EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 16 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de MM. Georges Patient et Teva Rohfritsch, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer ».
M. Claude Raynal , président . - Nous passons à l'examen des crédits de la mission « Outre-mer » et des articles 44 quater à 44 sexies .
M. Georges Patient , rapporteur spécial de la mission « Outre-mer » . - La mission « Outre-mer » a pour principal objectif le rattrapage des écarts persistants entre l'outre-mer et la métropole et la convergence des niveaux de vie dans le domaine socio-économique.
Les crédits présentés dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2023 s'élèvent à 2 701 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2 524,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 1,7 % en AE et de 1,3 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2022.
Cependant, cette hausse en valeur signifie une contraction des crédits de la mission en volume, qui s'établissent à 2 589,7 millions d'euros en AE et à 2 420,8 millions d'euros en CP, soit une baisse de plus de 100 millions d'euros en AE et CP par rapport à 2022.
En réintégrant le bandeau « maladie » transféré vers la sécurité sociale à compter de 2023, les crédits, corrigés de l'inflation, enregistrent une hausse de 187,6 millions d'euros en AE et de 181,6 millions d'euros en CP. Cette hausse résulte cependant du seul effet mécanique de l'action n° 1 du programme 138 relatif aux exonérations des charges sociales des entreprises qui sont des dépenses de guichet.
Ces précisions méthodologiques et de périmètre étant faites, je commencerai par une présentation rapide des crédits du programme 123, qui concerne les conditions de vie outre-mer.
Entre la loi de finances initiale pour 2022 et le PLF 2023, ce programme enregistre une hausse de 60,9 millions d'euros et 43,4 millions d'euros en CP. Plusieurs mesures nouvelles, pour un montant total de 35,1 millions d'euros en AE et 23,1 millions d'euros en CP, expliquent en partie cette hausse : une hausse de 10 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP pour le renforcement de l'assistance technique auprès des collectivités ; un effort spécifique en faveur de l'alimentation en eau potable en Guadeloupe pour un montant de 10 millions d'euros ; des dispositifs de garantie pour les petites et moyennes entreprises et de subventions pour la lutte contre le changement climatique dans le Pacifique seront développés par la société de gestion des fonds de garantie d'outre-mer pour un montant de 7 millions d'euros en AE et 1 million d'euros en CP ; 3 millions d'euros en AE et CP seront ouverts pour participer à la diversification agricole ; un soutien de 5,1 millions d'euros en AE et CP sera attribué pour la réforme de la fonction publique territoriale à Wallis-et-Futuna.
Si l'on peut se réjouir de ces augmentations de crédits, il parait cependant nécessaire de souligner que les crédits ouverts au titre de la ligne budgétaire unique (LBU) ne permettent pas de répondre aux besoins dans ce domaine, notamment concernant la résorption de l'habitat insalubre. C'est pourquoi nous vous proposons un amendement visant à augmenter de 4 millions d'euros en AE et CP les crédits alloués à cette résorption. Cette ouverture se justifie d'autant plus que les AE et CP ouverts les dernières années ont été intégralement consommés.
De surcroit, malgré une augmentation des crédits alloués aux dispositifs de soutien exceptionnel aux collectivités, les crédits ouverts pour les contrats de redressement en outre-mer (Corom) restent stables dans le PLF initial. Ils ont été augmentés de 30 millions d'euros à l'Assemblée nationale. Cependant, dans ce contexte économique qui accentue la dégradation de la situation financière des collectivités d'outre-mer, nous estimons que ce dispositif pourrait utilement être renforcé pour s'étendre à un nombre plus important de collectivités. Or, les ouvertures de crédits pour ces contrats adoptées à l'Assemblée nationale, et retenues dans le texte du Gouvernement, seraient destinées, à hauteur de 20 millions d'euros, au syndicat de l'eau de Guadeloupe. Il nous parait donc nécessaire d'ouvrir 20 millions d'euros en AE et CP pour les Corom. C'est le sens de l'amendement que nous vous proposons.
M. Teva Rohfritsch , rapporteur spécial de la mission « Outre-mer » . - On peut s'interroger sur la consommation des crédits des contrats de transformation et de convergence. Gageons que leur prolongation d'une année permettra d'engager le plus de crédits possible. En revanche, concernant spécifiquement le contrat de développement et de transformation de la Polynésie, signé en 2021 et couvrant la période 2021-2023, le maintien du rythme d'engagement des AE pourrait permettre une consommation intégrale d'ici à la fin du contrat.
Concernant le programme 138 « Emploi outre-mer », les crédits enregistrent une baisse de 15,6 millions d'euros en AE et de 11,2 millions d'euros en CP entre la LFI 2022 et le PLF 2023.
Dans le détail, les crédits alloués aux exonérations de charges enregistrent une baisse apparente de 61,9 millions d'euros, qui résulte de la mise en oeuvre d'une mesure de périmètre visant à transférer le « bandeau maladie » vers la sécurité sociale pour un montant de 264,53 millions d'euros sans modification du dispositif sur le fond.
À périmètre constant, les crédits prévus pour 2023 au titre de la compensation des exonérations de cotisations sont en hausse de plus de 202,7 millions d'euros. Cependant, dans un contexte économique incertain venant accroître les difficultés rencontrées par certaines entreprises, il est délicat, à ce stade, d'avoir une prévision fine de ce que pourrait être le besoin réel en 2023 en raison des éventuelles conséquences sur l'emploi et les salaires de l'inflation. Nous nous montrerons donc attentifs, en cours d'année, au niveau de consommation de ces crédits.
Par ailleurs, les crédits alloués au service militaire adapté (SMA) enregistrent une hausse de 44,6 millions d'euros en AE et 50,4 millions d'euros en CP, qui s'explique par la création de deux nouvelles compagnies, en Polynésie et à Mayotte, et par le déploiement, à tous les territoires, du SMA 2025+, qui a notamment pour objectif d'ouvrir le dispositif à de nouveaux publics.
Ce dispositif, qui a démontré son efficacité et son extension à des mineurs ou des mères célibataires, permettra, sans aucun doute, une meilleure professionnalisation et intégration de ces personnes. Les recrutements sont cependant freinés depuis quelques années par plusieurs phénomènes : décalage de croissance démographique entre les différents territoires, crise sanitaire... Les crédits supplémentaires, en finançant certains investissements sur les lieux d'accueil, permettront d'apporter une première solution au décalage démographique entre les territoires. Nous devrons, toutefois, être vigilants sur les taux d'insertion des prochaines années dans un contexte économique difficile.
Enfin, les crédits destinés au financement de l'économie c'est-à-dire les microcrédits, l'aide au fret, le prêt de développement outre-mer (PDOM) sont stables entre 2022 et 2023 à 24 millions d'euros. Cette stabilité, bien que louable, pourrait cependant s'avérer insuffisante pour couvrir les besoins réels en 2023. En effet, dans le contexte économique actuel, la situation des entreprises pourrait se détériorer et le recours au microcrédit ou au PDOM pourrait alors enregistrer une hausse par rapport à l'année 2021 voire 2022. Or, pour rappel, en 2020, année de crise sanitaire, ces crédits avaient été consommés à hauteur de 8 millions de plus que les ouvertures en loi de finances. Afin d'anticiper ce besoin, nous vous proposons un amendement pour ouvrir 5 millions d'euros supplémentaires en AE et CP.
M. Georges Patient , rapporteur spécial . - Les dépenses fiscales rattachées à la mission enregistrent une nouvelle hausse, passant de 6 916 à 7 090 millions d'euros. Nous nous réjouissons toutefois que des évaluations aient récemment été menées et que d'autres soient prévues pour 2023. Ces évaluations demeurent un exercice complexe, donc incomplet et à la fiabilité relative, mais elles représentent un préalable nécessaire à une réflexion plus large sur les dépenses fiscales.
M. Teva Rohfritsch , rapporteur spécial . - Enfin, en complément des crédits portés par la mission « Outre-mer » et des dépenses fiscales, les outre-mer bénéficient de crédits en provenance d'autres programmes du budget général.
