime

Le domaine public maritime de l'État comprend à la fois le domaine public maritime dit « naturel » et le domaine public maritime dit « artificiel ». D'une part, le domaine public maritime naturel ^{49

(

*
)} comprend notamment :

- le sol et le sous-sol de la mer entre, côté mer, la limite extérieure de la mer territoriale qui s'étend jusqu'à douze milles marins comptés à partir des lignes de base et, côté terre, le rivage de la mer ^{50

(

*
)} ;

- le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;

- les lais et relais de la mer ;

- les terrains réservés en vue de la satisfaction des besoins d'intérêt public d'ordre maritime, balnéaire ou touristique et qui ont été acquis par l'État ;

- les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés.

D'autre part, le domaine public maritime naturel est complété par un domaine public maritime artificiel ^{51

(

*
)} qui comprend :

- des ouvrages ou installations appartenant à une personne publique qui sont destinés à assurer la sécurité et la facilité de la navigation maritime ;

- à l'intérieur des limites administratives des ports maritimes, des biens immobiliers, situés en aval de la limite transversale de la mer et concourant au fonctionnement d'ensemble des ports maritimes, y compris le sol et le sous-sol des plans d'eau lorsqu'ils sont individualisables.

B. La procédure d'octroi d'une concession d'utilisation

Le représentant de l'État chargé du domaine public maritime peut accorder une concession d'utilisation de ce domaine à des communes, des groupements de communes, des métropoles ainsi qu'à des personnes publiques ou privées, comme EDF.

Après transmission au préfet puis instruction administrative du dossier de demande d'occupation du domaine public maritime, la concession est approuvée par arrêté du préfet ou par arrêté conjoint des préfets intéressés. En cas d'avis défavorable du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, le préfet peut néanmoins approuver la convention par arrêté motivé.

La décision d'occupation du domaine public maritime est encadrée aux niveaux législatif et réglementaire par les principales dispositions suivantes :

- la concession comporte le maintien des terrains concédés dans le domaine public ^{52

(

*
)} ;

- la durée ne peut excéder trente ans, ou quarante ans pour les concessions relatives aux ouvrages de production d'énergie renouvelable en mer, leurs ouvrages connexes et les ouvrages des réseaux publics d'électricité ^{53

(

*
)} ;

- la prise en compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants ^{54

(

*
)} ;

- la prise en compte des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ^{55

(

*
)} ;

- la compatibilité avec les objectifs environnementaux du plan d'action pour le milieu marin prévus aux articles L. 219-9 à L. 219-18 du code de l'environnement ^{56

(

*
)} .

Au-delà de ces principales dispositions, l'octroi de nouvelles concessions d'occupation du domaine public maritime pour la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre d'installations nucléaires de base déjà implantées en façade maritime emporte deux spécificités procédurales susceptibles d'allonger les délais .

Premièrement, la nécessaire réalisation d'une enquête publique conformément aux dispositions du chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement. En effet, la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires en façade maritime s'apparente à un « changement substantiel d'utilisation de zones du domaine public maritime » ^{57

(

*
)} .

Deuxièmement, la nécessaire obtention d'une déclaration d'utilité publique . En effet, par principe, il ne peut « être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement » ^{58

(

*
)} pour les activités qui ne relèvent pas des opérations de défense contre la mer, de la défense nationale, de la pêche maritime, de la saliculture et des cultures marines.

Cependant, par exception, les ouvrages ou installations liés à l'exercice d'un service public ou l'exécution d'un travail public dont la localisation au bord de mer s'impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives peuvent porter atteinte à l'état naturel du rivage de la mer, sous réserve de l'obtention d'une déclaration d'utilité publique.

Or, au regard des auditions menées par le rapporteur, la construction et l'exploitation de nouveaux réacteurs électronucléaires en façade maritime sont susceptibles d'être choisies pour au moins deux raisons . D'une part, car les sites de Penly et de Gravelines ont déjà été sélectionnés par EDF pour accueillir deux nouvelles paires d'EPR2. D'autre part, car la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires en bord de mer sera favorisée au regard d'éventuelles difficultés de refroidissement constatées en période de sécheresse pour les réacteurs situés le long des cours d'eau intérieurs.

II. Le dispositif envisagé - Un allègement de la procédure d'octroi d'une concession d'utilisation du domaine public maritime pour la construction de nouveaux réacteurs nucléaires

A. Une dispense de déclaration d'utilité publique mais le maintien d'une enquête publique environnementale

Par dérogation aux dispositions de l'article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques, les concessions d'utilisation du domaine public maritime demandées pour la construction et l'exploitation de nouveaux réacteurs électronucléaires implantés en façade maritime pourront être octroyées sans obtention préalable d'une déclaration d'utilité publique , même s'il s'agit d'un travail public dont la localisation au bord de mer s'impose pour des raisons techniques impératives.

Autrement dit, cela signifie qu' il sera possible de porter atteinte à l'état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement , pour la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre des installations nucléaires de base déjà implantées en façade maritime.

La concession d'utilisation du domaine public maritime ne pourra toutefois être octroyée qu'à l'issue de l'enquête publique prévue à l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques et conformément aux dispositions du chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement.

Les dispositions du présent article s'appliquent également aux ouvrages de raccordement aux réseaux de transport d'électricité, à proximité immédiate ou à l'intérieur du périmètre des installations nucléaires de base déjà implantées en façade maritime. En effet, selon les informations communiquées par RTE au rapporteur, la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires, destinés à accroître la production d'électricité, nécessitera la construction de plusieurs nouvelles lignes électriques aériennes de haute tension.

B. Des dérogations considérées par le Conseil d'État comme compatibles avec la Charte de l'environnement

Dans son avis sur le projet de loi, rendu public par le Gouvernement, le Conseil d'État considère que « ce régime dérogatoire, qui ne concerne, au plus, que quelques projets qui seront nécessairement situés dans le prolongement d'installations existantes déjà implantées sur le domaine public maritime naturel, et qui mutualise les phases procédurales de la délivrance de la concession d'utilisation tout en préservant l'exigence d'une enquête publique environnementale, ne méconnaît ni les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection de la propriété publique, ni celles qui s'attachent aux principes posés par la Charte de l'environnement dans ses articles 1 ^er , 3, 6 et 7, ni aucune autre exigence constitutionnelle ou conventionnelle » ^{59

(

*
)} .

C. L'encadrement de la concession d'utilisation du domaine public maritime par un cahier des charges contraignant pour l'exploitant

L'article 6 du projet de loi précise que l'exploitant, en l'espèce EDF, devra s'engager à respecter un cahier des charges , faisant l'objet de conditions générales complétées et de conditions spécifiques, afin d'obtenir la concession d'utilisation du domaine public maritime. Toutefois, l'article ne précise pas de quelles conditions il s'agit.

Contrairement au droit actuellement en vigueur, cette concession est accordée par décret en Conseil d'État et non par arrêté préfectoral, ce qui peut se justifier par l'importance des projets de réalisation de nouveaux réacteurs nucléaires et leur nombre limité.

III. La position de la commission - Un allègement procédural nécessaire mais qui nécessite une meilleure prise en compte des risques littoraux

A. Une simplification procédurale souhaitable pour accélérer la construction de nouveaux réacteurs

Actuellement, chaque site du parc nucléaire implanté en zone littorale dispose d'une occupation du domaine public maritime ou fluvial, les cinq sites situés en bord de mer (Penly, Gravelines, Paluel, Flamanville et Blayais) ayant soit des conventions d'occupation soit des autorisations d'utilisation du domaine public maritime.

Le rapporteur estime que la simplification procédurale prévue, consistant à dispenser le projet de déclaration d'utilité publique sous réserve de l'octroi d'une concession d'utilisation du domaine public maritime et de la bonne réalisation de l'enquête publique environnementale est souhaitable. Selon les estimations transmises par la direction générale de la prévention des risques (DGPR), le gain de temps est estimé entre 6 et 18 mois ^{60

(

*
)} .

Par ailleurs, cette simplification procédurale permet un autre gain de temps, plus difficilement quantifiable, qui correspond à celui d'un moindre risque de contentieux juridique en cas de contestation de l'acte administratif déclarant l'utilité publique du projet de construction de réacteur.

B. Un cahier des charges à préciser dans un double objectif de renforcement de la sûreté nucléaire et d'adaptation face aux aléas climatiques

Le rapporteur a toutefois souhaité préciser le contenu du cahier des charges que l'exploitant devra s'engager à respecter afin d'obtenir de nouvelles concessions d'utilisation du domaine public maritime.

D'une part, afin de renforcer les exigences de sûreté nucléaire et leur visibilité à toutes les étapes. Si les mesures relatives à la sûreté sont plus spécifiquement évaluées, détaillées et prises en compte lors du rapport de sûreté, le rapporteur considère que l'exploitant doit rendre compte des mesures prises plus tôt dans le processus administratif.

D'autre part, dans un objectif de renforcement des exigences de sûreté nucléaire et d'adaptation face aux aléas climatiques, en attestant de la réalité du recul du trait de côte, des aléas climatiques et des risques littoraux inhérents à l'implantation de centrales nucléaires en bord de mer.

Dans cette perspective, la commission a adopté un amendement COM-44 précisant que les conditions suivantes devront figurer dans le cahier des charges :

- la durée de la concession, ses modalités de renouvellement ou de prorogation ainsi que ses modalités éventuelles de retrait, de révocation ou de résiliation ;

- les conditions financières encadrant la concession ;

- les conditions de remise en état des lieux et du rivage naturel de la mer en fin de concession ;

- les modalités de contrôle du respect par l'exploitant des conditions du cahier des charges ;

- la prise en compte, en l'état des connaissances disponibles, des évolutions prévisibles du climat pour une durée représentative de la durée de vie envisageable des réacteurs électronucléaires ;

- la prise en compte, en l'état des connaissances disponibles, de l'érosion côtière, des projections du recul du trait de côte à l'horizon de trente ans et à un horizon compris entre trente et cent ans ;

- la prévention des risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine, aux inondations et à l'élévation du niveau de la mer ;

- la préservation des espaces remarquables et milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ;

- la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes.

Par ailleurs, la commission a également adopté un autre amendement COM-43 du rapporteur effectuant des coordinations juridiques.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 7 - Application de la procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles bâtis ou non liés aux projets de création des réacteurs électronucléaires

Cet article vise à appliquer la procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles bâtis ou non aux projets de création des réacteurs électronucléaires.

Le rapporteur a présenté un amendement ( COM-36 ) visant à ajuster cette procédure d'extrême urgence afin :

- d'appliquer les mêmes garanties que celles de droit commun, c'est-à-dire le recours à un décret pris sur l'avis conforme du Conseil d'État et de conditions en matière notamment de relogement des habitants ou d'indemnisation des commerçants et des artisans ;

- de cibler le champ du dispositif, en excluant les équipements et les installations liés à l'exploitation des réacteurs ainsi que les ouvrages de raccordement, qui interviennent dans un second temps ;

- de réduire, de 10 à 6 ans, le délai entre la déclaration d'utilité publique et l'achèvement de la procédure d'expropriation.

La commission a adopté l'article ainsi modifié .

I. La situation actuelle - Une procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles bâtis ou non ne visant pas actuellement les projets de création des réacteurs électronucléaires

A. La procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains terrains ou immeubles est issue d'une ordonnance du 6 novembre 2014

Créés par l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 ^{61

(

*
)} , les articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (CECUP) prévoient une procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles bâtis ou non.

L'article L. 522-1 du même code dispose ainsi qu'un décret, pris après avis conforme du Conseil d'État, peut, à titre exceptionnel, autoriser la prise de possession d'un ou de plusieurs terrains non bâtis, situés sur l'emprise d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemin de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre et d'oléoducs régulièrement déclarés d'utilité publique, lorsque l'exécution des travaux risque d'être retardée par des difficultés tenant à cette prise de possession.

L'article L. 522-2 du même code dispose que la prise de possession a lieu dans les conditions prévues au chapitre premier du titre II du livre V du CECUP, qui autorise le fait de pénétrer sur des propriétés privées (article L. 521-2 du même code), oblige à payer une indemnité provisionnelle (article L. 521-3 du même code), fixe à un mois le délai entre la prise de possession et la procédure d'expropriation (article L. 521-4 du même code), prévoit l'attribution par le juge d'une indemnité spéciale aux personnes intéressées justifiant d'un préjudice causé par la rapidité de la procédure (article L. 521-5 du même code), prévoit la notification dans un délai d'un mois de l'abandon de certaines des propriétés dont le maître d'ouvrage a pris possession aux personnes intéressées (article L. 521-6 du même code), précise les modalités de règlement de l'indemnité due pour les dommages causés par les études ou par l'occupation temporaire des propriétés à défaut d'accord amiable (article L. 521-7 du même code), prévoit le recours un décret en Conseil d'État pour les détermination des conditions dans lesquelles le Conseil d'État est saisi et l'autorité compétente de l'État prend les actes nécessaires à la prise de possession (article L. 521-8 du même code).

L'article L. 522-3 du même code dispose que la prise de possession ne peut avoir lieu qu'après le paiement provisionnel d'une somme égale à l'évaluation de l'autorité administrative compétente pour l'effectuer ou à l'offre de l'autorité expropriante si celle-ci est supérieure ou, en cas d'obstacle au paiement, par une obligation de consigner la somme correspondante.

L'article L. 522-4 du même code précise, qu'à défaut de la poursuite de la procédure d'expropriation dans le mois suivant la prise de possession, le juge, saisi par le propriétaire, prononce le transfert de propriété et, en tout état de cause, fixe le prix du terrain et, éventuellement, l'indemnité spéciale, prévue à l'article L. 521-5 du même code.

B. Récemment, cette procédure de prise de possession d'extrême urgence a été appliquée aux installations liées aux Jeux olympiques et aux immeubles présentant des risques par deux lois des 26 mars et 23 novembre 2018

D'une part, depuis la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 ^{62

(

*
)} , la procédure prévue aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du CECUP peut être appliquée en vue de la prise de possession immédiate, par le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique (DUP), de tous les immeubles bâtis ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation du village olympique et paralympique, du pôle des médias et des ouvrages nécessaires aux compétitions des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, figurant dans le dossier de candidature auquel se réfère le contrat de ville hôte, dans les conditions prévues aux mêmes articles L. 522-1 à L. 522-4 du même code, les décrets pris sur avis conforme du Conseil d'État et devant être publiés au plus tard le 1 ^er janvier 2022.

D'autre part, depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ^{63

(

*
)} , l'article L. 522-1 du CECUP dispose qu'un décret, pris sur l'avis conforme du Conseil d'État, peut autoriser la prise de possession d'un ou de plusieurs immeubles dégradés situés dans le périmètre défini par le décret mentionné à l'article L. 741-2 du code de la construction et de l'habitation, dont l'acquisition est prévue pour la réalisation d'une opération d'aménagement déclarée d'utilité publique, lorsque des risques sérieux pour la sécurité des occupants rendent nécessaires la prise de possession anticipée et qu'un projet de plan de relogement des occupants a été établi.

C. Au-delà de la procédure de prise de possession d'extrême urgence, le CECUP offre des possibilités d'expropriation pour les projets d'installations, dont les réacteurs nucléaires et leurs ouvrages de raccordement

En dehors de la procédure de prise de possession immédiate, il est possible de recourir à la procédure d'expropriation générale, dès lors que les travaux ont été déclarés d'utilité publique, en application du CECUP.

Interrogé par le rapporteur, EDF a ainsi indiqué que « la mise en oeuvre du programme nucléaire français à la fin des années 70 et au début des années 80 a nécessité le recours à plusieurs procédures d'expropriation ».

De son côté, Réseau de transport d'électricité (RTE) a ajouté que « cette procédure est déjà applicable aux ouvrages du réseau public de transport d'électricité déclarés d'utilité publique ».

II. Le dispositif envisagé - L'application d'une procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles, bâtis ou non, liés aux projets de création des réacteurs nucléaires

A. Le dispositif proposé consiste en l'application de la procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles, bâtis ou non, liés aux projets de création des réacteurs nucléaires

L' article 7 prévoit que la procédure d'extrême urgence, prévue aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du CECUP, peut être appliquée en vue de la prise de possession immédiate, par le bénéficiaire de la DUP, de tous les immeubles, bâtis ou non bâtis, dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation :

- d'installations ou d'aménagements directement liés à la préparation des travaux réalisés en vue de la création des réacteurs électronucléaires ;

- des constructions, d'aménagements, d'installations et de travaux réalisés en vue de la création des réacteurs électronucléaires et des équipements et installations nécessaires à leur exploitation ainsi que des ouvrages permettant le raccordement aux réseaux de transport d'électricité.

Les décrets en Conseil d'État pris en application des articles précités doivent être publiés dans un délai de dix ans à compter de la date de publication du décret en Conseil d'État déclarant d'utilité publique les projets de réacteurs électronucléaires.

