Projet de loi de finances pour 2023 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

D. - Autres dispositions

ARTICLE 23

Relations financières entre l'État et la sécurité sociale

. Le présent article majore de 0,48 point à compter du 1 ^er février 2023 la fraction de TVA affectée à la branche maladie du régime général de sécurité sociale afin de compenser la baisse des cotisations d'assurance maladie des travailleurs indépendants au niveau du Smic opérée par la loi du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat et de procéder à une mesure d'harmonisation du mode de compensation des allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires outre-mer.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA TVA COMPENSE AUX ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE UNE GRANDE PART DES MESURES GÉNÉRALES D'ALLÈGEMENT DE COTISATIONS SOCIALES ET DES TRANSFERTS DE CHARGES OPÉRÉS PAR L'ÉTAT

Comme en témoigne l'annexe au projet de loi de finances qui leur est consacrée ^{692 ( * )} , les relations financières entre l'État et les administrations de sécurité sociale comportent de multiples aspects : l'État cotise, alloue des subventions ou affecte de la fiscalité à certains régimes de protection sociale. À l'inverse, il prend en charge des prestations sociales opérées par des organismes de sécurité sociale.

L'article relatif aux relations financières entre l'État et la sécurité sociale figurant habituellement dans le projet de loi de finances porte essentiellement, depuis plusieurs années, sur certaines modalités de compensation à la sécurité sociale d'allègements de cotisations sociales ou de charges transférées par l'État.

• Un principe de compensation auquel peut déroger la loi de financement de la sécurité sociale

Aux termes des dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi dite « Veil » de 1994 puis modifié en 2004 ^{693 ( * )} , toute mesure de réduction ou d' exonération de cotisations de sécurité sociale ou de contributions sociales, toute mesure de réduction ou d' abattement de l'assiette de cotisations ou contributions sociales, tout transfert de charges entre l'État et la sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application. L'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale dispose quant à lui que seules des lois de financement de la sécurité sociale peuvent déroger à ce principe en créant ou modifiant des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale non compensées à ces régimes.

• Un mode de compensation en principe lié à la nature de l'allègement

Si l'article L. 137-1 du code de la sécurité sociale pose un principe de compensation « à l'euro près » des dispositifs d'exonération ou de réduction de cotisations ou de transferts de charge, une partie d'entre eux, correspondant à des mesures générales d'allègement de charges , ont fait l'objet de façon croissante, à compter de 2006, d'une compensation « pour solde de tout compte » . Cette compensation s'est opérée par affectation d'un « panier » de recettes fiscales dont la composition a progressivement été simplifiée par un recours privilégié à l'affectation d'une fraction de TVA .

Une étape majeure est intervenue en 2018 et en 2019, à la suite de la suppression des cotisations salariales d'assurance chômage et de la transformation du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) en baisses de cotisations sociales (renforcement des allègements généraux et baisse de 6 points de la cotisation patronale d'assurance maladie).

En 2019 a été attribuée aux régimes sociaux une fraction de 26 % de la TVA, dont 23,13 % pour la branche maladie du régime général de sécurité sociale et 2,87 % pour l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), chargée de compenser les baisses de cotisations à l'Unédic et aux régimes obligatoires de retraite complémentaire.

Actuellement :

- les mesures générales d'allègement ou de baisse de taux sont compensées, « pour solde de tout compte », par l'affectation de recettes fiscales , essentiellement la TVA (branche maladie) et dans une moindre mesure la taxe sur les salaires (branches famille et vieillesse) ;

- les exonérations compensées dites « ciblées » , qui portent sur certains publics, certains secteurs économiques ou certains secteurs géographiques, font l'objet d'une compensation budgétaire (principalement par les missions « Travail et emploi » et « Outre-mer »).

En 2021, le coût des allègements généraux représentait de l'ordre de 61 milliards d'euros (dont 9 milliards d'euros pour l'Unédic et les régimes de retraite complémentaire) et celui des exonérations ciblées compensées par crédits budgétaires un peu plus de 7 milliards d'euros (dont 1 milliard d'euros pour l'Unédic et les régimes de retraite complémentaires) ^{694 ( * )} . Le coût des exonérations non compensées était évalué à 2,2 milliards d'euros.

Cette même année 2021, la TVA affectée aux administrations de sécurité sociale représentait un montant brut de 54,2 milliards d'euros ^{695 ( * )} .

Coût des allègements généraux et des exonérations ciblées
compensées 2021-2023

(en millions d'euros)

	2021	2022 (prévision)	2023 (prévision)
Allègements généraux et modulation des taux
	60 289	67 920	73 735
Régimes de base de sécurité sociale	51 200	57 206	61 777
Hors régimes de base de sécurité sociale	9 089	10 714	11 958
Exonérations ciblées compensées
	7 144	7 380	7 532
Régimes de base de sécurité sociale	6 122	6 211	6 347
Hors régimes de base de sécurité sociale	1 022	1 169	1 185
Total allègements généraux et exonérations ciblées
	67 433	75 300	81 267
Régimes de base de sécurité sociale	57 322	63 417	68 124
Hors régimes de base de sécurité sociale	10 111	11 883	13 143

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe 4 du PLFSS 2023

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : MAJORER LA FRACTION DE TVA ATTRIBUÉE À LA BRANCHE MALADIE POUR COMPENSER LA RÉDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS ET PRENDRE EN COMPTE UNE PART DES EXONÉRATIONS OUTRE-MER

L'article 52 de la loi de finances pour 2022 avait fixé à 28 % la fraction de TVA affectée aux administrations de sécurité sociale, dont 22,82 % revenant à la branche maladie du régime général de sécurité sociale, le restant (5,18 %) étant destiné à l'ACOSS au titre des compensations d'allègements généraux et réductions de taux pour l'Unédic et les régimes obligatoires de retraite complémentaire.

Il avait également prévu de reconduire, pour un montant de 398 millions d'euros en 2022, un versement à la Mutualité sociale agricole provenant du produit de la TVA et destiné à compenser à la sécurité sociale, à l'Unédic et au régime complémentaire agricole, le coût estimé des allègements généraux pour les employeurs agricoles bénéficiant du dispositif d'exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi (TO-DE). Le surcoût lié aux dispositions de ce dispositif plus avantageuses que les allègements généraux est quant à lui compensé par crédits budgétaires de la mission « Agriculture , alimentation, forêt et affaires rurales ».

En 2023, l'intégralité de la compensation aux administrations de sécurité sociale du coût du dispositif TO-DE, qui est prolongé, doit être effectuée par des crédits budgétaires de la mission « Agriculture , alimentation, forêt et affaires rurales » ^{696 ( * )} .

Le présent article prévoit, à compter du 1 ^er février 2023, une majoration de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, qui serait portée de 28 % à 28,48 %.

Cette majoration de 0,48 point par rapport au niveau figurant dans la loi de finances initiale pour 2022 porte sur la fraction de TVA destinée à la branche maladie du régime général de sécurité sociale, qui passerait de 22,82 % à 23,30 %. Elle représente une majoration de 1 026 millions d'euros de la fraction de TVA affectée à l'assurance maladie.

