Projet de loi de finances pour 2023 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 115 (2022-2023), tome II, fascicule 1, déposé le 17 novembre 2022

Les informations clés

Nature

Rapport général - Première lecture

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 12

Fixation pour 2023 de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et des variables d'ajustement

. Le présent article fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2023, à un niveau stable d'environ 26,8 milliards d'euros à périmètre constant et 26,6 milliards d'euros à périmètre courant.

Il établit également le niveau des dotations et des compensations d'exonération entrant dans le périmètre des variables d'ajustement.

Pour 2023, le présent article propose une minoration de ces variables de 45 millions d'euros, soit un niveau très légèrement inférieur à celui de 2022 supportée à hauteur de 66,6 % par les régions. Il reconduit également le plafonnement du prélèvement sur recettes (PSR) de compensation du relèvement du seuil du versement transport revenant aux autorités organisatrices de la mobilité.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA DOTATION GÉNÉRALE DE FONCTIONNEMENT CONSTITUE LE CONCOURS FINANCIER AUX COLLECTIVITÉS LE PLUS IMPORTANT

A. RAPPEL DES MODALITÉS DE FIXATION DE LA DGF ET DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

1. La fixation de la DGF

Depuis 2011, le montant global de DGF est fixé chaque année en loi de finances au sein de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En 2022, la DGF était composée de deux parts : la DGF des départements et la DGF du bloc communal :

- la fixation du montant de la DGF des départements est régie par l'article L. 3334-1 du CGCT ;

- la DGF du bloc communal est, pour sa part, composée de la dotation forfaitaire des communes et d'une dotation d'aménagement (qui regroupe la dotation d'intercommunalité, la dotation de compensation des EPCI, les dotations spécifiques aux communes nouvelles et les dotations de péréquation communales). Son montant n'est pas expressément fixé en loi de finances mais correspond au solde entre le montant total de la DGF et la DGF des départements, aux termes de l'article L. 2334-1 du CGCT.

2. La définition des variables d'ajustement

Les différents concours financiers connaissent des évolutions indépendantes, telles que la progression des dotations de péréquation ou encore l'augmentation liée à l'évolution démographique.

Aussi, afin de rendre les évolutions des concours financiers aux collectivités territoriales compatibles avec les objectifs de maîtrise des dépenses publiques, ceux-ci ont fait l'objet de mesures de maîtrise dès la LFI 2008 qui prévoyait de réduire à la seule inflation la progression de l'ensemble des concours de l'État. Dès lors, les dotations dont les taux de croissance étaient supérieurs à l'inflation était compensée par la baisse corrélative d'autres dotations, dites « variables d'ajustement », dont le montant était ajusté en conséquence.

Dans le prolongement de cette logique, la LFI 2009 a étendu le nombre de ces variables de manière à répartir plus équitablement la charge entre les différentes dotations faisant l'objet d'une minoration.

Depuis, dès l'élaboration du projet de loi de finances, les évolutions tendancielles des prélèvements sur recettes au profit des collectivités ou des dotations budgétaires doivent être gagées au sein des concours financiers par la minoration de certains concours.

Jusqu'à 2016, les variables d'ajustement étaient constituées :

- d'une partie des compensations d'exonérations de fiscalité locale ;

- de la part de la dotation pour transferts de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale («dotation carrée») qui correspondait à d'anciennes compensations d'exonérations antérieures à la réforme de la taxe professionnelle déjà ajustables ;

- de la totalité de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP).

Entre 2017 et 2019, l'assiette des variables a été élargie aux dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle pour neutraliser la dynamique importante d'un certain nombre de dotations et prélèvements sur recettes au sein l'enveloppe des concours financiers :

- l'article 33 de la loi de finances pour 2017 a inclus à l'assiette des compensations soumises à minoration : la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et la totalité de la dotation de compensation pour transferts des compensations d'exonération de fiscalité directe locale ( DTCE dite « dotation carrée ») des régions et des départements ;

- l'article 77 de la loi de finances pour 2019 a élargi le périmètre des variables d'ajustement à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- l'article 73 de la loi de finances pour 2020 a élargi l'assiette au PSR de compensation du versement transport , destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d'assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport.

Plus spécifiquement, sur la période 2018-2022 , l'objectif affiché de ces variables d'ajustement est de respecter la trajectoire d'évolution du montant des concours financiers de l'État aux collectivités locales telle que fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018-2022.

Cette trajectoire, définie à l'article 16 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ^{594

(

*
)} , était la suivante :

Trajectoire d'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales fixée par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros courants, à périmètre constant)

	2018	2019	2020	2021	2022
Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée	5,61	5,71	5,95	5,88	5,74
Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions	4,12	4,23	4,36	4,5	4,66
Autres concours (crédits RCT et PSR hors FCTVA)	38,37	38,14	38,12	38,1	38,1
Total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales	48,11	48,09	48,43	48,49	48,49

Source : article 16 de la LPFP 2018-2022

Elle inclut ainsi les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales et les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

À noter cependant que l'évolution du FCTVA, tout comme celle de la TVA affectée aux régions, est mentionnée à titre indicatif mais n'est pas plafonnée strictement, les versements y afférents dépendant du niveau des investissements réalisés par les collectivités pour la première et du dynamisme de la TVA pour la seconde.

B. L'ÉVOLUTION DE LA DGF ET DES TRANSFERTS FINANCIERS ENTRE 2021 ET 2022

1. L'exécution 2021 des transferts financiers aux collectivités territoriales

En 2021, l'exécution des transferts financiers aux collectivités territoriales s'est établi à 107,5 milliards d'euros et se décompose ainsi :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 52,8 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43,4 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 (4,58 milliards d'euros) et aux départements depuis 2021 (250 millions d'euros) pour ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,6 milliards d'euros en AE ;

- la fiscalité transférée pour 40,1 milliards d'euros auxquels s'ajoute 0,87 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 13,7 milliards d'euros.

Cette exécution est supérieure de 3,3 milliards d'euros par rapport au montant total fixé dans la LFI 2021 (104,2 milliards d'euros).

En 2021, la DGF exécutée, d'un montant de 26 756 millions d'euros, représentait 50,6 % du total des concours financiers exécutés et 24,9 % du total des transferts financiers.

Structure de la DGF en LFI 2021

Source : DGCL

2. Les montants prévus en LFI 2022 pour les transferts financiers

À périmètre courant, le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élevait, dans la LFI 2022, à 105,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et se composait comme suit :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 52,8 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43,2 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée d'une part aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 pour 4,6 milliards d'euros et, d'autre part, aux départements depuis 2021 pour 264 millions d'euros ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,9 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 40 milliards d'euros auxquels s'ajoute 0,9 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

Le montant de la DGF a été fixé, en LFI 2022, à 26 798 080 294 euros soit 39,7 millions d'euros de plus qu'en LFI 2021 (26 758 368 435 euros) à périmètre courant.

