D. DE NOMBREUSES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DE L'ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES SONT ASSOCIÉES À CE PROGRAMME
1. Plusieurs dispositifs de zonage sont associés au programme 112
16 dépenses fiscales sur impôt d'État sont rattachées à ce programme en 2023, dont huit s'élevaient à moins d'un million d'euros.
Parmi celles-ci, 11 dépenses sont relatives à des dispositifs particuliers : sept dépenses se rapportent à des exonérations ciblées sur le territoire de la Corse ; quatre dépenses se rapportent à des exonérations de droits et déductions d'actifs en matière de propriété immobilière.
Ce sont le plus souvent des exonérations ou des réductions d'impôt associées au classement dans divers dispositifs de zonages, pour un montant de 699 millions d'euros, contre 631 millions d'euros en 2022, dont une partie importante imputable aux exonérations en faveur de la Corse.
Ces dépenses fiscales sont en hausse de 4,64 % entre 2022 et 2023.
En outre, neuf dépenses fiscales sur des impôts locaux , mais prises en charge par l'État, sont également rattachées au programme 112, pour un total de 7 millions d'euros.
Il est indispensable d'assurer un suivi précis de ces coûts, qui représentent près de trois fois les crédits budgétaires affectés au programme 112 .
Principales dépenses fiscales associées au programme
(en millions d'euros et en %)
|
Crédit d'impôt |
2020 |
2021 |
2022 (prévision) |
2023 (prévision) |
Évolution prévision 2021 / Réalisation |
Évolution 2023/2022 |
|
Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse |
185 |
228 |
250 |
250 |
+ 17 % |
0 |
|
Exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRR pour les entreprises créées ou reprises entre le 1 er janvier 2011 et le 31 décembre 2023 |
223 |
236 |
294 |
294 |
+ 22,3 % |
0 |
|
Crédit d'impôt pour investissement en Corse |
113 |
109 |
102 |
102 |
+ 9 % |
0 |
|
Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises dans les zones d'aide à finalité régionale ou qui se sont créées dans les zones de redynamisation urbaine |
81 |
69 |
87 |
87 |
0 % |
0 |
|
Exonération temporaire des mutations par décès portant sur des immeubles et des droits immobiliers situés en Corse |
20 |
20 |
20 |
20 |
0 % |
0 |
|
Exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises dans les bassins d'emploi à redynamiser |
8 |
5 |
7 |
6 |
- 16,7 % |
- 14,3 % |
|
Exonération de la partie du trajet effectué à l'intérieur de l'espace maritime national pour les transports aériens ou maritimes de personnes et de marchandises en provenance ou à destination de la Corse |
3 |
4 |
4 |
4 |
0 % |
0 |
|
Majoration de la base de calcul des amortissements des immobilisations acquises au moyen de primes de développement régional, de développement artisanal ou d'aménagement du territoire |
1 |
0 |
1 |
1 |
0 |
|
|
Minoration de tarif pour les essences consommées en Corse |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Réduction de 25 % des bases imposées en Corse au profit des communes et des EPCI. |
7 |
7 |
7 |
7 |
0 |
0 |
|
Total |
642 |
679 |
773 |
772 |
- 2,7 % |
- 0,3 % |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
2. Quel devenir pour les zonages, outils indispensables aux territoires ruraux ?
Un article visant à proroger plusieurs dispositifs zonés de soutien, dont les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones d'aide à finalité régionale (AFR), a été adopté lors du vote de la loi de finances pour 2022, dans l'attente d'une refonte de ces zonages. Cette prorogation fait suite à celle intervenue en 2020.
ZRR : des prorogations successives
Créées en 1995 par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objectif de compenser le différentiel d'attractivité que subissent les territoires ruraux .
Les ZRR permettent d' adapter le niveau de la fiscalité pour favoriser le développement de territoires moins bien dotés en services , tant publics que privés et dont la faible densité de population a des conséquences importantes sur le niveau d'activité.
Plusieurs réformes successives ont prolongé le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) créé par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (articles 42 à 63) :
- 2015 : définition de nouveaux critères d'éligibilité par la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 (article 45) ;
- 2016 : la loi Montagne du 28 décembre 2016 dispose que les communes de montagne sortant du classement en ZRR au 1er juillet 2017 continuent de bénéficier des effets du dispositif pour une durée de 3 ans ;
- 2018 : les communes exclues du dispositif à la suite de la réforme de 2015 continuent de bénéficier du classement jusqu'au 30 juin 2020 (article 27 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018).
- 2020 : prolongation de 2 ans des dispositifs de zonage dont l'échéance est prévue au 31 décembre 2020 (loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021) ;
- 2021 : prolongation d'une année supplémentaire, jusqu'au 31 décembre 2023, des dispositifs de zonage (loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022).
Le Gouvernement avait indiqué que cette prorogation devait permettre de mener une réforme de grande ampleur des différents dispositifs de zonage de la géographie prioritaire de la ruralité , recommandation qui figurait par ailleurs dans le travail de contrôle sur l'avenir des ZRR mené par le rapporteur spécial avec ses collègues Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau de 2020.
