PREMIÈRE PARTIE
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION
I. TOUS LES PROGRAMMES DE LA MISSION (HORS TRANSPORTS) CONNAISSENT UNE AUGMENTATION DE LEURS CRÉDITS PAR RAPPORT À LA LFI 2022 ; LES CREDITS DE LA MISSION OUVERTS POUR 2023 SONT CEPENDANT INFERIEURS AU RÉALISÉ 2022
1. Une augmentation des crédits en 2023 portée principalement par les programmes 174, 345 et 380
Le projet de loi de finances pour 2023 propose, pour la mission « Écologie, développement et mobilité durables », 28,49 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 27,39 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) , contre 21,62 milliards d'euros en AE et 21,30 milliards d'euros en CP en 2022. Les montants augmentent de 31,8 % en AE et 28,6 % en CP.
Le présent rapport porte sur les programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » hors dépenses relatives aux transports, à l'information géographique et à la météorologie 2 ( * ) , soit 79,2 % des CP de la mission en 2023. Ce périmètre recoupe :
- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui soutient les actions destinées à mettre en oeuvre la politique de l'eau et à préserver la biodiversité ;
- le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » , qui rassemble les ressources consacrées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines, à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air, à l'accompagnement de la transition énergétique ( chèque énergie, prime de rénovation énergétique , aides à l'acquisition de véhicules propres ) ;
- le programme 181 « Prévention des risques » , qui regroupe les crédits employés dans la lutte contre les risques naturels, technologiques et hydrauliques, ainsi que les moyens alloués à l'ADEME, au renforcement de la sûreté nucléaire, et depuis l'année dernière, au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (fonds « Barnier ») ;
- le programme 345 « Service public de l'énergie » , qui regroupe les charges de service public de l'énergie, auparavant inscrites sur le CAS « Transition énergétique » ;
- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » , programme support de la mission, qui assure le fonctionnement général des services et porte la masse salariale du ministère de la transition écologique et depuis 2018, du ministère de la cohésion des territoires ainsi que du secrétariat d'État chargé de la mer ;
- le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », inscrit pour la première fois en projet de loi de finances, qui vise à financer des politiques en lien avec la transition écologique menée par les collectivités territoriales.
Enfin, le champ de l'analyse porte également sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACE) ».
Le projet de loi de finances pour 2023 propose, pour les programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » examinés par le rapporteur spécial, une augmentation des AE de 41,4 % et des CP de 36,5 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.
21,7 milliards d'euros sont en effet demandés en 2023 en CP et 23,0 milliards d'euros en AE , contre respectivement 15,9 milliards d'euros de CP et 16,3 milliards d'euros d'AE en 2022.
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Programmes |
LFI 2022 |
PLF pour 2023 |
Évolution PLF 2023/ LFI 2022 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
113 - Paysages, eau et biodiversité |
244,1 |
244,1 |
274,5 |
274,5 |
+ 12,5 % |
+ 12,5 % |
|
174 - Énergie, climat et après-mines |
3620,2 |
3197,3 |
5089,7 |
4860,6 |
+ 40,6 % |
+ 52,0 % |
|
181 - Prévention des risques |
1 065,6 |
1 072,2 |
1 141,5 |
1 143,2 |
+ 7,2 % |
+ 6,6 % |
|
217 - Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables |
2 874,2 |
2 916,8 |
3 004,5 |
3 021,6 |
+ 4,5 % |
+ 3,6 % |
|
345 - Service public de l'énergie |
8 449,3 |
8 449,3 |
12 000,0 |
12 000,0 |
+ 42,0 % |
+ 42,0 % |
|
380 - Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires |
- |
- |
1 500,0 |
375,0 |
- |
- |
|
Total |
16 253,4 |
15 879,7 |
22 981,2 |
21 674,9 |
+ 41,4 % |
+ 36,5 % |
Les programmes 113, 174, 181, 317, et 345 n'ont fait l'objet d'aucune mesure de périmètre dans le projet de loi de finances pour 2023. À périmètre constant, et hors programme 380, le budget des programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » examinés par le rapporteur spécial s'élève à 21,5 milliards d'euros en AE et 21,3 milliards d'euros en CP.
Évolution des crédits à
périmètre constant (hors programme 380)
entre la LFI 2022 et
le PLF 2023
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial
Corrigée de l'inflation, la variation des crédits est de 26,5 % en AE et de 28,4 % en CP.