B. Si le Conseil d'État a considéré, dans son avis, le dispositif proposé conforme à l'ordre constitutionnel et conventionnel, le Conseil national de la transition écologique (CNTE) a insisté, dans le sien, sur la nécessité de le limiter strictement aux besoins de construction et d'exploitation

Dans son avis sur le projet de loi ^{64

(

*
)} , le Conseil d'État a indiqué qu' « une disposition législative expresse est nécessaire afin de permettre de recourir, le cas échéant, à la procédure exceptionnelle de prise de possession immédiate de terrains, bâtis ou non bâtis, en ce qui concerne les opérations concourant à la réalisation d'installations ou d'aménagements directement liés à la préparation, à la construction et à la mise en service des réacteurs électronucléaires et des équipements et installations nécessaires à leur fonctionnement ainsi que pour la réalisation des ouvrages de raccordement aux réseaux publics d'électricité, dès lors que leur objet n'est pas au nombre de ceux énumérés par l'article L. 522-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui institue une telle procédure, et que cet article exclut la prise de possession de terrains bâtis ».

Il a précisé qu '« en cela le projet se place dans la continuité de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche (II de l'article 39), s'agissant de l'itinéraire routier destiné à desservir le projet international de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire ITER implanté à Cadarache, et, plus récemment, de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2008 relative à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 (article 23) ».

Il a conclu que « ces dispositions ne soulèvent pas d'objection d'ordre constitutionnel ou conventionnel ».

S'agissant du Conseil national de la transition écologique (CNTE) ^{65

(

*
)} , il s'est penché sur la procédure de prise de possession d'extrême urgence, puisqu'il a indiqué dans son avis qu'il « souhaite que le recours aux mesures de prise de possession soit strictement limité aux besoins de construction et d'exploitation, au regard de son entrave au droit de propriété ».

III. La position de la commission - Une procédure utile devant toutefois être encadrée dans ses délais, son champ et ses conditions, afin notamment d'offrir davantage de garanties pour le relogement des habitants et l'indemnisation des commerçants et des artisans

A. Le rapporteur observe que les réacteurs électronucléaires construits dans le passé n'ont pas nécessité le recours à une procédure de prise de possession d'extrême urgence

La construction des réacteurs électronucléaires existant a cependant nécessité le recours à des procédures d'expropriation classiques.

À titre d'illustration, des DUP ont été déclarées pour les projets de Cruas et de Cattenom, les 27 février 1978 et 11 octobre 1978, selon EDF.

B. Le rapporteur constate qu'une procédure de prise de possession d'extrême urgence a été instituée dans plusieurs cas, dont le domaine du nucléaire

Il en va ainsi récemment du tracé routier du projet international de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire ITER (article 39 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche) et de la réalisation du village olympique et paralympique, du pôle des médias et des ouvrages nécessaires aux compétitions pour les Jeux de Paris de 2024 (article 13 de loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024).

D'autres précédents existent, pour les Jeux de Grenoble de 1968 (loi n° 65-496 du 29 juin 1965), ceux d'Albertville de 1992 (loi n° 87-1132 du 31 décembre 1987), la coupe du monde de football de 1998 (loi n° 93-1435 du 31 décembre 1993) et l'itinéraire à grand gabarit entre Bordeaux et Toulouse (loi n° 2001-454 du 29 mai 2001), selon la Direction des affaires civiles et du sceau (DACS).

On peut y ajouter ceux pour les établissements pénitentiaires, (loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002), le Grand Paris (loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris), ou le tramway entre Clichy-sous-Bois et Montfermeil (loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010).

C. Le rapporteur relève que la procédure de prise de possession d'extrême urgence n'a quasiment jamais été appliquée dans le domaine du nucléaire

D'une part, EDF a indiqué : « Nous ne disposons d'aucun autre exemple concernant le recours à la procédure prévue aux articles L. 522-1 et suivants dans le cadre de projets nucléaires. »

D'autre part, la DACS a affirmé qu'elle « n'a pas connaissance d'un usage effectif de cette disposition (absence d'identification de décrets en Conseil d'État autorisant la prise de possession immédiate sur ce fondement) ».

Quant à la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et à la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), elles ont précisé que « seul l'itinéraire routier destiné à desservir le projet ITER a bénéficié en 2006 des dispositions proposées au présent projet d'article ».

D. Le rapporteur constate que la procédure de prise de possession d'extrême urgence est de nature à accélérer la réalisation des chantiers mais aussi à en renchérir les coûts

S'agissant des délais, l'étude d'impact anticipe un gain d'au moins 1 an et le groupe EDF de 12 mois.

Pour ce qui concerne le coût, le groupe estime qu'il sera plus élevé qu'en l'absence de recours à toute procédure d'expropriation, car il sera majoré de l'indemnité, d'autant que les emprises industrielles nécessitent une indemnisation pour les activités réalisées en complément du foncier.

De leur côté, la DGPR et la DGEC ont précisé qu' « on peut estimer le gain de l'ordre d'une à plusieurs années », relevant que « sans cette mesure, le risque de retard sur le calendrier du programme pourrait être très important, en cas d'échec des discussions à l'amiable. »

E. Le rapporteur souligne que la procédure de prise de possession d'extrême urgence n'est susceptible de concerner qu'un nombre très limité de sites nucléaires

Selon EDF, cette procédure ne s'appliquerait que pour la troisième paire d'EPR2 en bord de Rhône, qu'elle soit installée sur le site du Bugey (communes de Saint-Vulbas et de Loyettes) ou sur celui du Tricastin (commune de Pierrelatte).

Il s'agit en très grande majorité d'emprises industrielles, appartenant à des exploitants de carrières, dans le premier cas, et au groupe Orano, dans le second.

Moins d'une dizaine de personnes sont susceptibles d'être concernées sur ces deux sites.

EDF a précisé que l'issue des négociations engagées en bord de Rhône reste incertaine, en ces termes : « À date, les discussions à l'amiable sont en cours avec les propriétaires et les exploitants des carrières sans garantie qu'elles aboutissent favorablement. L'expropriation est une solution de dernier ressort à laquelle il n'est recouru qu'en cas d'échec des discussions à l'amiable. EDF cherche à éviter autant que possible le recours à l'expropriation notamment du fait de la dégradation possible de l'acceptabilité de ses projets ».

Le groupe a indiqué son incapacité à évaluer les autres besoins en termes d'expropriation, au-delà des 6 EPR2 annoncés, reconnaissant toutefois le manque de foncier industriel dont il dispose : « Il n'est pas possible de prédire les besoins en expropriation dans le cas d'une éventuelle extension au-delà des 3 premières paires ainsi que pour la réalisation de SMR. De façon générale, EDF dispose de réserves de foncier industriel sur beaucoup de sites mais de façon insuffisante pour réaliser les chantiers dans de bonnes conditions. La disponibilité du foncier fait partie des critères de choix des futurs sites d'implantation. »

F. Le rapporteur observe que la procédure de prise de possession d'extrême urgence est conforme à notre cadre constitutionnel et conventionnel

Certes, l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) dispose que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».

Or, la procédure de prise de possession d'extrême urgence conduit à déroger au caractère préalable de cette indemnité.

Pour autant, cette disposition ne soulève pas de difficulté au regard de la protection de la propriété privée, ni d'ailleurs des autres principes de valeur constitutionnelle, selon DACS : « Le Conseil constitutionnel a reconnu la régularité de la procédure de prise de possession immédiate qui, tant en raison de son champ d'application étroitement circonscrit, que de l'ensemble des garanties prévues au profit des propriétaires intéressés, n'est pas contraire à l'article 17 de la DDHC précité, ne méconnaît pas non plus l'importance des attributions conférées à l'autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière par les PFRLR et qui, enfin, ne viole pas le principe d'égalité s'agissant d'une différence de traitement justifiée et proportionnée (Conseil constitutionnel, 25 juillet 1989, n° 89-256). »

De plus, l'article 1 ^er de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) dispose que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Là encore, la protection de la propriété privée est suffisamment souple pour admettre la procédure de prise de possession d'extrême urgence.

Ainsi, la DACS s'est exprimé en ce sens : « Dans l'ordre juridique international, la Convention européenne des droits de l'homme ne fait pas exigence d'une indemnisation préalable dès lors que l'indemnisation est juste et effective. La mesure paraît donc pleinement compatible avec les engagements de la France en matière de protection des droits fondamentaux. »

Dans le même esprit, la DGEC et la DGPR ont indiqué que « la prise de possession immédiate semble proportionnée. Le Conseil d'État a souligné dans son avis que cette procédure ne soulevait pas d'objection d'ordre constitutionnel ou conventionnel ».

G. Cependant, le rapporteur constate que les conditions de mise en oeuvre de la procédure de prise de possession d'extrême urgence soulèvent plusieurs interrogations.

• En premier lieu, le champ de cette procédure paraît large

Dans la rédaction initiale de l'article 7, ce champ englobe « les immeubles bâtis ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation : 1° D'installations ou d'aménagements directement liés aux travaux réalisés en vue de la création de réacteurs nucléaires ; 2° Des constructions, aménagements, installations et travaux réalisés en vue de la création de réacteurs électronucléaires et des équipements et installations nécessaires à leur exploitation ainsi que des ouvrages permettant le raccordement aux réseaux de transport d'électricité ».

Interrogé sur ce point, EDF a indiqué que « la terminologie retenue permet de couvrir l'intégralité des composantes du projet (zone de chantier indispensable à la conduite du projet, zone de réalisation des installations industrielles et nucléaires) ».

Il a précisé que « la procédure d'expropriation couvre l'ensemble des ouvrages nécessaires au projet dont la réalisation des ouvrages, travaux et aménagements non destinés à recevoir des combustibles nucléaires qui devront par ailleurs obtenir toutes les autres autorisations administratives nécessaires. »

Il a ajouté qu' « en tout état de cause dans l'hypothèse de recours à cet article, le périmètre sera précisé in concreto lors de l'adoption du décret reconnaissant d'utilité publique du projet afin de limiter au strict nécessaire le bénéfice du dispositif. »

Au total, EDF a estimé que « par suite, il ne paraît pas nécessaire de faire évoluer la formulation retenue dans le projet de loi. »

Pour ce qui concerne les ouvrages de raccordement, RTE s'est exprimé en ces termes sur leur intégration à la procédure de prise de possession d'extrême urgence : « RTE a rarement besoin d'exproprier pour ses projets de lignes. Les servitudes d'utilité publique nous permettent d'occuper des terrains qui n'appartiennent pas à RTE. Dans certains cas d'opposition, et de manière exceptionnelle, le préfet prend un arrêté d'utilité publique qui mène à l'expropriation. En revanche, concernant les constructions de postes électriques, les expropriations peuvent être plus fréquentes. »

Enfin, la DGEC et la DGPR ont indiqué que l'application de la procédure de prise de possession d'extrême urgence aux constructions, installations, aménagements et travaux pour les bâtiments non destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde « pourrait, en théorie subvenir ». La DACS a ajouté que « cela semble effectivement être l'objet du premier item : réalisation d'installations ou d'aménagements directement liés à la préparation, à la construction et à la mise en service de réacteurs électronucléaires ».

Les directions ont également convenu que « la procédure peut s'appliquer aussi aux ouvrages de raccordement aux réseaux de transport des réacteurs nucléaires ».

• En second lieu, les conditions de la procédure semblent perfectibles

Pour ce qui est de ses conditions, elles évoquent « la procédure prévue aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ».

Cette procédure fixe des garanties spécifiques : recours à un décret pris sur l'avis conforme du Conseil d'État et à titre exceptionnel, exigence d'un risque de retard lié à la prise de possession d'un ou plusieurs terrains situés sur l'emprise de l'ouvrage et nécessité que les immeubles soient dégradés, présentent des risques sérieux et soient assortis de plans de relogement (article L. 522-1 du CECUP) ; exigence de notification individuelle des propriétaires prévue par les articles 1 ^er à 7 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics (article L. 522-2 du même code) ; paiement ou consignation préalable d'une indemnité provisionnelle égale à l'évaluation de l'autorité administrative ou à l'offre de l'autorité expropriante (article L. 522-3 du même code), obligation de poursuivre la procédure d'expropriation dans le mois suivant la prise de possession des lieux, le juge prononçant le transfert de propriété ainsi que le prix du terrain ou l'indemnité spéciale (article L. 522-4 du même code).

Pour la DACS, la DGEC et la DGPR, « par rapport à la procédure normale d'expropriation, dont les garanties restent applicables, [des] garanties supplémentaires [...] viennent en contrepartie de ces conditions de dépossession ».

En dehors de la procédure de prise de possession d'extrême urgence, d'autres garanties générales s'appliquent, en effet : DUP à l'issue d'une enquête parcellaire - impliquant la notification individuelle des propriétaires potentiellement concernés - et d'un arrêté de cessibilité - impliquant la fixation de la liste des propriétaires effectivement concernés (articles R. 131-6 et R. 132-1 du CECUP) ; ordonnance d'expropriation, transférant la propriété au profit de l'entité expropriante, ne pouvant être exécutée qu'après avoir été notifiée à chacun des propriétaires concernés (article R. 221-8 du même code) ; offres d'indemnité, notifiées au propriétaire par l'entité expropriante, conditionnant la recevabilité de l'action en fixation judiciaire des indemnités en l'absence d'accord (articles L. 311-1 et R. 311-1 du même code).

Au total, selon la DACS, la DGEC et la DGPR, « le propriétaire concerné par l'engagement d'une prise de possession immédiate est donc nécessairement informé de l'existence de la procédure, compte tenu de ces étapes préalables. »

S'agissant de l'enjeu du relogement, la DACS estime que la disposition de droit commun de l'article L. 423-1 du CECUP trouvera à s'appliquer : « Sur la question du relogement, pour le cas de l'expropriation d'un immeuble bâti servant de domicile à son propriétaire ou à un occupant, les dispositions de droit commun de l'article L. 423-1 du même code restent applicables, soit : une offre préalable d'indemnisation comportant une offre de relogement, lorsque les ressources de l'intéressé sont inférieures au plafond pour l'attribution d'un logement HLM, avec droit de priorité pour la location ou les programmes d'accession à la propriété. La question de l'adéquation de la proposition aux besoins du foyer peut être soumise au juge judiciaire. »

De plus, la DGEC et la DGPR ont précisé qu' « à [leur] connaissance, ces cas ne devraient concerner que des activités commerciales et industrielles » .

• Enfin, la temporalité de la procédure est en débat

D'une part, dans la mesure où l'article 4 autorise la réalisation de constructions, d'aménagements, d'installations et de travaux à compter de la délivrance de l'autorité environnementale (AE), et non de l'autorisation de création (AC), dès lors qu'il ne s'agit pas des bâtiments destinés à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde, et que l'article 7 vise les installations ou aménagements directement liés à la préparation des travaux réalisés en vue de la création de réacteurs électronucléaires, ce dernier article permettrait des expropriations avant la délivrance de cette seconde autorisation.

D'autre part, étant donné que l'article 1 ^er applique les mesures de simplification prévues par le titre I ^er aux projets de réacteurs électronucléaires pour lesquels une AC est déposée dans les 15 ans suivant la promulgation de la loi, et que l'article 7 applique la procédure de prise de possession d'extrême urgence jusqu'à 10 ans après la DUP, ce dernier article pourrait s'appliquer jusqu'en 2048...

H. Le rapporteur observe que la disposition proposée fait l'objet de critiques de la part de certaines personnes auditionnées

L'ANCCLI s'est interrogée sur l'opportunité de l'expropriation, en ces termes : « L'ANCCLI se demande si la prise de possession immédiate est nécessaire et respecte bien les Droits de l'Homme. Pour l'ANCCLI, l'expropriation n'est à mettre en oeuvre que dès lors qu'aucune solution n'est possible. L'ANCCLI entend bien que cette disposition d'expropriation est très relative à la définition de proximité citée dans l'article premier de ce projet de loi ».

Pour Greenpeace et Réseau Sortir du nucléaire (RSN), « compte tenu de l'absence de précision exacte sur les sites envisagés (en dehors de Penly à ce jour), de l'absence de précision sur le périmètre exact dans les articles du projet de loi des futurs terrains des EPR2 et de l'absence de certitude quant au nombre futur des EPR2, le bénéfice octroyé de facto à EDF de procédures d'extrême urgence en matière d'expropriation crée, dans ces conditions, une insécurité juridique considérable. »

Pour autant, aucun des élus locaux concernés, ni a fortiori des communes du Bugey ou du Tricastin, n'ont alerté le rapporteur au sujet de la procédure de prise de possession d'extrême urgence.

I. Enfin, le rapporteur constate que la disposition proposée est sans incidence sur le plan de la sûreté nucléaire

L'ASN a indiqué que « c es dispositions sont sans conséquence en termes de sûreté ».