La fraction de TVA affectée à l'ACOSS au titre des compensations d'allègements généraux et réductions de taux pour l'Unédic et les régimes obligatoires de retraite complémentaire demeurerait inchangée, à 5,18 %.

Toutefois, l'article 1 ^er du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022 déposé devant l'Assemblée nationale le 2 novembre dernier propose d'ajuster la fraction de TVA affectée à l'Assurance maladie avec effet au 1 ^er février 2022. Elle serait majorée de 0,03 point, avec un effet de recettes supplémentaires évalué à 56,5 millions d'euros pour l'année 2020.

• La compensation de la réduction des cotisations d'assurance maladie des travailleurs indépendants

L'article 3 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat a prévu de diminuer la cotisation d'assurance maladie des travailleurs indépendants dont le revenu est proche du Smic.

Comme indiqué cet été lors de la discussion du projet de loi, cette mesure de réduction de taux doit être compensée à la sécurité sociale par l'affectation d'une fraction de TVA.

L'évaluation préalable du présent article précise que « la majorité des travailleurs indépendants (artisans, commerçants, libéraux notamment) déclarent leurs revenus N en N+1 mais paient des cotisations provisionnelles sur le revenu N dès l'année concernée (une régularisation pouvant être effectuée en N+1 si le montant des cotisations provisionnelles diffère des cotisations dues) . Le niveau des pertes de recettes pour la sécurité sociale en 2023 comprendra donc la fois le coût de la régularisation des cotisations payées de manière provisionnelle en 2022 (qui seront régularisées pour tenir compte de l'exonération) ainsi que le coût de l'exonération pour 2023 ».

La part de TVA attribuée au titre de cette exonération, couvrant donc à la fois la partie de l'année 2022 concernée et l'année 2023, s'élève en 2023 à 774 millions d'euros .

La majoration de 0,03 point de la fraction de TVA affectée à l'assurance maladie proposée par l'article 1 ^er du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022 déposé le 2 novembre dernier vise quant à elle à compenser à la sécurité sociale les effets des baisses de cotisations qui prendraient effet dès 2022. L'évaluation préalable de l'article précise que deux catégories spécifiques sont concernées : les travailleurs non-salariés agricoles qui déclarent leurs cotisations 2022 dès novembre sur la base de leur assiette triennale ou 2021, ce qui leur permettra de bénéficier dès cette date du nouveau barème applicable à compter de l'exercice 2022 d'une part, les micro-entrepreneurs mensualisés qui bénéficieront d'une baisse de leur taux global de cotisations dès les mois de novembre et décembre pour la déclaration des périodes respectivement d'octobre et novembre d'autre part.

• La modification du mode de compensation des allègements généraux outre-mer

La loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer a institué un régime d'exonération de cotisations sociales spécifique (dite « exonérations LODEOM ») pour les entreprises implantées outre-mer.

Ce dispositif comporte certaines règles propres, liées à la taille de l'entreprise, à son secteur d'activité ou à son chiffre d'affaires, mais intègre également des règles communes à l'ensemble des exonérations.

Dans une optique d'harmonisation, le présent article propose d'assurer par l'affectation d'une fraction de TVA, selon le régime de droit commun, la compensation de la réduction de 6 points de la cotisation patronale d'assurance maladie (dite « bandeau maladie ») pour les salaires de moins de 2,5 Smic dont bénéficient les entreprises d'outre-mer, actuellement effectué sur des crédits budgétaires de la mission outre-mer.

La part de TVA attribuée à ce titre s'élèverait en 2023 à 265 millions d'euros .

L'essentiel du dispositif d'exonération LODEOM, considérée comme une exonération ciblée spécifique, continuerait à faire l'objet d'une compensation sur crédits budgétaires pour un montant de 1 416 millions d'euros en 2023 inscrits sur le programme 138 de la mission outre-mer.

• La prise en compte de divers transferts

Une minoration de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, à hauteur de 13 millions d'euros , est prévue en 2023.

Il s'agit principalement d'ajuster la compensation à la sécurité sociale de la dotation exceptionnelle qu'elle verse à l'Établissement français du sang à la suite du changement de son régime d'imposition à la TVA, cette dotation passant de 20 à 10 millions d'euros de 2022 à 2023. Sont également intégrés la prise en charge par l'État d'une part des dépenses de fonctionnement des services de lutte anti-vectorielle des agences régionales de santé outre-mer et d'autre part celles liées à l'organisation des élections des représentants du Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques.

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION

Cet article n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE APPLICATION COHÉRENTE DU PRINCIPE DE COMPENSATION DES MESURES GÉNÉRALES DE RÉDUCTION DE COTISATIONS SOCIALES

Cet article assure la compensation par l'affectation d'une fraction de TVA à la sécurité sociale, comme l'engagement en avait été pris cet été lors de la discussion du texte, de la baisse des cotisations d'assurance maladie des travailleurs indépendants dont le revenu est proche du Smic, prévue par l'article 3 de la loi du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat.

La fraction de TVA attribuée à ce titre en 2023 couvre l'effet de cette réduction sur les revenus de 2022, par le jeu de la régularisation des cotisations qui interviendra en 2023, et sur ceux de 2023. Comme précédemment indiqué, certaines catégories spécifiques bénéficieront des baisses de cotisations dès 2022 et les pertes de recettes correspondantes pour la sécurité sociale seront compensées par un ajustement de la fraction de TVA qui lui est affectée en 2022, tel que prévu par le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022. Il faut toutefois préciser qu'à la date de rédaction du présent rapport, le décret définissant les modalités précises de cette réduction de cotisation n'a toujours pas été publié.

Par ailleurs, il aligne sur le droit commun le mode de compensation de la réduction de 6 points des cotisations patronales d'assurance maladie concernant les entreprises outre-mer.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Versement au budget général du solde du Fonds de stabilisation des changes et suppression du fonds

. Le présent article supprime le Fonds de stabilisation des changes, devenu sans objet. Instauré en 1937, ce dernier visait à réguler la valeur de la monnaie nationale par rapport à l'or puis par rapport aux devises étrangères. Le solde du fonds, qui s'élèverait à environ 10 millions d'euros au 31 décembre 2022, est reversé au budget général de l'État.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA CRÉATION EN 1937 DU FONDS DE STABILISATION ET DES CHANGES VISAIT À RÉGULER LA VALEUR DE LA MONNAIE NATIONALE

Créé par la loi monétaire du 1 ^er octobre 1936 et instauré au mois de mars 1937, le Fonds de stabilisation des changes (FSC) visait initialement à réguler le cours de la monnaie nationale en maintenant sa parité avec l'or . Sa gestion avait été confiée à la Banque de France, qui, agissant pour le compte du Trésor, procédait aux achats et ventes de francs, d'or et de devises étrangères pour maintenir la valeur du franc entre 43 et 49 milligrammes d'or à 0,900 ^{e697 ( * )} . La mise en place du FSC, « compte écran » entre la Banque de France et le Trésor, avait pour objectif de préserver la confidentialité des interventions de la Banque de France sur le marché des changes, pour ne pas alimenter la spéculation.

