Projet de loi de finances pour 2023 : Conseil et contrôle de l'État

SECONDE PARTIE
LE DÉTAIL DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES » : UNE HAUSSE MARQUÉE DES CRÉDITS DANS UN CONTEXTE D'AUGMENTATION DE MOYEN TERME DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Les crédits demandés pour les juridictions administratives pour 2023 s'élèvent à 611,89 millions d'euros en AE et à 525,02 millions d'euros en CP , soit une augmentation de 38,5 % des AE et de 9,1 % des CP par rapport à 2022. Cette augmentation est tirée par les dépenses de personnel, à raison notamment de 41 créations d'emplois dans le projet de loi de finances pour 2023, mais aussi de la revalorisation de la rémunération des membres des juridictions administratives et du point d'indice de la fonction publique.

L'enjeu majeur du programme 165 consiste en l'adéquation des crédits demandés avec la croissance continue du contentieux administratif, soumis à de nombreux facteurs exogènes aux juridictions, afin de rendre des décisions juridictionnelles dans des délais satisfaisants pour les justiciables sans jamais nuire à la qualité des décisions rendues.

Le programme 165 concentre 64,2 % des crédits de la mission et est le plus important en volume.

Évolution des crédits par action du programme 165

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2022	PLF 2023	Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (volume)	Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (%)	FDC et ADP attendus en 2023
01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État	AE	30,4	31,8	+ 1,4	+ 4,6 %	0,02
	CP	30,4	31,8	+ 1,4	+ 4,6 %	0,02
02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel	AE	57,8	59,6	+ 1,8	+ 3,1 %	0,0
	CP	57,8	59,6	+ 1,8	+ 3,1 %	0,0
03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs	AE	175,3	189,6	+ 14,3	+ 8,2 %	0,0
	CP	175,3	189,6	+ 14,3	+ 8,2 %	0,0
04 - Fonction consultative	AE	16,8	16,8	+ 0	+ 0 %	0,0
	CP	16,8	16,8	+ 0	+ 0 %	0,0
05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités	AE	8,9	12,7	+ 3,8	+ 42,5 %	0,0
	CP	8,9	12,7	+ 3,8	+ 42,5 %	0,0
06 - Soutien	AE	106,7	253,3	+ 146,6	+ 137,4 %	0,2
	CP	146,0	166,5	+ 20,5	+ 14 %	0,2
07 - Cour nationale du droit d'asile	AE	46,1	48	+ 0,9	+ 4,1 %	0,0
	CP	46,1	48	+ 0,9	+ 4,1 %	0,0
Total programme 165	AE	469,4	611,9	+ 170	+ 38,5 %	0,2
	CP	451,7	525,0	+ 43,5	+ 9,1 %	0,2
Dont hors CAS Pensions		377	406,6	+ 29,6	+ 7,9 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. UNE PROGRESSION DURABLE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel pèsent fortement dans les crédits du programme 165, à l'instar de tous les autres programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». La hausse de ces dépenses est constante sur les dernières années, et s'accentue pour l'année 2023.

Le rapporteur spécial salue les créations d'emplois pour faire face au dynamisme contentieux auquel sont exposées les juridictions administratives. Toutefois, ces créations doivent s'accompagner d'une meilleure gestion prévisionnelle de ceux-ci afin que les départs en mobilité, favorisés dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, ne déstabilisent les juridictions en cours d'année.

1. Un poids conforté et accru des dépenses de personnel au sein du budget du programme 165

Dans le projet de finances pour l'année 2023, les crédits demandés pour les dépenses de personnel s'élèvent à 406,7 millions d'euros dont 105 millions d'euros au titre du compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions . Ces dépenses de titre 2 représentent 77,5 % des crédits du programme et sont en augmentation de 7,6 % par rapport à 2022. Hors CAS Pensions, cette progression représente 9,2 % .