Dans le même esprit, l'IRSN a précisé qu'il « n'identifie pas de gain ou de perte en termes de sûreté ».

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-36 ) visant à ajuster la procédure d'extrême urgence présentée plus haut, afin :

- de réduire, de 10 à 6 ans, le délai entre la déclaration d'utilité publique et l'achèvement de la procédure d'expropriation.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau) - Application d'une procédure de régularisation de l'instance dans le cadre du contentieux afférent aux procédures appliquées aux constructions de nouvelles installations nucléaires

Introduit par un amendement ( COM-33 ) présenté par le rapporteur, cet article vise à appliquer une procédure de régularisation de l'instance, dans le cadre du contentieux afférent aux procédures appliquées aux constructions de nouvelles installations nucléaires.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Le projet de loi ne comporte pas de dispositions destinées à accélérer la résolution des contentieux .

Or, une telle procédure est prévue s'agissant du contentieux de l'autorisation environnementale (article L. 181-18 du code de l'environnement) et du contentieux des titres miniers (article L. 115-2 du code minier).

Ainsi que l'a indiqué la Direction générale de la prévention des risques (DGPR), la gestion des contentieux est un facteur clef pour accélérer les constructions, ce qui a d'ailleurs justifié la suppression de certains actes administratifs ou leur élévation au niveau du décret : « En outre, un gain de temps hypothétique de deux à trois ans peut également être avancé concernant d'éventuelles procédures de recours cumulatives et successives contre les divers actes administratifs encadrant la construction d'un EPR2. En effet, le présent projet de loi prévoit que les actes administratifs soient publiés par décret. Ainsi, les éventuels recours relèveraient en premier et dernier ressort du Conseil d'État. »

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-33 ) visant à appliquer une procédure de régularisation de l'instance au contentieux afférent aux procédures appliquées aux constructions de nouvelles installations nucléaires.

Constatant qu'une résolution rapide des litiges peut permettre de réaliser des gains significatifs dans la construction des réacteurs nucléaires, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur ( COM-33 ) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu .

Ce faisant, l'amendement présente un lien avec le projet initial, car il concerne les constructions de nouvelles installations (titre I ^er ), et participe à la simplification des procédures applicables aux réacteurs électronucléaires, mentionnés à l'article 1 ^er . Il est conforme à l'intention du Gouvernement exprimée dans l'exposé des motifs, qui indique : « le traitement des contentieux éventuels en premier et dernier ressort par le Conseil d'État, en raison de la nature des décisions prises, permettra également une sécurisation juridique rapide et tout aussi robuste. »

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 8 - Renvoi à un décret en Conseil d'État de l'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

Cet article vise à prévoir le recours à un décret en Conseil d'État pour l'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. Le dispositif envisagé - Le renvoi à un décret en Conseil d'État de l'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

A. Le dispositif proposé prévoit le recours à un décret en Conseil d'État pour l'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

L' article 8 précise que les conditions d'application du titre I ^er de la loi devront être définies par un décret en Conseil d'État.

B. Ce dispositif a été introduit à l'initiative du Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi

Dans cet avis ^{66

(

*
)} , ce dernier a indiqué que « le Conseil d'État propose l'insertion d'un article supplémentaire renvoyant à un décret en Conseil d'État l'ensemble des précisions nécessaires à l'application du titre I ^er de la loi ».

II. La position de la commission - Un renvoi à un décret en Conseil d'État plus protecteur juridiquement

Le rapporteur est favorable au recours à un décret en Conseil d'État, qui offre une garantie juridique supplémentaire pour assurer la conformité des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires avec notre cadre constitutionnel et conventionnel.

La commission a adopté l'article sans modification.

TITRE II - MESURES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE EXISTANTES

Article 9 - Clarification des modalités de réalisation des réexamens périodiques des réacteurs électronucléaires, notamment au-delà de leur 35e année de fonctionnement

Cet article vise à clarifier les modalités de réalisation des réexamens périodiques des réacteurs électronucléaires, notamment au-delà de leur 35 ^e année de fonctionnement.

Le rapporteur a présenté un amendement ( COM-31 ) visant à consolider ces modalités de réalisation en :

- maintenant le principe d'un rapport intermédiaire sur la sûreté, devant être remis tous les 5 ans, en ajustant son champ, pour qu'il porte sur l'application des prescriptions de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et non sur l'état des équipements, dont l'intérêt s'est révélé limité ;

- précisant les conditions de réalisation de l'enquête publique, qui devra porter sur le rapport de réexamen et les conclusions et propositions qu'il comporte ;

- clarifiant le fait que les modifications des réacteurs nécessitent une nouvelle autorisation, en cas de modification substantielle, ou une autorisation ou une déclaration auprès de l'ASN, en cas de modification notable.

Définis par une liste, fixée par l'ASN et homologuée par le ministre en charge de la sûreté, les travaux soumis à déclaration ne pourront modifier significativement le rapport de sûreté ou l'étude d'impact du réacteur électronucléaire et pourront être soumis à des prescriptions complémentaires de l'ASN en cas de besoin.

La commission a adopté l'article ainsi modifié .

I. La situation actuelle - Des modalités de réexamen périodiques issues de l'ordonnance du 5 janvier 2012 et modifiées par la loi « Transition énergétique » du 17 août 2015

A. Le cadre juridique actuel a été institué par l'ordonnance du 5 janvier 2012, modifiée par la loi du 17 août 2015

Créé par l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 ^{67

(

*
)} et modifié par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ^{68

(

*
)} , l'article L. 593-19 du code de l'environnement précise les conditions de mise en oeuvre des réexamens périodiques des réacteurs électronucléaires existants, mentionnés à l'article L. 593-18 du même code.

B. Le code de l'environnement fixe les conditions du réexamen périodique des réacteurs électronucléaires, notamment au-delà de leur 35 ^e année de fonctionnement, en prévoyant dans ce cas une enquête publique et une autorisation de modification

L'article L. 593-18 du code de l'environnement dispose que l'exploitant d'une installation nucléaire de base procède à son réexamen périodique, au moins tous les dix ans, en prenant en compte les meilleures pratiques internationales.

Ce réexamen doit permettre d'apprécier sa situation au regard des règles applicables et d'actualiser les risques et inconvénients au regard des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code, en tenant compte de l'état de l'installation, de l'expérience acquise au cours de l'exploitation, de l'évolution des connaissances et des règles applicables aux installations nucléaires.

Pour ce faire, l'exploitation établit un rapport de réexamen communicable à toute personne, en application de l'article L. 125-10 du code de l'environnement, et, le cas échéant, un rapport séparé pour les éléments dont il estime que la divulgation serait de nature à porter atteinte à l'un des intérêts mentionnés à l'article L. 124-4 du même code.

L'article L. 593-19 du code de l'environnement précise que l'exploitant adresse à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et au ministre chargé de la sûreté nucléaire le rapport comportant les conclusions du réexamen périodique et, le cas échéant, les dispositions qu'il envisage de prendre pour remédier aux anomalies constatées ou pour améliorer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code.

L'ASN réalise une analyse du rapport et peut imposer de nouvelles prescriptions, qu'elle communique au ministre chargé de la sûreté nucléaire.

Les dispositions proposées par l'exploitant lors des réexamens périodiques au-delà de la 35 ^e année de fonctionnement sont soumises par l'ASN, après enquête publique, soit à la procédure d'autorisation de l'ASN en cas de modification notable, en application de l'article L. 593-15 du code de l'environnement, soit à une nouvelle autorisation en cas de modification substantielle, en application de l'article L. 593-14 du même code.

Les prescriptions de l'ASN comprennent des dispositions relatives au suivi régulier du maintien dans le temps des équipements importants pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code.

Cinq ans après la remise du rapport de réexamen, l'exploitant remet un rapport intermédiaire sur l'état de ces équipements, au vu duquel l'ASN complète éventuellement ses prescriptions.

Les articles L. 593-14 et L. 593-15 du code de l'environnement précisent les modalités de modification des installations nucléaires de base, qui relèvent :

- d'une nouvelle autorisation, « en cas de changement d'exploitant » ou « en cas de modification substantielle » , mentionnés aux I et II de l'article L 593-14 du même code ^{69

(

*
)} ;

- d'une déclaration ou d'une autorisation auprès de l'ASN, pour « les modifications notables d'une installation nucléaire de base, de ses modalités d'exploitation autorisées, des éléments ayant conduit à son autorisation ou à son autorisation de mise en service », et « en fonction de leur importance », mentionnées à l'article L. 593-15 du même code ^{70

(

*
)} .

Comme indiqué plus haut, les dispositions proposées par l'exploitation lors des réexamens périodiques au-delà de la 35 ^e année de fonctionnement relèvent actuellement de la procédure d'autorisation, mentionnée à l'article L. 594-14 du code de l'environnement, en cas de modification substantielle, ou de celle mentionnée à l'article L. 594-15 du même code, en cas de modification notable.

Une nouvelle autorisation est assortie d'une enquête publique et d'une consultation locale (article R. 593-21 du code de l'environnement), le silence gardé par l'ASN valant rejet (article 593-98 du même code). Une autorisation de l'ASN est elle aussi assortie d'une enquête publique (article R. 593-57 du même code), le silence gardé par l'ASN valant également rejet (R. 593-58 du même code).

S'agissant de la déclaration à l'ASN, l'article R. 593-59 du code de l'environnement précise que les modifications survenant après la mise en service ne doivent pas remettre en cause de manière significative le rapport de sûreté ou l'étude d'impact de l'installation. Une liste est fixée par décision de l'ASN, en tenant compte de la nature de l'installation et de l'importance des risques et des inconvénients ainsi que des capacités techniques de l'exploitant et du contrôle interne.

II. Le dispositif envisagé - Une clarification des modalités de réalisation des réexamens périodiques, en particulier de la procédure d'autorisation, de l'enquête publique et du rapport de sûreté

A. Le dispositif proposé consiste en une clarification des modalités de réalisation des réexamens périodiques

L' article 9 du projet de loi modifie la procédure de réexamen périodique des réacteurs électronucléaires, mentionnée à l'article L. 593-19 du code de l'environnement.

Tout d'abord, il prévoit que l'exploitant adresse au ministre chargé de la sûreté nucléaire et à l'ASN le rapport comportant les conclusions du réexamen périodique, mentionné à l'article L. 593-18 du même code, et, le cas échéant, les mesures qu'il envisage de prendre pour remédier aux anomalies constatées ou pour améliorer la protection des intérêts, mentionnés à l'article L. 593-1 du même code.

Pour les réexamens au-delà de la 35 ^e année de fonctionnement, les conclusions du réexamen périodique, de même que les dispositions proposées par l'exploitant font l'objet d'une enquête publique.

L'ASN analyse le rapport et peut imposer à l'exploitant de nouvelles prescriptions techniques, mentionnées à l'article L. 593-10 du même code. Elle communique cette analyse et ces prescriptions au ministre chargé de la sûreté nucléaire.

Pour les réexamens au-delà de la 35 ^e année de fonctionnement, l'ASN tient compte des conclusions de l'enquête publique dans son analyse et ses prescriptions.

Les modifications envisagées par l'exploitant font l'objet, le cas échéant, d'une déclaration ou d'une autorisation, dans les conditions prévues au II de l'article L. 593-14 ou de l'article L. 593-15 du même code.

B. Le dispositif proposé n'a pas soulevé d'observation particulière dans les avis du Conseil d'État ou du Conseil national de la transition écologique (CNTE)

Dans son avis sur le projet de loi ^{71

(

*
)} , le Conseil d'État a indiqué que « l'enquête publique est opportunément élargie aux conclusions du rapport à l'issue de l'examen décennal prévu à l'article L. 593-18 du même code afin de permettre au public d'être mieux éclairé pour donner un avis sur les dispositions spécifiques que l'exploitant se propose de prendre pour remédier aux anomalies constatées ou pour améliorer la protection des intérêts publics mentionnés à l'article L. 593-1 de ce code. »

Il a précisé que « les modifications sont, quant à elles, soumises, selon leur ampleur, soit à déclaration auprès de l'Autorité de sûreté nucléaire, soit à un régime d'autorisation par cette autorité, dans les conditions prévues aux articles L. 593-14 et L.593-15 du code ».

Il a conclu que « ces différentes mesures, à la fois de simplification des procédures et de renforcement de la participation du public, ne soulèvent pas d'objection juridique ».

En revanche, il a observé que « la suppression du rapport intermédiaire, prévu à l'article L. 593-19 du code de l'environnement, sur l'état des équipements importants pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code, que l'exploitant doit remettre cinq ans après le réexamen des réacteurs électronucléaires au-delà de leur 35 ^e année de fonctionnement, si elle n'appelle pas davantage d'objections d'ordre constitutionnel et conventionnel, ne fait pas l'objet, dans l'étude d'impact, d'une évaluation tenant suffisamment compte des contraintes qu'est susceptible d'induire l'exploitation, prolongée pour une longue durée, de ces installations », ajoutant que « l'étude d'impact devra donc être également complétée sur ce point avant le dépôt du projet de loi au Parlement ».

Pour ce qui concerne le Conseil national de la transition écologique (CNTE) ^{72

(

*
)} , sans trancher sur l'opportunité ou non de prolonger les réacteurs existants, il a rappelé le besoin de garantir la sûreté nucléaire, puisque son avis « souligne à cet égard l'importance des rôles respectifs de l'Autorité de sûreté nucléaire et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, pour s'assurer que les investissements proposés par les exploitants répondent à la garantie d'un haut niveau de sûreté et que les programmes de maintenance prévus et réalisés garantissent un haut niveau de fiabilité des équipements nécessaires à la protection des personnes et de l'environnement ».

De plus, il a mis en lumière l'intérêt de la participation du public dans le domaine du nucléaire, puisque son avis « souligne la nécessité, sur un sujet qui concerne autant les populations, d'une démarche de formation, d'appropriation et de culture du risque ».

III. La position de la commission - Une clarification compréhensible appelant toutefois à être consolidée, afin de renforcer la sûreté nucléaire et la participation du public

A. Le rapporteur observe que l'évolution proposée résulte du retour d'expérience du réacteur de Tricastin 1

En effet, l'ASN, la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) ont indiqué que « l'application de ce dispositif au réacteur 1 de la centrale du Tricastin a mis en évidence le caractère inadapté des modalités de participation du public prévues et des incohérences conduisant à des difficultés pratiques. [...] Le conditionnement de l'autorisation des modifications à la clôture de l'enquête publique conduit à une période de gel des améliorations entre le dépôt du rapport de conclusion de réexamen et la clôture de l'enquête publique, ce qui n'est pas satisfaisant en termes de sûreté. »

De son côté, le groupe EDF a précisé qu' « il importe de souligner que cette enquête publique post 35 ans a été mise en oeuvre avec succès deux fois : la première fois pour le réacteur n° 1 de Tricastin en janvier et février 2022, la seconde pour l'enquête publique du réacteur n° 2 de Tricastin (novembre-décembre 2022), et les enquêtes suivantes vont s'enchaîner en 2023 et suivantes au rythme d'environ 5 par année jusqu'en 2027. Cependant, comme l'a précisé la Commission d'enquête de Tricastin 1 : " Ce n'est donc pas sur la poursuite du fonctionnement du réacteur au-delà 40 ans " que doit s'exprimer le public et la Commission d'enquête, mais sur les " dispositions proposées " par EDF pour poursuivre le fonctionnement du réacteur au-delà de40 ans, pour que l'ASN puisse, ou non, donner son autorisation à celles-ci. Car aucune intervention pour travaux ne peut être réalisée sur le réacteur n° 1 depuis la remise du rapport de conclusions du réexamen (RCR), le14 février 2020, sans cette autorisation. »

B. Le rapporteur constate que l'évolution proposée est conforme au cadre européen et aux pratiques internationales

L'article 8 quater de la directive 2009/71/EURATOM du Conseil du 25 juin 2009 ^{73

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*
)} dispose que « les États membres veillent à ce que le cadre national exige que [...] le titulaire d'une autorisation sous le contrôle réglementaire de l'autorité de réglementation compétente réévalue systématiquement et régulièrement, au moins tous les dix ans, la sûreté de l'installation nucléaire ».

Or, cette obligation de réexamen périodique demeure inchangée, et notamment sa périodicité, au moins tous les dix ans.

C. Le rapporteur observe que l'évolution proposée vise à mieux allouer la charge administrative reposant tant sur l'ASN que sur EDF, à niveau de sûreté inchangé

L'ASN, la DGPR et la DGEC ont indiqué que « l'objectif premier de cet article est de définir des modalités de mise en oeuvre des conclusions des réexamens cohérentes avec les objectifs recherchés. En prévoyant des modalités permettant une prise en compte effective de la contribution du public, il renforce la crédibilité de la démarche de participation du public. En mobilisant les ressources de l'exploitant et de l'Autorité de sûreté nucléaire de manière proportionnée aux enjeux de sûreté, il permet une meilleure allocation de celles-ci, ce qui est favorable à la sûreté. »

De son côté, EDF a précisé que « concernant la sûreté, l'article permet de favoriser un déploiement plus efficient des dispositions proposées, en évitant de " placer " l'enquête publique comme un préalable à la réalisation des dispositions proposées. À ce titre, les améliorations de sûreté interviennent dans de meilleurs délais. La modification de l'article L.593-19 contribue à une forme d'accélération des dispositions proposées par l'exploitant. En termes de coût, la situation actuelle peut conduire à des mobilisations des prestataires non adaptées car soumises à des fluctuations de calendrier (calage de l'enquête publique par les préfectures indépendamment des contraintes industrielles, durée de la procédure variable, délai de traitement des conclusions de la commission d'enquête par l'ASN incertain, risques de recours en lien avec la procédure d'enquête publique elle-même...). Le coût est donc afférent aux " heures perdues ", en lien avec l'inactivité des prestataires dont les ressources avaient été réservées sur une période donnée. En termes de temps, le réexamen est borné dans le temps. Or, les périodes d'enquêtes publiques sont des périodes pendant lesquelles certaines activités sont " gelées ". Indirectement cela contraint les activités d'ingénierie d'EDF et certaines activités de prestataires d'EDF dans un tissu industriel déjà très contraint. »

Enfin, l'IRSN « n'identifie pas de gain ou de perte en termes de sûreté ».

D. Le rapporteur constate que l'évolution proposée est susceptible d'être fréquemment utilisé ces prochaines années

Il retient de ses échanges qu'une trentaine de réacteurs pourraient être concernés par les réexamens décennaux les cinq prochaines années.

Pour l'ASN, la DGPR et la DGEC, la disposition s'appliquera à 17 réacteurs de 900 mégawatts (MW) et 3 réacteurs de 1 300 MW d'ici 2025. Pour l'IRSN elle concernera 4 réacteurs en 2023 et une trentaine d'ici 2025.

Ces estimations sont convergentes avec celle d'EDF, qui envisage 8 enquêtes publiques en 2023 et 25 d'ici 2025.

E. Le rapporteur observe que l'évolution proposée entraîne plusieurs modifications

• En premier lieu, le nouvel article applique l'enquête publique aux conclusions du réexamen et aux dispositions proposées par l'exploitant dans le rapport afférent , plutôt qu'aux dispositions proposées par l'exploitant lors de ce réexamen

Cette évolution convient à l'ASN, qui indique « considérer qu'il serait encore plus cohérent que l'objet de l'enquête publique soit exactement celui de l'instruction à laquelle elle est rattachée, c'est-à-dire le rapport mentionné au premier alinéa de l'article L. 593-19. Ce rapport inclut les conclusions du réexamen et les dispositions proposées par l'exploitant ».

Dans le même esprit, la DGPR et la DGEC ont affirmé que « l'enquête publique doit porter sur le même périmètre que la procédure à laquelle elle est rattachée, c'est-à-dire celle à l'issue de laquelle l'ASN adopte la décision concluant le réexamen ».

Elles ont précisé que cette enquête publique « en application de l'article 593-62-2 du code de l'environnement, est régie par les dispositions de la section 2 du chapitre III du titre II du livre I ^er , sous réserve des dispositions des articles R. 593-62-3 à R. 593-62-8 », ajoutant que « l'article R. 593-62-5 du code de l'environnement, qui est bien applicable à cette enquête publique, dispose que “l'Autorité de sûreté nucléaire, de sa propre initiative ou sur proposition de l'exploitation ou du ministre chargé de la sûreté nucléaire, exclut du dossier qu'elle transmet au préfet les éléments dont elle considère que la divulgation serait de nature à porter atteinte à des intérêts mentionnés au I de l'article L. 124-4 ou au II de l'article L. 124-5.” »

L'évolution proposée soulève une réserve de la part d'EDF, qui a indiqué : « Concernant l'ajout des conclusions du réexamen dans l'enquête publique, cela conduit à un exercice plus complexe, et donc peu souhaitable. Il s'agit en effet d'associer le public afin qu'il dispose d'une bonne compréhension des objectifs du réexamen en vue de se positionner sur les conclusions du réexamen, c'est-à-dire l'atteinte des objectifs du réexamen au regard de l'ensemble des dispositions réalisées ou envisagées par EDF. Il serait donc pertinent que le public soit plutôt interrogé sur le rapport de conclusion de réexamen et les dispositions prises par l'exploitant. »

Quant à l'IRSN, il considère le changement envisagé « adapté » .

• En deuxième lieu, le nouvel article prévoit que l'ASN analyse le rapport de l'exploitant et tienne compte des conclusions de l'enquête publique dans cette analyse et ses prescriptions

Cette évolution convient également à l'ASN, qui « considère que ces dispositions sont appropriées et permettent d'améliorer la prise en compte de la contribution du public. Cette procédure se conclut par la décision de l'Autorité de sûreté nucléaire, qui définit les conditions de cette poursuite de fonctionnement en s'appuyant sur l'ensemble des éléments disponibles. »

De leur côté, la DGPR et la DGEC ont ajouté que « ce dispositif vise à ce que : d'une part, l'ASN examine le rapport produit par l'exploitant à l'issue du réexamen, afin de se prononcer sur les conditions dans lesquelles l'exploitant envisage la poursuite du fonctionnement de son installation ; d'autre part, le public puisse donner son avis sur les conditions dans lesquelles l'exploitant envisage la poursuite du fonctionnement de son installation, et que cet avis soit pris en compte ».

Cette évolution convient aussi à EDF, qui a indiqué : « Dans cette enquête publique, le public se prononce sur les conditions de poursuite de l'exploitation à la suite du réexamen, c'est-à-dire la suffisance des dispositions proposées par EDF suivant sa perception. Ce sujet de la suffisance des dispositions proposées par EDF à la suite du réexamen, pour la tenue des objectifs du réexamen, est bien celui évalué par l'ASN dans sa décision portant sur le rapport de conclusions et qui la conduira éventuellement à formuler des prescriptions. Le fait de placer l'enquête publique en amont de la position de l'ASN donne de l'importance à l'avis du public. »

Pour autant, Greenpeace et Réseau Sortir du nucléaire (RSN) ont déploré le changement envisagé, en ces termes : « Il en résulte que les travaux issus de ces modifications à l'initiative de l'exploitant pourront être exécutés avant que l'enquête publique n'ait lieu et que la procédure de réexamen de sûreté au-delà de la 35 ^e année se trouve, en quelque sorte, banalisée. Cette modification, qui est présentée comme une simple mise au point par le Gouvernement, apparaît problématique au regard du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement »

• De plus, le nouvel article fait référence aux dispositions techniques, mentionnées à l'article 593-10 du code de l'environnement, plutôt qu'aux prescriptions relatives au suivi régulier du maintien dans le temps des équipements importants, pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code

Cette évolution est positive pour l'ASN, la DGPR et la DGEC, selon lesquelles : « En pratique, la très grande majorité des prescriptions prises par l'ASN à l'issue d'un réexamen relèvent : de la définition d'une exigence permanente, telle que le niveau de séisme ou de température auquel l'installation doit pouvoir faire face ; de l'imposition d'améliorations supplémentaires par rapport à celles que l'exploitant a proposées ; du calendrier de mise en oeuvre des dispositions. De telles prescriptions ne relèvent pas du suivi régulier du maintien dans le temps des équipements. C'est pourquoi il est fait référence à l'article L. 593-10, qui constitue la base légale pour "les prescriptions relatives [...] à l'exploitation de l'installation". »

L'ASN a précisé que « l'adoption par l'ASN de dispositions relatives au suivi régulier du maintien dans le temps des équipements pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 ne concerne que les réexamens au-delà de 35 ans ».

Pour EDF, l'évolution proposée n'est pas problématique : « Il s'agit de deux éléments qui ne viennent pas nécessairement se substituer. En tout état de cause, le réexamen périodique qu'il arrive après la 35 ^e année de fonctionnement ou avant, inclut le maintien dans le temps au même titre que d'autres sujets. »

Le changement suggéré paraît aussi « pertinent » pour l'IRSN.

• Autre évolution, le nouvel article vise, non seulement les régimes de l'autorisation, mais encore celui de la déclaration, prévus aux articles L. 593-14 et L. 593-15 du code de l'environnement

Cette évolution est bienvenue pour l'ASN, la DGPR et la DGEC, qui précisent : « Le régime des modifications des installations nucléaires de base prévoit, dans une approche proportionnée, trois procédures différentes selon les enjeux de sûreté et de protection de l'environnement de la modification envisagée : les modifications substantielles (article L. 593-14) ; les modifications notables soumises à autorisation (L. 593-15) ; les modifications notables soumises à déclaration (L. 593-15). Il convient de faire usage de ces dispositions, qui conduisent à produire des dossiers proportionnés aux enjeux de sûreté et de protection de l'environnement, et évitent ainsi de mobiliser des ressources de l'exploitant et de l'Autorité de sûreté nucléaire sur des sujets qui ne le méritent pas. »

L'ASN a ajouté que « cela permet également d'éviter la situation incohérente dans laquelle, une modification est soumise à un régime différent selon qu'elle ait été imaginée dans le cadre d'un réexamen ou non. Il est rappelé que ces procédures ne visent pas à évaluer le gain de sûreté apporté par une modification (c'est l'objet du réexamen), mais de s'assurer que les risques et inconvénients associés à sa mise en oeuvre sont suffisamment maîtrisés. »

Pour EDF, l'évolution proposée est proportionnée : « Cela participe du retour d'expérience, le projet d'article permet de restituer une procédure similaire pour tous les réacteurs indépendamment de leur durée de fonctionnement. Le fait de viser une déclaration est une simplification. Par ailleurs, le fait de mentionner la déclaration ou l'autorisation permet d'homogénéiser cet article avec la décision de l'ASN concernant les "modifications notables". La gradation d'une modification notable en "modification soumise à déclaration ou à autorisation" vise à proportionner la modification aux enjeux de sûreté et de solliciter l'ASN en conséquence. »

Là encore, le changement suggéré paraît « pertinent » pour l'IRSN.

• Enfin, le nouvel article supprime le rapport intermédiaire afférent au vieillissement des équipements

Cette suppression est jugée utile pour l'ASN, la DGEC et la DGPR, qui indiquent que « la remise d'un rapport sur l'état des installations cinq ans après le réexamen n'est pas cohérente avec la démarche de maîtrise du vieillissement mise en oeuvre sur les installations nucléaires, qui repose sur la démonstration de cette maîtrise pour dix ans, incluant des contrôles avec une périodicité adaptée à chaque équipement. »

L'ASN a précisé que « cette suppression permet d'éviter la mobilisation de ressources de l'exploitant et de l'Autorité de sûreté nucléaire sur une démarche qui ne présente pas de valeur ajoutée en termes de sûreté par rapport à la pratique établie. »

De plus, la DGEC et la DGPR ont ajouté que « des échanges annuels ont néanmoins lieu, sur de nombreux sujets thématiques, entre l'exploitant et l'ASN. Le rapport qui était préconisé au bout de 5 ans conduit donc, de fait, à simplement compiler dans un long document l'ensemble des échanges annuels pendant les 5 années précédentes, sans nouvelle information décisive ».

Pour EDF, la suppression proposée est pertinente : « La suppression de ce rapport intermédiaire semble pertinente. Au regard de la dynamique des réexamens, et des mécanismes de vieillissement des installations qui sont en général très lents, il n'est pas attendu que ce rapport comporte de nouvelles dispositions concernant le vieillissement. Cela resterait marginal. Ce rapport présente en revanche une contrainte en termes de cadencement général du réexamen, car ces sujets du vieillissement sont d'ores et déjà pesés dans le cadre du rapport du [réexamen]. À noter qu'il est déjà attendu dans le rapport du [réexamen] de conclure sur la maîtrise du vieillissement jusqu'au réexamen suivant. EDF, en tant qu'exploitant responsable, exerce une surveillance sur ces sujets liés au vieillissement. Le cadrage réglementaire, au-delà d'alourdir les procédures des réexamens au niveau des échanges avec l'autorité compétente, ne semble pas permettre d'amélioration supplémentaire sur ce champ. La suppression du rapport intermédiaire est une source de simplification sans remettre en cause la sûreté nucléaire. »

Pour ce qui la concerne, l'ANCCLI s'est interrogée sur « le réel impact de la suppression de ce rapport intermédiaire, tant en termes de sûreté, de contrôle de l'ASN, que de transparence vis-à-vis du public, notamment des commissions locales d'informations - CLI ».

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-31 ) visant à clarifier les modalités de réalisation des réexamens périodiques précités, en :

- précisant les conditions de réalisation de l'enquête publique, qui devra porter sur le rapport de réexamen et les conclusions et propositions qu'il comporte ;

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) - Intégration de la résilience au changement climatique et de la cyber-résilience aux autorisations et procédures requises pour les installations nucléaires de base

Introduit par un amendement ( COM-40 ) présenté par le rapporteur, cet article vise à mieux intégrer la résilience au changement climatique et la cyber-résilience dans les autorisations et procédures requises pour les installations nucléaires de base.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

En l'état actuel du droit , les installations nucléaires de base prennent en compte la résilience au changement climatique , dans l'autorisation de création, mentionnée à l'article L. 593-7 du code de l'environnement, ainsi que dans le réexamen décennal , mentionné à l'article L. 593-18 du même code.

Ainsi, un arrêté du 7 février 2012 ^{74

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)} impose aux exploitants de prendre en compte plusieurs agressions dans la démonstration de sûreté (dont les risques liés à la foudre, aux conditions climatiques ou météorologiques extrêmes, aux inondations) ainsi que leur cumul.

De plus, ces installations prennent en compte la cyber-résilience, dans l'autorisation de détention du combustible, mentionnée à l'article L. 1333-2 du code de la défense. La cyber-résilience est une composante de la protection des matières nucléaires contre la perte, le volume ou le détournement, et notamment les actes de malveillance.

Sur ce point, un arrêté du 5 août 2011 ^{75

(

*
)} impose aux exploitants de justifier d'une étude de sécurité pour disposer d'une autorisation de détention du combustible.

Pour mieux intégrer ces nouveaux risques, dès la conception des réacteurs nucléaires, et à l'occasion de leur prolongation, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-40 ) pour prendre en compte la résilience au changement climatique et la cyber-résilience .

D'une part, l'amendement prévoit que la démonstration de sûreté réalisée pour la délivrance de l'autorisation de création, mentionnée à l'article L. 593-7, et pour la réalisation du réexamen périodique, mentionné à l'article L. 593-18, tienne compte des effets du dérèglement climatique sur la nature, l'intensité et le cumul des agressions internes et externes à prendre en considération. Il est précisé qu'elle porte notamment sur l'opérabilité des équipements en cas de conditions météorologiques ou climatiques extrêmes et d'inondations. Pour l'autorisation, cette démonstration doit intervenir pour la durée de vie prévisible de l'installation et, pour le réexamen, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment.

D'autre part, l'amendement intègre la cybersécurité parmi les composantes de la protection contre les actes de malveillance, mentionnée à l'article L. 1333-3 du code de la défense, pour l'autorisation de détention du combustible, mentionné à l'article L. 1333-2 du même code.

Soucieuse de bien articuler la relance du nucléaire avec les risques contemporains, la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur ( COM-40 ) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu .

Ce faisant, l'amendement fait suite au rapport de la mission d'information transpartisane de la commission, confiée à MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, de juillet 2022 ^{76

(

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)} , dont la préconisation n° 6 prévoit de mieux intégrer le changement climatique dans la sûreté nucléaire, par une réflexion en amont dans la sélection des sites des nouveaux réacteurs ou des plans d'adaptation des réacteurs existants et la cybersécurité dans la sécurité nucléaire, en envisageant de préciser en ce sens le contenu des demandes d'autorisation du combustible.

L'amendement présente un lien avec le projet loi initial, puisqu'il porte, tant sur la construction de nouvelles installations nucléaires (titre I ^er ), que sur le fonctionnement des installations nucléaires existantes (titre II), les articles L. 593-7 et L. 593-18 du code de l'environnement étant d'ailleurs visés dans ce texte initial. De plus, il concerne également les dispositions diverses (titre III), puisque l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016, ratifiée par l'article 11, concerne à la fois, la sûreté nucléaire, visée par le code de l'environnement, et la sécurité nucléaire, visée par le code de la défense. Enfin, les enjeux liés au climat et à la sécurité sont évoqués par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du projet de loi. D'une part, il indique que « le présent projet de loi a pour objectif de simplifier et d'accélérer la mise en oeuvre de projets de construction de nouveaux réacteurs électronucléaires en France [...] tout en garantissant la protection de l'ensemble des intérêts mentionné à l'article L. 593-1 du code de l'environnement (sécurité, santé et salubrité publiques, protection de la nature et de l'environnement) ». D'autre part, il affirme que « cette bataille pour le climat [...] nécessite des mesures adaptées à l'enjeu. »

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 9 ter (nouveau) - Dispense d'autorisation d'urbanisme pour les travaux portant sur les réacteurs électronucléaires existants et leurs équipements

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement portant article additionnel visant à dispenser d'autorisation d'urbanisme les projets de travaux portant sur les réacteurs électronucléaires existants, afin de transposer aux réacteurs du parc actuel la mesure prévue par l'article 3 du texte.