Le fonctionnement du FSC a été modifié une première fois par une convention entre l'État et la Banque de France du 27 juin 1949 puis une deuxième fois par la convention du 17 septembre 1973. Cette dernière faisait suite à la loi du 3 janvier 1973, qui a confié à la Banque de France la mission de régulariser les rapports entre le franc et les devises étrangères et de gérer les réserves publiques de change ^{698 ( * )} . Il a pour la dernière fois été modifié par la convention du 10 juin 1993, date à laquelle la Banque de France est devenue indépendante. En conséquence, toutes les avances consenties au Trésor public par la Banque de France, y compris par le biais du FSC, ont été remboursées avant le 1 ^er janvier 1994.

Le compte d'opérations monétaires n° 953 « Pertes et bénéfices de change » retrace depuis 2006 ^{699 ( * )} la prise en charge par le Trésor public du solde net des opérations éventuelles du FSC . Le fonds n'a toutefois pas d'incidence sur le solde du compte : en effet, à la suite de la modification du statut de la Banque de France en 1999 en vue de sa participation au Système européen des banques centrales, le FSC n'est plus actif et ne détient plus d'actifs en devises étrangères .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DU FONDS DE STABILISATION DES CHANGES ET LE VERSEMENT DE SON SOLDE AU BUDGET GÉNÉRAL

Le II du présent article abroge l'article 3 de la loi monétaire précitée du 1 ^er décembre 1936. Le Fonds de stabilisation des changes est par conséquent supprimé et son solde au 31 décembre 2022 est reversé au budget général de l'État ( I du présent article ).

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION

Cet article n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA SUPPRESSION D'UN FONDS DEVENU SANS OBJET

Le présent article n'appelle pas de remarques particulières : le fonds de stabilisation des changes (FSC) est sans objet depuis l'adoption de l'euro comme monnaie unique. La Cour des comptes demande d'ailleurs sa suppression depuis 2015, la direction générale du Trésor lui ayant indiqué au mois de mars 2022 qu'elle avait engagé les études préalables à sa suppression avec la Banque de France ^{700 ( * )} .

La suppression du FSC répond donc à une logique de clarification juridique, mais aussi financière , puisqu'elle s'accompagne en parallèle d'un reversement du solde du FSC au budget général de l'État. Ce solde provient de l'encaissement des intérêts versés par la Banque de France et s'élèverait à environ 10 millions d'euros au 31 décembre 2022.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 bis (nouveau)

Reversement à l'État au-delà d'un certain seuil des montants de la redevance spécifique des concessions hydroélectriques échue

. Le présent article prévoit d'instaurer un plafond au-dessus duquel la redevance sur les concessions hydrauliques prévue à l'article L. 523-3 du code de l'énergie serait entièrement reversée à l'État, et non plus aux départements et aux communes. Ce plafond correspondrait à un prix cible déterminé par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Il est estimé que la mesure rapporterait 100 millions d'euros au budget de l'État, ce qui représenterait une perte équivalente de recettes aux collectivités territoriales.

L'article L. 523-3 du code de l'énergie prévoit en effet qu'une redevance s'applique aux concessions hydrauliques qui ont été prorogées selon le mécanisme dit des « délais glissants ». L'article précise que l'État perçoit la moitié de cette redevance, qu'un tiers est affecté aux départements, et qu'un sixième revient aux communes et groupements de communes.

L'instauration d'un plafond au-delà duquel l'ensemble de la redevance serait reversé à l'Etat a vocation à financer le bouclier énergétique.

Le principe au fondement du partage du produit des redevances hydrauliques entre l'État et les collectivités territoriales est que, si les différentes personnes publiques doivent assumer collectivement le risque d'une baisse des redevances, elles doivent également partager les bénéfices lorsque celles-ci augmentent.

Toutefois, dans ce cas précis, les rendements exceptionnels sur l'électricité risqueraient de favoriser de manière trop importante certaines collectivités territoriales par rapport à d'autres. La mise en place d'un plafond pour financer le bouclier énergétique est alors justifiée.

La commission propose d'adopter sans modification cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE PARTIE DE LA REDEVANCE INSTITUÉE SUR LES CONCESSIONS HYDROÉLECTRIQUES PROROGÉES PAR LE MÉCANISMES DES DÉLAIS GLISSANTS EST REVERSÉE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'article L. 521-16 du code de l'énergie détaille la procédure de renouvellement des concessions d'installations hydroélectriques.

Avant l'expiration de la concession, l'autorité administrative peut prendre la décision de mettre définitivement fin à la concession à sa date d'expiration, ou d'instituer une nouvelle concession.

Toutefois, si l'administration a décidé d'instituer une nouvelle concession, mais que celle-ci n'a pas été mise en oeuvre à la date d'expiration de la concession en cours, la concession est prorogée dans ses conditions actuelles jusqu'au moment où est délivrée la nouvelle concession. Cette prorogation automatique est appelée « mécanisme des délais glissants . »

Avant 2019, la prorogation automatique de ces concessions ne permettait pas aux collectivités territoriales de percevoir une part de la redevance sur ces concessions.

Désormais, l'article L. 523-3 du code de l'énergie, issu de l'article 27 de la loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, institue une redevance proportionnelle aux recettes ou aux bénéfices pour toute concession prolongée en application du mécanisme des délais glissants.

L'article L. 523-3 précise que le taux de la redevance est déterminé par décret en Conseil d'État en tenant compte des caractéristiques de la concession. Le décret n°2019-664 du 28 juin 2019 a créé un article R. 535-5 au sein du code de l'énergie, qui fixe ce taux à 40 %.

La redevance est affectée pour moitié à l'État. Pour l'autre moitié, la redevance est partagée entre certaines collectivités territoriales sur le territoire desquelles coulent les cours d'eau utilisés :

- un tiers est affecté aux départements ;

- un douzième est affecté aux communes ;

- un douzième est affecté aux groupements de communes.

La redevance affectée aux communes peut être transférée à un groupement de communes, sous réserve de l'accord explicite de chacune des communes du groupement.

La répartition de la redevance entre différentes collectivités de même nature est proportionnelle à la puissance hydraulique rendue indisponible dans les limites de chaque collectivité du fait de l'ouvrage hydroélectrique.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : INSTAURATION D'UN PLAFOND
AU-DESSUS DUQUEL L'ENSEMBLE DE LA REDEVANCE EST REVERSÉE À L'ÉTAT

Le présent article a été introduit par l'amendement n° I-3226 du Gouvernement.

L'article prévoit d'ajouter à l'article L. 523-3 du code de l'énergie une disposition selon laquelle, si la moyenne des prix constatés sur le marché de l'électricité est supérieur à un prix cible, alors les parts de la redevance affectées aux collectivités territoriales sont calculées sur la base de ce prix cible.

Dit autrement, l'article 24 bis instaure un plafond, qui correspond à un prix cible de l'électricité, au-dessus duquel la redevance est entièrement affectée à l'État.

