C. ... LE NOUVEAU QUINQUENNAT N'AFFICHE AUCUNE STRATÉGIE POUR LA POLITIQUE DU LOGEMENT
De même qu'il n'a pas affiché d'objectif nouveau pour la politique de l'hébergement et du logement adapté, le Gouvernement de présente pas non plus de stratégie pour le secteur de la construction en général et du logement social en particulier, sauf un accent marqué pour la rénovation des logements.
1. L'ANAH et les limites de la montée en puissance de la rénovation des logements
Les bâtiments sont responsables de près de 30 % des émissions mondiales de CO 2 liées à l'énergie 32 ( * ) . Les activités résidentielles sont aussi à l'origine de 44 % des émissions de particules fines (PM2.5) en moyenne dans les pays de l'OCDE, même si l'exposition à ces particules est un peu moins importante en France que dans la moyenne de ces pays 33 ( * ) .
L'effort de rénovation du parc de logements est encore largement devant nous. Sur les 30 millions de résidences principales, seules 1,5 million environ, soit 5 % du parc, seraient peu énergivores (étiquettes A et B du diagnostic de performance énergétique) 34 ( * ) . Environ 5,2 millions de logements, soit 17 % du parc, seraient des « passoires énergétiques » (étiquettes F et G du DPE) et seront donc concernés par l'interdiction de location des passoires énergétiques dès 2025 (classe G) et 2028 (classe F). La proportion des passoires énergétiques est même de 32 % pour les résidences secondaires et de 27 % pour les logements vacants.
La répartition géographique des logements à étiquette énergétique F ou G montre de fortes variations selon les territoires. Presque absentes sur le pourtour méditerranéen, elles sont très présentes dans certains départements ruraux ou de montagne.
Proportion des résidences principales
dont
l'étiquette DPE est F ou G
(en poucentage)
Source : Observatoire national de la rénovation énergétique, 2022
L'État apporte différentes aides fiscales à la rénovation de logements. La hausse de la dépense fiscale relative au taux de TVA réduit de 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique des logements est un signe du nombre de travaux entrepris : ce coût devrait atteindre 2 000 millions d'euros en 2023 pour près de 90 000 entreprises, contre 1 910 millions d'euros en 2022 et 1 760 millions d'euros en 2021.
Les dépenses fiscales ne sont toutefois pas suffisantes pour assurer l'équilibre des opérations, et l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) joue un rôle majeur en tant qu'agence dédiée à la promotion de la rénovation de l'habitat privé et opérateur du programme 135.
Or l'ANAH a connu une croissance peu commune pour une agence de l'État, puisqu'elle a vu son budget multiplié par cinq depuis 2019. Dans le même temps son plafond d'emploi est en passe de doubler, passant de 115 en 2019 à 207 en 2022 et 232 en 2023, selon le projet de loi de finances.
L'ANAH apporte traditionnellement des aides aux propriétaires bailleurs et occupants , ainsi que des aides à l' ingénierie , soit en assurant la gestion des dossiers, soit en les accordant à des collectivités qui en assurent la gestion par délégation.
Engagements de l'ANAH de 2017 à 2021
(en milliards d'euros)
Délégataires : regroupement des aides aux propriétaires bailleurs et occupants, ainsi qu'à l'ingénierie, dans les collectivités qui ont choisi d'assurer la gestion complète des dossiers.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
C'est toutefois la création de la prime de transition énergétique, dite MaPrimeRénov', succédant au crédit d'impôt transition énergétique (CITE), qui a déclenché une hausse considérable de l'activité de l'agence, qui est partiellement réalisée par le recours à un prestataire pour l'instruction des dossiers.
Les ressources sont assurées pour partie par le programme 135, mais à titre principal par le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Des ressources exceptionnelles sont provenues de la mission « Plan de relance ».
Principales ressources apportées par l'État à l'ANAH en 2022 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
MaPrimeRénov' est financée à titre principal par le programme 174.