Ce montant de DGF, en LFI 2022, représente 62 % des PSR, 50,7 % du total des concours financiers et 25,3 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Structure de la DGF en LFI 2022

Source : DGCL

Évolution des concours financiers ^{595

(

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)} entre la LFI 2021 et la LFI 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

C. L'ÉVOLUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT ENTRE 2021 ET 2022

Entre 2021 et 2022, le périmètre des variables d'ajustement n'a pas été étendu et les montants de minoration sont restés stables. Leur répartition par type de collectivité a cependant évolué. Ainsi :

- la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) a été minorée en 2021 ^{596

(

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)} , (respectivement de 20,4 millions d'euros pour les départements et de 17,8 millions d'euros pour les régions) pour atteindre 372 198 778 euros et 40 805 192 euros. En 2022 ^{597

(

*
)} , la DTCE des départements et des régions a été maintenue, pour les départements, à 372 198 778 euros et a été fixée à 15 805 192 euros , soit une baisse de 25 millions d'euros par rapport à la LFI 2021 pour les régions et la collectivité de Corse ;

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) a été minorée en 2021 ^{598

(

*
)} , (de respectivement 5,1 millions d'euros et 7,6 millions d'euros) pour atteindre 1 268 315 500 euros pour les départements et 492 129 770 euros pour les régions. Le montant pour le bloc communal est resté stable (1 144 768 465 euros) . En 2022 ^{599

(

*
)} , la DCRTP a été maintenue au niveau de 2021 pour les départements soit 1 268 315 500 euros et a été fixée à 467 129 770 euros pour les régions soit une diminution de 25 millions par rapport à 2021. Pour le bloc communal, la DCRTP a également été maintenue au niveau de 2021 soit 1 144 768 465 euros ;

- les versements du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) n'a pas fait l'objet de minoration en 2020 ^{600

(

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)} , 2021 ^{601

(

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)} et 2022 ^{602

(

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)} et son niveau s'est établi, au cours de ces deux années, à 284 278 401 euros.

- enfin, le prélèvement sur recettes de compensation du versement transport, qui s'élevait à 91 millions d'euros en 2019 , a été plafonné à 48 020 650 euros en 2020 ^{603

(

*
)} , en 2021 ^{604

(

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)} et 2022 ^{605

(

*
)} .

Au total, l'article 39 de la loi de finances pour 2022 prévoyait une minoration des variables d'ajustement de 50 millions d'euros supportée intégralement par les régions alors qu'en 2021, ces minorations pour un montant total équivalent, étaient supportées pour moitié par les régions et pour moitié par les départements. Au cours de ces deux années, le Sénat s'était d'ailleurs opposé à ces variables d'ajustement.

Évolution des variables d'ajustement entre 2021 et 2022

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA DGF RESTE UNE NOUVELLE FOIS STABLE À ENVIRON 27 MILLIARDS D'EUROS À PÉRIMÈTRE CONSTANT ALORS QUE LE MONTANT DES VARIABLES D'AJUSTEMENT DIMINUE TRÈS LÉGÈREMENT POUR S'ÉTABLIR À 45 MILLIONS D'EUROS

A. LA DGF EST MAINTENUE, À PÉRIMÈTRE CONSTANT, À PRÈS DE 27 MILLIARDS D'EUROS

À périmètre constant, le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élèvent, dans le PLF 2023, à 107,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) . À périmètre courant, leur niveau est de 107,6 milliards d'euros et se compose comme suit :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 53,1 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43,7 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 pour 5,1 milliards d'euros et aux départements depuis 2021, pour 278 millions d'euros, ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,3 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 39,3 milliards d'euros auxquels s'ajoute 0,8 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

Les prélèvements sur recettes de l'État en faveur des collectivités s'établissent à 43,7 milliards d'euros .

Parmi ces PSR, le montant de la DGF est fixé, pour 2023, à 26 611 985 402 euros par le I du présent article soit une baisse de 186 094 892 euros par rapport à la LFI 2022. Cet écart s'explique par trois mesures de périmètre :

- une reprise de la DGF au titre de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans les deux départements expérimentateurs de la Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales pour un montant de 186 millions d'euros ;

- le basculement, dans la dotation élu local (DPEL), des dotations « protection fonctionnelle des élus » et « frais de garde » précédemment imputées sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour un montant de 7 millions d'euros ;

- débasage du FDMI du département des Pyrénées-Orientales au titre de l'expérimentation de la recentralisation du RSA à hauteur de 7 millions d'euros.

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal et des départements demeure donc stable à périmètre constant.

En 2023, la DGF représente à elle seule 60,8 % des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, 50,1 % du total des concours financiers et 24,7 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

B. UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT DE 45 MILLIONS D'EUROS

Le présent article fixe le périmètre et les montants pour 2023 des variables d'ajustement.

Ainsi, le II prévoit d'inclure dans le champ des variables d'ajustement :

- le PSR de compensation du versement transport , qui ne fait toutefois l'objet d'aucune nouvelle minoration puisque le A du même II modifiant l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 maintient le plafonnement à son niveau de 2021 et 2022, soit 48 020 650 euros ;

- la DTCE des départements et des régions qui est fixée en 2023, pour les départements, par le 1°a) du B du même II modifiant ainsi le XVIII (alinéa 15) du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010, à 362 198 778 euros (soit une diminution de 10 millions d'euros par rapport au niveau de 2022). Le b du 1° du B du II du présent article supprime, par ailleurs, le XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010 ce qui revient à supprimer la DTCE des régions établie, en 2022, à 15 805 192 euros (et à 40 805 192 millions en 2021) ;

- la DCRTP qui, pour les départements, est fixée, en 2023, par le a) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.5 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 à 1 263 315 500 soit une diminution de 5 millions d'euros par rapport à 2022 (1 268 315 500 euros ) et qui, pour les régions, est fixée à 452 934 962 euros soit une diminution 14 194 808 euros par rapport au niveau de 2022 ( 467 129 770 euros par le même a) du 2° du B du même II du présent article. Pour les communes, la DCRTP est maintenue au niveau de 2021 et 2022 par le b) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.6 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 soit 1 144 768 465 euros.

- le FDPTP , qui ne fait l'objet d'aucune minoration puisque le C du même II modifiant l'article 1648 A du code général des impôts maintient le niveau des versements à celui de 2022 soit 284 278 401 euros.

Évolution des variables d'ajustement entre 2022 et 2023

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Ainsi, le champ des variables d'ajustement n'est pas élargi par rapport à 2022 mais les montants de certaines minorations ont évolué de sorte que, en 2023, la minoration proposée, soit 45 millions d'euros, est supportée à hauteur de 15 millions d'euros par les départements et de 30 millions d'euros par les régions alors qu'en 2022 l'intégralité de la minoration était supportée par les seules régions.

Ce montant enregistre une diminution par rapport aux années précédentes (50 millions d'euros en PLF 2022, 120 millions d'euros en PLF 2020, 159 millions d'euros en PLF 2019 et 293 millions d'euros en PLF 2018).

Le PSR de compensation du versement transport

L'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre de finances pour 2016 a institué un prélèvement sur recettes de l'État destiné à compenser les pertes de recettes résultant, pour les autorités organisatrices de la mobilité, Ile-de-France Mobilités, la métropole de Lyon ou l'autorité organisatrice de transports urbains qui s'est substituée à la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport, de la réduction du champ des employeurs assujettis au versement transport.

Ce mécanisme de compensation est destiné à neutraliser l'effet financier du relèvement du seuil d'assujettissement des employeurs au versement transport de 9 à 11 salariés à compter de 2016.

Ce PSR a été plafonné pour la première fois en 2020 à 48 millions d'euros. Ce plafonnement a depuis lors été reconduit dans les projets de loi de finances 2021 et 2022.

Source : commission des finances du Séant

C. LE MAINTIEN D'UNE RÉPARTITION DES MINORATIONS AU PRORATA DES RECETTES RÉELLES DE FONCTIONNEMENT

Le III du présent article prévoit, comme les années précédentes, que pour chacune des dotations minorées en application du XVIII et du XIX du 8 de l'article 77 et des 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le montant de la minoration est réparti entre les collectivités ou établissements bénéficiaires de la dotation au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'exercice 2020.

De surcroît, l'article précise que si, pour l'une de ces collectivités ou l'un de ces établissements, la minoration de l'une de ces dotations excède le montant perçu en 2020, la différence est répartie entre les autres collectivités ou établissements selon les mêmes modalités.

Par ailleurs, le III de l'article 12 vient préciser le périmètre des recettes réelles de fonctionnement (RRF) en indiquant :

- d'une part, qu'il s'agit des opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 7, à l'exception des opérations d'ordre budgétaire, des atténuations de produits et des produits des cessions d'immobilisations ;

- d'autre part, que ces recettes réelles de fonctionnement doivent être minorées des produits exceptionnels sur opérations de gestion, des mandats annulés sur exercices antérieurs ou atteints par la déchéance quadriennale, des subventions exceptionnelles et des autres produits exceptionnels, tels que constatés dans les comptes de gestion afférents à l'année 2020.

Dans des cas spécifiques d'autres minorations sont être appliquées. Ainsi :

- pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, ces recettes sont également minorées du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres, tel que constaté dans les comptes de gestion afférents à l'année 2021 ;

- pour les communes situées sur le territoire de la Métropole du Grand Paris, ces recettes sont minorées des recettes reversées au titre des contributions au fonds de compensation des charges territoriales, telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'année 2021.

Enfin, pour certaines collectivités, les RRF prises en compte sont affectées d'un pourcentage, qui diffère selon la destination de chaque dotation :

- pour la métropole de Lyon, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 44,55 % ou de 55,45 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences intercommunales ou départementales ;

- pour la collectivité territoriale de Guyane, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 79,82 % ou de 20,18 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la collectivité territoriale de Martinique, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 81,58 % ou de 18,42 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la collectivité de Corse, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 43,44 % ou de 56,56 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales.

Coefficients applicables au montant de recettes réelles de fonctionnement
de la métropole de Lyon, des collectivités territoriales de Guyane
et de Martinique et de la collectivité de Corse pour le calcul de la minoration
des variables d'ajustement

(en pourcentage)

	Dotation versée au titre de compétences intercommunales	Dotation versée au titre de compétences départementales	Dotation versée au titre de compétences régionales
Métropole de Lyon	44,55 %	55,45 %
Collectivité territoriale de Guyane		79,82 %	20,18 %
Collectivité territoriale de Martinique		81,58 %	18,42 %
Collectivité de Corse		43,44 %	56,56 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article 12

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : UNE MAJORATION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE AFIN DE MAINTENIR LES COMPOSANTES FORFAITAIRES DE LA DGF

L'article 12 n'a pas été examiné en séance à l'Assemblée nationale avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

Dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, un amendement de M. Thomas Cazenave et plusieurs de ses collègues a été retenu sur cet article.

Cet amendement porte le montant de la DGF mentionné au deuxième alinéa de l'article 12 de 26 611 985 402 euros à 26 931 362 549 euros soit une hausse de 319 377 147 euros qui est la contraction entre :

- une majoration de la DGF à hauteur de 210 millions d'euros ayant pour objectif, d'une part, d'augmenter la dotation de solidarité urbaine et de cohésion (DSU) ainsi que la dotation de solidarité rurale (DSR) de 90 millions d'euros chacune entre 2022 et 2023 et, d'autre part, d'augmenter la dotation d'intercommunalité de 30 millions d'euros. Cette majoration permettra une augmentation de ces trois dotations sans redéploiement à partir des composantes forfaitaires de la DGF et devrait ainsi permettre à 90 % des communes de voir leur DGF augmenter ;

- une majoration de 110 millions d'euros de la dotation de solidarité rurale (DSR) en sus des 90 millions évoqués supra afin de renforcer le soutien apporté aux communes rurales ;

- une diminution de la DGF pour un montant de 622 853 euros. Cette baisse résulte d'une mesure de périmètre. Par convention liant le département du Maine-et-Loire et l'État, dans le cadre de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'État prenait à sa charge les coûts liés aux missions de promotion de la vaccination dans ce département. Cette convention n'étant pas reconduite et arrivant à son terme le 31 décembre 2022, la dotation de compensation allouée à ce département est diminuée de 622 853 euros.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE STABILISATION DE LA DGF BIENVENUE MAIS QUI S'ACCOMPAGNE D'UNE DIMINUTION DES CONCOURS FINANCIERS HORS DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS ET D'UNE NOUVELLE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT QUI RESTE TOUJOURS CONTESTABLE

A. UNE STABILISATION DE LA DGF QUI NE DOIT PAS MASQUER LA BAISSE DES CONCOURS FINANCIERS HORS DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS

Les concours de l'État aux collectivités territoriales qui résulteraient du présent projet de loi de finances s'établiraient en autorisations d'engagement (AE) à 53,1 milliards d'euros à périmètre courant, soit une hausse de 259 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2022.

Cependant, hors dispositifs de soutien exceptionnels pendant la crise sanitaire et du filet de sécurité pour faire face à l'inflation, les concours financiers ont diminué de 71 millions d'euros par rapport à 2022 . Cette baisse s'explique essentiellement par les variations contraires suivantes :

- le dynamisme de deux PSR : le PSR de compensation au bloc communal de la réduction de 50% des valeurs locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) des locaux industriels qui augmente de 183 millions d'euros et le FCTVA qui enregistre une hausse de 200 millions d'euros ;

- la croissance de la TVA des régions en substitution de leur ancienne DGF (+ 411 millions d'euros) ;

- la diminution de la DGF en raison d'une mesure de périmètre de 186 millions d'euros au titre de la recentralisation du RSA dans les départements expérimentateurs de la Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales ;

- la baisse des crédits de la mission «Relations avec les collectivités territoriales » (- 638 millions d'euros) sous l'effet principalement de la diminution de la DSIL (- 293 millions d'euros), de l'absence d'ouverture de nouvelles AE pour le plan « Marseille en grand » (- 254 millions d'euros), de la baisse de la dotation générale de décentralisation des départements en raison de l'extinction du dispositif de compensation péréquée (DCP) des départements en 2023 (- 51,6 millions d'euros) et de la baisse de 17 millions d'euros du fonds créé au profit des collectivités territoriales des Alpes-Maritimes sinistrées par la tempête Alex.

De surcroit, il convient de souligner que la hausse des PSR (hors dispositifs de soutien exceptionnels) résulte essentiellement du FCTVA dont le dynamisme s'explique par celui des investissements des collectivités .

Évolution des concours financiers entre la LFI 2022 et le PLF 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le jaune « Transferts financiers aux collectivités territoriales »

En CP, à périmètre constant et déduction faite de la DSIL exceptionnelle, les montants des concours financiers plafonnés atteignent, en 2023, 53,1 milliards d'euros soit le montant plafond indiqué à l'article 13 de la LPFP.

Décomposition du plafond 2023 de la LPFP en CP

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le jaune « Transferts financiers aux collectivités territoriales »

B. DES VARIABLES D'AJUSTEMENTS ACCEPTABLES SI LES COLLECTIVITÉS SONT SOUTENUES PAR AILLEURS DANS CE CONTEXTE INFLATIONNISTE

Le rapporteur général prend acte du maintien du niveau de la DGF à périmètre constant après les diminutions substantielles intervenues lors du quinquennat 2012-2017.

Il note cependant que ce niveau stable s'inscrit dans un contexte inflationniste important qui génère un surcoût de charges pour les collectivités mais également une contraction de leurs ressources après retraitement de l'inflation.

Dans ce contexte économique particulier, il ne peut que regretter le choix de procéder à une nouvelle minoration des variables d'ajustement en 2023, à un niveau quasi identique à celui opéré en 2022 et ce en dépit d'un contexte qui demeure largement fragile et incertain. Il réitère donc ses remarques des années précédentes en rappelant notamment que le mécanisme de minoration des variables d'ajustement est contestable en ce qu'il revient à minorer des dotations supposées compenser à l'euro près les collectivités territoriales des conséquences de précédentes réformes fiscales (au cas d'espèce, la réforme de la taxe professionnelle et compensation d'exonérations de fiscalité locale) .

De surcroit, si contrairement à l'année précédente ^{606

(

*
)} , la nouvelle minoration est répartie entre les régions et les départements, les régions portent 66,6 % de cette minoration de 45 millions (au lieu d'être répartie à part égale entre les départements et les régions comme cela avait été le cas en 2021).

Si la situation des régions est globalement saine fin 2021 avec des produits de fonctionnement qui augmentent à un rythme plus soutenu que celui des charges de fonctionnement et une épargne nette en hausse de 47,6 % entre 2020 et 2021, il convient de rappeler que leurs recettes d'investissement ont légèrement diminué alors que leurs dépenses d'investissement continuent de croître de même que leur encours de dette.

En outre, le Gouvernement a fait le choix de reconduire en 2023 le plafonnement à 48 millions d'euros du PSR de compensation de la réforme du versement transport , bien que cette dotation soit affectée aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) dans un contexte où celles-ci sont également fortement affectées par la hausse des coûts de l'énergie. Ainsi, à titre d'exemple, à Toulouse, Tisséo prévoit une multiplication par quatre de la facture d'électricité l'an prochain. À Bordeaux, les surcoûts pourraient atteindre 20 à 25 millions d'euros pour l'année 2023, selon le directeur de Keolis Bordeaux, la société gérant le réseau de transport en commun de la ville. En Île-de-France, le surcoût est estimé à 950 millions d'euros.

Pour autant et malgré les remarques précédentes, afin de ne pas générer un dépassement, dès la première année, de la trajectoire fixée par la LPFP, le rapporteur général prend acte des montants des concours financiers et des variables d'ajustement pour l'année 2023.

Il veillera cependant, dans ce contexte de grande incertitude économique au regard des contraintes exogènes qui pèsent sur la situation des collectivités territoriales, à ce que des dispositifs adéquates soient adoptés afin de soutenir les collectivités les plus en difficulté en 2023 notamment dans le cadre du filet de sécurité prévu à l'article 14 ter du projet de loi de finances ou du dispositif d'amortisseur relatif à la hausse des dépenses d'électricité.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Réforme du dispositif de remboursement des frais de garde, du dispositif de compensation des frais de protection fonctionnelle des élus et de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux

. Le présent article prévoit le remplacement de la dotation pour frais de garde engagés par les élus locaux par la création d'une part supplémentaire de la dotation particulière élu local (DPEL) et le remplacement de la dotation « protection fonctionnelle » par une majoration de la DPEL.

Actuellement, ces deux dotations spécifiques sont imputées sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » : à hauteur de 3,5 millions d'euros sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » pour la dotation pour frais de garde et à hauteur de 3 millions d'euros sur le programme 119 « Concours financiers aux collectivités » pour la dotation « protection fonctionnelle ».

Cependant, en raison de la lourdeur des modalités de compensation par l'État aux communes des remboursements effectués aux membres du conseil municipal pour frais de garde ou d'assistance, ce dispositif n'a été que très peu utilisé depuis sa mise en place en 2019. En 2021, seules trois communes ont demandé le remboursement de frais de garde et d'assistance.

Par ailleurs, la dotation « protection fonctionnelle » suscite, quant à elle, chaque année la création manuelle, par les préfectures, de près de 32 000 engagements juridiques, pour des montants individuels limités.

Partant de ces constats, il est proposé, par le présent article, de supprimer ces dotations et de les intégrer au prélèvement sur recettes « dotation particulière élu local » afin de généraliser le versement de la part relative aux frais de garde et de simplifier la gestion de la part relative à la protection fonctionnelle.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : PLUSIEURS DISPOSITIFS ONT ÉTÉ INSTAURÉS AFIN D'ACCOMPAGNER LES ÉLUS LOCAUX DANS LEURS FONCTIONS

A. UN REMBOURSEMENT DES FRAIS DE GARDE OU D'ASSISTANCE COMPENSÉ POUR LES COMMUNES DE MOINS DE 3 500 HABITANTS

1. Un dispositif de remboursement des frais de garde compensé par l'État aux communes de moins de 3 500 habitants depuis 2019

L'article 84 ^{607

(

*
)} de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a instauré un mécanisme de remboursement, par la commune, pour les conseillers municipaux ^{608

(

*
)} , des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile. Ce dispositif s'applique lorsque ces frais sont engagés en raison de la participation des élus aux réunions du conseil municipal ^{609

(

*
)} . Ce remboursement, sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal ne peut excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance.

Ce dispositif a ensuite été modifié par l'article 91 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique qui prévoit que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, le remboursement auquel a procédé la commune est compensé par l'État.

Cette compensation est actuellement effectuée à partir du programme 122 « Concours spécifiques et administration » ^{610

(

*
)} . Les crédits ouverts à ce titre en LFI étaient de 3,5 millions d'euros en AE et CP.

2. Un système de compensation lourd et, de fait, peu utilisé

L'article D 2123-22-4-B du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que les communes qui souhaitent bénéficier de la compensation par l'État des frais qu'elles ont remboursés en application de l'article L. 2123-18-2 , adresse une demande à l'agence de services et de paiement qui assure la gestion administrative, technique et financière du dispositif de compensation pour le compte de l'État des remboursements auxquels a procédé la commune. Cette demande de remboursement , transmise par courrier signé ou par voie dématérialisée dans un délai maximum d'un an à compter du défraiement des élus par la commune, doit obligatoirement comporter :

- une copie de la délibération du conseil municipal ;

- les éléments nécessaires à l'Agence de services et de paiement pour procéder au remboursement de la commune, dont les éléments d'identification de la commune bénéficiaire, le montant total du remboursement à effectuer et les coordonnées de paiement sur lesquelles doit être effectué le remboursement ;

- un état récapitulatif visé par le comptable public de la commune résumant, par élu, le montant des sommes effectivement remboursées et précisant les dates, horaires et lieu des réunions, le coût horaire de remboursement aux élus ainsi que les dates de versement ;

- une attestation signée du maire certifiant la conformité de ces éléments à la délibération précitée.

Dans le cadre des contrôles susceptibles d'être réalisés par l'agence de services et de paiement la commune est tenue de conserver l'ensemble des pièces justificatives ayant fondé le remboursement des frais exposés par les élus jusqu'au jugement des comptes du comptable ou, à défaut, jusqu'à la date de réalisation des conditions de la prescription extinctive de responsabilité.

Il résulte de la lourdeur des modalités susmentionnées que ce dispositif de compensation aux communes de moins de 3 500 habitants n'a été que très peu utilisé par les communes concernées depuis sa mise en place en 2019. En 2021, seules trois communes ont demandé la compensation par l'État du remboursement des frais de garde et d'assistance accordé à des élus locaux.

B. LA PROTECTION FONCTIONNELLE DES ÉLUS : UNE DOTATION QUI DÉCOULE DE LA NÉCESSITÉ DE SOUSCRIRE DES CONTRATS D'ASSURANCE

1. Une obligation légale pour les communes de souscrire une assurance permettant de garantir la protection fonctionnelle de leurs élus....

L'article 2 de la loi 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence codifié à l'article L2123-34 du CGCT prévoit que le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.

Ces dispositions ont été complétées par l'article 10 de la loi n°2000-647 du 10 juillet 2000 relatif à la définition des délits non intentionnels qui précise que la commune est tenue d'accorder sa protection au maire, à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions.

Enfin, l'article 104 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique prévoit que la commune est tenue d'accorder sa protection au maire, à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions.

Il en résulte la nécessité de souscrire des contrats d'assurance visant à couvrir les coûts liés à l'obligation de protection fonctionnelle à l'égard du maire et des élus.

2. ...compensée, pour les communes de moins de 3500 habitants, par une dotation budgétaire générant de nombreux engagements juridiques de faibles montants unitaires

Pour tirer les conséquences budgétaires de l'article 104 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, l'article 260 de loi de finances initiale pour 2020 ^{611

(

*
)} a créé une dotation « protection fonctionnelle », pour un montant global de 3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, destinée à compenser le montant payé par les communes de moins de 3 500 habitants au titre de la souscription, dans un contrat d'assurance, d'une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de son obligation de protection à l'égard du maire et des élus.