Ainsi, le montant total des contributions budgétaires s'élève, en PLF 2023, à 20,1 milliards d'euros en AE et 21,7 milliards d'euros en CP, soit une hausse de 1,1 % en AE et de 3,7 % en CP par rapport à la LFI 2022. Depuis 2018, l'effort total a augmenté de 3,6 milliards d'euros en AE et 5,4 milliards d'euros en CP.
Ces crédits en provenance d'autres missions budgétaires permettent, entre autres, de financer les cinq plans thématiques outre-mer : le plan d'actions pour les services d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe, Guyane, Martinique, la Réunion, Mayotte et Saint-Martin (Plan eau DOM) ; le plan Séismes Antilles ; le plan Sargasses 2 ; le plan Logement outre-mer (PLOM) ; et le plan Chlordécone.
Par ailleurs, parmi ces contributions, figurent les crédits du plan de relance. Nous notons que, en juin 2022, 1,39 milliard d'euros a été ouvert en AE pour l'outre-mer dans le cadre du plan de relance, soit environ 100 millions d'euros de moins que les premières annonces prévues à hauteur de 1,5 milliard d'euros pour les outre-mer. À la même date, 38,6 % des AE et 10,1 % des CP ont été consommés.
Ces taux sont décevants et doivent nous conduire à être vigilants à l'avenir notamment pour éviter des redéploiements en cas d'absence de consommation. Toutefois, les crédits du plan de relance se sont accompagnés d'un effet levier important sur le financement des collectivités et ont permis de financer des projets indispensables aux territoires d'outre-mer et de renforcer des dispositifs existants comme les contrats de convergence ou la ligne budgétaire unique. À cet égard, il est important de souligner que lorsqu'ils ont été orientés sur des dispositifs existants, les crédits ont été intégralement consommés.
Mme Micheline Jacques , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la mission « Outre-mer » . - J'ai donné, pour la commission des affaires économiques, un avis favorable à cette mission « Outre-mer », puisque son budget tient compte des attentes, même si les objectifs de dépenses fixés ne sont pas toujours atteints. Je le considère comme un budget de transition, puisque notre nouveau ministre de l'outre-mer a prévu de grands projets avec des feuilles de route pour les territoires. Il a pour mission de faire des territoires ultramarins des territoires d'innovation et de développement de valeurs.
Je salue les efforts qui ont été fournis en faveur du service militaire adapté (SMA), avec, désormais, la prise en charge des mineurs à partir de 16 ans, ce qui permettra de récupérer les jeunes en décrochage scolaire.
Je remercie les deux rapporteurs spéciaux pour leur travail.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission « Outre-mer » . - J'ai écouté avec intérêt le rapport de mes éminents collègues, auquel je n'ai rien à ajouter. Je souhaiterais même, avec leur permission, dupliquer leurs amendements qui visent à abonder certains dispositifs.
Je voudrais souligner, cependant, le problème récurrent de sous-consommation des crédits. Il s'agit des collectivités les plus en difficulté de la République, et il est consternant de constater que les crédits qui leur sont alloués ne sont pas consommés dans leur intégralité à la fin de l'année. C'est inacceptable et nous devons absolument trouver une solution.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Je remercie les rapporteurs spéciaux pour leur rapport. Je partage leurs observations relatives à la difficulté de consommer les crédits alloués, un problème auquel il est urgent d'apporter une réponse. En effet, tous les ans se joue une bagarre démocratique pour obtenir des crédits et ils ne sont pas entièrement consommés, ce qui discrédite notre travail. Peut-être avez-vous des préconisations à nous soumettre sur cette question.
M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - En effet, lorsque ces sommes sont annoncées, nous sommes les premiers à nous en réjouir et à répercuter l'information auprès de la population. Et quand, un an plus tard, les sommes n'ont pas été consommées, nous passons pour des menteurs, le citoyen se moquant totalement des explications techniques. La seule chose qu'il voit, c'est que les réalisations ne sont pas au rendez-vous et il en veut à l'élu qui fait le lien entre les institutions de la République et nos territoires.
Mme Isabelle Briquet . - Mes commentaires seront bien moins pertinents que ceux qu'aurait pu tenir Victorin Lurel s'il avait pu être présent aujourd'hui.