Le programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » finance également certains aspects de MaPrimeRénov' (ouverture exceptionnelle aux propriétaires occupants de revenus supérieurs, puis aux propriétaires bailleurs, prime pour les copropriétés, actions de communication) et contribue au financement de MaPrimeRénov' Sérénité 35 ( * ) et renforce les moyens de certains dispositifs de l'ANAH (plans « Initiative copropriétés » et « Action Coeur de ville », programme « Petites Villes de demain »).
Le programme 135 finance de manière générale les aides à la rénovation de l'ANAH, pour 368,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2023, qui servent également à consolider la trésorerie de l'organisme. Il prévoit aussi, de manière plus spécifique, une ligne nouvelle en 2023, consacrée à l'adaptation des logements au vieillissement à hauteur de 35 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Compte tenu de ces augmentations conséquentes de crédits, il apparaît que le problème le plus pressant n'est pas véritablement budgétaire , mais il réside aussi bien du côté de l'offre de rénovation que de la demande .
Il est nécessaire de développer un véritable écosystème de la rénovation globale des logements . La directrice générale de l'ANAH a fait part au rapporteur spécial du manque d'entreprises capables de réaliser des rénovations globales dans le secteur privé.
S'agissant des particuliers , une opération de rénovation globale entraîne des travaux lourds et longs, ainsi que des compétences de maître d'ouvrage que n'ont pas les non-professionnels. Un discours mettant en avant les seules économies réalisées sur la facture énergétique ne peut donc pas suffire à convaincre les personnes réticentes, car l'enjeu n'est pas seulement financier. La difficulté est plus grande encore dans les copropriétés, la réalisation des travaux requérant le vote en assemblée générale.
Or MaPrimeRénov' (hors dispositif MaPrimeRénov' Sérénité) n'est pas conçu dans l'optique d'un accompagnement des ménages . Si les « petits gestes » sont utiles, le nombre de rénovations globales reste très faible et insuffisants pour faire diminuer de manière suffisante les émissions du parc de logements existant.
Les prêts bancaires ne suivent pas non plus : seules deux banques proposent le prêt avance rénovation 36 ( * ) qui, depuis le 1 er janvier 2022, doit permettre à des ménages modestes de financer des travaux de rénovation énergétique de leur résidence principale. Le capital emprunté est remboursé lors de la vente du logement ou lors de la succession et le prêt est garanti par une hypothèque prise sur le bien immobilier, associé à une garantie publique apportée par l'État à hauteur de 75 %.
2. Action Logement est soumis à une double pression qui menace sa capacité à accomplir ses missions en faveur du logement
L'an passé, le rapporteur spécial constatait que les relations entre le groupe Action Logement et l'État s'étaient apaisées : il n'en est plus de même cette année, et Action Logement fait l'objet de deux décisions unilatérales qui pourraient remettre en cause de manière importante ses projets.
D'une part, l'article 16 du présent projet de loi de finances prévoit une participation de 300 millions d'euros d'Action Logement Services au financement du fonds national des aides à la pierre (FNAP).
Cette participation a déjà été effectuée entre 2020 et 2022, mais elle résultait d'une concertation intervenue au printemps 2019 entre l'État, Action Logement et le secteur du logement social, afin de compenser une réduction de même montant de la participation des bailleurs sociaux au financement du FNAP. Il n'en est pas de même cette année et la contribution d'Action Logement est imposée sans concertation , alors même que l'État retarde le début des négociations nécessaires pour conclure une nouvelle convention avec Action Logement, la convention 2018-2022 arrivant à son terme à la fin de l'année.
D'autre part, l'INSEE, en application de règles concertées avec Eurostat, a déclaré cet été qu' Action Logement Services (ALS) serait désormais classé parmi les organismes divers d'administration centrale (ODAC) 37 ( * ) . Cette décision, en apparence purement comptable, emporte des conséquences majeures pour le groupe Action Logement.
ALS est la filiale du groupe en charge de la collecte et de la distribution de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC, ancien 1 % logement). La décision de l'INSEE n'a donc pas d'effet à l'égard des organismes de logement social regroupés dans l'autre filiale principale du groupe, Action Logement Immobilier.
Une première conséquence de la classification en administration publique est l'intégration de la dette d'ALS dans le périmètre du déficit public et de la dette publique , le premier étant révisé à hauteur de + 4,2 milliards d'euros et la seconde de + 0,3 point en 2021. Le ministère de l'économie et des finances portera donc un regard beaucoup plus attentif à l'avenir sur la dette et la situation financière d'ALS.
En outre, ALS devrait être à terme interdite d'emprunt sur une durée supérieure à 12 mois . C'est en effet la règle imposée aux ODAC par l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 38 ( * ) , repris par l'article 22 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, actuellement en cours de discussion au Parlement. Cette règle s'applique douze mois après la prise d'un arrêté dressant la liste des organismes concernés.
Or ALS est engagé dans un plan d'investissement volontaire de 9 milliards d'euros, en grande partie financé par l'emprunt, et qui pourrait être en partie remis en cause.
Au total, le besoin de refinancement d'ALS s'élève aujourd'hui, selon les éléments apportés au rapporteur spécial, à environ 6 milliards d'euros, en plus de 5 milliards d'euros déjà levés sur les marchés obligataires.
D'une manière générale, ces décisions pourraient affecter la participation d'Action Logement aux politiques publiques dont la mise en oeuvre dépend de sa contribution, à commencer par le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU), dont il est de loin le principal financeur (voir infra , programme 147), mais aussi au financement de l'ensemble du logement social dont Action Logement est un acteur important, notamment par la bonification de prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations.
3. L'aide aux « maires densificateurs » paraît abandonnée
Dans le cadre du plan de relance présenté en septembre 2020, a été instaurée une aide à la relance de la construction durable , dite « aide aux maires densificateurs », dotée de 175 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2021, tendant à accorder une subvention aux communes qui autorisent des opérations de logements denses dans les zones tendues. Le versement s'effectuait automatiquement en fonction du nombre de permis de construire accordés, vérifié à l'automne 2021.
La commission sur la relance de la construction durable 39 ( * ) , présidée par François Rebsamen, a pointé l'année suivante certaines limites du dispositif : le ciblage sur les zones où le besoin en logements est le plus important serait insuffisant, le caractère automatique de l'attribution de l'aide en réduirait son effet incitatif et son montant pourrait être mieux adapté au coût réel que représente l'accueil de populations nouvelles pour les collectivités.
Sur la proposition de la commission, le Gouvernement a transformé cette aide en un dispositif contractualisé de « contrats de relance du logement », auxquels ont été affectés en 2022 les crédits de 175 millions d'euros qui devaient initialement servir au renouvellement de l'aide en 2022.
Selon les éléments apportés au rapporteur spécial par le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, 182 contrats ont été signés , pour un objectif de production de 169 000 logements . Tous les permis prévus n'ont toutefois pas été atteints : il pourrait en manquer de 20 % à 30 %.
Or ce dispositif, qui était financé par la mission « Plan de relance », perd son véhicule budgétaire avec la disparition progressive de cette mission, qui ne dispose plus d'autorisations d'engagement à compter de 2023.
Contrairement à d'autres dispositifs, il n'est pas repris par un programme budgétaire de droit commun et ne dispose plus, à l'heure actuelle, de financement pour 2023.
4. Alors que les modalités du soutien à la rénovation des friches demeurent en cours de définition, l'État n'a toujours pas défini le modèle de financement du ZAN
L'article 191 de la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021 a fixé un objectif de division par deux du rythme d'artificialisation des sols d'ici 2030, première étape avant d'atteindre l'objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) des sols en 2050 40 ( * ) .
Cet article constitue probablement la contrainte la plus forte en matière de politique locale d'aménagement et du logement depuis l'article 55 de la loi SRU 41 ( * ) : reposant sur la même logique quantitative, l'objectif demandera certainement, comme cela a été le cas de l'article 55, à être adapté progressivement à la diversité des situations locales.
Or le dispositif réglementaire a été mis en place - hâtivement, avec la publication de décrets d'application, au printemps 2022, dont le Gouvernement a dû suspendre l'application par une circulaire publiée le 4 août - sans que soit défini la question de son financement .
Le fonds « friches » a certes été mis en place en 2021, dans le cadre du plan de relance, et prolongé en 2021, afin de rendre possible des opérations de démolition, de dépollution ou de restructuration lourde dont les coûts ne peuvent généralement pas être compensés par des recettes de cession, particulièrement dans les territoires détendus.
Ce fonds a rencontré un succès considérable , révélant l'étendue du potentiel mobilisable dans les collectivités territoriales et dépendant de l'atteinte d'un équilibre économique. 650 millions d'euros ont été engagés pour les deux premières éditions du fonds friches afin d'accompagner le recyclage de 2 700 hectares de friches. 100 millions d'euros supplémentaires devraient être engagés d'ici à la fin de l'année 2022, pour 675 hectares de friches supplémentaires 42 ( * ) .
Dès le mois de septembre 2021, le président de la République avait donc annoncé la pérennisation de ce fonds. La définition des modalités a pourtant pris beaucoup de temps, et il a été finalement été intégré dans un « fonds vert » , ou fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires 43 ( * ) , au périmètre beaucoup plus large et imprécis puisque les documents budgétaires n'indiquent pas le montant qui serait consacré spécifiquement à la réhabilitation des friches. Il ressort de déclarations gouvernementales que cette action bénéficierait finalement, en 2023, de financements comparables à ceux des deux années précédentes, soit 300 à 350 millions d'euros d'engagements. Toutefois les enveloppes ne sont pas strictement définies, de sorte qu' on ne dispose aujourd'hui d'aucune visibilité sur les crédits budgétaires que l'État consacrera à l'objectif de sobriété foncière affirmé par la loi Climat et Résilience.
Le rapporteur spécial souligne que, face à un objectif fixé par la loi, l'État se doit d'apporter le soutien nécessaire et de définir le plus rapidement possible les modalités pratiques de mise en oeuvre.
Il sera nécessaire, en particulier, de corriger les limitations de la version « plan de relance » du fonds friches. Une enquête a ainsi montré qu'il existait un fort écart entre les communautés de communes, dont 82 % n'ont pas postulé au fond, et les métropoles qui y ont en majorité eu recours 44 ( * ) : les disparités en termes de moyens et d'ingénierie contribuent probablement à expliquer ces différences.
En tout état de cause, le fonds friches ne peut toutefois être que l'un des volets de la mise en oeuvre de l'objectif ZAN , car quelques milliers d'hectares de friches réutilisées ne seront pas suffisants pour répondre au besoin en logements et en activités nouvelles. La commission des finances s'est donc emparée de la question.
Le rapporteur spécial a lancé des pistes dans le travail de contrôle qu'il a réalisé au premier semestre de 2022 sur « les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif ZAN » 45 ( * ) . Suite à son rapport et à son initiative, la commission des finances a également demandé au Conseil des prélèvements obligatoires de réaliser une étude relative à la prise en compte, par notre système fiscal, de l'objectif ZAN, qui a été présentée le 26 octobre 46 ( * ) .
Les recommandations du Conseil des prélèvements obligatoires
1. Supprimer le critère du nombre d'habitants (50 000 habitants), tout en conservant le critère de tension sur le marché immobilier, pour la taxe sur les logements vacants et la majoration de taxe d'habitation sur les résidences secondaires.
2. Fusionner les deux taxes sur les logements vacants en une taxe unique et la transformer en impôt local.
3. Inscrire à l'ordre du jour des assemblées municipales et communautaires, dans le cadre du rapport triennal sur l'artificialisation des sols, un débat portant sur le recours aux instruments fiscaux concourant à l'objectif ZAN.
4. Réserver les exonérations de taxes locales aux opérations sur zones déjà artificialisées, en particulier les opérations de recyclage urbain .
5. Augmenter le taux de la taxe locale sur les plus-values de cessions de terrains nus rendus constructibles et envisager la suppression de la clause « des 18 ans ».
6. Intégrer les effets du ZAN dans les mécanismes de solidarité horizontaux et verticaux à destination des collectivités.
7. Dans le cadre de la réflexion sur l'évolution du financement des collectivités, envisager l'affectation des DMTO au bloc communal et étudier la pertinence de taux variables de DMTO en fonction du caractère artificialisant des opérations immobilières.