Cette dotation, rattachée au programme 119 « Concours financiers aux collectivités » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », est stable depuis sa création.

Conformément aux dispositions de l'article D 2123-29-I du CGCT, le barème déterminant le montant de la compensation par l'État du coût pour la commune de la souscription des contrats susmentionnés est fixé comme suit, par commune :

Montant forfaitaire de la dotation protection fonctionnelle

Source : commission des finances du Sénat à partir de l'article D 2123-29-I du CGCT

Cette dotation, versée à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants, suscite chaque année la création manuelle , par les préfectures, de près de 32 000 engagements juridiques , pour des montants individuels limités.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE REMPLACEMENT DE LA DOTATION POUR FRAIS DE GARDE ET DE LA DOTATION « PROTECTION FONCTIONNELLE » PAR LA CRÉATION D'UNE PART SUPPLÉMENTAIRE ET D'UNE MAJORATION DE LA DOTATION PARTICULIÈRE ÉLU LOCAL (DPEL)

A. L'INTÉGRATION DE LA COMPENSATION DES REMBOURSEMENTS POUR FRAIS DE GARDE DANS LA « DOTATION PARTICULIÈRE ÉLU LOCAL »

1. La création d'une part supplémentaire de la DPEL

Le système déclaratif, mis en place en 2019, visant la compensation par l'État des remboursements de frais de garde et d'assistance engagés par les communes de moins de 3 500 habitants, n'a conduit qu'un nombre très faible de communes à formuler une demande et donc à bénéficier du remboursement effectif des frais engagés.

Le présent article prévoit donc la création d'une part supplémentaire de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL) qui permettra de verser automatiquement et sans demande préalable une compensation forfaitaire aux communes de moins de 3 500 habitants.

Cette compensation sera calculée selon un barème qui sera fixé par décret en Conseil d'État.

L'accès des petites communes à cette compensation de l'État sera ainsi généralisé et automatique sans qu'il leur soit nécessaire de faire une demande de compensation comme dans l'ancien dispositif.

Définition et objectifs du PSR : dotation particulière élus locaux (article L2335-1 du CGCT)

Afin d'assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, une dotation particulière réservée aux petites communes rurales a été créée par prélèvement sur les recettes de l'État.

Cette dotation, prévue à l'article L2335-1 du code général des collectivités territoriales, est plus particulièrement destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d'absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. Elle est répartie uniformément entre les communes éligibles sous la forme d'une dotation unitaire annuelle . En métropole, la dotation particulière « élu local » est attribuée aux communes :

- dont la population DGF est inférieure à 1 000 habitants ;

- dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants.

Dans les départements d'outre-mer, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, la dotation particulière « élu local » est attribuée aux communes dont la population DGF est inférieure à 5 000 habitants.

Les attributions individuelles au titre de cette dotation peuvent être constatées par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales publié au Journal officiel. Cette publication vaut notification aux collectivités territoriales.

Cette dotation particulière élus locaux (DPEL) est composée de deux parts :

- une part principale ; en 2022, cette part principale a été fixée à 3 031 euros ;

- une seconde part qui permet une majoration pour les communes ne dépassant pas les 500 habitants (prévue par la loi « Engagement et proximité » de 2019). La seconde part permet de doubler la DPEL dans les communes de moins de 200 habitants (6 062 euros en 2022) et de l'augmenter de 50 % dans celles comportant de 200 à 500 habitants (4 547 euros).

En métropole, la dotation particulière prévue à l'article L.2335-1 est attribuée aux communes de moins de 1 000 habitants dont le potentiel financier par habitant, tel que défini à l'article L.2334-4, est inférieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants majoré de 25 %.

Source : CGCT

2. Un montant forfaitaire par dérogation aux règles de ce PSR

L'article L2335-1 du CGCT instituant la DPEL prévoit dans son premier alinéa que la dotation est déterminée chaque année en fonction de la population totale de ces communes ainsi que de leur potentiel financier.

Par dérogation à ce mode de calcul, le présent article prévoit que la part supplémentaire de DPEL, visant à compenser les remboursements des frais de garde et d'assistance, sera attribuée aux communes de moins de 3 500 habitants en fonction de la population de ces communes et selon un barème fixé par décret à l'instar de ce qui existe actuellement pour la dotation « protection fonctionnelle » des élus (cf. supra ).

Le montant de cette part supplémentaire est fixé, par le présent article, à 4,5 millions d'euros soit 1 million de plus que les crédits ouverts sur le programme 122 pour cette compensation.

B. LA TRANSFORMATION DE LA DOTATION « PROTECTION FONCTIONNELLE DES ÉLUS » EN MAJORATION DE LA DPEL

Le présent article transforme la dotation budgétaire « protection fonctionnelle des élus ^{612

(

*
)} » en majoration de la DPEL, ce qui permettra de la verser sous la forme d'un prélèvement sur recettes, qui ne nécessite pas la création d'engagements juridiques.

Le barème de la compensation susmentionné n'est pas modifié et le montant de la majoration correspond aux crédits prévus en 2022 pour cette dotation budgétaire, soit 3 millions d'euros en AE et en CP.

Le versement de cette dotation devrait ainsi être facilité, à coût constant pour l'État, et sans impact sur les montants versés aux communes.

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION

L'article n'a pas été examiné en séance à l'Assemblée nationale avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

Cet article n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DEUX SIMPLIFICATIONS BIENVENUES MALGRÉ UNE COHÉRENCE DE L'ENVELOPPE POUR FRAIS DE GARDE DIFFICILE À JUGER

A. UNE COMPENSATION PAR L'ÉTAT DES REMBOURSEMENTS AU TITRE DES FRAIS DE GARDE ET D'ASSISTANCE QUI POURRAIT S'AVÉRER INSUFFISANTE

En l'absence de barème, il est impossible, à ce stade, de connaitre le montant qui sera perçu par chaque commune au titre de la compensation des remboursements de frais de garde et d'assistance.

Un calcul à grosse maille consistant à diviser le montant total de la part de la DPEL allouée à la compensation des communes de moins de 3 500 habitants, soit 4,5 millions d'euros par le nombre de communes répondant à ce critère (soit 31 761 en 2022) permet cependant d'aboutir à un montant moyen de 142 euros par commune.

Le montant horaire brut du salaire minimum de croissance en 2022 étant fixé à 11,07 euros, une dotation forfaitaire de 142 euros par commune reviendrait à permettre le remboursement de moins de 13 heures de garde par an pour tous les membres du conseil municipal ^{613

(

*
)} .

Il en résulte que si seulement 10 % des membres des conseils municipaux ont recours à ces remboursements, la compensation allouée par l'État pourra couvrir le remboursement des frais engagés à hauteur d'un peu moins de 10 heures de garde ou d'assistance par an et par élu.

Nombre de membres du conseil municipal par strate de communes

Population de la commune	Nombre de communes	Nombre de membres du conseil municipal	10 % des membres des conseils municipal
De moins de 100 habitants	3 251,00	7	2 276
De 100 à 499 habitants	14 895,00	11	16 384
De 500 à 1 499 habitants	9 697,00	15	14 545
De 1 500 à 2 499 habitants	2 675,00	19	5 082
De 2 500 à 3 499 habitants	1 243,00	23	2 859
	31 761,00		41 147

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du ministère de l'Intérieur

Il convient cependant de rappeler que l'article 1 du décret n° 2020-948 du 30 juillet 2020 relatif aux conditions et modalités de compensation par l'État des frais de garde ou d'assistance ^{614

(

*
)} précise que le remboursement de l'élu par la commune doit présenter un caractère subsidiaire c'est-à-dire que son montant ne peut excéder le reste à charge réel, déduction faite d'autres aides et/ou crédit ou réduction d'impôts dont l'élu bénéficie à ce titre. Si le fléchage du crédit d'impôt total ou des aides sur seulement quelques heures de garde parait impossible, l'hypothèse peut être faite que le reste à charge correspond à 50 % de la dépense de l'élu soit 5,53 euros par heure de garde.