Ventilation par titre des crédits de paiement

(en millions d'euros)

	LFI 2021	LFI 2022	PLF 2023
Hors titre 2	84,4	103,2	118,3
Dont dépenses de fonctionnement	71	71,3	81,9
Dont dépenses d'investissement	13,4	31,9	36,4
Titre 2	367,3	377,9	406,7
Total	451,7	481,1	525

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, le schéma d'emplois a de nouveau été relevé pour l'année 2023 de + 41 ETP. Pour l'année 2022, le programme 165 avait déjà bénéficié de 41 créations d'emplois (24 magistrats, 15 agents de greffes et 2 membres du Conseil d'État). Sur les 24 postes de magistrats ouverts, 3 ont permis de renforcer la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) et 6 ont été destinés à la création de 6 emplois de vice-présidents dans les tribunaux administratifs (TA) de trois chambres (TA de Caen, de Châlons-en-Champagne, de Dijon, de Nancy, de Pau et de Poitiers).

Ces créations d'emplois ont vocation à être ciblées sur le renforcement des moyens humains des tribunaux administratifs, et non sur la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui avait attrait les créations de postes du précédent quinquennat. À ce titre, pour l'année 2023, le nombre de places au concours de recrutement direct des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel s'est accru par rapport aux dernières années, avec 27 postes au concours externe et 21 au concours interne, contre respectivement 22 et 16 places pour l'année 2022.

Ainsi, pour 2023, le plafond d'emplois est fixé à 4 330 ETPT en tenant compte de l'impact du schéma d'emplois pour 2023 ( + 31 ETPT pour 41 créations d'emplois ) et de l'extension en année pleine du schéma d'emplois prévu en loi de finances initiale pour 2022 ( + 13 ETPT ).

Les 41 créations d'emplois devraient être ventilées comme suit : 1 membre du Conseil d'État, 25 magistrats dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, ainsi que 15 agents de greffe . La répartition des créations d'emplois par juridiction sera arrêtée lors des conférences de gestion qui se tiendront à l'automne 2022 avec les chefs de juridiction.

Emplois ouverts en 2022

Créations d'emplois LFI 2022	Créations 2022 + reports	Dont CAA de Toulouse	Dont CE	Dont TACAA	Dont CNDA
41	72	6	5	58	0

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le Conseil d'État a indiqué que ces créations d'emplois ont vocation à s'inscrire dans la durée dès lors que 41 créations d'emplois sont prévues pour l'année 2024 , et 40 chaque année jusqu'en 2027 .

Si l'on considère le plafond d'emplois pour 2023, son relèvement de 31 ETPT ne représente qu'à peine 1 % de ce dernier, tandis que depuis plusieurs décennies, le rythme moyen de croissance du contentieux s'élève au moins à 3 % par an .

Évolution des emplois consommés depuis 2016

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Le rapporteur spécial considère donc que ce schéma d'emplois, positif depuis 2015, devrait permettre de répondre au dynamisme du contentieux administratif, qui ne se tarit pas.

2. Des dépenses de personnel tirées à la hausse par la revalorisation de la rémunération des magistrats administratifs

Comme tous les fonctionnaires, les membres titulaires des juridictions administratives ont bénéficié de la revalorisation de 3,5 % du point d'indice de la fonction publique à partir de juillet 2022. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, l'extension en année pleine de cette revalorisation du point d'indice représente 10,9 millions d'euros .

L'évolution tendancielle des dépenses de personnel s'explique également par des mesures catégorielles , et notamment la revalorisation indemnitaire des magistrats administratifs rendue nécessaire par la réforme de l'encadrement supérieur de l'État . En effet, le corps des administrateurs de l'État, créé par le décret n° 2021-1550 du 1 ^er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'État, a été doté d'un échelonnement indiciaire résultant d'une refonte partielle de la grille indiciaire des administrateurs civils, en vertu du décret n° 2021-1648 du 13 décembre 2021, entré en vigueur le 1 ^er janvier 2022. Il en a résulté un écart encore creusé entre les conditions de rémunération des administrateurs de l'État et celles applicables aux magistrats administratifs.

Par ailleurs, l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État a imposé aux magistrats administratifs une double mobilité subordonnant leur avancement, une mobilité au grade de conseiller pour passer au grade de premier conseiller et une autre pour être promu au grade de président. Ainsi, la rémunération des magistrats administratifs se doit d'être attractive, au risque que les magistrats partis en mobilité ne reviennent pas dans leur corps d'origine à raison d'un décrochage financier trop important.

Le 16 décembre 2021, à l'occasion de l'inauguration de la Cour administrative de Toulouse, le Premier ministre, Jean Castex, s'était engagé à partir de 2022 à « une revalorisation des régimes indemnitaires des magistrats administratifs, mais aussi des grilles indiciaires pour les débuts de carrière ».

Pour l'heure, la revalorisation indemnitaire a été préférée à la revalorisation indiciaire de tous les magistrats. L'arrêté du 22 avril 2022 procède à une revalorisation du traitement indemnitaire des magistrats administratifs, auparavant fixé par l'arrêté du 29 décembre 2009, avec une entrée en vigueur rétroactive au 1 ^er janvier 2022 .

L'arrêté du 22 avril 2022 prévoit ainsi une revalorisation de la rémunération indemnitaire des magistrats du premier grade, de l'ordre de 40 %, et de l'ordre de 20 % pour ceux du deuxième grade, correspondant à l'application des revalorisations moyennes décidées pour les administrateurs de l'État soit, respectivement, une augmentation de 8 433 euros annuels pour le premier grade, et de 6 197 euros pour le deuxième.

Pour le grade de président, il est prévu une mesure forfaitaire permettant une revalorisation de l'ordre de 20 %, afin de préserver une cohérence au regard de la revalorisation retenue pour le deuxième grade, correspondant à une somme de 6 197 euros pour les magistrats concernés.

8,3 millions d'euros ^{1 ( * )} ont été ouverts en AE et en CP dans la loi n° 2022-1157 de finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022 pour financer cette mesure, dont la première mise en paie a été opérée sur le mois de juillet 2022 avec un rappel au titre de la période de janvier à juin 2022.

La rémunération des magistrats administratifs

La rémunération des magistrats est composée d'un traitement indiciaire ^{2 ( * )} , et d'un traitement indemnitaire , ou indemnité de fonction.

Le décret n° 2007-1762 du 14 décembre 2007 relatif au régime de l'indemnité de fonction des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel précise le régime de l'indemnité de fonction versée aux magistrats administratifs, qui comprend deux parts :

- une part tenant compte des responsabilités, du niveau d'expérience et des sujétions afférentes aux fonctions exercées, dite part fonctionnelle ;

- une part tenant compte des résultats obtenus et de la manière de servir, dite part individuelle .

La part fonctionnelle est versée chaque mois tandis que la part individuelle variable est attribuée en fin d'année.

La revalorisation indemnitaire des magistrats administratifs par l'arrêté du 22 avril 2022 n'a pas remis en cause la répartition entre part fixe et part variable : pour chaque grade et chaque échelon la part individuelle représente environ 25 % de la rémunération indemnitaire et la part fixe 75 %.

La rémunération des magistrats est d'ailleurs protégée au niveau européen comme élément indissociable de leur indépendance. Ainsi, dans sa recommandation CM/Rec(2010)12 du 17 novembre 2010, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a énoncé que les magistrats devaient bénéficier d'un niveau de rémunération suffisant pour les mettre à l'abri de toute pression. De même, il met en garde contre les systèmes de rémunération essentiellement basés sur la performance, peu protecteurs de l'indépendance des juges.

Les magistrats affectés en outre-mer bénéficient des mêmes majorations de traitement que l'ensemble de la fonction publique de l'État, souvent dénommée « surrémunération ». Celle-ci s'applique au traitement indiciaire, à l'indemnité de résidence et au supplément familial de traitement. Elle ne s'applique pas à l'indemnité de fonction dont les montants sont les mêmes qu'en métropole.