Si nous pouvons noter avec satisfaction l'augmentation des crédits, avec la réserve qui a été donnée tout à l'heure sur leur niveau de consommation, elle ne permet pas de répondre à l'ensemble des problématiques. Il manque en effet des mesures spécifiques pour protéger le pouvoir d'achat et, à ce sujet, je souhaiterais savoir si nos rapporteurs peuvent nous dire où en est la démarche dite « Oudinot du pouvoir d'achat », qui a été annoncée.
L'aide au fret n'a pas été réévaluée, alors que le prix des billets d'avion est un problème systémique.
Même s'il convient de noter qu'un effort a été réalisé sur la question de la gestion de l'eau, l'urgence du droit d'accès à l'eau nécessiterait une politique bien plus volontariste. Au-delà des financements, sans doute des politiques spécifiques pourraient être mises en place.
Enfin, s'agissant du renforcement du service militaire adapté, il serait souhaitable de repenser la formation pour éviter les échecs scolaires.
M. Jérôme Bascher . - Les territoires outre-mer ont subi de gros déficits d'investissement, et ce au profit de mesures de substitution, d'aides aux personnes, à savoir des palliatifs.
Savez-vous exactement ce qui est possible de faire et la somme totale qu'il conviendrait d'investir pour remettre les infrastructures de réseaux aux normes - eau, téléphonie, assainissement, hôpitaux, etc. ? Une mission a-t-elle été réalisée pour chiffrer le retard en termes d'investissement et le financement qu'il conviendrait d'allouer ?
M. Georges Patient , rapporteur spécial . - Le gros problème dans les outre-mer, c'est la sous-consommation des crédits votés, alors même que les collectivités locales doivent faire face à un déficit structurel important. Or, nous savons très bien qu'en outre-mer, plus encore que dans l'Hexagone, ce sont les collectivités locales qui sont motrices en matière de développement économique. Nous nous battons depuis très longtemps pour que leur équilibre financier soit rétabli. C'est un préalable indispensable pour qu'elles puissent investir. Des crédits sont votés en matière d'investissement, mais depuis très longtemps, les collectivités locales sont discriminées au titre des recettes de fonctionnement. Premièrement au niveau de la péréquation, nous en avons beaucoup parlé, et le Président avait fini par reconnaître, qu'il y avait un écart de 85 millions d'euros avec les communes de l'Hexagone. Un plan de rattrapage a été mis en oeuvre, mais l'écart était en réalité de plus de 165 millions d'euros.
Par ailleurs, en matière de contribution au redressement des finances publiques, les communes d'outre-mer, qui sont les plus pauvres, ont également fortement contribué. Et nous pouvons chiffrer à 400 millions d'euros la perte en matière de recettes de fonctionnement.
Dans le dernier rapport que j'ai élaboré avec Jean-René Cazeneuve, nous avons initié les contrats de redressement en outre-mer, pour permettre à ces communes de se remettre à flot et de pouvoir utiliser tous les crédits d'investissement mis à leur disposition. À ce jour la situation est la suivante : 62 % des communes des départements et régions d'outre-mer (Drom), qui sont dans le réseau d'alerte, présentent un déficit structurel en section de fonctionnement, alors qu'elles bénéficient de crédits d'investissement. Or, tant que leurs charges et leurs dépenses de fonctionnement ne seront pas équilibrées elles auront les plus grandes difficultés à utiliser les crédits d'investissement ouverts
Je suis un peu déçu de voir que le rapporteur général a rejeté mon amendement relatif aux Corom que j'avais déposé sur le PLFR.
M. Teva Rohfritsch , rapporteur spécial . - Concernant la sous-consommation des crédits, un sujet récurrent évoqué chaque année, nous avons formulé des recommandations dans notre rapport d'information sur le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) outre-mer et dans celui réalisé pour suite à donner au rapport de la Cour des comptes au titre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) sur les financements de l'État en outre-mer. Nous restons positifs en espérant que ces conclusions seront prises en compte et qu'elles seront intégrées par le Gouvernement.