La forte augmentation des AE et des CP de la mission (hors transports) s'explique essentiellement par trois facteurs :
- la création du programme 380, doté de 1,5 milliard d'euros en AE 3 ( * ) et 375 millions d'euros en CP ;
- la progression de 3,55 milliards d'euros des crédits du programme 345, pour atteindre 12 milliards d'euros. Ces crédits supplémentaires sont destinés au financement des mesures exceptionnelles de protection des consommateurs (« boucliers tarifaires ») ;
- le montant inscrit sur le programme 174 est en hausse de 1,66 milliard d'euros en raison des moyens supplémentaires accordés au dispositif « Ma Prime Renov' », et au renforcement de la prime à la conversion et des dotations allouées au bonus automobile.
Les autres programmes examinés par le rapporteur spécial voient également leurs crédits augmenter en 2023 :
- le programme 113 gagne 30,4 millions d'euros en CP par rapport à 2022, qui s'explique principalement par la hausse de la subvention à l'Office français de la biodiversité ;
- le programme 217 connaît une augmentation de 104,8 millions d'euros, qui découle en partie des mesures de revalorisation salariale ;
- les crédits inscrits sur le programme 181 progressent de 71 millions d'euros, qui correspondent presque intégralement à la hausse de la subvention à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
Le dynamisme des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » montre que la mission reste encore le principal vecteur des politiques de transition énergétique et écologique.
À cet égard, la multiplication récente des dispositifs de concertation et de planification sur l'écologie et l'énergie interroge . Le 20 octobre 2022, le Gouvernement a annoncé le lancement d'une concertation nationale sur le mix énergétique. En parallèle, la Commission nationale du débat public mène un débat sur la relance du nucléaire, qui fait suite à onze débats publics sur la question du nucléaire ayant eu lieu depuis 2004. Le volet « climat et biodiversité » du Conseil national de la refondation a été présenté le vendredi 21 octobre. Il a donné le coup d'envoi du programme de planification écologique « France nation verte », qui doit également laisser une place importante à la concertation.
Enfin, le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) a fait l'objet d'ouverture de crédits sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Selon le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, il n'y aurait pas de superposition des fonctions entre le SGPE et le Commissariat général au développement durable (CGDD). Le CGDD reste chargé du suivi pour le MTE de l'élaboration et du suivi de la stratégie de développement durable, tandis que le SGPE a une vocation de coordination interministérielle.
Pour autant, l'inflation des structures de concertation et de planification nuit à la lisibilité de la stratégie de transition écologique et énergétique . Il est bien entendu nécessaire de faire participer les citoyens à ces politiques, mais dans le même temps, il convient de limiter le développement des structures ad hoc .
2. Des ouvertures de crédits exceptionnelles en cours de gestion 2022
La mise en oeuvre de mesures exceptionnelles destinées à protéger certains de nos concitoyens des conséquences de la crise des prix de l'énergie a conduit à ouvrir, en cours de gestion, des crédits pour une ampleur inédite sur la mission .
Ainsi, le décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a ouvert 2 990 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 345 « Service public de l'énergie » afin de financer la première phase de la remise sur le carburant introduite à partir du mois d'avril.
Ensuite la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a ouvert 6,4 milliards d'euros en AE et 6,0 milliards d'euros en CP sur le périmètre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » couvert par le présent rapport.
Les principaux programmes concernés sont le programme 174 (5,7 milliards d'euros en AE et 5,3 milliards d'euros en CP) et, dans une moindre mesure le programme 345 (700 millions d'euros en AE et en CP).
Avec le premier PLFR pour 2022 , les crédits disponibles sur le programme 174 ont des niveaux exceptionnels de 9,4 milliards d'euros en AE et de 8,7 milliards d'euros en CP .
Dans le second 2PLFR pour 2022, après première lecture par l'Assemblée nationale, 2,27 milliards en AE et 1,76 milliards en CP ont été ouverts sur les programmes examinés dans ce rapport . La quasi-intégralité des crédits a été ouverte sur le programme 217, le portant à 11,4 milliards d'euros en AE et 10,2 milliards d'euros en CP . Le descriptif des mesures concernées est présenté infra dans les développements consacrés à ces deux programmes.
Évolution des crédits à
périmètre constant (hors programme 380)
entre 2022 et le PLF
2023
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances
* 2 Programmes 203 « Infrastructures et services de transports », 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et 159 « Expertise, géographie et météorologie ».
* 3 Un amendement de crédits introduit à l'Assemblée nationale majore le fonds de 500 millions d'euros affectés au financement de la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB).