SECONDE PARTIE
ANALYSE DES CRÉDITS DE LA
MISSION
PAR PROGRAMME
I. LE PROGRAMME 149, DES CRÉDITS EN FORTE AUGMENTATION POUR UN SOUTIEN À LA COMPÉTITIVITÉ ET À LA DURABILITÉ
Le programme 149 s'élève à 2 093,39 millions d'euros en AE et 2 085,70 millions d'euros en CP dans le PLF 2023, soit une hausse au regard de la loi de finances pour 2022 de 21,22 % en AE et de 21,50 % en CP.
Les dotations de ce programme connaissent donc en 2023 des hausses significatives, reflétant notamment la mise en oeuvre de la nouvelle PAC et de la réforme de l'assurance récolte.
A. LA NOUVELLE PAC 2023-2027
1. Le « verdissement » de la PAC
La politique agricole commune (PAC) a pour objectif de renforcer la compétitivité économique et environnementale des exploitations face à l'instabilité des marchés, les accompagner pour s'adapter aux contraintes environnementales en assurant la sécurité et la qualité des produits.
La programmation de la PAC 2015-2020 a été prolongée jusqu'en 2022 afin de permettre la mise en oeuvre de la nouvelle PAC composée de trois règlements, adoptés par le Conseil et par le Parlement et publiés au Journal officiel le 6 décembre 2021. Cette nouvelle PAC, qui s'appliquera sur la période 2023-2027, est le fruit de l'expression des différentes préoccupations :
- de la Commission européenne, souhaitant « verdir la PAC », conformément aux objectifs du pacte vert pour l'Europe12(*) ;
- des parlementaires européens, relayant les revendications sociétales ;
- et des États demandant plus de subsidiarité.
Elle poursuit trois objectifs :
« - renforcer la contribution de l'agriculture aux objectifs de l'UE en matière d'environnement et de climat ;
- assurer un soutien plus ciblé aux petites exploitations ;
- et laisser aux États membres une plus grande marge de manoeuvre pour adapter les mesures aux conditions locales. »13(*).
2. Le plan stratégique français
La grande majorité des nouvelles dispositions de la PAC sont traduites dans les plans stratégiques nationaux dont l'élaboration a donné lieu à de nombreuses négociations. Leur entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2023.
À la suite de huit mois d'échange avec la Commission européenne, cette dernière a adopté le Plan stratégique national (PSN) français le 31 août 2022. Celui-ci porte sur une enveloppe de 45,2 milliards d'euros sur la période 2023 - 2027. La France a conservé son budget de 9,4 milliards d'euros par an, dont 9,1 milliards d'euros pour le Plan stratégique national.
Conformément au règlement européen sur les plans stratégiques, le plan français précise les dotations minimales attribuées aux écorégimes, aux mesures agroenvironnementales du second pilier, à l'aide aux jeunes agriculteurs et à l'aide redistributive au revenu. Parmi les mesures prévues, on peut relever le soutien aux agriculteurs des zones défavorisées14(*) qui s'élève à 1,1 milliard d'euros par an.
L'objectif d'atteindre au moins 18 % des surfaces en bio en 2027 conduit à une augmentation de 36 % des soutiens à la conversion dans la nouvelle PAC. Le budget des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) progresse, en passant à 260 millions d'euros par an en moyenne sur la période.
S'agissant des secteurs de l'apiculture, des fruits et légumes, de la vitiviniculture, de l'huile d'olive et des olives de table, un décret15(*) fixe les conditions de mise en oeuvre des différentes interventions publiques, telles que la formation, l'assistance technique, les promotions... prévus par le PSN. Il revient à L'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) de les mettre en oeuvre à compter du 1?? janvier 2023 et pour la période 2023 - 2027.
3. Une nouvelle répartition de la gestion des aides non surfaciques
a) La nouvelle répartition
L'action 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » connait une évolution substantielle avec la mise en oeuvre de la nouvelle PAC.
La mise en oeuvre des aides du PSN relèvera :
- de l'État pour les dispositifs surfaciques, tels que le dispositif sICHN, le soutien à l'agriculture biologique et les mesures agro-environnementales et climatiques liées à la surface et assimilés à des aides surfaciques ;
- et des Régions pour les aides non-surfaciques : soutien aux investissements, aides à l'installation des jeunes agriculteurs et aides au développement local, à l'exception de Mayotte où les aides non surfaciques demeurent sous l'autorité de l'État.
b) L'impact budgétaire du transfert des aides non surfaciques aux régions
Les crédits de l'action 23 progressent de 18,1 % en AE (soit + 17,4 millions d'euros) et de 57,1 % en CP (soit + 62,8 millions d'euros), pour s'établir respectivement à 113,36 millions d'euros en AE et 172,74 millions d'euros en CP.
Cette évolution s'explique principalement16(*) par l'impact de la nouvelle programmation PAC 2023-2027 avec la budgétisation de 100 millions d'euros en AE et CP sur la nouvelle sous-action « PAC 2023-2027 - Transferts aux conseils régionaux » comme contrepartie du transfert des mesures non-surfaciques (aides à l'installation et à l'investissement principalement) vers les conseils régionaux.
Cette dotation de 100 millions d'euros provient du budget du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire à hauteur de 91,55 millions d'euros et de 8,45 millions d'euros du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Au titre des conséquences budgétaires du transfert, il convient de relever que :
- les crédits pour la dotation aux Jeunes Agriculteurs (DJA) ainsi que ceux pour la modernisation des exploitations relevant désormais des régions, les lignes budgétaires ne sont plus dotées d'autorisations d'engagement en 2023 dans le programme 149 (hormis pour Mayotte) ;
- et les crédits de paiements inscrits au programme 149 visent à payer les engagements antérieurs à 2023 passés par le ministère, à abonder la dotation à destination de Mayotte ainsi qu'à honorer les frais de gestion du Fonds européen d'investissement (FEI) géré par la Banque européenne d'investissement (BEI).
* 12 Le pacte vert pour l'Europe, lancé par la Commission européenne en 2019, vise à « transformer l'UE en une économie moderne, efficace dans l'utilisation des ressources et compétitive, garantissant la fin des émissions nettes de gaz à effet de serre d'ici à 2050, une croissance économique dissociée de l'utilisation des ressources, où personne n'est laissé de côté. » https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fr
* 13 Source : site du Conseil Européen. https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/cap-introduction/cap-future-2020-common-agricultural-policy-2023-2027/
* 14 zones de montagne et autres zones à handicap.
* 15 Décret n° 2022-1343 du 21 octobre 2022 relatif aux interventions dans les secteurs des fruits et légumes, des produits de l'apiculture, du vin, de l'huile d'olive et des olives de table.
* 16 Par ailleurs, le transfert aux régions des activités DJA et PCAE a conduit à une baisse respective des dotations de 35,1 millions d'euros en AE et 18,1 millions d'euros en CP pour la DJA et de 42,5 millions d'euros en AE et 16,4 millions d'euros en CP pour le Plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE).