C. L'ADEME VOIT UN RENFORCEMENT DE SES MOYENS DANS LE CADRE DE FRANCE 2030
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La partie du rapport relative à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, aussi appelée Agence de la transition écologique, est rédigée au nom de Jean-François Husson, Rapporteur général de la commission des finances |
1. Une subvention en hausse, en raison de l'élargissement des missions de l'ADEME dans le cadre du plan de relance et de France 2030
a) La subvention à l'ADEME sur le programme 181
La loi de finances initiale pour 2018 a opéré une rebudgétisation totale du financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui prend également le nom d'«Agence de la transition écologique », auparavant financée par l'attribution du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), emportant la création d'une nouvelle action (action 12 « ADEME ») sur le programme 181.
L'ADEME mène des politiques de natures diverses. Elle poursuit notamment des actions dans la mise en oeuvre des objectifs nationaux en matière de chaleur renouvelable, d'économie circulaire, de mobilité durable, d'amélioration de la qualité de l'air, la résorption des décharges littorales et la reconversion des friches polluées, d'accompagnement des entreprises et des territoires, et enfin d'adaptation au changement climatique. En 2023 seront lancés de nouveaux programmes d'économie d'énergie pour les entreprises.
Une subvention de 700,0 millions d'euros en AE et en CP est inscrite sur l'action 12 pour l'année 2023 , soit une augmentation de 101,7 millions d'euros par rapport à la dotation proposée en 2022. La subvention pour charges de service public de l'ADEME est prévue pour augmenter les années à venir. Cette hausse de la subvention a vocation à prendre en compte l'élargissement des missions de l'Agence dans le cadre du plan de relance et de France 2030.
Évolution de la subvention
pour charge de
service public de l'ADEME
( en millions d'euros )
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2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
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577 |
700 |
820 |
830 |
880 |
900 |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
b) L'ADEME et le plan de relance
En 2023, l'agence est financée pour 175 millions d'euros en CP par des crédits issus du plan de relance, sur le programme 362 « Écologie » .
Le fonds de décarbonation de l'industrie est en tête des financements, avec 110 millions d'euros en CP, suivi par les mesures en faveur de la mobilité, pour un montant de 64,2 millions d'euros en CP. De manière résiduelle, le fonds économie circulaire et déchets est abondé de près de 1 million d'euros.
L'ADEME et « France relance »
Le plan de relance mobilise l'ADEME, vers des dispositifs existants qui nécessitent d'être renforcés ou bien pour mettre en oeuvre de nouveaux soutiens vers les entreprises et les territoires. Les actions définies dans le plan France Relance sont les suivantes :
- en renforçant les moyens relatifs au fonds économie circulaire pour la mise en oeuvre de la feuille de route pour l'économie circulaire (FREC) et de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ;
- en complétant les autorisations d'engagement dédiées à l'hydrogène faible en carbone afin d'accompagner le développement des écosystèmes de mobilité hydrogène (production, distribution d'H2 et véhicules) ;
- en poursuivant les actions du fonds décarbonation de l'industrie, d'une part sur le volet chaleur bas carbone pour les entreprises et d'autre part, sur la mise en oeuvre de projets de transformation des procédés au service de la décarbonation et d'investissements dans l'efficacité énergétique ;
- en accompagnant les acteurs du tourisme durable, les TPE/PME engagées dans la transition écologique ou dans des démarches d'écoconception, la réalisation de diagnostics carbone et sol dans l'agriculture, le recyclage des friches industrielles ou minières.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Le budget initial de l'ADEME au titre du plan de relance était de 1,3 milliard d'euros . Cette enveloppe a été portée à 1,6 milliard d'euros en 2022. Sur cette somme, le taux d'engagement des fonds était de 63 %, ce qui représente 1 milliard d'euros. Il est prévu que 500 millions d'euros soient engagés avant la fin de l'année 2022, ce qui porterait le taux d'engagement à 93,8 %.
En montant, les aides du plan de relances opérées par l'ADEME se sont concentrées sur les grandes et les petites entreprises.
Répartition des aides du plan de relance
opérée
par l'ADEME par type de
bénéficiaire
(en millions d'euros )
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
c) L'ADEME et France 2030
L'ADEME est opérateur France 2030, et à ce titre, les investissements d'avenir viennent abonder le budget de l'ADEME de 2,986 milliards d'euros en AE . Ces montants font partie d'une enveloppe prévisionnelle de globale de 9 milliards d'euros, qui est pensée pour être engagée sur cinq ans . Le financement de l'ADEME par l'État pour les actions du plan de relance et de France 2030 est organisé par des conventions dédiées.
L'ADEME et le plan « France 2030 »
L'ADEME a été désignée par l'État comme opérateur de France 2030, et elle est dotée à ce titre d'un budget d'environ 9 milliards d'euros pour une durée de cinq ans. L'objectif est que l'ADEME bénéficie d'un champ d'action large sur l'ensemble de la chaine de la transition écologique, du soutien aux innovations de rupture jusqu'à la massification et l'industrialisation de solutions disposant d'une maturité suffisante.
Dans ce cadre, trois appels à projets notamment sont déjà ouverts et opérés par l'ADEME :
- le « développement de briques technologiques et démonstrateurs pour les systèmes énergétiques », qui a pour objectif de promouvoir le développement de technologie et d'actions de démonstration de grande ampleur dans les domaines du photovoltaïque, de l'éolien flottant et des réseaux énergétiques ;
- le « développement de briques technologiques par des PME pour les systèmes énergétique », qui vise à soutenir les PME dans un objectif de structuration des filières de production des énergies renouvelables ;
- l' « aide à l'investissement de l'offre industrielle des énergies renouvelables », qui vise à développer les capacités industrielles dans les énergies renouvelables en accompagnant l'industrialisation de la production et l'assemblage des composants.
Source : commission des finances
Au sein des ressources provenant des investissements, 1,95 milliard d'euros en AE sont consacrés au soutien à la transition énergétique et écologique dans l'industrie . Dans la continuité des dispositifs conduits lors du plan de relance, le fonds économie circulaire est doté de 200 millions d'euros en AE. Les investissements dans les énergies renouvelables s'élèvent à 296 millions d'euros en AE, et dans l'hydrogène à 185 millions d'euros.
Le graphique suivant, fourni par l'ADEME, présente la répartition des engagements de l'ADEME depuis 2009.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
2. Une revalorisation du plafond d'emplois de l'Agence en cohérence avec la mobilisation de l'ADEME dans le cadre du plan « France 2030 »
Selon les prévisions transmises par l'ADEME, la trésorerie (hors Investissements d'Avenir) de l'agence devrait s'établir à 355,3 millions d'euros , et son fonds de roulement devrait être de 292,7 millions d'euros. Une partie de la trésorerie de l'ADEME est prévue pour alimenter le budget incitatif de l'Agence. Sa trésorerie devrait ainsi s'établir à 198,1 millions d'euros à la fin de l'année 2023, et son fonds de roulement à 169,8 millions d'euros.
Le plafond d'emploi de l'ADEME sera relevé de 90 ETPT en 2023, dont 65 ETPT correspondent à la nomination de l'ADEME comme opérateur de France 2023, et 25 ETPT visant à prendre en compte d'une manière plus générale l'élargissement des missions de l'ADEME . Cette hausse des effectifs s'inscrit dans la continuité de l'année dernière, où le schéma d'emploi de l'Agence était positif de 9 ETPT. En conséquence, les dépenses de personnels sont prévues pour être de 98,6 millions d'euros en 2023, en augmentation de 12,7 % par rapport à 2022 (86,6 millions d'euros).
Cette hausse du plafond d'emploi de l'ADEME fait suite à plusieurs années où le schéma d'emplois de l'Agence était négatif. Or, l'ADEME s'était vue confiée des missions nouvelles dans le cadre du plan de relance . Ainsi, pour faire face à l'extension de ses missions, l'ADEME a recruté environ 120 intérimaires à la fin du premier trimestre 2021, financés par les frais de gestion du plan de relance. Toutefois le coût unitaire d'un intérimaire est plus élevé qu'un CDD (de 10 % à 20 %) et la durée de leur mission est limitée à 18 mois.
Il était prévu que les intérimaires recrutés quittent l'ADEME à l'été 2022, donc il était aussi à craindre une perte de compétence. L'Agence a cependant indiqué au rapporteur général que 42 % des intérimaires étaient passés en CDI.
3. Une stabilisation des crédits du fonds « chaleur »
Grâce au fonds « chaleur », l'ADEME soutient le développement des investissements de production et des réseaux de distribution de chaleur renouvelable, pour les besoins de l'habitat collectif, du tertiaire, de l'industrie et de l'agriculture.