Après application de cette condition de subsidiarité, la compensation par l'État d'heures de garde remboursées passerait alors à un peu moins de 20 heures par an et par élu ^{615

(

*
)} .

En 2021, seules trois communes ont demandé ce remboursement pour un montant total de 1 286 euros soit une moyenne de 427,6 euros par commune soit plus que le montant forfaitaire qui sera vraisemblablement alloué aux communes de moins de 3 500 habitants (cf. supra , environ 142 euros).

Si 50 % des communes de moins de 3 500 habitants avaient demandé le remboursement pour des montants identiques, la somme remboursée aurait atteint 6,8 millions d'euros soit 2,3 millions d'euros de plus que l'enveloppe prévue pour 2023.

En l'absence de données sur les besoins réels de remboursement des frais de garde et d'assistance, il est donc délicat d'estimer le réalisme de l'enveloppe prévue par le présent article.

Pour autant, ce dispositif devrait permettre de généraliser l'accès des communes à cette compensation et de faciliter ainsi les remboursements pour frais de garde et d'assistance des élus locaux.

B. LE REMPLACEMENT DE LA DOTATION « PROTECTION FONCTIONNELLE » PAR UNE MAJORATION DE LA DPEL : UNE SIMPLIFICATION POUR LES PRÉFECTURES SANS IMPACT POUR LES COMMUNES

La transformation de la dotation « protection fonctionnelle » en PSR permet utilement d'éviter la multiplication des engagements juridiques saisis par les préfectures en vue du versement de la dotation aux 31 761 communes de moins de 3 500 habitants.

Cette mesure de simplification est donc particulièrement bienvenue et génère ainsi des économies de gestion pour les services déconcentrés de l'État. En outre, elle est sans impact sur les montants perçus par les collectivités territoriales.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

. Le présent article évalue les prélèvements sur les recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales en 2023 à un montant de 43,7 milliards d'euros.

Hors dispositifs exceptionnels adoptés pendant la crise économique et sanitaire et le filet de sécurité adopté lors de la loi de finances rectificative pour 2022, le montant des PSR en 2023 est supérieur de 156 millions d'euros à celui prévu par la loi de finances initiale pour 2022.

Cette évolution s'explique pour l'essentiel par :

- l'augmentation prévisionnelle de 183 millions d'euros du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur le propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) des locaux industriels en raison du dynamisme des bases de ces impositions ;

- la hausse prévisionnelle de 200 millions d'euros du fonds de compensation de la TVA ;

- la hausse prévisionnelle de 17 millions d'euros du PSR au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale.

À ces hausses, vient s'ajouter, en conséquence de l'article 13 du présent projet de loi de finances, une mesure de périmètre en raison du basculement, dans la dotation élu local (DPEL), des dotations « protection fonctionnelle des élus » et « frais de garde » précédemment imputées sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour un montant de 7 millions d'euros.

Parallèlement, deux baisses de PSR sont constatées :

- une baisse de 26 millions d'euros des dotations pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) ;

- une baisse de 19 millions d'euros de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), au titre de la minoration des variables d'ajustement.

Deux mesures de périmètre sont également prévues en raison, d'une part , d'une reprise de la DGF au titre de la recentralisation du RSA dans les départements expérimentateurs de la Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales, pour un montant de 186 millions d'euros, et, d'autre part, du débasage du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion ( FDMI) du département des Pyrénées-Orientales au titre de l'expérimentation de le recentralisation du RSA à hauteur de 7 millions d'euros.

Par ailleurs, l'article 14 ter intégré au présent projet de loi à l'Assemblée nationale, dans le texte tel qu'issu de la procédure de l'article 49-3 de la Constitution, prévoit la création d'un prélèvement sur recettes au profit des communes et de leurs groupements, des départements, de la Ville de Paris, de la métropole de Lyon, de la collectivité de Corse, du Département de Mayotte, de la
collectivité territoriale de Guyane, de la collectivité territoriale de Martinique et des régions, remplissant certaines conditions, visant à compenser une partie de la hausse des charges énergétiques en 2023.

Ce prélèvement sur recettes, estimé à 1,5 milliard d'euros, est enregistré, dans le tableau des PSR, sur la même ligne que celui créé par la loi de finances rectificative de juillet 2022 au titre de l'année 2022. Or, ces deux PSR ne visent ni les mêmes années, ni nécessairement les mêmes collectivités, et n'ont pas vocation à compenser les mêmes hausses de charges dans les mêmes conditions et les mêmes proportions.

Aussi, et nonobstant les évolutions qui pourront être apportées par le Sénat au dispositif de l'article 14 ter , il est proposé un amendement permettant de distinguer ces deux PSR dans le tableau.

La commission propose également de majorer la ligne relative au FCTVA de 250 millions d'euros afin d'y intégrer les opérations d'agencement et d'aménagement de terrains.

La commission propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LE DISPOSITIF DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EST ENCADRÉ PAR LA LOLF ET PAR LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A. DÉFINITION ORGANIQUE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ET OBLIGATION DE PRÉSENTATION DISTINCTE

Non prévus par l'ordonnance organique de 1959, les prélèvements sur recettes (PSR) sont apparus en 1969 pour compenser la suppression d'impôts locaux. Cette pratique a été admise sous certaines conditions par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 puis n° 98-405 DC du 29 décembre 1998. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé que la loi de finances devait définir et évaluer chaque PSR de façon précise et distincte, dans son montant et sa destination. De manière encore plus précise, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la loi organique relative aux lois de finances ^{616

(

*
)} (LOLF), a jugé que « le législateur organique a pu prévoir une telle dérogation (au principe d'universalité), dès lors que sont précisément et limitativement définis les bénéficiaires et l'objet des prélèvements sur les recettes de l'État, et que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ».

Dans ce contexte, l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a donné un fondement organique à la pratique des PSR, tout en réaffirmant les conditions énoncées par le Conseil constitutionnel : « Un montant déterminé de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

De surcroit, l'article 34 de la LOLF prévoit que la première partie des lois de finances doit contenir l'évaluation des PSR.

B. UN TRAITEMENT BUDGÉTAIRE PARTICULIER

Les PSR viennent en déduction du montant des recettes totales inscrites au budget général de l'État dans l'article d'équilibre de la loi de finances.. En comptabilité budgétaire, les PSR ne sont pas considérés comme une dépense mais comme de moindres recettes. Toutefois, ils sont inclus dans la nouvelle norme de dépenses intitulée "périmètre des dépenses de l'État" (7° de l'article 9 du projet de LPFP pour les années 2023 à 2027).

Ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de missions, programmes et actions. Par ailleurs, ils sont comptabilisés en autorisations d'engagements équivalents en crédits de paiement, comme les dotations.

Enfin, ils ne se voient pas appliquer les règles de gestion propres aux crédits budgétaires (réserve de précaution, dégel, report).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE HAUSSE DE 1,1 % DES PSR À PÉRIMÈTRE COURANT ET DE 1,55 % À PÉRIMÈTRE CONSTANT

A. UNE HAUSSE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES Y COMPRIS APRÈS RETRAITEMENT DES DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS

Le présent article évalue à 43 711 millions d'euros le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales à périmètre courant.

Les prélèvements sur recettes augmentent de 486 millions d'euros par rapport à la LFI 2022 à périmètre courant soit une hausse de 1,1 % et de 672 millions d'euros à périmètre constant, équivalant à une hausse de 1,55 %.