8. Intégrer les conséquences de l'objectif ZAN dans les projections réalisées pour la réforme des valeurs locatives cadastrales et envisager des mesures de correction ou de compensation si les résultats vont dans un sens contraire à cet objectif.
9. Confier aux administrations compétentes le chiffrage de l'impact économique et financier lié à la mise en oeuvre du ZAN (y compris les incidences fiscales pour les collectivités) et identifier les pistes de financement et démutualisation envisageables.
10. Étudier l'extension de la couverture géographique des établissements publics fonciers à l'ensemble du territoire national et la taxe spéciale d'équipement affectée à leur financement.
11. Étudier la pertinence d'introduire un système de bonus-malus dans le calcul de la taxe d'aménagement pour favoriser les opérations de dépollution/réaménagement et taxer davantage les opérations artificialisantes.
Source : rapport précité du Conseil des prélèvements obligatoires
Le rapporteur spécial est également rapporteur d'une mission conjointe de contrôle sur la mise en application du « zéro artificialisation nette », lancée par quatre commissions permanentes et qui poursuit ses travaux, sous la présidence de notre collègue Valérie Létard 47 ( * ) .
Or le rapporteur spécial constate que le présent projet de loi de finances ne contient que très peu de mesures tendant à faciliter ou rendre « désirable » l'objectif de sobriété foncière pour les communes . Ces mesures - notamment une revalorisation très limitée de la taxe d'aménagement à l'article 7, une augmentation du périmètre et du taux de la taxe sur les logements vacants aux articles 9 bis et 9 ter - sont éparses et ne font pas système. Elles ne permettent pas de tracer un chemin crédible pour l'accompagnement des collectivités locales alors que, par ailleurs, les projets déjà prévus rendent, dans de nombreux territoires, quasiment impossible l'atteinte du premier objectif en 2031.
Auditionné par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable le 2 novembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, M. Christophe Béchu, a indiqué qu'il réfléchissait à une forme de fiscalité qui renchérisse le coût de l'artificialisation et puisse donner des moyens aux collectivités de financer des opérations de renaturation ou de dépollution.
Le rapporteur spécial souligne l'urgence de poursuivre les travaux , sur la base notamment du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, afin de « climatiser » réellement la fiscalité et les ressources des collectivités territoriales .
* 32 En tenant compte des émissions indirectes attribuables à la production d'électricité. OCDE, Pierre par pierre : Bâtir de meilleures politiques du logement , 2021.
* 33 Le niveau de concentration de particules fines auquel est exposé un résident type tout au long de l'année, est en 2019 de 11,4 mg/m 3 en France, contre 13,9 mg/m 3 dans l'OCDE (source : OCDE).
* 34 Observation national de la rénovation énergétique, Le parc de logements par classe de performance énergétique au 1 er janvier 2022.
* 35 Nouvelle appellation de l'ancien dispositif Habiter mieux Sérénité, qui prévoit un accompagnement renforcé permettant, contrairement à MaPrimeRénov', de garantir le niveau de performance énergétique atteint.
* 36 Agence nationale d'information sur le logement (ANIL), Le prêt avance-rénovation .
* 37 INSEE, Les comptes de la Nation en 2021 , 31 août 2022.
* 38 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
* 39 Rapport de la commission pour la relance durable de la construction de logements , septembre 2021.
* 40 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, article 191 .
* 41 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 42 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 43 Ce dispositif est porté par le nouveau programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
* 44 CEREMA / Intercommunalités de France, Le foncier économique à l'heure de la sobriété foncière , septembre 2022.
* 45 Les outils financiers pour soutenir l'atteinte de l'objectif de zéro artificialisation nette , rapport d'information n° 743 (2021-2022) de Jean-Baptiste Blanc, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 juin 2022 ?
* 46 Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité locale dans la perspective du ZAN , 26 octobre 2022.
* 47 Mission conjointe de contrôle relative à la mise en application du « Zéro artificialisation nette » , créée par les commissions des affaires économiques, de l'aménagement du territoire et du développement durable, des finances et des lois.