Cette dispense temporaire, pour une durée de vingt ans, permettra notamment de conduire certains travaux nécessaires dans le cadre du Grand carénage, ou en vue de l'application de normes de sûreté plus exigeantes dans le cadre de réexamens. La conformité de ces projets aux règles d'urbanisme sera vérifiée dans le cadre de la demande d'autorisation modificative soumise à l'État ou à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), selon les cas : elle sera contrôlée par le ministre chargé de l'urbanisme. La mesure prévoit également le maintien des règles régissant la perception de la taxe d'aménagement.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Comme le détaille le commentaire de l'article 3 du présent projet de loi, les constructions, travaux, installations et aménagements sont soumis, dans le droit commun et selon leur nature, à plusieurs types d'autorisations d'urbanisme (permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir, déclaration préalable). Celles-ci sont délivrées, par exception, par l'autorité administrative de l'État (articles L. 422-2 et R. 422-2 du code de l'urbanisme) .

Dans le cas particulier des réacteurs électronucléaires et des équipements nécessaires à leur exploitation, le règlement a toutefois prévu une dérogation spécifique : les affouillements ou exhaussements du sol touchant aux installations nucléaires de base (INB) sont ainsi dispensés de la déclaration préalable et du permis d'aménager qu'ils seraient sinon tenus d'obtenir ( article R. 425-27 du code de l'urbanisme ).

Toutefois, cette simple dérogation s'avère insuffisante pour répondre aux enjeux d'évolution et de modernisation du parc nucléaire existant . En effet, comme l'a indiqué l'exploitant des réacteurs nucléaires au rapporteur, le renforcement des normes de sécurité , en particulier dans la période postérieure à l'accident de Fukushima, implique la création de nouveaux bâtiments et aménagements (centre de crise, aménagements de sûreté, postes de secours...). D'autre part, le Grand carénage, qui vise à assurer la continuité de l'exploitation efficace et sécurisée du parc nucléaire, engendre de nouveaux besoins (chantiers, stockage de matériaux, constructions...).

Or, la dispense prévue actuellement par le règlement ne concerne pas les permis de construire (à l'inverse, par exemple, de ce qui existe pour les éoliennes terrestres, pour lesquelles l'obtention de l'autorisation environnementale vaut dispense de permis de construire au titre de l'article R. 425-29-2 du code de l'urbanisme). Pour ces permis de construire, une procédure longue, exposée à de nombreux recours et faisant intervenir des informations très sensibles est toujours nécessaire .

Par ailleurs, le caractère réglementaire de la dispense existante qui concerne les déclarations préalables et les permis d'aménager appelle à ce qu'elle soit élevée au niveau législatif , afin de la sécuriser juridiquement. En outre, la rédaction de cette mesure ne fait référence qu'à l'autorisation de création délivrée aux nouveaux projets de réacteurs, et non aux autorisations modificatives, laissant douter de son application aux travaux portant sur les réacteurs existants .

Dans la même logique que celle qui a présidé à l'adoption et à la modification de l'article 3 du présent texte, le rapporteur a donc proposé à la commission, par l'amendement COM-56 , de dispenser d'autorisation d'urbanisme les travaux portant sur les installations nucléaire de base.

Comme le rapporteur l'a souligné dans le commentaire de l'article 3, une telle dispense d'autorisation d'urbanisme serait de nature à faciliter et accélérer la modernisation du parc nucléaire existant, à sécuriser juridiquement ces opérations, et à limiter les risques de sûreté liés à la confidentialité et à la sensibilité des informations composant les dossiers d'autorisation .

La rédaction proposée par le rapporteur et adoptée par la commission s'inspire de l'article 3 du présent projet de loi, mais prend en compte les spécificités liées aux réacteurs existants . Ainsi :

• elle vise les INB ayant déjà été autorisées et mises en service , et non les nouveaux projets de réacteurs visés par l'article 1 ^er du projet de loi ;

• elle prévoit la vérification de la conformité aux règles d'urbanisme dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation modificative , et non de la demande d'autorisation de création du réacteur (qui ne s'applique qu'aux nouveaux réacteurs). Les travaux significatifs portant sur les réacteurs existants sont en effet soumis à autorisation de l'État ou de l'ASN, selon leur portée. La vérification sera aussi effectuée lors de l'autorisation environnementale, dans le cas où les travaux envisagés y sont soumis ;

• pour tenir compte de la compétence de l'ASN pour délivrer l'autorisation modificative, lorsque celle-ci relève de l'article L. 593-15 du code de l'environnement, la rédaction prévoit un avis conforme du ministre chargé de l'urbanisme , afin que celui-ci puisse faire valoir ses conclusions quant au respect des règles d'urbanisme par le projet ;

• elle renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités d'information et de participation du public applicables, afin que celles-ci s'intègrent au mieux dans les procédures existantes (notamment prévues par l'article L. 593-15 du code de l'environnement) ;

• les coordinations prévues par l'article 3 du texte et relatives à la taxe d'aménagement sont reprises, mais le fait générateur serait la délivrance de l'autorisation modificative ;

• enfin, dans la logique temporaire portée par le projet de loi visant à créer un « choc » de relance et de modernisation du parc nucléaire, cette simplification est prévue pour les projets de travaux ayant fait l'objet d'une demande d'autorisation au cours des vingt prochaines années .

L'amendement présente un lien avec le projet de loi initial, qui porte tout à la fois sur la construction (titre Ier) et le fonctionnement (titre II) des installations nucléaires de base. En particulier, ses articles 2 et 3 concernent les autorisations, procédures et documents d'urbanisme. Enfin, il est conforme à l'intention du Gouvernement exprimée dans l'exposé des motifs du projet de loi, qui évoque « l'urbanisme » s'agissant de « l'articulation entre les différentes procédures ».

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 10 - Ajustement des modalités de mise à l'arrêt définitif des installations nucléaires de base ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans

Cet article vise à ajuster les modalités de mise à l'arrêt définitif des installations nucléaires de base ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans.

Le rapporteur a présenté un amendement ( COM-30 ) pour préciser ces modalités de mise en oeuvre, afin de :

- prévoir le recours à un décret en Conseil d'État, la suspension du recueil des observations de l'exploitant en cas d'urgence et la nécessité de protéger les intérêts liés à la sécurité, à la salubrité et à la santé publique ou à la protection de la nature et de l'environnement, comme dans les autres procédures du même type ;

- corriger un doublon dans le délai d'application, en faisant prévaloir celui prévu par la puissance publique, dans le décret en Conseil d'État précité, sur celui indiqué par l'exploitant, dans une déclaration complémentaire.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un arrêt des installations nucléaires de base introduit par l'ordonnance du 5 janvier 2012 et rendu automatique par la loi « Transition énergétique » du 17 août 2015

A. Le cadre juridique actuel a été institué par l'ordonnance du 5 janvier 2012, modifiée par la loi du 17 août 2015

Créé par l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 ^{77

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*
)} et modifié par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ^{78

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*
)} , l'article L. 593-24 du code de l'environnement précise les conditions de mise à l'arrêt définitif et, au-delà, de démantèlement, des installations nucléaires de base (INB) ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans, dont l'inobservation est sanctionnée par des sanctions prévues à l'article L. 593-11 du même code.

B. Le code de l'environnement fixe les conditions de mise à l'arrêt définitif des INB ayant cessé de fonctionner sur une durée supérieure à deux ans, d'autres arrêts pouvant être prononcés sur d'autres fondements légaux

L'article L. 593-24 du code de l'environnement dispose que l'arrêt d'une INB, sur une durée continue supérieure à deux ans, est réputé définitif. Cette durée peut, par arrêté motivé du ministre chargé de la sûreté nucléaire, après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), être prorogée de trois ans.

Au terme de cette période, l'exploitant de l'INB n'est plus autorisé à la faire fonctionner. Il souscrit, dans les meilleurs délais, la déclaration prévoyant l'arrêt définitif de l'installation, visée à l'article L. 593-26 du code de l'environnement. Cette déclaration est portée à la connaissance de la commission locale d'information (CLI), prévue à l'article L. 125-17 du même code, et mise à disposition du public par voie électronique par l'exploitant.

Les articles L. 593-27 à L. 593-31 du code de l'environnement relatifs au démantèlement de l'installation s'appliquent, le délai de dépôt du dossier précisant et justifiant les opérations de démantèlement, mentionné à l'article L. 593-27 du même code étant fixé par décision de l'ASN.

Ces articles portent respectivement sur le dossier de démantèlement, le décret, pris après avis de l'ASN, les prescriptions de l'ASN nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même, la décision de classement, faisant l'objet d'une homologation du ministre chargé de la sûreté nucléaire, ainsi que l'adaptation de ces dispositions aux installations nucléaires de base de stockage de déchets radioactifs.

Jusqu'à l'entrée en vigueur du décret de démantèlement, mentionné à l'article L. 593-28 du même code, l'installation reste soumise aux dispositions de son autorisation, mentionnée à l'article L. 593-7 du même code, et aux prescriptions définies par l'ASN, ces dernières pouvant être complétées ou modifiées en tant que de besoin.

L'article L. 596-11 du code de l'environnement puni de 3 ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende le fait de faire fonctionner une INB après la date d'arrêt définitif déclarée en application de l'article L. 593-26 ou si elle réputée définitivement arrêtée en application de l'article L. 593-24.

Ces peines d'emprisonnement et d'amende sont doublées lorsque les faits portent gravement atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code.

L'article R. 593-74 du code de l'environnement précise les modalités de mise en oeuvre de la prorogation, prévue par l'article L. 592-24 du même code, explicitées dans le tableau ci-après :

Article R. 593-74 du code de l'environnement	Conditions prévues par le II	Conditions prévues par le III
Dépôt de la demande par l'exploitant	L'exploitant d'une INB qui souhaite proroger au-delà de 2 ans le délai au terme duquel cet arrêt est réputé définitif dépose une demande de prorogation motivée au ministre chargé de la sûreté et adresse un exemplaire à l'ASN au plus tard 18 mois après le début de l'arrêt de fonctionnement.	L'exploitant d'une INB qui souhaite proroger en-deçà de 2 ans le délai au terme duquel cet arrêt est réputé définitif, dès lors que cette durée ne peut être respectée du fait d'événements imprévisibles au cours des travaux ou lors des opérations de redémarrage, dépose une demande de prorogation justifiant le caractère imprévisible des événements un mois avant la fin de l'arrêt de fonctionnement.
Avis de l'ASN	L'avis de l'ASN sur le projet d'arrêt motivé du ministre en charge de la sûreté est réputé favorable à l'issue d'un délai de 2 mois, qui peut être réduit en cas d'urgence motivée par ce ministre.	L'avis de l'ASN sur le projet d'arrêt motivé du ministre en charge de la sûreté est rendu dans un délai de 8 jours.
Réponse du ministre en charge de la sûreté	La demande de prorogation est réputée rejetée en l'absence de réponse du ministre en charge de la sûreté à l'issue d'un délai de 6 mois, à compter de son dépôt.	La demande de prorogation est réputée accordée en l'absence de réponse du ministre en charge de la sûreté à l'issue d'un délai de 1 mois, à compter de son dépôt.
Délai de la prolongation	La prorogation porte sur une période de 3 ans au plus.	La prorogation porte sur une période de 6 mois au plus.
Conditions de l'arrêt	L'arrêté fait l'objet de mesures de notification, de communication et de publication.	L'arrêté fait l'objet de mesures de notification, de communication et de publication.

Au-delà de l'article L. 593-24 du code de l'environnement, d'autres bases légales permettent de mettre à l'arrêt une INB, rappelées dans le tableau ci-après :

Articles du code de l'environnement

L. 593-20

L. 593-21

L. 593-22

L. 592-23

Dispositif

En cas de menace pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, et même si la menace est constatée après le déclassement de l'installation, l'ASN peut, à tout moment, prescrire les évaluations et la mise en oeuvre des dispositions rendues nécessaires.

Sauf en cas d'urgence, l'exploitant est préalablement mis à même de présenter ses observations.

Elle les communique au ministre chargé de la sûreté nucléaire.

S'il apparaît qu'une INB présente des risques graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, le ministre chargé de la sûreté nucléaire peut, par arrêté, prononcer la suspension de son fonctionnement pendant le délai nécessaire à la mise en oeuvre des mesures propres à faire disparaître ces risques graves.

Sauf cas d'urgence, l'exploitant est mis à même de présenter ses observations sur la suspension envisagée et l'avis préalable de l'ASN est recueilli.

En cas de risques graves et imminents, l'ASN suspend, si nécessaire, à titre provisoire et conservatoire, le fonctionnement de l'installation.

Elle en informe sans délai le ministre chargé de la sûreté nucléaire.

Un décret en Conseil d'État pris après avis de l'ASN peut ordonner la mise à l'arrêt définitif et le démantèlement d'une INB qui présente, pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, des risques graves que les mesures prévues par le présent chapitre et le chapitre VI ne sont pas de nature à prévenir ou à limiter de manière suffisante.

II. Le dispositif envisagé - Un ajustement des modalités de mise à l'arrêt définitif des INB ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans, pour en supprimer le caractère automatique

A. Le dispositif proposé consiste en un ajustement de modalités de mise à l'arrêt définitif des INB ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans

L' article 10 du projet de loi modifie la procédure au terme de laquelle l'arrêt du fonctionnement d'une INB ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux est réputé définitif.

D'une part, son I modifie l'article L. 593-24 du code de l'environnement pour prévoir qu'un décret, pris après avis de l'ASN peut ordonner la mise à l'arrêt définitif, après que l'exploitant a été mis à même de présenter ses observations.

Ce décret ne permet plus à l'exploitant de l'installation de la faire fonctionner à compter de sa notification.

Il fixe un délai à l'exploitant pour souscrire la déclaration, mentionnée à l'article L. 593-26 du même code, par laquelle l'exploitant prévoyant d'arrêter définitivement tout ou partie d'une exploitation le déclare au ministre chargé de la sûreté et à l'ASN.

Cette déclaration est portée à la connaissance de la CLI mentionnée à l'article L. 125-17 du même code et mise à la disposition du public par voie électronique.

D'autre part, son II modifie l'article L. 596-11 du même code, pour prévoir qu'est puni de 3 ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende le fait de faire fonctionner une INB à compter de la date de notification précitée.

B. Le dispositif proposé n'a pas soulevé d'observation particulière dans les avis du Conseil d'État ou du Conseil national de la transition écologique (CNTE)

Dans son avis sur le projet de loi ^{79

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*
)} , le Conseil d'État a indiqué que « cette mesure, destinée à améliorer la gestion des arrêts prolongés ou successifs de fonctionnement de ces installations, ne soulève pas d'objection juridique ».

S'agissant du Conseil national de la transition écologique (CNTE) ^{80

(

*
)} , il s'est prononcé plus largement sur les modalités, et non l'opportunité, de prolonger les réacteurs, soulignant « l'importance des rôles respectifs de l'Autorisé de sûreté nucléaire et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire », de même que « la nécessité, sur un sujet qui concerne autant les populations, d'une démarche de formation, d'appropriation et de culture du risque ».

III. La position de la commission - Un ajustement compréhensible appelant toutefois à être conforté, afin de consolider la sécurité juridique et, partant, la sûreté nucléaire

A. Le rapporteur constate que le dispositif proposé tient compte du retour d'expérience des réacteurs de Paluel 2, Bugey 5 et Flamanville 2

L'ASN, la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) ont ainsi rappelé que le dispositif d'arrêt du fonctionnement des INB réputé définitif a connu trois difficultés d'application récentes.

« Le réacteur 2 de la centrale nucléaire de Paluel s'est arrêté du 16 mai 2015 au 24 septembre 2018. Il a été marqué par trois aléas importants : le 2 juillet 2015, un incendie a touché le condenseur de la salle des machines, dans la partie non nucléaire de l'installation, conduisant à d'importants dégâts sur la turbine ; le 3 décembre 2015, lors d'essais de remise en service du portique de levage [...], ses deux palonniers [...] ont chuté de manière impromptue [...] ; le 31 mars 2016, un générateur de vapeur usé a chuté en cours de manutention, dans le cadre du remplacement des quatre générateurs de vapeur [...]. Ces aléas ont entraîné un allongement significatif de la durée de l'arrêt. Un arrêté ministériel du 26 janvier 2017 a prorogé de deux ans la durée au-delà de laquelle l'arrêt du réacteur aurait été réputé définitif [...], soit jusqu'au 15 mai 2019.