L'article précise qu'un prix cible différencié peut être utilisé pour les stations de transfert d'énergie par pompage, et que les prix cibles sont fixés par arrêté du ministre chargé de l'énergie.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN CHANGEMENT DES RÈGLES DE RÉPARTITION ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI N'EST PAS JUSTIFIÉ PAR LA CRISE ÉNERGÉTIQUE

Le parc hydroélectrique français compte environ 400 centrales d'une puissance de 4,5 MWh, qui sont exploitées dans le cadre de concessions. En dessous de 4,5 MWh, les installations hydroélectrique relèvent de la « petite hydroélectricité », et font l'objet d'un régime spécifique.

Le produit de l'ensemble des redevances des concessions hydroélectriques est retracé dans la ligne 2201 de l'état A annexé à la loi de finances, « Revenus du domaine public non militaire ». Cette ligne ne contient pas seulement le produit des redevances hydrauliques ^{701 ( * )} , mais celui-ci en représente la part la plus importante.

Ainsi la hausse du produit des redevances des concessions hydroélectriques , qui fait suite à l'augmentation des prix de l'électricité, a conduit à une forte augmentation des revenus du domaine public non militaire. Ces revenus sont en effet passés de 194 millions d'euros en 2021 à 400 millions d'euros en 2022, et les prévisions les plus récentes les donnent à 1,1 milliard euros en 2023 .

Évolution des revenus du domaine public non militaire depuis 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le tome 1 des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2023

Le produit de la redevance prévue à l'article L. 523-3 du code de l'énergie, qui ne représente qu'une partie des redevances hydrauliques ^{702 ( * )} , a également connu une forte augmentation ces dernières années. Alors qu'elle était inférieure à 10 millions en 2021, elle est prévue pour atteindre 80 millions d'euros en 2022, et elle sera d'au minimum 280 millions d'euros pour 2023.

Produit de la redevance prévue à l'article L. 523-3
du code de l'énergie entre 2020 et 2022

	2020	2021	2022
Total Redevance	9,2	9,7	80
Part Etat	4,6	4,85	40
Part départementale	3,1	3,2	26,7
Part communale ^703 ( * )	1,5	1,6	13,3

Source : commission des finances

L'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement indique que le prix cible de l'électricité sera fixé de sorte à ce que les départements et les communes aient davantage de recettes en 2023 par cette redevance qu'en 2022.

D'après l'amendement à l'article d'équilibre du présent projet de loi de finances, tirant les conséquences des dispositions retenues dans le texte considéré comme adopté à l'Assemblée nationale, la mise en place du dispositif prévu à l'article 24 bis conduirait à 100 millions d'euros de recettes supplémentaires pour l'État, et donc à une perte de recettes équivalente pour les collectivités territoriales. Les départements qui perçoivent les redevances hydrauliques devraient ainsi connaître un manque à gagner de 66,7 millions d'euros , et les communes de 33,3 millions d'euros .

L'exposé des motifs de l'amendement dont est issu l'article 24 bis explique que les sommes supplémentaires serviront au financement du bouclier énergétique et de la transition énergétique.

Le principe au fondement du partage du produit des redevances hydrauliques entre l'État et les collectivités territoriales est que, si les différentes personnes publiques doivent assumer collectivement le risque d'une baisse des redevances, elles doivent également partager les bénéfices lorsque celles-ci augmentent.

Toutefois, dans ce cas précis, les rendements exceptionnels sur l'électricité risquent aussi de favoriser certaines collectivités territoriales par rapport à d'autres.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 ter (nouveau)

Abandon de créance de l'État sur la Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne

. Le présent article prévoit de permettre à l'État d'abandonner une créance qu'il détient sur la Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne pour des travaux réalisés dans le cadre d'une concession de 1960. Cet abandon de créance s'inscrit dans le processus de transfert de la concession aux conseils régionaux d'Occitanie et de Nouvelle Aquitaine.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LA COMPAGNIE D'AMÉNAGEMENT DES COTEAUX DE GASCOGNE, DONT LA SITUATION FINANCIÈRE EST DÉGRADÉE, N'A JAMAIS REMBOURSÉ LES AVANCES DE L'ÉTAT POUR LA RÉALISATION D'UNE CONCESSION DÉSORMAIS APPELÉE À ÊTRE TRANSFÉRÉE À L'OCCITANIE ET À LA NOUVELLE AQUITAINE ^{704 ( * )}

A. UNE CONCESSION SOUTENUE PAR DES AVANCES JAMAIS REMBOURSÉES...

Après la création, en 1955, de la compagnie du Bas Rhône Languedoc (BRL) puis, en 1957, de la société du canal de Provence (SCP), l'État crée en 1959 une nouvelle société d'aménagement régional : la Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne (CACG), qui siège à Tarbes. L'État aménageur d'alors confie à ces trois sociétés une mission de service public d'aménagement hydraulique à des fins d'irrigation de l'agriculture.

Deux concessions sont signées, en 1960 et 1990, entre l'État et la CACG. Celle de 1960 vise la création et l'exploitation des ouvrages nécessaires à la mise en valeur d'une zone couvrant le Gers, le nord des Hautes-Pyrénées et une partie des départements limitrophes. Celle de 1990 concerne la réhabilitation du canal de la Neste : son périmètre d'action s'élargit alors.

Périmètre statutaire de la CACG

Source : Romain Carausse, 2022 ^{705 ( * )} , utilisant CACG, 2017.

Pour financer la réalisation de ces concessions, l'État a versé à la société des dotations compensatoires sous forme de mise à disposition d'agents et de subventions d'équipement.

Il a par ailleurs accordé à la CACG, par le biais d'une convention du 15 juillet 1965 et de son avenant du 30 novembre 1977, des avances du Trésor, sans intérêt, pour couvrir les annuités de remboursement des emprunts contractés par la société pour réaliser les travaux prévus dans le cadre de la concession de 1960.

Le remboursement partiel de ces avances devait intervenir à l'issue de chaque exercice si le résultat financier était excédentaire. Or, si les recettes d'eau liées à la concession de 1960 ont été importantes, les charges sont toujours demeurées plus élevées, conduisant à un résultat annuel au titre de cette concession systématiquement négatif, variant entre - 0,8 et - 1,6 million d'euros.

B. ... DANS UN CONTEXTE FINANCIER TRÈS DÉGRADÉ LIÉ À UNE RÉORIENTATION DES ACTIVITÉS DE LA CACG VERS LES COLLECTIVITÉS ET LA PRÉSERVATION DE L'ENVIRONNEMENT

Cette difficulté à rembourser les avances de l'État s'inscrit, pour la CACG, dans une situation financière très dégradée . Celle-ci s'explique principalement par la disjonction entre les missions historiques de la CACG, au service de l'État et de l'agriculture, et la réorientation de ses activités, comprenant désormais une dimension de préservation de l'environnement par nature moins rémunératrice, vers les collectivités territoriales.

Le délaissement des missions historiques de la CACG s'est traduit par un élargissement du périmètre géographique de ses interventions, y compris hors Occitanie (Pays de la Loire, ancienne Aquitaine), mais aussi à l'international.

Les conséquences financières de ce redéploiement n'ont pas eu le succès escompté, d'autant qu'il s'est doublé d'une réorientation des missions de la CACG, à l'origine au service de l'agriculture, vers la préservation de l'environnement. Ainsi, alors que la CACG gère 500 millions de mètres cubes d'eau, seulement 200 millions sont valorisés en moyenne. La gestion de 60 % des volumes d'eau gérés, destinés à soutenir le milieu en maintenant les étiages fixés par les arrêtés préfectoraux, n'a donc pas de contrepartie en recettes.

Au total, entre 2014 et 2019, le remboursement du capital de la dette de l'ordre de deux millions d'euros par an, excédait la capacité d'autofinancement de la CACG. Le délai de désendettement, qui dépassait 18 ans en 2017, est devenu non mesurable en 2018, la capacité d'autofinancement étant négative.

C. LE TRANSFERT DE LA CONCESSION DE LA CACG AUX CONSEILS RÉGIONAUX D'OCCITANIE ET DE NOUVELLE AQUITAINE

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales rend possible le transfert de concession d'État aux régions ^{706 ( * )} . À l'époque, les régions Languedoc-Roussillon (LR) et Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) récupèrent respectivement le patrimoine hydraulique des SAR de Bas Rhône-Languedoc (BRL) et de la Société-Canal-de-Provence (SCP). Pour diverses raisons, la région Midi-Pyrénées n'a pas souhaité engager la même démarche pour la CACG.

Pour s'adapter aux nouveaux enjeux, la CACG, entre 2012 et 2020 a engagé un changement de présidence et de direction, et a entamé deux projets stratégiques pour se moderniser ^{707 ( * )} . Elle affiche sa volonté d'être un outil pour les politiques menées aux échelles régionales d'Occitanie et de Nouvelle-Aquitaine. Les raisons sont multiples : montée en compétence des Régions, régionalisation de la gouvernance de la CACG, besoin d'investissement au capital. L'enjeu pour la CACG était d'être identifiée par les régions comme une « entreprise des territoires ». Cet objectif n'a pu être rempli car les nombreuses expérimentations menées dans ce cadre sont demeurées marginales, demeurant adossées à des projets de territoire ^{708 ( * )} sans réelle assise.

Cela dit, une régionalisation de la CACG a été engagée, les Régions Nouvelle-Aquitaine et Occitanie ^{709 ( * )} ayant affiché leur volonté de devenir des acteurs prépondérants dans la gestion de l'eau. Le transfert de la CACG a été proposé à la fin de la dernière décennie mais, face à un rapport critique de la Chambre régionale des comptes d'Occitanie ^{710 ( * )} , Carole Delga a demandé en 2020 à la CACG un nouveau projet stratégique et un plan de redressement.

L'année 2021 a été marquée par la relance du processus de transfert des concessions d'État, concernant tant la concession relative aux rivières de Gascogne, datant de 1960, que celle liée au canal de Neste, datant de 1990, à la région Occitanie.

Au terme d'une concertation visant à finaliser le transfert, celui-ci est prévu au 1 ^er janvier 2024 ^{711 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : L'ABANDON D'UNE CRÉANCE DÉTENUE PAR L'ÉTAT SUR LA COMPAGNIE D'AMÉNAGEMENT DES COTEAUX DE GASCOGNE

Dans le contexte de la régionalisation, qui porte sur les concessions d'État, la gouvernance de l'organisation et l'investissement, le présent article vise à permettre à l'État d'abandonner la créance qu'il détient sur la CACG, au titre des avances remboursables sans intérêt qu'il lui a accordé par convention, pour réaliser les travaux prévus dans le cadre de la concession de 1960. La CACG n'ayant jamais dégagé de résultat excédentaire sur cette concession, elle n'a jamais pu rembourser ces avances. Le montant de cet abandon de créance s'élève à 8 133 306 euros.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : PRENDRE ACTE D'UNE DISPOSITION RENDUE NÉCESSAIRE PAR LA RÉGIONALISATION

La concession de 1960, donnant lieu à des recettes importantes mais à des charges plus lourdes encore, n'a jamais donné lieu à un résultat excédentaire et a ainsi fermé toute possibilité de remboursement des avances remboursables octroyées à la CACG. L'abandon de créance proposé par cet article ne fait donc finalement qu'entériner cet état de fait, indépendamment même de toute velléité de régionalisation.

Il est toutefois particulièrement bienvenu dans ce contexte-là, puisque la CACG prend un nouveau départ dans ce projet désormais bien avancé de régionalisation. Elle doit pouvoir préserver ses marges de manoeuvres et il n'est par conséquent pas inutile de délester de ces créances cette SEM à la situation financière déjà fragile.

Au demeurant, les avances de l'État n'auront pas permis de financer des travaux profitables. Si la concession de 1960 dégage un résultat excédentaire dans les prochaines années, il sera probablement davantage dû à l'action de la région qu'aux anciennes avances de l'État. Au regard de la logique économique, il n'est donc pas déraisonnable pour l'État d'abandonner sa créance, s'agissant au surplus de sommes aussi réduites pour son budget.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne (PSR-UE)

. Le présent article évalue le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne à 24,6 milliards d'euros, soit une baisse de 1,8 milliard d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2022, et une baisse de 356 millions d'euros par rapport aux dernières prévisions d'exécution pour 2022.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. L'EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN 2022

A. UN PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES PAR NATURE DIFFICILE À ÉVALUER

L'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances ^{712 ( * )} définit le prélèvement sur recettes reversé au budget de l'Union européenne comme « un montant déterminé de recettes de l'État [...] rétrocédé directement au profit [...] de l'Union européenne en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ». Celui-ci doit être défini et évalué « de façon précise et distincte dans la loi de finances ».

Les ressources de l'Union européenne

En application de la décision relative au système des ressources propres (DRP) du 14 décembre 2020 ^{713 ( * )} , entrée en vigueur au 1 ^er juin 2021 à l'issue du processus de ratification par l'ensemble des États membres, les ressources de l'Union européenne sont composées :

- des ressources propres traditionnelles (RPT) , composées des droits de douane nets des frais de perception retenus par les États membres et évalués forfaitairement à 25°% ;

- de la ressource fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dû par chaque État membre et calculée par l'application d'un taux d'appel de droit commun fixé à 0,30 % à une assiette harmonisée ;

- de la ressource fondée sur le taux de recyclage des déchets plastique , obtenue par l'application d'un taux d'appel s'élevant à 0,8 euro par kilo de déchets non recyclés pour chaque État membre. Cette ressource a été introduite par la DRP 2021-2027 ;

- de la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB) , obtenue par l'application d'un taux propre à chaque État membre en fonction de sa part dans l'assiette totale de l'ensemble. Cette ressource constitue la ressource d'équilibre du budget de l'Union européenne, c'est-à-dire que son montant est calculé de façon à financer la différence entre le montant des dépenses de l'année et le produit des autres ressources propres de l'Union européenne ;

- d'autres ressources marginales , telles que le report du solde de l'exercice antérieur ou le produit des amendes.

Le prélèvement sur recettes européen résulte avant tout de la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB) . S'y ajoutent la ressource assise sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) , celle fondée sur le plastique et de divers autres éléments tels que la contribution à la correction britannique - en voie d'attrition -, les ristournes accordées à d'autres États membres et les éventuels intérêts de retard au titre du versement des droits de douane.

Par conséquent, le montant total de la contribution de la France au budget de l'Union européenne recouvre un périmètre plus large que le seul prélèvement sur recettes , puisqu'il intègre également les ressources propres traditionnelles (RPT) nettes des frais de perception, c'est-à-dire les droits de douane reversés à l'Union européenne ^{714 ( * )} .

Chaque année, le montant du prélèvement sur recettes est déterminé sur la base de la prévision du besoin de financement de l'Union européenne. Cette prévision dépend, d'une part, du projet de budget présenté l'année précédente par la Commission européenne et, d'autre part, des hypothèses qu'elle a établies quant aux assiettes des ressources TVA et revenu national brut ainsi que de l'hypothèse de recouvrement des ressources traditionnelles de l'ensemble des États membres.

Évolution du prélèvement sur recettes
au profit de l'Union européenne par rapport à la prévision

(en millions d'euros)

	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Crédits votés en LFI	20 169	18 690	19 912	21 443	21 480	27 200	26 359 ^715 ( * )
Crédits exécutés	18 996	16 380	20 645	21 025	23 691	26 485*	24°942
Écart LFI/exécution	- 5,8 %	- 12,4 %	+ 3,7 %	- 1,9 %	+ 10,3 %	- 2,6 %	-°5,4°%

* d'après la prévision actualisée figurant dans les voies et moyens, tome I, annexé au projet de loi de finances pour 2023.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

B. UNE EXÉCUTION INFÉRIEURE À LA LOI DE FINANCES INITIALE

La contribution de chaque État membre est donc appelée à varier en cours d'exercice pour deux raisons complémentaires. En premier lieu, tout au long de l'année, le niveau des dépenses de l'Union européenne peut évoluer, à raison des budgets rectificatifs adoptés au fil de l'exercice budgétaire. Ces budgets rectificatifs modifient ex post les hypothèses sur lesquelles s'est fondé le projet de loi de finances et, par conséquent, le prélèvement sur recettes effectivement réalisé. Comme le soulignent les documents budgétaires « même si le montant des dépenses à financer dans le budget initial a été correctement anticipé, les budgets rectificatifs adoptés en cours de gestion peuvent, a posteriori , faire varier le niveau des dépenses, à la hausse comme à la baisse ». Ainsi, en 2020, la Commission avait présenté dix projets de budget rectificatif. Cette année, elle en a déjà proposé cinq, le dernier en date du 5 octobre dernier.

En outre, les contributions des États membres dépendent de l'évolution de la part de chacun d'entre eux dans la richesse de l'Union, du montant des recettes diverses, du solde reporté et du montant des éventuelles corrections sur exercices antérieurs. En 2022, le solde reporté s'est élevé à 3,227 milliards d'euros (après 1,769 milliard d'euros en 2021).

Enfin, le prélèvement sur recettes est susceptible de varier à la suite des révisions des assiettes TVA, plastique et RNB, transmises par les États membres à la Commission et qui donnent lieu à des corrections sur exercices antérieurs. Afin de renforcer la prévisibilité pour les procédures budgétaires nationales, la date de paiement par les États membres des ajustements aux ressources propres fondées sur la TVA et le RNB des exercices précédents a été reportée par le Conseil européen au mois de mars de l'exercice suivant. ^{716 ( * )} L'évaluation du prélèvement sur recettes pour l'exercice 2023 intègre donc la correction notifiée à la France au titre de l'exercice 2022, soit 38 millions d'euros.

Au total, sur la base des différents éléments disponibles lors de la publication des documents budgétaires ainsi que de divers ajustements techniques (recettes diverses, changement d'imputation des corrections sur exercices antérieurs), la prévision du prélèvement sur recettes pour 2022 diminuait de 1,418 milliard d'euros par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2022 et atteignait 24,942 milliards d'euros , soit une baisse de 5,4 %.

Le « jaune » budgétaire « Relations financières avec l'Union européenne » annexé au projet de loi de finances pour 2023 indique que « ce montant est susceptible d'être revu à la hausse d'ici la fin de l'exercice en fonction des budgets rectificatifs complémentaires que pourrait prochainement présenter la Commission ». De fait, le 5 octobre, la Commission a présenté un cinquième projet de budget rectificatif, destiné à tenir compte des effets de la guerre en Ukraine et de l'inflation.

Ce projet de budget rectificatif aboutit à une augmentation de 447,5 millions d'euros des crédits d'engagement et une diminution de 741,1 millions d'euros en crédits de paiement. L'inflation a conduit au report voire à l'abandon de projets financés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), dont les crédits pourraient diminuer significativement (? 775 millions d'euros). Le retard pris par le projet Fab UE , destiné à faire en sorte que l'Union dispose de capacités de production de réserve et obtienne un droit de priorité pour la production de vaccins en cas de future urgence de santé publique, explique la diminution de 129,2 millions d'euros des crédits du programme « l'Union européenne pour la santé », ( EU4Health ) pour les années 2021-2027. Par ailleurs, l'actualisation des ressources propres traditionnelles se traduit par une augmentation de 3 milliards d'euros de la recette perçue par l'Union, qui réduira par conséquent les contributions des Etats membres assises sur le RNB.

Au total, l'effet combiné de la réduction des crédits d'engagement et l'accroissement des ressources propres traditionnelles se traduira par une réduction de la ressource fondée sur le RNB de quelques 3,8 milliards d'euros. Le montant du prélèvement sur recettes au titre de l'exercice 2022 est d'ailleurs prévu pour diminuer de plus de 2 milliards d'euros dans le PLFR de fin de gestion.

II. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES PRÉVU POUR 2023 : UNE SECONDE ANNÉE DE STABILITÉ

A. UNE ÉVALUATION INCERTAINE

Le montant du prélèvement sur recettes est donc évaluatif. Il l'est d'autant plus que la procédure d'adoption du budget européen n'est pas encore achevée à la date du dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l'Assemblée nationale. En outre, postérieurement à la présentation de son projet et avant que cette procédure soit terminée, la Commission européenne peut modifier le projet de budget initial. Ainsi, elle a présenté une lettre rectificative au projet de budget de l'Union pour 2023 le 5 octobre dernier . Le budget de l'Union qui sera, au mieux, arrêté fin novembre intégrera cette lettre rectificative.

En première lecture du projet de loi de finances, tant l'Assemblée nationale que le Sénat sont donc appelés à se prononcer sur un prélèvement évaluatif lui-même dépendant d'un projet de budget en cours d'examen concomitamment. C'est pourquoi un ajustement intervient dans la suite de la discussion du projet de loi de finances, afin d'assurer la cohérence entre le budget européen et le montant évaluatif du prélèvement.

Décomposition du prélèvement sur recettes
au profit de l'Union européenne en 2023

(en millions d'euros)

Composants	Montant
Ressource TVA	3°797
Ressource plastique	1°295
Ressource RNB	19°494
Dont rabais forfaitaires	1°433
Total	24°586

Source : tome I « voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2023

B. UNE SECONDE ANNÉE CONSÉCUTIVE DE STABILITÉ

Toutes choses égales par ailleurs, l'évaluation du prélèvement sur recettes figurant dans le projet de loi de finances pour 2023 marque une seconde année consécutive de stabilité.

Les modalités d'estimation du prélèvement sur recettes
au profit de l'Union européenne

La prévision de PSR-UE pour 2023 repose sur des prévisions de recettes et de dépenses du budget de l'Union européenne pour 2023, sur l'application de la décision des ressources propres du 14 = décembre 2020, ainsi que sur l'hypothèse de solde excédentaire de 2022 reporté sur 2023 prise les années antérieures.

S'agissant des dépenses, l'estimation est fondée sur les crédits de paiement inscrits dans le projet de budget 2023 présenté par la Commission le 7 juin 2022. S'agissant des recettes, les montants des ressources assises sur la TVA, le revenu national brut et les déchets plastiques non recyclés, reposent sur les données prévisionnelles de la Commission européenne issues du comité consultatif des ressources propres de juin 2022. L'évaluation repose sur l'hypothèse que le Royaume-Uni honorera ses engagements financiers envers l'Union, ainsi que le prévoit l'accord de retrait entré en vigueur le 31 janvier 2020.

Source : projet de loi de finances pour 2023, Voies et moyens, tome 1

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne est évalué à 24,586 milliards d'euros en 2023. Cette estimation correspond à une diminution de 356 millions d'euros par rapport à l'évaluation révisée pour 2022. La stabilisation transitoire de ce prélèvement, après le fort ressaut enregistré en loi de finances initiale pour 2021 (+ 5,7 milliards d'euros, soit + 27 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2020), tient à la fois aux effets de la reprise économique sur l'évolution du RNB des États membres et sur le produit des droits de douane ainsi qu'à une baisse transitoire anticipée sur les paiements liés à la politique de cohésion.

Évolution du montant du prélèvement sur recettes
au profit de l'Union européenne

Année	Montant (millions d'euros)	Évolution par rapport à 2020	Évolution par rapport à 2021
2020	23 691	-	-
2021	26 485	+11,8 %	-
2022	26 359	+11,3 %	-0,4 %
2023	24 586	+3,8 %	-7,2 %

N.B : Les montants pour 2022 et 2023 sont prévisionnels.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

III. DEUX ENJEUX POUR L'AVENIR

A. VERS UNE MODIFICATION DU CADRE FINANCIER PLURIANNUEL ?

Le budget 2023 de l'Union sera le troisième budget relevant du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027. 2023 représentera également la dernière année de décaissement de NextGenerationEU .

Le projet de budget établi par la Commission européenne s'établit à 185,59 milliards d'euros en crédits d'engagement et 166,27 milliards d'euros en crédits de paiement, soit respectivement 1,12 % et 1 % du revenu national brut de l'Union.

Le Conseil a arrêté sa position le 13 juillet dernier. Celle-ci s'élève à 183,95 milliards d'euros de crédits d'engagement (soit une baisse de 0,1 % du RNB) et 165,74 milliards d'euros de crédits de paiement. Ces montants représentent une augmentation de 8,29 % des crédits d'engagement et une diminution de 3,02 % des crédits de paiement. Ces propositions marquent, aux yeux du Conseil, « une approche prudente compte tenu du contexte volatil dans lequel l'UE opère », tout en soulignant « l'importance de veiller à ce qu'il y ait une marge budgétaire suffisante pour faire face aux incertitudes liées à la crise ukrainienne et à l'inflation ».

Le projet d'orientations adopté par la commission des budgets du Parlement européen, le 16 mars dernier, a présenté les objectifs du Parlement pour le budget 2023 de l'Union, « en donnant la priorité absolue à la reprise après la crise du coronavirus et à la réponse aux enjeux géopolitiques ». Le Parlement a adopté sur position sur le projet de budget le 19 octobre. Elle fixe à respectivement à 187,3 et 167,6 milliards d'euros le montant des crédits d'engagement et des crédits de paiement. Ce vote a ouvert la période de conciliation de trois semaines avec le Conseil, avec pour objectif d'atteindre un accord à la mi-novembre.

Sans attendre son adoption, la Commission, le 5 octobre, a présenté une lettre rectificative au projet de budget 2023. Elle vise à tirer les conséquences de la guerre en Ukraine, qui passera par le renforcement de l'aide humanitaire et procède à divers ajustements (crédits relatifs à Erasmus+, à la prise en compte du relèvement des taux d'intérêt pour le financement NextGenerationEU ...). La somme de ces ajustements représente 758,1 millions d'euros en crédits d'engagement et 2,39 milliards d'euros en crédits de paiement. Cette lettre rectificative sera prise en compte dans le cadre de la procédure en cours d'adoption du budget 2023.

À plus long terme, le rapport du Parlement européen sur la position du Conseil, en date du 12 octobre dernier, tout en estimant qu'il constitue une réponse insuffisante aux défis actuels, a souligné que le CFP n'a pas été établi pour répondre à une pandémie, une guerre, une inflation élevée, des prix de l'énergie élevés, l'accueil d'un grand nombre de réfugiés, l'admission de nouveaux États membres, une insécurité alimentaire et des crises humanitaires. La résolution du Parlement sur le projet de budget de l'Union pour 2023 va plus loin en affirmant la « nécessité urgente de procéder à une révision substantielle du CFP, à présenter dès que possible et au plus tard au premier trimestre 2023 ».

Quoi qu'il en soit, la Commission européenne a adopté son programme de travail pour 2023 le 18 octobre dernier. « Afin de renforcer encore le budget de l'Union face l'urgence des défis actuels », elle annonce « un examen à mi-parcours du budget de l'UE pour la période 2021-2027 ». Quel que soit le calendrier de cette révision du CFP dans un contexte de crise inédite, tout porte à croire qu'elle se traduira par un accroissement des besoins de financement de l'Union.

B. LA QUESTION TOUJOURS PENDANTE DES RESSOURCES PROPRES

Le 22 décembre 2021, la Commission européenne a présenté une première proposition législative prévoyant l'introduction de trois nouvelles ressources propres pour le budget de l'Union. Ces nouvelles ressources pourraient générer jusqu'à 17 milliards d'euros annuellement entre 2026 et 2030. Ce montant resterait insuffisant pour couvrir les besoins de financement, notamment ceux liés au remboursement des fonds mobilisés dans le cadre de NextGenerationEU .

Les trois nouvelles ressources propres

La Commission européenne a présenté, le 22 décembre 2021, une proposition portant sur trois nouvelles ressources propres :

- Une ressource fondée sur le marché carbone européen . La Commission propose que 25 % des recettes générées par le système communautaire d'échange de quotas d'émission (ETS/SEQE-UE) prévu dans le cadre du paquet Climat « Fit for 55 » soit affecté au budget européen. Les recettes pour le budget de l'Union sont estimées par la Commission européenne à 9 milliards d'euros par an sur la période 2023-2030 et à 12 milliards d'euros par an sur la période 2026-2030. À noter qu'une part majoritaire de cette ressource avait initialement vocation à couvrir les coûts associés à la création du futur Fonds social climat ;

- Une ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) . Cet instrument vise à limiter les fuites d'émission carbone en instaurant, dans certains secteurs, une péréquation des prix du carbone entre les produits nationaux et les importations en provenance de pays situés hors de l'Union européenne. La Commission propose que 75 % des revenus issus de la vente des certificats MACF deviennent une ressource propre de l'UE. Cette recette est évaluée à 800 millions d'euros par an à compter de 2026 ;

- Une ressource fondée sur le « Pilier I » de l'accord multilatéral de l'OCDE/G20 sur la fiscalité internationale. Cette ressource, qui ne sera effective qu'une fois la convention multilatérale entrée en vigueur, serait équivalente à 15 % de la part des bénéfices résiduels de certaines entreprises multinationales réaffectés aux États membres de l'Union. Les recettes issues de cette nouvelle taxation pour le budget de l'Union sont estimées entre 2,5 et 4 milliards d'euros par an.

Au total, l'introduction de ces trois nouvelles ressources propres permettrait de dégager jusqu'à 17 milliards de recettes annuelles au cours de la période 2026-2028 , qui marquera l'achèvement du cadre financier pluriannuel 2021-2027 et le démarrage du futur cadre 2028-2034. Pour importante qu'elle soit, cette recette demeurerait inférieure aux besoins de financement liés d'une part au remboursement du plan de relance européen, pour 15 milliards d'euros annuels et, d'autre part, à la mise en place du Fonds social pour le Climat, pour 9,7 milliards d'euros en moyenne chaque année.

La définition des modalités précises de ces ressources suppose de parvenir à proposer un nouveau cadre législatif européen, mais aussi de s'accorder, au niveau de l'Union, sur les mécanismes du paquet Climat « Fit for 55 » et, au niveau international, dans le cadre de l'OCDE.

Les discussions techniques sur la proposition de révision de la décision ressources propres et ses règlements d'application ont débuté au premier semestre de cette année, sous présidence française, parallèlement aux travaux sectoriels menés dans le cadre du paquet climat. Ils ont donné lieu à un rapport d'étape ainsi qu'à une première délibération lors du Conseil ECOFIN du 17 juin 2022.

Au troisième trimestre 2023, la Commission européenne devrait formuler de nouvelles propositions. Celles-ci devraient inclure une nouvelle proposition d'assiette harmonisée pour l'impôt sur les sociétés (BEFIT ^{717 ( * )} ), projet évoqué, sous une autre forme, dès le début des années 2000. Il s'agissait alors de parvenir à une assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) au sein de l'Union. Le régime d'imposition des sociétés figurerait ainsi dans un règlement unique, relatif à la répartition et une assiette fiscale commune. Ce système réduirait les charges administratives et les coûts de conformité. Il viserait également à limiter l'évasion fiscale et à soutenir l'emploi, la croissance et les investissements.

Par ailleurs, dans son programme de travail pour 2023, la Commission annonce la présentation d' « un deuxième ensemble de nouvelles ressources propres, dans le prolongement de la proposition relative à un corpus unique de règles fiscales pour les entreprises en Europe ».

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁶⁹² Bilan des relations financières entre l'État et la protection sociale.

* ⁶⁹³ Article 5 de la loi n°94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale et article 70 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

* ⁶⁹⁴ Annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

* ⁶⁹⁵ Annexe au projet de loi de finances pour 2023 relative aux relations financières entre l'État et la protection sociale.

* ⁶⁹⁶ 134 millions d'euros sur le programme 149 et 427 millions d'euros sur le programme 381.

* ⁶⁹⁷ Vincent Duchaussoy, « Une Banque publique ? 1936 ou la mutation initiée de la Banque de France », Revue historique 2017/1 (n° 681).

* ⁶⁹⁸ Rapport n° 404 (1992-1993) de M. Jean ARTHUIS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 6 juillet 1993. Projet de loi approuvant une convention conclue entre le ministre de l'économie et le Gouverneur de la Banque de France.

* ⁶⁹⁹ Article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. Auparavant, ce compte spécial était prévu par l'article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux.

* ⁷⁰⁰ Cour des comptes, « Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2021. Compte d'opérations monétaires, Pertes et bénéficies de change », 28 juin 2022.

* ⁷⁰¹ Elle comprend aussi, entre autres, le produit des concessions de ports de plaisance ou des autorisations de chasse et de pêche sur les dépendances des domaines public.

* ⁷⁰² L'article L. 523-1 et L. 523-2 du code de l'énergie instituent également des redevances sur les concessions hydrauliques, qui s'appliquent hors du cas des délais glissants.

* ⁷⁰³ La part communale comprend la part de redevance affectée aux communes et celle affectée aux groupements de communes.

* ⁷⁰⁴ La plupart des informations contenues dans cette partie proviennent du tome II du rapport public annuel de la Cour des comptes de 2021 : « La Compagnie d'aménagement des coteaux de Gascogne : un modèle économique à refonder ».

* ⁷⁰⁵ Romain Carausse, « Régionalisation, projets de territoire et Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne », Géocarrefour, 96/1. 2022.

* ⁷⁰⁶ Article 36 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* ⁷⁰⁷ Voir Romain Carausse, 2022, op. cit.

* ⁷⁰⁸ L'instruction gouvernementale du 4 juin 2015 conditionne le financement d'une retenue d'eau à l'existence d'un projet de territoire concerté.

* ⁷⁰⁹ L'Occitanie concentre 90 % des concessions de la CACG.

* ⁷¹⁰ Chambres régionales et territoriales des comptes, 2020, Société d'Économie Mixte Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne (Hautes-Pyrénées). Exercice 2013 à 2017, Rapport d'observations définitives et ses réponses, Cour des comptes.

* ⁷¹¹ Rapport d'activité 2021 de la CACG.

* ⁷¹² Tel qu'il résulte de l'article 7 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* ⁷¹³ Décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom.

* ⁷¹⁴ Depuis 2010 le prélèvement sur recettes n'intègre plus les RPT.

* ⁷¹⁵ Ce montant tient compte de l'adoption d'un amendement de diminution du prélèvement de 41 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances ; cette baisse constitue la prise en compte du montant agréé du budget 2022 de l'Union tel qu'adopté formellement par le Conseil et le Parlement, postérieurement au dépôt du projet de loi de finances pour 2022.

* ⁷¹⁶ Règlement 2022/615 du Conseil du 5 avril 2022.

* ⁷¹⁷ « Entreprises en Europe : cadre pour l'imposition des revenus » ; en anglais « Business in Europe : Framework for Income Taxation » (BEFIT).