Évolution des prélèvements sur recettes

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Pour 2023, la DGF et le FCTVA représenteraient 76 % du montant total des PSR.

En 2021, l'instauration du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels, visant à neutraliser l'impact pour les collectivités locales de la réforme des impôts de production, a majoré le montant des PSR de 3,3 milliards d'euros. Ce montant a atteint 3,6 milliards en LFI 2022 et est estimé à 3,8 milliards dans le projet de loi de finances pour 2023.

Répartition des PSR par catégorie dans le PLF 2023

PSR VLEI : prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels

Réforme de la fiscalité locale de 2010 : Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

Source : jaune budgétaire « transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Après retraitement des aides exceptionnelles apportées par l'État aux collectivités durant la crise sanitaire ainsi que du filet de sécurité face à l'inflation et à la hausse du point d'indice adopté en loi de finances rectificative pour 2022 ^{617

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)} , les prélèvements sur recettes enregistrent, à périmètre courant, une hausse de 156 millions entre 2022 et 2023.

En effet, en 2022 ces aides exceptionnelles atteignaient 100 millions d'euros au titre du soutien exceptionnel de l'État au profit du bloc communal. Ces crédits n'ont pas été reconduits en PLF 2023.

À l'inverse, le présent projet de loi de finances pour 2023 intègre le nouveau prélèvement sur recettes au titre du soutien exceptionnel pour les communes et leurs groupements face à la croissance des prix de l'énergie et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique pour l'année 2022, estimé à 430 millions d'euros ( cf . infra ).

Détail de l'évolution des prélèvements sur recettes

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

B. DES ÉVOLUTIONS NOTABLES POUR CERTAINS PSR

Cette évolution cache la hausse de certains PSR, laquelle est partiellement compensée par la baisse d'autres prélèvements.

De surcroît, comme indiqué supra , le projet de loi de finances pour 2023 crée un nouveau PSR tirant les conséquences de son instauration par l'article 14 de la loi n° 2022-1257 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 et visant à compenser partiellement au bloc communal les hausses générées par la revalorisation du point d'indice ainsi que la hausse des prix de l'énergie et de l'alimentation.

Pour mémoire, les communes et EPCI éligibles à ce dispositif sont ceux qui satisfont les critères suivants :

- une épargne brute au 31 décembre 2021 qui représentait moins de 22 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ;

- une épargne brute en baisse de plus de 25 % entre 2021 et 2022, principalement du fait de la revalorisation du point d'indice ainsi que des effets de l'inflation sur les dépenses d'approvisionnement en énergie et sur les achats de produits alimentaires ;

- pour les communes, le potentiel financier par habitant doit être inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes de même strate et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le potentiel fiscal par habitant doit être inférieur au double du potentiel fiscal par habitant moyen des établissements de même strate.

Cette compensation est égale à :

- une fraction de 50 % de la hausse des dépenses en raison de la revalorisation du point d'indice ;

- une fraction de 70 % des hausses de dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d'achats de produits alimentaires.

1. Les principaux PSR en baisse

En premier, lieu, le soutien exceptionnel au profit du bloc communal en réponse à la crise sanitaire, d'un montant de 100 millions d'euros en LFI 2022, est supprimé dans le PLF 2023.

Par ailleurs, plusieurs PSR enregistrent une baisse notable :

- la DGF diminue de 0,7 %, soit 186 millions d'euros en raison d'une mesure de périmètre. En effet, cette baisse correspond à la recentralisation du RSA dans les départements expérimentateurs de la Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales ;

- le PSR au profit de la collectivité de Corse enregistre une baisse de 24,6 %, soit 14 millions d'euros ;

- le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) diminue en raison d'une mesure de périmètre. En effet, l'expérimentation de la recentralisation du financement du RSA dans les Pyrénées-Orientales conduit à minorer la fraction du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) dévolue à ce département, à hauteur de 7 millions d'euros, au titre des reprises financières de l'État ;

- la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) enregistre une baisse de 6,7 %, soit 26 millions d'euros, en passant de 388 millions d'euros à 362 millions d'euros ;

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP ) enregistre une baisse de 0,7 %, soit 19 millions d'euros, en passant de 2880 millions d'euros à 2 861 millions d'euros.

Concernant la DTCE et la DCRTP, les diminutions concernent les fractions régionale et départementale et s'expliquent par les variables d'ajustement appliquées à ces deux dotations dans le projet de loi de finances pour 2023 ^{618

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)} afin de maîtriser la hausse tendancielle des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

2. Les principaux PSR en hausse

Trois prélèvements sur recettes enregistrent une hausse entre la LFI 2022 et le PLF 2023 :

- le FCTVA enregistre une hausse de 200 millions d'euros, soit 3,1 % par rapport à 2022. Cette progression s'explique, d'une part, par l'évolution de l'investissement des collectivités territoriales et d'autre part, par l'élargissement de son assiette. Cette prévision 2022 est cependant marquée par de fortes incertitudes concernant l'ampleur du rebond de l'investissement local depuis 2021, l'effet des décaissements issus du plan de relance sur l'investissement local en 2021 et 2022 et la mise en oeuvre de la nouvelle assiette automatisée concernant le principal régime de versement ;

- le PSR de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale augmente de 17 millions d'euros soit 2,9 %, passant de 581 millions d'euros à 598 millions d'euros, en raison principalement de la progression de la compensation de l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) au profit des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 5 000 euros ;

- le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50% des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels augmente de 183 millions d'euros, soit de 5 %, passant de 3 642 millions d'euros à 3 825 millions d'euros, en raison du dynamisme des bases de ces impositions.

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : UNE ACTUALISATION DU TABLEAU POUR TENIR COMPTE DE L'ABONDEMENT DE LA DGF ET DE LA CRÉATION D'UN NOUVEAU FILET DE SÉCURITÉ POUR 2023

L'article n'a pas été examiné en séance à l'Assemblée nationale avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

Dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, un amendement du Gouvernement a été retenu sur cet article et tire les conséquences, sur le tableau des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, de plusieurs ajustements opérés par amendements et correspondant à une hausse de 1,850 milliard d'euros :

- une majoration de 110 millions d'euros de la dotation de solidarité rurale (DSR) en sus des 90 millions évoqués supra afin de renforcer le soutien apporté aux communes rurales ;

- une diminution de la DGF pour un montant de 622 853 euros. Cette baisse résulte d'une mesure de périmètre. Par convention liant le département du Maine-et-Loire et l'État, dans le cadre de l'article 71 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'Etat prenait à sa charge les coûts liés aux missions de promotion de la vaccination dans ce département. Cette convention n'étant pas reconduite et arrivant à son terme le 31 décembre 2022, la dotation de compensation allouée à ce département est diminuée de 622 853 euros. ;

- une progression de 30 millions d'euros du PSR de compensation des exonérations de fiscalité locale résultant de l'amendement n° 3532 (portant article additionnel 11 quater ) qui supprime les conditions requises en termes de cohabitation pour le bénéfice d'allègements de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS) ^{619

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)} . Ce PSR passe ainsi de 598 109 980 euros à 628 109 980 euros ;

- la mise en place, au titre de l'année 2023, d'un nouveau filet de sécurité pour les collectivités territoriales , y compris les départements et les régions, face à la hausse des dépenses d'énergie , résultant de l'amendement n°3627 (portant article additionnel 14 ter ), pour un montant de 1,5 milliard d'euros ^{620

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)} . Le PSR de soutien exceptionnel aux collectivités passe ainsi de 430 millions d'euros à 1,93 milliard d'euros.