« Le réacteur 5 de la centrale nucléaire du Bugey s'est arrêté du 29 août 2015 au 23 juillet 2017. Cet arrêt a été marqué par la découverte d'un défaut d'étanchéité de son enceinte de confinement. [...] Alors que ces travaux étaient terminés bien avant l'échéance des deux ans, une succession d'événements mineurs a conduit à reporter à plusieurs reprises le démarrage du réacteur. Le réacteur a été reconnecté au réseau électrique moins d'une semaine avant l'échéance des deux ans. La survenue d'un aléa mineur supplémentaire aurait pu conduire à devoir instruire en urgence au milieu de l'été une demande de prorogation afin d'éviter la mise à l'arrêt définitif d'office du réacteur. Depuis lors, EDF anticipe la préparation des dossiers de demandes de prorogation de la durée, même lorsque le planning de l'arrêt ne conduit pas a priori à dépasser l'échéance des deux ans. »

« Le réacteur 2 de la centrale nucléaire de Flamanville s'est arrêté du 10 janvier 2019 au 12 décembre 2020. La durée de cet arrêt, initialement estimée à quatre mois, a été prolongée du fait de la réalisation de contrôles et travaux non prévus à la suite de la détection de multiples écarts de conformité des installations et de mise en oeuvre des programmes de maintenance. EDF a déposé une demande de prorogation de la durée de l'arrêt en novembre 2020. Le réacteur a finalement redémarré après 23 mois d'arrêt, rendant sans objet la demande d'EDF. »

Dans ce contexte, l'autorité et les directions ont rappelé que le nouvel article entend répondre à ce retour d'expérience : « Sont visées tout particulièrement par le projet de loi les situations de retard de redémarrage pour raisons opérationnelles, à l'instar des situations décrites pour les réacteurs de Paluel 2, Flamanville 2 et Bugey 5 ».

B. Le rapporteur constate que l'article proposé est conforme au cadre européen et aux pratiques internationales

L'article 2 quater de la directive 2009/71/EURATOM du Conseil du 25 juin 2009 ^{81

(

*
)} dispose que « les États membres établissent et maintiennent un cadre national [qui] établit les responsabilités pour [...] les mesures de police, y compris la suspension de l'exploitation et la modification ou la révocation d'une autorisation ».

De plus, son article 5 précise que « les États membres s'assurent que l'autorité de réglementation compétente possède les compétences juridiques, ainsi que les ressources humaines et financières nécessaires pour remplir ses obligations [...] pour [...] les mesures de police, y compris la suspension de l'exploitation et la modification ou la révocation d'une autorisation ».

Or, le cadre général des mesures de police applicable aux INB, et notamment à la suspension ou à l'abrogation des autorisations, n'évolue pas substantiellement.

C. Le rapporteur observe que l'article proposé est de nature à mieux allouer la charge administrative reposant tant sur l'ASN que sur EDF, à niveau de sûreté inchangé

L'ASN a ainsi souligné que « cet article permettra d'éviter aux exploitants de bonne foi de devoir déposer des demandes de prorogation d'arrêt lorsqu'ils font face à des difficultés dont le traitement nécessite un temps significatif. Même si le gain reste modeste, il évitera à l'ASN, et aux services du Gouvernement, d'instruire ces demandes, qui consomment des ressources sans valeur ajoutée pour la sûreté ».

De leur côté, la DGPR et la DGEC ont affirmé que « cet article permet d'éviter d'instruire des procédures inutiles (pour l'exploitant, les services de l'État et l'ASN) si l'exploitant rencontre des aléas techniques sur une installation qui a manifestement vocation à continuer de fonctionner ».

Dans le même esprit, EDF a précisé que « l'exploitant évite d'entreprendre des études tendant à démontrer que malgré l'arrêt, le réacteur fonctionnera à l'avenir. De même, l'administration évite d'instruire cette demande. C'est donc un gain de temps effectif et de simplification. Cette disposition n'a pas d'impact sur la sûreté nucléaire. »

Enfin, l'IRSN « n'identifie pas de gain ou de perte en termes de sûreté ».

D. Le rapporteur constate que l'article proposé est insusceptible d'être fréquemment utilisé ses prochaines années

Il retient de ses échanges, qu'à cadre juridique inchangé, le phénomène de « corrosion sous contrainte » pourrait justifier des demandes de prorogation pour au moins 2 réacteurs en 2023.

L'ASN, la DGPR et la DGEC ont indiqué, qu'en cas d'évolution législative, les exploitants concernés, seraient ceux d'INB ne respectant pas leur obligation : « Cette disposition n'est pas spécifique aux réacteurs et s'applique à l'ensemble des installations nucléaires de base. Contrairement à la situation actuelle, où elle peut concerner tout exploitant faisant face à un aléa conduisant à un arrêt prolongé de son installation, elle ne trouvera plus à s'appliquer qu'aux exploitants n'assumant pas leurs obligations au titre de l'article L. 592-26 du code de l'environnement relatives à la déclaration d'arrêt définitif. »

De plus, l'ASN a ajouté, qu'en l'absence de modification législative, le phénomène de « corrosion sous contrainte » pourrait nécessiter des demandes de prorogation, pour 2 réacteurs, afin d'éviter que leur arrêt ne soit réputé définitif : « Plusieurs réacteurs sont actuellement arrêtés depuis plus d'un an à la suite de la découverte de fissuration par corrosion sous contrainte sur certains de leurs circuits. Ces réacteurs sont actuellement en réparation, et EDF prévoit leur redémarrage d'ici la fin de l'hiver, avant l'atteinte du seuil des deux ans. En cas d'aléa nouveau de nature à prolonger significativement ces arrêts, EDF devra déposer une demande de prorogation de la durée d'arrêt, potentiellement d'ici la fin du premier semestre 2023 pour les réacteurs de Penly 1 et Civaux 1. »

Pour l'IRSN, si le phénomène de « corrosion sous contrainte » doit faire l'objet d'une attention spécifique, aucune visibilité n'existe sur les réacteurs susceptibles d'être concernés par une demande de prorogation : « L'IRSN n'a pas de visibilité sur les arrêts qui pourraient être prolongés au-delà de deux ans. Certains réacteurs sont arrêtés depuis plus d'un an du fait de la détection de fissures de corrosion sous contrainte sur les systèmes d'injection de sécurité. Leur redémarrage est annoncé par EDF avant l'échéance de deux ans. »

Cette absence de visibilité, inhérente au caractère imprévisible des demandes de prorogation, a été rappelée par EDF également : « Ce régime survient généralement lors d'un événement imprévisible ; le caractère imprévisible est un événement qui survient alors qu'il n'était pas prévu initialement (événement météorologique, catastrophe naturelle, crise sanitaire, accident de type de la chute de générateur de vapeur de Paluel). Il est donc difficile de le prévoir. »

Interrogées par le rapporteur, l'ASN, la DGPR et la DGEC ont précisé que l'article proposé ne concerne pas les installations de Fessenheim car « l'article 10 ne permet que de mettre définitivement à l'arrêt une installation, pas le contraire ».

De même, EDF a indiqué que « les éléments techniques ne permettent plus de réautoriser le fonctionnement des réacteurs de Fessenheim. », tandis que l'IRSN a précisé qu' « une partie des équipements et composants ont été enlevés [et] l'entretien et les contrôles réguliers permettant de garantir le respect des exigences applicables pour un réacteur en fonctionnement [n'ont] pas été réalisés ».

E. Le rapporteur observe que la disposition proposée entraîne plusieurs modifications

• En premier lieu, le nouvel article met fin à l'automaticité de l'arrêt des INB ayant cessé de fonctionner depuis plus de deux ans

La fin de cette automaticité est perçue positivement par l'ASN, la DGPR et la DGEC qui indiquent que « ce dispositif a vocation à traiter la situation exceptionnelle dans laquelle un exploitant refuse d'engager le démantèlement de son installation. En pratique, il ne s'est appliqué qu'à des cas où la volonté et la capacité de l'exploitant à redémarrer son réacteur à la suite d'aléas techniques étaient manifestes. Cela a conduit ce dernier à préparer, et les services de l'État à instruire, des dossiers ne présentant pas d'enjeu en termes de sûreté. Il est donc pertinent de revenir à l'approche qui prévalait antérieurement à loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, dans laquelle c'est la puissance publique, constatant la défaillance d'un exploitant, qui engage la procédure de mise à l'arrêt définitif. »

Elle est également accueillie positivement par EDF : « Il s'agit d'une simplification puisque la charge de la preuve est renversée ; c'est à l'administration de démontrer que le réacteur ne fonctionnera plus et si elle n'entreprend pas cette démarche, le réacteur continuera de fonctionner. »

En revanche, Greenpeace et Réseau Sortir du nucléaire (RSN) s'en sont inquiétés en ces termes : « Cette modification, qui remet en cause la déchéance de l'autorisation d'exploitation d'une INB, est contraire au principe de prévention des risques d'atteinte à l'environnement garanti par l'article 3 de la Charte de l'environnement. La déchéance de l'autorisation d'exploitation d'une installation - ICPE ou INB - à l'arrêt depuis plus de deux ans, est une règle que l'on retrouve dans toutes les polices environnementales. »

De plus, l'ANCCLI s'est interrogée sur « le réel objectif poursuivi par cette proposition de modification du code de l'environnement » .

• En deuxième lieu, le nouvel article n'empêche pas l'arrêt d'INB sur le fondement d'autres bases légales que celle prévue à l'article L. 593-24 du code de l'environnement

S'agissant de la faculté de mettre à l'arrêt et démanteler une INB présentant des risques graves pour les intérêts protégés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement, l'ASN a ainsi rappelé que « cette disposition, qui figure à l'article L. 593-23 du code de l'environnement, n'est pas modifiée par le projet de loi ».

Dans le même esprit, EDF a indiqué que « les articles L.593-20, L. 593-21 et L. 593-22 qui portent sur les risques graves [et] menaces continuent de s'appliquer et ne sont pas impactés par la modification ».

• De plus, le nouvel article laisse inchangées les modalités de participation du public à l'arrêt des installations nucléaires de base

L'actuel article L. 593-24 du code de l'environnement dispose que la déclaration prévue à l'article L. 592-26 du code est portée à la connaissance de la CLI et mise à la disposition du public : ces modalités de participation du parc sont reconduites à l'identique par le nouvel article.

L'IRSN et EDF ont estimé que ces modalités sont « adaptées ».

De son côté, l'ASN a ainsi précisé qu' « il est cohérent de ne pas prévoir de participation du public dans le cadre de la mise en oeuvre de moyens de coercition visant à faire respecter ses obligations par un exploitant. L'article L. 593-26 dispose que la déclaration d'arrêt définitif est portée à la connaissance de la commission locale d'information. La participation du public est prévue dans le cadre de la prescription du démantèlement, en application de l'article L. 593-28 ».

Dans le même ordre d'idées, la DGPR et la DGEC ont ajouté qu' « il n'est pas prévu d'enquête publique car ces dispositions constituent un mécanisme de coercition en regard d'un exploitant ne respectant pas les obligations au titre de l'article L. 593-26. L'enquête publique se tiendra à un stade ultérieur, lors de la prescription du démantèlement de l'installation, en application de l'article L. 593-28. »

• Autre point, le nouvel article interroge quant à l'articulation entre le délai prévu à l'article L. 593-24 et celui prévu à l'article L. 593-26 du code de l'environnement

Le nouvel article L. 593-24 du code de l'environnement dispose que l'exploitant n'est plus autorisé à faire fonctionner son installation à compter de la notification du décret ordonnant sa mise à l'arrêt définitif.

Or, ce même article prévoit également que l'exploitant souscrive à la déclaration mentionnée à l'article L. 593-26 du code de l'environnement, dans laquelle il doit préciser la date à laquelle l'arrêt doit intervenir.

Dans ce contexte, le rapporteur s'est interrogé sur la date d'entrée en vigueur de l'arrêt précité.

L'ASN, la DGPR et la DGEC ont admis la difficile articulation entre le délai prévu à l'article L. 593-24 et celui visé à l'article L. 593-26, tout en précisant que la souscription de la déclaration mentionnée à ce second article est nécessaire : « À l'adoption du décret, l'arrêt de l'installation, qui dure depuis au moins deux ans, devient définitif. Si la déclaration devient alors sans effet sur le caractère définitif de l'arrêt, qui aura été préalablement prononcé par décret, elle doit être maintenue à deux titres. D'une part elle constitue le point de départ du délai mentionné à l'article L. 593-27 pour transmettre le dossier de démantèlement de l'installation. D'autre part cette déclaration doit mentionner les opérations que l'exploitant envisage de mener dans l'attente de l'engagement du démantèlement pour réduire les risques et inconvénients de son installation. »

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-30 ) visant à préciser les modalités susmentionnées de mise à l'arrêt définitif des INB ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans, afin de :

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 11 - Ratification de l'ordonnance du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire

Cet article vise à ratifier l'ordonnance du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire.

Le rapporteur a présenté un amendement ( COM-29 ) visant à corriger sur plusieurs points cette ordonnance pour :

- améliorer le fonctionnement de la commission des sanctions de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), en lui décentralisant le pouvoir de sanction de l'autorité et en facilitant la désignation de ses membres ;

- consolider le cadre applicable aux règles générales des installations nucléaires de base, pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement (sécurité, santé et salubrité publiques, protection de la nature et de l'environnement), aux évaluations et prescriptions de l'ASN en cas de menace pour ces intérêts, ainsi qu'aux infractions aux règles de radioprotection pouvant être recherchées par ses inspecteurs.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une ordonnance modifiant plusieurs dispositions en matière nucléaire, en garantissant leur conformité avec le cadre européen

A. L'ordonnance du 10 février 2016 est issue de la loi « Transition énergétique » du 17 août 2015

La loi « Transition énergétique », du 17 août 2015 ^{82

(

*
)} , a autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance via plusieurs articles :

- l'article 123 a prévu une habilitation ayant pour objet :

§ d'étendre, avec les adaptations nécessaires, à l'ensemble des intérêts protégés mentionnés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement, le champ d'application des informations et déclarations prévues aux articles L. 125-10, L. 125-15 et L. 591-5 du même code ;

§ de créer un régime de servitudes d'utilité publique instituées par l'autorité administrative applicable aux terrains, constructions ou ouvrages qui peuvent occasionner une exposition des personnes aux effets nocifs des rayonnements ionisants justifiant un contrôle de radioprotection, en vue de prévenir une telle exposition ou d'en réduire les effets.

- l'article 128 a prévu une habilitation ayant pour objet :

§ de renforcer l'efficacité du contrôle en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection :

a) en modulant les pouvoirs de contrôle et de sanction de l'ASN et de ses inspecteurs, notamment en dotant l'autorité du pouvoir de prononcer des astreintes et en créant un régime de sanctions pécuniaires ;

b) en procédant à la réforme et à la simplification tant des dispositions relatives au contrôle et aux sanctions administratives que des dispositions de droit pénal et de procédure pénale applicables en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, en les harmonisant avec les dispositions de même nature prévues au code de l'environnement tout en tenant compte des exigences particulières liées à la protection des intérêts et des principes mentionnés à l'article L. 593-1 du même code et à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique ;

c) en étendant les dispositions mentionnées au b du présent 1° aux activités participant aux dispositions techniques ou d'organisation mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 593-7 du code de l'environnement exercées par l'exploitant nucléaire, ses fournisseurs, prestataires ou sous-traitants, y compris hors des installations nucléaires de base (INB) ;

d) en instituant, au sein de l'ASN, une commission des sanctions ;

e) en prévoyant des dispositions particulières pour les installations et activités nucléaires intéressant la défense ;

§ d'aménager les compétences, les attributions et les pouvoirs de l'ASN, afin qu'elle puisse :

a) faire réaliser des tierces expertises, des contrôles et des études dans ses domaines de compétences, aux frais des assujettis, par des organismes choisis avec son accord ou qu'elle agrée, en complément éventuel des missions d'expertise et de recherche effectuées, dans lesdits domaines, par l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), qui est également rendue destinataire de l'ensemble des rapports produits par lesdits organismes ;

b) d'exercer, au sein des INB, certaines des compétences de l'autorité administrative concernant les déchets, les produits et équipements à risques et les produits chimiques ;

c) veiller à l'adaptation de la recherche publique aux besoins de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ;

d) procéder, en concertation avec le ministre chargé de la sûreté nucléaire, à l'évaluation périodique du dispositif normatif en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection et présenter les propositions en vue de l'amélioration de ce dispositif.