Seule la réforme des zones d'aides à finalité régionale (AFR) a été pour l'instant menée à bien, dans la mesure où la prolongation de ces zones n'avait été prévue en 2021 que pour un an et où le zonage arriverait à échéance à la fin de l'année 2021.
La révision de la carte française
des
aides à finalité régionale (AFR) 2022-2027
Les zones AFR correspondent aux territoires de l'Union européenne présentant des retards de développement, et sont définies par l'ANCT en concertation avec les préfets et les collectivités territoriales. La Commission européenne autorise les autorités françaises à octroyer des aides à finalité régionale devant contribuer au développement de ces zones.
Les entreprises implantées en zone AFR sont exonérées d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés, à l'exclusion des plus-values, jusqu'au terme du vingt-troisième mois suivant celui de leur création.
La nouvelle carte AFR vise à prendre en compte l'augmentation de la couverture totale de population pour la France prévue par le droit européen, soit une couverture de 31,95 % (contre 24,17 % pour la période 2014-2020, soit une augmentation de quasi 8 points).
Comme indiqué par le rapporteur spécial au cours des années précédentes, la prorogation des dispositifs d'exonération fiscale était indispensable . Il ne partage pas l'intégralité des conclusions de la mission interministérielle 5 ( * ) ayant rendu ses travaux en 2020, en particulier l'idée que les exonérations fiscales et sociales afférentes à ces dispositifs n'ont pas démontré leur pleine efficacité en matière de création d'entreprises et d'emploi dans les territoires. Il souligne que la mission a également conclu que les zonages étaient perçus par les entreprises et les collectivités concernées comme un signal positif et une reconnaissance de la vulnérabilité de leur territoire, alors qu'en 2022, 17 732 communes bénéficiaient totalement ou partiellement d'un classement en ZRR.
Nombre de communes bénéficiant
des
effets de classement en ZRR
|
Catégorie |
Nombre de
|
|
Classée en ZRR |
13 665 |
|
Sortante en 2017 continuant à bénéficier des effets du classement depuis 2018 |
3 024 |
|
Classée en ZRR au titre de la baisse de population depuis 40 ans |
12 |
|
Sortante en 2017, classée en zone de montagne et continuant à bénéficier des effets du classement depuis 2017 |
994 |
|
Commune fusionnée bénéficiant en totalité des effets du classement car classée en zone de montagne |
1 |
|
Partiellement classée en ZRR |
28 |
|
Commune fusionnée bénéficiant partiellement des effets du classement depuis 2018 |
6 |
|
Commune fusionnée bénéficiant partiellement
des effets du classement car
|
2 |
|
Total |
17 732 |
Source : Observatoire des territoires de l'ANCT
Le rapporteur spécial a exprimé à plusieurs reprises l'objectif d'une pérennisation du zonage dans un rapport rendu au Gouvernement rédigé avec Frédérique Espagnac et deux collègues députés, Anne Blanc et Jean-Noël Barrot 6 ( * ) .
Les principales conclusions du rapport Zones de
revitalisation rurale,
un enjeu pour l'attractivité des territoires
ruraux, mars 2022
MM. Bernard Delcros et
Jean-Noël
Barrot
,
Mmes Frédérique Espagnac et
Anne Blanc
Les parlementaires en mission insistent sur la nécessité d'une refonte du dispositif ZRR afin de l'adapter aux spécificités territoriales et de s'inscrire pleinement dans la stratégie gouvernementale déployée en faveur de la ruralité.
La mission formule 14 recommandations , parmi lesquelles :
- le maintien d'un dispositif global de soutien en faveur des territoires ruraux, sous la dénomination de ZRR ;
- l'application des critères de classement en ZRR à l'échelle communale, comme c'était le cas avant la réforme de 2015 pour tenir compte de l'agrandissement des périmètres des EPCI issus de la loi NOTRe ;
- retenir pour le classement des communes en ZRR, les critères de densité de population (communes rurales définies par l'Insee) et de revenu par habitant ;
-la définition de deux niveaux de ZRR : ZRR de « premier niveau » bénéficiant de l'ensemble du dispositif (exonérations fiscales, aides directes aux communes et soutien aux structures d'aide à domicile) et ZRR « + » bénéficiant de mesures complémentaires ;
- le classement en ZRR de l'ensemble des communes des départements de moins de 200 000 habitants dont la population a diminué au cours des 10 dernières années
- appliquer des règles différenciées dans les communes classées ZRR pour adapter le droit à construire, les normes et les critères d'installation des professions réglementées aux réalités des territoires à faible densité de population et à faible fréquentation.
Le rapporteur spécial sera très attentif aux évolutions de ces dispositifs et espère que les recommandations formulées au Premier ministre par les parlementaires seront entendues. Étant donné l'importance des différents zonages pour les territoires ruraux, leur réforme doit être à la hauteur des ambitions du Gouvernement pour la ruralité.
* 5 Dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l'emploi dans les territoires IGF-IGA-IGAS-CGEDD, juillet 2020.
* 6 Zones de revitalisation rurale, un enjeu pour l'attractivité des territoires ruraux, rapport au Premier ministre, mars 2022.