Il y a aussi un effet progressif de montée en charge de l'ingénierie locale, puisque nous avons augmenté les crédits qui y sont consacrés. Il faut installer les équipes et les élus doivent s'approprier cet outil et recourir de manière plus systématique à ces plateformes d'ingénierie locale. Nous allons donc observer avec vous cette évolution. Je pense qu'il faut un cycle de deux à trois ans pour pouvoir tirer des conclusions sur les efforts consentis en la matière. Mais des sujets restent intangibles, notamment la rareté du foncier, les coûts d'aménagement du foncier sur des îles avec des plaines assez étroites à forte densité de population. Nous ne pouvons ignorer ces éléments géographiques contraignants.
L'inflation et l'écart du coût de la vie sont deux sujets qui s'additionnent, mais qui sont distincts. Il existe le bouclier qualité-prix (BQP), mis en place par M. Lurel, mais nous observons que l'évolution des taux d'inflation varie en fonction des territoires. Un certain nombre d'entre eux connaissent une croissance de l'inflation inférieure à la métropole, et d'autres, supérieure, ce qui souligne encore une fois l'hétérogénéité des territoires d'outre-mer.
L'exonération de la TVA a été mise en oeuvre dans les Drom.
L'aide au fret est effectivement un sujet majeur, et fait l'objet de l'un de nos amendements, visant à augmenter de 5 millions d'euros les crédits dédiés au financement de l'économie, qui recouvrent les micro-crédits aux entreprises, les prêts de développement outre-mer (PDOM) mais également l'aide au fret.
D'autre part, les crédits alloués à la continuité territoriale ont été augmentés de 5 millions d'euros par l'Assemblée nationale pour faire face à la hausse des prix des billets d'avion - il faut distinguer la hausse du prix du fret et celle du billet d'avion. Nous souhaitons vivement que vous puissiez nous appuyer sur cet amendement.
Concernant les écarts en termes d'équipements publics entre les outre-mer et la métropole, il y a effectivement eu des tentatives pour mesurer ces écarts. Les dernières données en la matière dataient d'un rapport de 2012. Dans nos différents rapports, et notamment celui sur le FEI, nous avons essayé de les mettre à jour au regard des données dont nous disposons. Il en ressort que les écarts en termes d'équipements publics restent forts.
Les besoins sont différents selon les territoires, avec des caractéristiques démographiques distinctes. Sans entrer dans le détail, Mayotte, qui a une démographie très dynamique, présente des besoins en infrastructures liées à l'enfance ou à l'enseignement plus importants que dans d'autres territoires d'outre-mer. Les efforts sont sans fin en la matière dans la mesure où nous n'avons pas de prise sur ces taux de croissance démographiques très importants.
Vous avez indiqué que, pendant la crise, nous avons enregistré un investissement public moins appuyé. Cela aussi dépend des territoires. Si je prends l'exemple de la Polynésie française, nous avons pu, au contraire, en faire une forme de bouclier pour l'emploi, et les dépenses d'investissement ont été particulièrement accentuées sur la période de manière à jouer une fonction contracyclique à un moment où l'économie en avait le plus besoin, puisque le tourisme était à l'arrêt.
M. Claude Raynal , président . - Évidemment, il s'agit d'amendements appelant le Gouvernement à lever le gage dans la mesure où vous demandez, à chaque fois, une somme supplémentaire et non pas un transfert de crédits au sein de la mission.
L'amendement n° II-16 est adopté .
L'amendement n° II-17 est adopté.
L'amendement n° II-18 est adopté .
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Outre-mer », sous réserve de l'adoption de ses amendements.
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 44 quater (nouveau)
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 44 quater .
Article 44 quinquies (nouveau)
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 44 quinquies .
Article 44 sexies (nouveau)
M. Claude Raynal, président. - Les rapporteurs spéciaux nous proposent un amendement pour repousser de trois mois la date limite de dépôt du rapport demandé au Gouvernement sur les crédits budgétaires dédiés à l'aide au fret au sein de la mission « outre-mer ».
L'amendement n° II-19 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 44 sexies , sous réserve de l'adoption de son amendement.
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé ses décisions.