Le projet de loi de finances pour 2023 prévoit aussi d'autres mesures catégorielles pour un montant total de 0,6 million d'euros :

- la revalorisation du premier grade de la grille des magistrats a été réalisée à hauteur de 0,3 million d'euros en 2022 et se poursuivra à hauteur de 0,08 million d'euros par an à compter de 2023 ;

- la fin du contingentement des premiers conseillers de l'accès à l'indice HE B Bis (PC 8) a été réalisée pour 0,02 million d'euros en 2022 et le sera de 0,04 million d'euros pour 2023 , et 0,1 million sont prévus jusqu'en 2027 ;

- la revalorisation de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) pour les agents et les attachés du Conseil d'État et de la CNDA pour 0,47 million d'euros.

3. Une sous-consommation des emplois accordés qui se résorbe

Le rapporteur spécial avait regretté la sous-consommation du plafond d'emplois accordé au programme 165 durant la crise sanitaire, et qui est structurelle à l'échelle des dernières années. En effet, dès lors que le schéma d'emplois est en augmentation continue depuis huit ans, la consommation pleine et entière des crédits est nécessaire à la légitimité de cette hausse.

Pour l'année 2021, le rapporteur spécial a de nouveau regretté une sous-consommation du plafond d'emplois à l'occasion de la loi de règlement. Cet écart a été justifié par le décalage de l'ouverture de la Cour administrative d'appel (CAA) de Toulouse début 2022 pour laquelle seule l'équipe de préfiguration a été recrutée en 2021 et à un nombre de départs en mobilité de magistrats administratifs plus important que prévu.

Pour l'année 2022 , les prévisions dessinent une consommation quasi-complète du plafond d'emplois, avec un taux de consommation des crédits de 99 % .

Taux de consommation des emplois

	2018	2019	2020	2021	Prévisions 2022
Conseil d'État	653	642	680	650	650
CAA	648	670	657	656	670
TA	2 151	2 173	2 131	2 197	2 227
CNDA	476	584	634	680	683
CCSP	6	9	12	12	14
Total	3 934	4 079	4 114	4 194	4 245
Plafond d'emplois autorisé	3 956	4 125	4 224	4 253	4 286
Taux de consommation	99,4 %	98,9 %	97,4 %	98,6 %	99%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Le rapporteur spécial sera donc particulièrement attentif à ce que les crédits soient consommés intégralement , eu égard au contexte de créations d'emplois prévues jusqu'en 2027.

4. Une amélioration requise de la gestion prévisionnelle des effectifs par le Conseil d'État dans un contexte de mobilité accrue suite à la réforme de la haute fonction publique

La loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif a transféré la gestion des corps des membres des tribunaux administratifs du ministère de l'intérieur vers le Conseil d'État. L' article R. 222-11 du code de justice administrative dispose que « Le vice-président du Conseil d'État ordonnance les dépenses des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ». L' article R. 121-9 du même code énonce que « Sous l'autorité du vice-président, le secrétaire général dirige les services du Conseil d'État et prend les mesures nécessaires à la préparation de ses travaux, à leur organisation et à la gestion du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ».

Eu égard à son rôle dans la gestion du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le rapporteur spécial insiste sur la nécessité d'instaurer une meilleure gestion prévisionnelle des effectifs centralisée par le Conseil d'État .

En effet, il a rappelé que la sous-consommation du plafond d'emplois autorisé en 2021 s'est notamment expliquée par un nombre de départs en mobilité de magistrats administratifs plus important que prévu. Le même phénomène peut être constaté pour les départs à la retraite, avec 101 départs en 2021 pour 31 départs anticipés.

Avec la double mobilité obligatoire des magistrats administratifs induite par la réforme de la haute fonction publique, cette situation d'incertitude quant aux effectifs réels de la juridiction administrative a vocation à s'accroître, au risque de désorganiser les juridictions lorsque les départs s'opèrent en milieu d'année, en particulier pour les plus petites juridictions.

Afin de compenser le nombre important de départs en mobilité, le Conseil d'État a dû organiser en 2022 une seconde vague de recrutement de magistrats administratifs en détachement pour une prise de poste au 1 ^er septembre 2022, en plus des recrutements avec prise de poste traditionnellement au 1 ^er janvier de l'année. Les 28 nouveaux magistrats bénéficieront d'une formation accélérée de 4 mois au lieu de 6, sur la période du 5 septembre 2022 au 31 décembre 2022, avec un dispositif de mentorat au sein des juridictions.

Enfin, les aides à la décision, recrutées en appui des magistrats, peuvent être aussi une variable d'ajustement, bien qu'elles n'aient pas vocation à les remplacer.

Le rapporteur spécial invite donc le Conseil d'État à se saisir pleinement de son rôle de gestionnaire des juridictions administratives. Si les prévisions peuvent s'avérer plus délicates pour les départs en mobilité, notamment au regard des négociations avec les administrations d'accueil des magistrats, les marges de progression de la prévisibilité des départs à la retraite sont quant à elles considérables.

Les aides à la décision au sein des juridictions administratives

L'aide à la décision a pour objectif d'accroître la qualité et l'efficacité de l'activité juridictionnelle en mettant à la disposition des juridictions une gamme plus large de moyens humains.

Le rapport du groupe de travail sur l'aide à la décision , présidé par le président de la mission d'inspection de la juridiction administrative et remis au vice-président du Conseil d'État en juillet 2020 , a montré que les différents types d'aide à la décision répondaient à des besoins différents et se complétaient.

Des conférences de gestion avec chaque président de tribunal administratif et de cour administrative d'appel sont organisées tous les ans afin d'examiner la structure de l'aide à la décision dans chaque juridiction pour l'adapter aux besoins.

Il existe quatre catégories d'aide à la décision :

- les assistants du contentieux qui sont des personnels titulaires issus du concours des instituts régionaux d'administration (IRA) ;

- les assistants de justice , recrutés sur des contrats courts et généralement à temps partiel, ont vocation à décharger les magistrats sur les contentieux de masse (droit des étrangers, droit au logement opposable) et à rédiger des ordonnances ;

- les juristes assistants , créés par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, sont recrutés par contrat de trois ans renouvelable une fois, à temps complet ou partiel, pour aider les magistrats sur des dossiers plus complexes ou pour écouler les dossiers anciens du stock.

La loi de finances pour 2020 a autorisé le recrutement de 21 juristes assistants par transformation de postes de vacataires ou d'assistants de justice. Au 31 décembre 2021, 16 postes ont été créés au sein des juridictions administratives. 4 juristes assistants exercent leurs fonctions dans les cours administratives d'appel et 12 dans les tribunaux administratifs.

- les vacataires .

Les assistants de justice sont rémunérés au niveau du salaire minimum de croissance (SMIC) tandis que les juristes assistants perçoivent une rémunération comprise entre 25 000 et 38 000 bruts annuels compte tenu de l'expérience et pour un contrat à temps plein. Cette rémunération peut être réexaminée une première fois après un an, puis une seconde fois au bout de trois ans de contrat.

En 2021, le coût mensuel moyen d'un assistant de justice à temps partiel et d'un juriste assistant à temps complet, était le suivant :

Coût mensuel moyen des assistants de justice et juristes assistants

(en euros)

	Assistant de justice	Juriste assistant
Rémunération	1 085	2 270
Indemnités	1	29
Cotisations patronales	390	838
Coût moyen	1 476	3 137

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

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* ¹ Il s'agit du coût de la mesure en année pleine sur l'exercice 2022 et qui concerne 1 270 magistrats.

* ² Une indemnité de résidence, égale à un pourcentage du traitement indiciaire brut détenu par le magistrat s'ajoute, et éventuellement un supplément familial de traitement.