§ de compléter, en ce qui concerne les INB, la transposition des directives 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) et 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2012, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil, et rendre applicables ces dispositions, avec les adaptations nécessaires, à l'ensemble des INB ;

§ d'instituer un dispositif de contrôle et de sanction gradués des dispositions du chapitre III du titre III du livre III de la première partie du code de la défense et des textes pris pour son application, pouvant comprendre des astreintes et des sanctions pécuniaires ;

§ de soumettre les responsables d'activités nucléaires mentionnées à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique à l'obligation de prendre des mesures de protection des sources de rayonnements ionisants contre les actes de malveillance, pouvant inclure des enquêtes administratives individuelles, et en confier le contrôle à l'ASN ou aux autres autorités administratives selon une répartition tenant compte des régimes d'autorisation auxquels ces responsables d'activités sont par ailleurs déjà soumis ;

§ de transposer la directive 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014 modifiant la directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires ainsi que la directive 2013/59/Euratom du Conseil du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants et abrogeant les directives 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom et 2003/122/Euratom ;

§ d'opérer des ajustements de coordination, de mise en cohérence et de correction formelle au sein du code de l'environnement, du code de la santé publique, du code du travail, du code de la défense et du code des douanes dans les domaines de la sûreté et de la sécurité nucléaires, de la radioprotection et de l'information du public en ces matières.

- l'article 129 a prévu une habilitation ayant pour objet :

§ de transposer la directive 2011/70/Euratom du Conseil du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs ;

§ d'adapter la législation existante aux dispositions transposant cette directive, sans remettre en cause l'interdiction du stockage en France de déchets radioactifs en provenance de l'étranger ainsi que celui de déchets radioactifs issus du traitement de combustibles usés et de déchets radioactifs provenant de l'étranger prévue à l'article L. 542-2 du code de l'environnement, et préciser les conditions d'application de cette interdiction ;

§ de définir une procédure de requalification des matières en déchets radioactifs par l'autorité administrative ;

§ de renforcer les sanctions administratives et pénales existantes et prévoir de nouvelles sanctions en cas de méconnaissance des dispositions applicables en matière de déchets radioactifs et de combustible usé ou en cas d'infraction à ces dispositions.

B. L'ordonnance du 10 février 2016 modifie les règles relatives à la sûreté et la sécurité nucléaires, ainsi qu'à la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs

Le chapitre I ^er de l'ordonnance (articles 1 à 17) porte sur la « gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs ».

Modifiant le code de l'environnement, il transpose la directive 2011/70/EURATOM du Conseil du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs, dite « déchets radioactifs ».

Dans cette perspective :

- il prévoit que l'État est responsable en dernier ressort de la gestion des déchets radioactifs et des combustibles usés, dont il peut charger l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) (article L. 542-1) ;

- il définit la gestion des déchets comme « toutes les activités liées à la manipulation, au prétraitement, au traitement, au conditionnement, à l'entreposage et au stockage des déchets radioactifs, à l'exclusion du transport hors site » et celle des combustibles usés comme « toutes les activités liées à la manipulation, à l'entreposage, au retraitement ou au stockage des combustibles usés, à l'exclusion du transport hors site » (article L. 542-1-1) ;

- il complète les dispositions relatives au plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR). Établi tous les cinq ans par le Gouvernement, ce plan doit fixer les objectifs, échéances et calendriers, ainsi que les objectifs des déchets ne faisant pas l'objet d'un mode de gestion définitif. Il doit organiser la mise en oeuvre des recherches et études sur la gestion des matières et déchets radioactifs. Il doit aussi définir les personnes responsables et des indicateurs de surveillance. Il doit enfin préciser une estimation des coûts de gestion et des mécanismes de financement (article L. 542-1-2) ;

- il introduit le principe de l'autorisation et du consentement pour les transferts entre États de déchets radioactifs et de combustibles usés (article L. 542-1-4) ;

- il ajuste l'obligation de stockage sur le territoire national de déchets radioactifs nationaux et l'interdiction de stockage sur le territoire national de déchets radioactifs étrangers, en excluant les sources radioactives scellées, les substances et équipements radioactifs à des fins de traitement ou de recherche ou encore les déchets radioactifs monégasques (articles L. 542-2 et L. 542-2-2) ;

- il clarifie le statut des échantillons importés à des fins de recherche, en prévoyant leur inscription dans le rapport comportant l'inventaire des combustibles usés et déchets radioactifs provenant de l'étranger (article L. 542-2-1) ;

- il prévoit l'application de sanctions en cas de manquement aux principes précités de l'autorisation et du consentement, d'interdiction de stockage sur le territoire national de déchets radioactifs étrangers ou d'inscription dans le rapport comportant l'inventaire des combustibles usés et déchets radioactifs (article L. 542-2-3) ;

- il prévoit l'organisation par les ministres chargés de l'énergie et de la sûreté d'une évaluation décennale du dispositif juridique et organisationnel en matière de gestion des combustibles et déchets radioactifs et sa mise en oeuvre, complétée par une évaluation décennale internationale par l'ASN (article L. 542-3) ;

- il complète les missions de l'Andra en matière de gestion des déchets radioactifs et de sites pollués par des substances radioactives, en lui ouvrant les droits reconnus aux parties civiles et le remboursement des frais exposés (article L. 542-12) ;

- il permet à l'autorité administrative, après avis de l'ASN, de requalifier les matières en déchets radioactifs, si les perspectives de valorisation ne sont pas suffisamment établies (article L. 542-13-2) ;

- il renforce le dispositif de financement des charges de gestion des déchets radioactifs, en permettant à l'autorité administrative d'imposer la constitution des provisions et des actifs, de demander tous renseignements, documents ou éclaircissements ou de faire réaliser des études complémentaires (articles L. 594-1 à L. 594-6) ;

- il prévoit la mise en oeuvre d'un réexamen et d'une actualisation de l'exploitation ainsi que d'un système de gestion intégré des substances radioactives sous forme non scellée, des déchets radioactifs et des effluents radioactifs, qui doit comporter une garantie de qualité (article L. 515-43).

Le chapitre II de l'ordonnance (articles 18 à 36) porte sur la « sûreté nucléaire, transparence et installations nucléaires ».

Modifiant également le code de l'environnement, il transpose la directive 2009/71/EURATOM du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires, modifiée par la directive 2014/87/EURATOM du Conseil du 8 juillet 2014, dite « sûreté » et la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, dite « IED ».

À cette fin :

- il étend l'obligation d'information obtenue par les citoyens ou figurant dans le rapport annuel, de la sûreté nucléaire, à l'ensemble des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1, et l'obligation de déclaration des incidents et accidents significatifs, au-delà de ceux ayant un impact sur la sûreté nucléaire et la radioprotection (articles L. 125-10, L. 125-15 et L. 593-1) ;

- il introduit le principe selon lequel l'État « veille à ce que la réglementation en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, ainsi que son contrôle, soient évalués et améliorés le cas échéant, en tenant compte de l'expérience acquise dans le cadre de l'exploitation, des enseignements tirés des analyses de sûreté nucléaire effectuées pour des installations nucléaires en exploitation, de l'évolution de la technologie et des résultats de la recherche en matière de sûreté nucléaire, si ceux-ci sont disponibles et pertinents » (article L. 591-2) ;

- il prévoit l'évaluation, par le ministre chargé de la sûreté et l'ASN, tous les dix ans, du cadre réglementaire et législatif en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, et tous les six ans, d'un thème spécifique lié à la sûreté nucléaire et à la radioprotection, en soumettant les éléments pertinents ou les accidents aboutissant à des mesures d'intervention d'urgence à un examen international par les pairs (articles L. 591-2 et L. 591-6 à L. 591-8) ;

- il consolide les missions de l'ASN (articles L. 592-1, L. 592-19 à L. 594-24, L. 592-31-1, L. 592-41 à L. 592-44) pour :

o prévoir sa participation à l'information du public et à la transparence dans l'ensemble de ses domaines de compétences ;

o expliciter ses attributions, en portée (installations nucléaires de base, transport de substances radioactives, équipements sous pression nucléaires, activités nucléaires) et en substance (décisions réglementaires, décisions individuelles, contrôles) ;

o permettre le recours à des tierces expertises et aux frais des assujettis ;

o prévoir l'organisation d'un suivi des travaux de recherche et de développement nationaux et internationaux ainsi qu'un avis sur les programmes nationaux de recherche publique ;

o instituer une commission des sanctions, chargée de prononcer des sanctions administratives pécuniaires.

- il ajuste le régime des INB (articles L. 593-1, L. 593-2, L. 593-6, L. 593-7, L. 593-11, L. 593-18 et L. 593-19-1) pour :

o permettre à l'ASN de décider d'une mise en service partielle et de prescriptions portant sur les moyens de suivi, de surveillance, d'analyse et de mesure ;

o prévoir que l'exploitant :

§ accorde une priorité à la sûreté, dispose des ressources techniques, financières et humaines adéquates et mette en place un système de management intégré ;

§ réalise un réexamen périodique, dont la périodicité ne peut être inférieure et dix ans et portant, non seulement sur la sûreté, mais aussi sur l'ensemble des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 ;

§ procède au recensement des substances et mélanges dangereux susceptibles d'être présents dans l'INB.

o préciser que le propriétaire ne peut s'opposer à la mise en oeuvre par l'exploitant des prescriptions de l'administration et que cette dernière peut se retourner contre lui en cas de défaillance de l'exploitant ;

- lorsqu'une INB est soumise à ce régime du fait d'activité non nucléaire, il prévoit que l'exploitant décrive l'état initial du site dans un rapport, intègre les meilleures pratiques aux conditions de conception, de construction, d'exploitation et de démantèlement, procède à leur réexamen et actualisation et adresse un rapport de réexamen (article L. 593-32) ;

- il renforce les compétences de l'ASN à l'égard (article 593-33 du code de l'environnement) :

o des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ou des installations, ouvrages, travaux ou activités soumis à la loi sur l'eau (IOTA) situées à l'intérieur d'une INB ;

o des appareils à pression implantés à l'intérieur d'une INB ;

o de certaines activités importantes situées à l'extérieur d'une INB, par l'exploitant ou ses fournisseurs, prestataires ou sous-traitants ;

- il renforce les pouvoirs des inspecteurs de l'ASN (en matière de sûreté nucléaire, radioprotection, équipements sous pression nucléaires), en consolidant les amendes (10 M€ en matière d'INB, 1 M€ pour équipements sous pression nucléaires et 30 000 € pour le transport de substances radioactives), astreintes (15 000 €) et sanctions (100 000 € en cas de violation d'une mise en demeure et 10 M€ en cas d'exploitation non autorisées) pouvant être prononcées par la commission des sanctions de l'ASN (articles L. 171-2, L. 171-4, L. 171-5-1 et L. 596-1 à L. 596-14) ;

- il étend le droit d'antériorité, permettant de prendre en compte les situations existantes, aux INB secrètes déclassées (article L. 593-35) ;

- il précise les dispositions relatives au transport de substances radioactives et celles relatives aux équipements sous pression nucléaire, en consolidant les pouvoirs de l'ASN (articles L. 595-1 et L. 595-2) ;

- il précise l'articulation du régime des INB avec le code du travail et le code de la santé publique, et notamment les obligations de l'exploitant à l'égard de la protection collective des personnels intervenant dans l'installation (articles L. 593-41 à L. 593-43).

Le chapitre III de l'ordonnance (articles 37 à 43) porte sur les « activités nucléaires relevant du code de la santé publique ».

Modifiant pour l'essentiel le code de la santé publique, il permet la transposition de la directive 2013/59/EURATOM du Conseil du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants, dite « normes de base », et complète celle de la directive dite « déchets radioactifs ».

C'est pourquoi :

- il définit le champ du contrôle réglementaire, en visant les activités nucléaires de même que les décisions, interventions, actions nécessaires pour réduire les risques dans les situations d'exposition existante et d'urgence (article L. 1333-1) ;

- il consolide plusieurs principes (de justification, d'optimisation et de limitation) (articles L. 1333-1 à L. 1333-4) ainsi que l'inventaire national des sources radioactives (article L. 1333-5) ;

- il explicite l'obligation pour les responsables d'activités nucléaires de mettre en oeuvre les moyens et mesures permettant d'assurer la protection de la santé publique, de la salubrité et de la sécurité publiques ainsi que de l'environnement contre les risques et les inconvénients résultant des rayonnements ionisants, en ajoutant aux risques à prendre en compte ceux liés à des actes de malveillance (article L. 1333-7) ;

- il modernise le régime actuel de déclaration et d'autorisation encadrant les activités nucléaires (articles L. 1333-8 et L. 1333-9), en prévoyant des exigences d'enquêtes, de système qualité, de plans d'urgence interne, de formation continue à la radioprotection et d'information des acquéreurs sur les risques des rayonnements ionisants (articles L. 1333-11, L. 1333-12, L. 1333-13, L. 1333-14 et L. 1333-25) ;

- il institue un régime de servitudes d'utilité publique aux terrains, constructions ou ouvrages pouvant occasionner une exposition des personnes aux effets nocifs des rayons ionisants (article L. 1333-26) ;

- il rénove le système de contrôle et de sanction administratifs (articles L. 1333-29 à L. 1333-31), en prévoyant la protection des personnels (article L. 1333-27), une prescription de trente ans (article L. 1333-28), et une actualisation des sanctions pénales (article L. 1337-1) ;

- il intègre la gestion du risque lié au radon dans deux politiques publiques environnementales : l'amélioration de la qualité de l'air intérieur et l'information préventive des populations des risques naturels (articles L. 125-5 et L. 221-1 du code de l'environnement) ;

Le chapitre IV de l'ordonnance (articles 44 à 51) porte sur les « contrôle et sanctions gradués des dispositions relatives à la protection des matières nucléaires ».

Il modifie sur plusieurs points le code de la défense :

- il soumet à autorisation ou déclaration et à contrôle l'importation, l'exportation, l'élaboration, la détention, l'utilisation et le transport de matières premières, ainsi que les activités nucléaires, pour la protection contre les actes de malveillance (article L. 1333-2) ;

- il prévoit l'application de spécifications générales, via les arrêtés, ou individuelles, via les autorisations (article L. 1333-3) ;

- il fixe un cadre gradué de sanctions administratives calqué sur le droit de l'environnement (suspension, amende, astreinte, consignations, travaux d'office), confié aux inspecteurs de la sécurité des matières nucléaires, de leurs installations et de leurs transports, pouvant conduire à 15 000 € d'astreinte et 10 M€ d'amende (L. 1333-4, L. 1333-4-1, L. 333-5 et L. 1333-8) ;

- il adapte les sanctions pénales, en abandonnant les notions de matières et d'établissements, obsolètes, et en prévoyant une sanction jusqu'à 3 ans d'emprisonnement et 150 000 € d'amende en cas d'inobservation de certaines prescriptions (L. 1333-9, L. 1333-10 et L. 1333-12).

C. L'ordonnance du 10 février 2016 a d'ores et déjà fait l'objet d'un projet de loi de ratification

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire a ainsi été déposé au Sénat le 27 avril 2016.

II. Le dispositif envisagé - Une ratification expresse de l'ordonnance du 10 février 2016

A. Le dispositif proposé consiste en une ratification expresse de l'ordonnance du 10 février 2016

L' article 11 propose de ratifier l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire.

B. Ce dispositif n'a pas soulevé d'observation particulière dans l'avis du Conseil d'État

Dans son avis sur le projet de loi ^{83

(

*
)} , ce dernier a indiqué que « les autres dispositions du projet de loi n'appellent pas de remarque de la part du Conseil d'État ».

III. La position de la commission - Une adoption de dispositions techniques et consensuelles, sous réserve d'ajustements et de compléments

A. Le rapporteur déplore que la ratification de l'ordonnance du 10 février 2016 ne fasse pas l'objet d'une étude d'impact approfondie

En effet, il rappelle que cette étude d'impact précise que « la ratification de l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 étant "sèche", elle se situe hors périmètre de l'étude d'impact ».

B. De plus, le rapporteur s'interroge sur l'opportunité de ratifier une ordonnance six ans après le dépôt du projet de loi de ratification devant le Parlement

Sollicitées sur ce point, la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) ont indiqué que « la ratification de l'ordonnance [...] n'a pas été programmée à l'ordre du jour des travaux parlementaires », ce qui explique que « cette disposition est [...] incluse dans le présent projet de loi par opportunité ».

Les directions ont précisé qu' « il n'est pas envisagé de modifier ou de compléter les dispositions de cette ordonnance ».

C. Pour autant, le rapporteur n'est pas opposé à la ratification de l'ordonnance du 10 février 2016, compte tenu de son caractère technique et consensuel

Constatant la nature technique de cette ratification d'ordonnance et l'absence d'opposition de la part des personnes auditionnées, il a ainsi proposé à la commission d'adopter l'article de ratification.

D. En revanche, le rapporteur a identifié plusieurs scories dans la rédaction des dispositions issues de l'ordonnance du 10 février 2016

La première porte sur l'article L. 592-41 du code de l'environnement , sur les compétences de la commission des sanctions de l'ASN.

Si cette commission a reçu pouvoir pour prononcer des sanctions administratives, au titre des articles L. 171-8, L. 229-8 et L. 229-10 du code de l'environnement, l'article L. 557-58 du même code n'a pas été visé.