Ce fonds finance deux types de projets : les installations de petite et moyenne taille, en complément d'autres aides (contrat de projets État-région par exemple) ; les installations biomasses de grande taille dans le secteur agricole et tertiaire, dans le cadre d'appels à projets nationaux annuels « Biomasse Chaleur Industrie Agriculture Tertiaire » (BIACT).
Les soutiens apportés par le fonds visent à atteindre les objectifs fixés tant par la loi que par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) d'avril 2020 :
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit que 38 % de la consommation finale de chaleur devra être d'origine renouvelable en 2030 et entend multiplier par cinq la quantité de chaleur renouvelable et de récupération livrée par les réseaux de chaleur ;
- la PPE confirme cet engagement, avec un objectif d'augmentation de la consommation de chaleur renouvelable de 25 % en 2023 et de hausse de 40 % à 60 % en 2028 par rapport à 2016.
Entre 2009 et 2021, 2,89 milliards d'euros ont été engagés pour soutenir près de 6 566 opérations d'investissement.
Évolution des montants engagés (exécution) par le fonds « chaleur » de l'ADEME
(en millions d'euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Fonds « chaleur » |
168 |
263 |
249 |
231 |
206 |
165 |
216 |
213 |
197 |
259 |
295 |
349 |
349 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Le budget du Fonds Chaleur adopté initialement pour 2022 était de 370 millions d'euros, en hausse de 6 % par rapport à 2021 . En mars 2022, dans le cadre du plan de résilience pour faire face aux conséquences de la crise en Ukraine, le fonds a été abondé de 150 millions d'euros supplémentaires pour atteindre 520 millions d'euros. La rehausse du fonds chaleur a conduit à des recrutements en intérim pour 18 mois.
Le rythme des projets, même avec l'abondement supplémentaire, n'est toutefois pas suffisant pour atteindre les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie, qui nécessiterait au minimum 3 TWh supplémentaires par an générés par le Fonds chaleur, en plus des presque 3 ou 4 TWh par an actuellement générés . Il est estimé que l'atteinte de ces objectifs supposerait une augmentation du budget du fonds chaleur de 100 millions d'euros par an durant les cinq prochaines années.
L'objectif en 2023 est de porter le niveau des engagements du fonds chaleur à 520 millions d'euros en AE, équivalent à celui prévu pour 2022. Il est prévu qu'en 2023 le fonds chaleur soit également doté de 520 millions d'euros en AE .
En 2023, l'ADEME prévoit de lancer les actions de la feuille de route nationale sur la géothermie, qui vise à accélérer le déploiement de la géothermie de surface ainsi que de la géothermie profonde.
4. Un fonds « économie circulaire » abondé de crédits supplémentaires dans le contexte de la fin du plan de relance
Le fonds « économie circulaire » vise à accompagner la politique des pouvoirs publics et à contribuer à l'atteinte des objectifs fixés par la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, en réduisant significativement la part des déchets enfouis, en développant la réincorporation des matières recyclées, le recyclage, et en accompagnant la mise en oeuvre par les collectivités d'une tarification incitative . Il vise également à développer la méthanisation, ainsi que le soutien aux projets basés sur l'économie circulaire.
Pour 2021 et 2022, le niveau d'engagement du fonds est abondé par les crédits du plan de relance d'un montant global de 501,4 millions d'euros (221,8 millions d'euros en 2021, et 279,6 millions d'euros en 2022).
Le dispositif de soutien a été adapté au budget alloué et à ce contexte exceptionnel notamment par une augmentation de l'intensité des soutiens aux investissements : par exemple, les taux d'aide maximum sont calés sur les taux maximum permis par le droit européen ou encore, les plafonds d'aide sont supprimés.
Il est prévu en 2023 que 210 millions d'euros soient consacrés au fonds d'économie circulaire, ce qui représente une augmentation de 46 millions d'euros par rapport aux financements du fonds en 2022 . Toutefois, cette augmentation de crédits vient essentiellement compenser la fin du plan de relance. Par ailleurs, d'autres crédits consacrés à l'économie circulaire seront ouverts dans le cadre de France 2030, et au sein du nouveau programme 380.
Financements du fonds économie circulaire
(en millions d'euros)
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2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
|
Fonds Économie circulaire |
164,0 |
164,0 |
163,0 |
164,0 |
210,0 |
|
Plan de relance, volet économie circulaire |
- |
16,0 |
221,8 |
279,6 |
1,0 |
|
Total |
164,0 |
180,0 |
384,8 |
443,6 |
211,0 |
Note : les valeurs pour 2022 et 2023 sont prévisionnelles.
Source : commission des finances