Or, cet article donne à l'ASN pouvoir pour prononcer des sanctions d'un montant inférieur à 15 000 € ou des astreintes d'un montant inférieur à 1 500 €, en cas de non-respect, par des équipements sous pression nucléaires, d'exigences concernant les produits et équipements à risques.

La deuxième scorie concerne l'article L. 593-4 du code l'environnement , sur l'encadrement des installations de stockage de déchets radioactifs, en cas de menace pour les intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du même code, en l'espèce la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l'environnement.

Il permet, par arrêté du ministre chargé de la sûreté nucléaire, de leur appliquer des règles relatives à leur conception, construction, fonctionnement, mise à l'arrêt, démantèlement et fermeture.

Or, il est fait référence à la mise à la fermeture de ces installations, plutôt qu'à leur mise à l'arrêt, les termes ayant été intervertis.

La troisième scorie a trait à l'article L. 593-20 du code de l'environnement , sur les évaluations et dispositions, en cas de menace pour ces mêmes intérêts, mentionnés au même article L. 593-1.

Il prévoit la faculté pour l'ASN de prescrire, à tout moment, de telles évaluations ou dispositions, l'exploitant étant mis à même de présenter ses observations, communiquées par elle au ministre chargé de la sûreté nucléaire.

Or, la communication porte sur les observations de l'exploitant, et non les évaluations et les dispositions de l'ASN, contrairement à la rédaction retenue à l'article L. 593-19 du même code.

La dernière scorie vise l'article L. 1337-1-1 du code de la santé publique , sur les compétences, droits et prérogatives des inspecteurs de la radioprotection de l'ASN.

Elle prévoit que ces inspections puissent rechercher un certain nombre d'infractions, y compris au titre du code du travail, telles que les règles de prévention pour la santé et la santé des travailleurs, mentionnées à l'article L. 4451-1 du code de l'environnement.

Or, il est fait mention des communications du médecin du travail, visées à l'article L. 4451-2, plutôt que des règles de prévention des risques d'exposition aux rayons ionisants, prévues à l'article L. 4451-4.

Ces quatre dispositions, comportant des scories, sont issues de l'ordonnance du 10 février 2016, et plus précisément de ses articles 28, 33, 35 et 39.

La troisième scorie a été indiquée au rapporteur par EDF et les autres par l'ASN, la DGPR ayant été consultée au préalable. La DGPR et la DGEC ont d'ailleurs indiqué, dans leur contribution écrite adressée au rapporteur, « qu'à ce stade, le Gouvernement pourrait considérer favorablement des modifications de rédaction proposées par l'ASN pour corriger des imprécisions ou des coquilles législatives ».

Les modifications ainsi proposées contribueront à clarifier le cadre juridique, donc à renforcer la sûreté nucléaire.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement ( COM-29 ) visant à corriger sur les points précités l'ordonnance du 10 février 2016, pour :

- améliorer le fonctionnement de la commission des sanctions de l'ASN, en lui décentralisant le pouvoir de sanction de l'autorité et en facilitant la désignation de ses membres ;

L'amendement présente un lien avec le projet de loi initial, puisqu'il complète l'article 11 ratifiant l'ordonnance n°2016-128 du 10 février 2016, de même que les articles 9 et 10 de ce texte initial, sur le fonctionnement des installations nucléaires de base existantes.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 12 (nouveau) - Renforcement de la composition paritaire du collège de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN)

Introduit par un amendement ( COM-28 ) présenté par le sénateur Bernard Buis, cet article vise à renforcer l'application, au sein du collège de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), des règles relatives à l'égal accès des femmes et des hommes.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé .

En l'état actuel du droit, la composition du collège de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) doit respecter des exigences relatives à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes (AAI) , issues de l'ordonnance n° 2015-948 du 31 juillet 2015 ^{84

(

*
)} .

Ainsi, l'article L. 592-2 du code de l'environnement prévoit que :

- s'agissant des deux membres désignés par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme est une femme ;

- parmi les trois membres désignés par le Président de la République, l'écart entre le nombre d'hommes et le nombre de femmes ne doit pas être supérieur à un .

Ces règles de désignation n'assurent pas une parité effective dans la composition du collège de l'ASN, qui comprend cinq membres.

Au regard de la composition actuelle de ce collège, le maintien des règles existantes pourrait conduire à une absence de parité dès 2023, lors du remplacement de deux de ses membres, désignés par le président du Sénat et le Président de la République. Afin de respecter les dispositions énoncées au troisième alinéa de l'article L. 592-2 du code de l'environnement, le candidat désigné par le président du Sénat devra être un homme. Sans dispositions particulières assurant la parité générale du collège, la désignation d'un homme par le Président de la République donnera lieu à un déséquilibre qui durera jusqu'à fin 2024, voire fin 2026. Dans cette hypothèse, une seule femme siégera au collège de l'ASN pendant au minimum une année.

Dans ce contexte , le sénateur Bernard Buis a présenté un amendement ( COM-28 ) visant à modifier le troisième alinéa de l'article L. 592-2 du code de l'environnement , afin d'en clarifier la rédaction et d'y inscrire des conditions de désignation visant à assurer une représentation paritaire au sein du collège de l'ASN.

Cette nouvelle rédaction obligera le Président de la République à procéder à la désignation de ses trois candidats, en tenant compte du genre des membres nommés par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, de façon à ce que l'écart entre les hommes et les femmes au sein du collège ne soit pas supérieur à un.

Une telle composition paritaire est actuellement en vigueur dans plusieurs AAI, notamment au sein de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), dont les règles de composition sont précisées à l'article L. 132-2 du code de l'énergie, mais également au sein de l'Autorité de régulation des transports (ART) ou de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Les règles de composition de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) comprennent également un critère d'alternance entre les membres hommes et femmes et une obligation générale de parité, décrits à l'article L. 130 du code des postes et communications électroniques.

Compte tenu des dispositions intéressant l'ASN, mentionnés dans le projet de loi, et des précédents en matière de représentation paritaire des AAI, la commission a adopté, avec l'avis de sagesse du rapporteur, l'amendement ( COM-28) et, par voie de conséquence, l'article en étant issu .

La modification de ces dispositions dans le cadre du projet de loi présente un lien avec ce dernier, car elle concerne l'ASN, dont l'organisation, le fonctionnement ou les attributions sont modifiées par l'article 9 et surtout par l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016, ratifiée par l'article 11.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

* ¹ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Articles 1 ^er et 187).

* ² Ministère de la transition écologique (MTE), Stratégie française pour l'énergie et le climat, Programmation pluriannuelle de l'énergie 2019-2023 et 2024-202 8, pp. 159 et 160.

* ³ Sénat, Rapport d'information n° 801 fait au nom de la commission des affaires sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, par MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, Sénateurs, 20 juillet 2022.

* ⁴ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Article 1 ^er ).

* ⁵ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (Article 1 ^er ).

* ⁶ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (Article 86).

* ⁷ Sénat, Rapport d'information n° 801 fait au nom de la commission des affaires sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, par MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sénateurs, 20 juillet 2022.

* ⁸ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (Article 1 ^er ).

* ⁹ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (Article 87).

* ¹⁰ Sénat, Rapport d'information n° 801 fait au nom de la commission des affaires sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, par MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sénateurs, 20 juillet 2022.

* ¹¹ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (Article 1 ^er ).

* ¹² Sénat, Rapport d'information n° 801 fait au nom de la commission des affaires sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, par MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sénateurs, 20 juillet 2022.

* ¹³ European Pressurized Reactors 2 (ou réacteurs pressurisés européens 2).

* ¹⁴ Small Modular Reactors (ou petits réacteurs modulaires).

* ¹⁵ En l'espèce, la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.

* ¹⁶ En l'espèce, le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.

* ¹⁷ Conseil d'État, Avis n° 405 769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ¹⁸ Conseil national de la transition écologique (CNTE), Délibération n° 2022-05, Avis portant sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles constructions nucléaires à proximité de sites nucléaires existants.

* ¹⁹ Gouvernement, Travaux relatifs au nouveau nucléaire. Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 2019-2028, février 2022.

* ²⁰ Sénat, Rapport d'information n° 801 fait au nom de la commission des affaires sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, par MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, Sénateurs, 20 juillet 2022.

* ²¹ Réseau de transport d'électricité (RTE), Futurs énergétiques à l'horizon 2050, Principaux résultats , 2021.

* ²² Voir le B du présent I.

* ²³ Les références d'articles du code général des impôts sont celles qui résultent de l'ordonnance n° 2022-883 du 14 juin 2022 relative au transfert à la direction générale des finances publiques de la gestion de la taxe d'aménagement et de la part logement de la redevance d'archéologie préventive, qui a réécrit la section du code général des impôts relative à la taxe d'aménagement.

* ²⁴ « Les effectifs de l'administration territoriale de l'État », Cour des comptes, 31 mai 2022.

* ²⁵ Selon les chiffres avancés par l'étude d'impact du projet de loi, chaque paire de réacteurs envisagée pourrait entraîner jusqu'à 200 hectares d'artificialisation nouvelle.

* ²⁶ Également désignée sous le terme de « demande d'autorisation de création » (DAC).

* ²⁷ Conseil d'État, Avis n° 405 769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ²⁸ Conseil national de la transition écologique (CNTE), Délibération n° 2022-05, Avis portant sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles constructions nucléaires à proximité de sites nucléaires existants.

* ²⁹ Directive 2013/59/Euratom du Conseil du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants et abrogeant les directives 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom et 2003/122/Euratom.

* ³⁰ De plus, des exigences de provisionnement existent dans le domaine du nucléaire, puisque les articles L. 594-1 et L. 594-2 du même code disposent que les exploitants d'INB « constituent des provisions correspondant [aux] charges de démantèlement, [aux] charges de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs [et aux] charges de transport hors site ».

* ³¹ Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

* ³² Les installations nucléaires de base désignent notamment les réacteurs nucléaires, les accélérateurs de particules, les installations contenant des substances radioactives ou fissiles, les installations liées au traitement, à l'entreposage ou au stockage des déchets radioactifs ainsi que les installations liées à la préparation, l'enrichissement, la fabrication, le traitement ou l'entreposage de combustibles nucléaires.

* ³³ Article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* ³⁴ Article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

* ³⁵ Article L. 121-16 du code de l'urbanisme.

* ³⁶ Article L. 121-22 du code de l'urbanisme.

* ³⁷ Article L. 121-4 du code de l'urbanisme.

* ³⁸ Article L. 121-5 du code de l'urbanisme.

* ³⁹ Article L. 121-10 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁰ Article L. 121-12 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹ Article L. 121-17 du code de l'urbanisme.

* ⁴² Article L. 121-24 du code de l'urbanisme.

* ⁴³ Article L. 121-25 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴ Article L. 121-48 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁵ Article L. 121-49 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁶ Conseil d'État, Avis n° 405 769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ⁴⁷ Contribution écrite d'EDF à la suite de l'audition du 12 décembre 2022.

* ⁴⁸ Audition du mardi 13 décembre 2022.

* ⁴⁹ Articles L. 2111-4 et R. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵⁰ Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles.

* ⁵¹ Article L. 2111-6 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵² Article L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵³ Article R. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵⁴ Article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵⁵ Ibid .

* ⁵⁶ Ibid .

* ⁵⁷ Article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵⁸ Article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁵⁹ Avis n° 405 769 du 27 octobre 2022 du Conseil d'État sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants.

* ⁶⁰ Contribution écrite transmise à la suite de l'audition du 20 décembre 2022.

* ⁶¹ Ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 relative à la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (Article 202).

* ⁶² Loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux Olympiques de 2024 (Article 13).

* ⁶³ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Article 202).

* ⁶⁴ Conseil d'État, Avis n° 405 769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ⁶⁵ Conseil national de la transition écologique, Délibération 2022-05 : Avis portant sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants, 19 octobre 2022.

* ⁶⁶ Conseil d'État, Avis n° 405769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ⁶⁷ Ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres I ^er et V du code de l'environnement (Article 3).

* ⁶⁸ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Article 126).

* ⁶⁹ Un nouveau décret de démantèlement est requis en cas de modification substantielle des conditions de démantèlement ou des conditions ayant conduit à leur prescription (III de l'article L. 593-14 du code de l'environnement).

* ⁷⁰ Une déclaration ou autorisation auprès de l'ASN est requise en cas de modification notable des conditions de démantèlement (article L. 593-15 du code de l'environnement).

* ⁷¹ Conseil d'État, Avis n° 405769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ⁷² Conseil national de la transition écologique, Délibération 2022-05 : Avis portant sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants, 19 octobre 2022.

* ⁷³ Directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires.

* ⁷⁴ Arrêté du 7 février 2012 fixant les règles générales relatives aux installations nucléaires de base.

* ⁷⁵ Arrêté du 5 août 2021 relatif aux modalités de la demande et de la forme de l'autorisation requise par l'article L. 1333-2 du code de la défense.

* ⁷⁶ Sénat, Rapport d'information n° 801 fait au nom de la commission des affaires sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, par MM. Daniel Gremillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau, sénateurs, 20 juillet 2022.

* ⁷⁷ Ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012 modifiant les livres I ^er et V du code de l'environnement (Article 3).

* ⁷⁸ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Article 126).

* ⁷⁹ Conseil d'État, Avis n° 405769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ⁸⁰ Conseil national de la transition écologique, Délibération 2022-05 : Avis portant sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants, 19 octobre 2022.

* ⁸¹ Directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires.

* ⁸² Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Article 126).

* ⁸³ Conseil d'État, Avis n° 405769 sur un projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires, 27 octobre 2022.

* ⁸⁴ Ordonnance n° 2015-948 du 31 juillet 2015 relative à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Les thèmes associés à ce dossier

Énergie

Page mise à jour le 7 avril 2023

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EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier - MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES PROCÉDURES LIÉES À LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES À PROXIMITÉ DE SITES NUCLÉAIRES EXISTANTS

Article 1er A (nouveau) - Abrogation ou révision de dispositions du code de l'énergie par coordination avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi

Article 1er B (nouveau) - Coordination de la stratégie énergétique nationale en direction de l'énergie nucléaire et de l'hydrogène bas-carbone, avec la relance du nucléaire poursuivie par le présent projet de loi

Article 1er C (nouveau) - Coordination du contenu, en matière d'énergie nucléaire, de la loi quinquennale sur l'énergie, prévue à compter de juillet 2023, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi

Article 1er D (nouveau) - Coordination de l'évaluation, en matière d'énergie nucléaire, de la loi quinquennale sur l'énergie, prévue à compter de juillet 2023, avec la relance du nucléaire, poursuivie par le présent projet de loi

Article 1er - Conditions d'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

Article 2 - Adaptation de la qualification de projet d'intérêt général et de la procédure de mise en compatibilité des documents d'urbanisme aux projets de réacteurs électronucléaires

Article 3 - Simplification des régimes d'autorisation pour les projets de réacteurs électronucléaires et leurs équipements

Article 4 - Faculté d'anticipation de certains constructions, aménagements, installations ou travaux liés aux projets de création des réacteurs électronucléaires, dès la réception de l'autorisation environnementale

Article 5 - Dérogation à la loi « Littoral » pour la construction de nouveaux réacteurs électronucléaires

Article 6 - Modification du régime de concession d'utilisation du domaine public maritime

Article 7 - Application de la procédure d'extrême urgence pour la prise de possession de certains immeubles bâtis ou non liés aux projets de création des réacteurs électronucléaires

Article 7 bis (nouveau) - Application d'une procédure de régularisation de l'instance dans le cadre du contentieux afférent aux procédures appliquées aux constructions de nouvelles installations nucléaires

Article 8 - Renvoi à un décret en Conseil d'État de l'application des mesures de simplification prévues pour les projets de réacteurs électronucléaires

TITRE II - MESURES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES DE BASE EXISTANTES

Article 9 - Clarification des modalités de réalisation des réexamens périodiques des réacteurs électronucléaires, notamment au-delà de leur 35e année de fonctionnement

Article 9 bis (nouveau) - Intégration de la résilience au changement climatique et de la cyber-résilience aux autorisations et procédures requises pour les installations nucléaires de base

Article 9 ter (nouveau) - Dispense d'autorisation d'urbanisme pour les travaux portant sur les réacteurs électronucléaires existants et leurs équipements

Article 10 - Ajustement des modalités de mise à l'arrêt définitif des installations nucléaires de base ayant cessé de fonctionner sur une période supérieure à deux ans

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 11 - Ratification de l'ordonnance du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire

Article 12 (nouveau) - Renforcement de la composition paritaire du collège de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN)

Les thèmes associés à ce dossier

TITRE Ier - MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES PROCÉDURES LIÉES
À LA CONSTRUCTION DE NOUVELLES INSTALLATIONS NUCLÉAIRES À PROXIMITÉ DE SITES NUCLÉAIRES EXISTANTS