Compte tenu de ces modifications, le montant total des PSR est de 45 560 013 253 euros soit une hausse de 4,23 %.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HAUSSE BIENVENUE DES PSR, TIRANT LES CONSÉQUENCES DE LA CRÉATION D'UN NOUVEAU FILET DE SÉCURITÉ POUR 2023 ET MALGRÉ LE MAINTIEN DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

La commission des finances prend acte des évolutions proposées par le présent article au titre des PSR avec une légère hausse de 1,1 % à périmètre courant et 1,55 % à périmètre constant. Après les modifications apportées à l'Assemblée nationale, l'évolution est de 5,4 % à périmètre courant et de 5,8 % à périmètre constant.

Cette évolution s'explique pour l'essentiel par :

- l'augmentation prévisionnelle de 183 millions d'euros du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels en raison du dynamisme des bases de ces impositions ;

- la hausse prévisionnelle de 200 millions d'euros du fonds de compensation de la TVA ;

- la hausse prévisionnelle de 17 millions d'euros du PSR au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale ;

- la hausse de la DGF de 320 millions d'euros ainsi que la hausse de 30 millions d'euros du PSR de compensation des exonérations de fiscalité locale et la création d'un filet de sécurité énergétique à hauteur de 1,5 milliard d'euros, modifications issues des travaux à l'Assemblée nationale.

Parallèlement, deux baisses de PSR sont constatées en raison de l'application de minorations sur les variables d'ajustement :

- une baisse de 26 millions d'euros des dotations pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) ;

- une baisse de 19 millions d'euros de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).

À ces baisses, viennent s'ajouter deux mesures de périmètre en raison, d'une part, d'une reprise de la DGF au titre de la recentralisation du RSA dans les départements expérimentateurs de la Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales pour un montant de 186 millions d'euros et, d'autre part, du débasage du FDMI du département des Pyrénées-Orientales au titre de l'expérimentation de le recentralisation du RSA à hauteur de 7 millions d'euros.

Comme indiqué dans le commentaire de l'article 12, afin de ne pas générer un dépassement, dès la première année, de la trajectoire fixée par la LPFP, le rapporteur général prend acte des montants des prélèvements sur recettes pour l'année 2023 sans revenir sur le calcul des variables d'ajustement qui demeurent par ailleurs contestables.

Surtout, l'article 14 ter prévoit la création d'un prélèvement sur recettes au profit des communes et de leurs groupements, des départements, de la Ville de Paris, de la métropole de Lyon, de la collectivité de Corse, du Département de Mayotte, de la collectivité territoriale de Guyane, de la collectivité territoriale de Martinique et des régions, remplissant certaines conditions, visant à compenser une partie de la hausse des charges énergétiques . Ce prélèvement sur recettes, estimé à 1,5 milliard d'euros, est enregistré, dans le tableau des PSR, sur la même ligne que le PSR créé par la loi de finances rectificative de juillet 2022. Or, ces deux PSR ne visent pas les mêmes collectivités et n'ont pas vocation à compenser les mêmes hausses de charges dans les mêmes conditions et les mêmes proportions.

Aussi, et nonobstant les évolutions qui pourront être apportées par le Sénat au dispositif de l'article 14 ter , il vous est proposé de distinguer ces deux PSR dans le tableau, par un amendement FINC.43 (I-137).

Par ailleurs, la commission propose par un amendement FINC.44 (I-138) de majorer la ligne relative au FCTVA de 250 millions d'euros afin d'y intégrer les opérations d'agencements et d'aménagement de terrains qui sont, depuis la réforme de l'automatisation, devenus inéligibles au fonds. Les opérations constituent d'importants investissements pour les collectivités territoriales.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 14 bis (nouveau)

Diverses dispositions relatives à la compensation financière de compétences transférées et de soutien aux collectivités territoriales

. Le présent article additionnel issu du texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution prévoit diverses dispositions relatives à la compensation financière de compétences transférées aux collectivités territoriales. Il propose aussi une mesure de soutien aux régions au titre de la gestion des instituts de formation des soins infirmiers. Enfin, il propose de compenser les régions de l'aide exceptionnelle de rentrée qu'elles versent à certains étudiants boursiers. La commission prend acte de ces mesures visant à permettre aux collectivités territoriales d'exercer leurs compétences dans le respect des exigences constitutionnelles.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LES PRINCIPES RÉGISSANT LE FINANCEMENT DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » .

L'article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe ») précise que les ressources attribuées au titre de cette compensation doivent être équivalentes aux dépenses consacrées par l'État pour l'exercice de ces compétences à la date du transfert , et que la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées en loi de finances.

Les articles 80 et 81 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « MAPTAM ») précisent quant à eux les modalités dans lesquelles les services et parties de service qui participent à l'exercice des compétences de l'État transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements par la présente loi sont mis à leur disposition ou leur sont transférés. Le II de l'article 80 précité de cette loi dispose notamment qu'en cas de transfert de service, après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert font l'objet d'une compensation financière. Il s'agit notamment du cas d'emplois devenus vacants ou de fonctionnaires ayant exercé leur droit d'option et fait le choix d'être maintenus dans leur corps d'origine au sein de l'administration de l'État.

Le présent article additionnel propose ainsi notamment d'actualiser les fractions de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), devenue accise sur les énergies, mentionnée à l'article L. 312-1 du code des impositions sur les biens et services, attribuées aux collectivités territoriales, en raison de transferts de compétences.

Il est issu d'un amendement du Gouvernement qu'il a retenu dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION

A. DROIT À COMPENSATION DE LA COLLECTIVITÉ EUROPÉENNE D'ALSACE AU TITRE DE SA COMPÉTENCE DE GESTION DU RÉSEAU ROUTIER

1. Le droit existant

Issue du regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin prévu à compter du 1 ^er janvier 2021, la Collectivité européenne d'Alsace a été créée par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace .

L'article 6 de cette loi prévoit que les routes et autoroutes non concédées, classées dans le domaine public routier national et situées dans les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin soient transférées avec leurs dépendances et accessoires dans le domaine public routier de la Collectivité européenne d'Alsace , à l'exception des voies situées sur le territoire de l'Eurométropole de Strasbourg.

L'article 8 de cette même loi prévoit la mise à disposition le transfert des services ou parties de service de l'État qui participent à l'exercice des compétences conformément aux règles posées par les articles 80 et 81 de la loi MAPTAM. Les modalités d'application de ce transfert ont été précisées par le décret n° 2021-1346 du 15 octobre 2021 relatif à la date et aux modalités de transfert définitif des services ou parties de service du ministère de la transition écologique exerçant les compétences transférées à la Collectivité européenne d'Alsace et à l'Eurométropole de Strasbourg.

L'article 9 de cette même loi fixe les conditions d'application de ces exigences constitutionnelles aux compétences transférées à la Collectivité européenne d'Alsace. Il prévoit l'attribution, dans des conditions fixées en loi de finances du produit de la TICPE, devenue accise sur les énergies, mentionnée à l'article L. 312-1 du code des impositions sur les biens et services. Cette part est obtenue par application d'une fraction du tarif de l'accise aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national, correspondant à compter du 1 ^er janvier au montant du droit à compensation pérenne. S'agissant du droit à compensation définitif des charges d'investissement transférées, celui-ci est égal à la moyenne des dépenses actualisées et constatées entre 2016 et 2020. S'agissant du droit à compensation des charges de fonctionnement transférées, celui-ci est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées de 2018 à 2020.

Cet article instaure en outre un mécanisme de garantie en précisant que si les recettes provenant de cette fraction de tarif de la TICPE diminuent et s'établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation, l'État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à la Collectivité européenne d'Alsace un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert.

L'article 76 de la loi de finances pour 2021 ^{621

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)} a attribué à la Collectivité européenne d'Alsace une fraction de TICPE d'un montant de 15,5 millions d'euros . Cet article prévoyait néanmoins que si ce montant provisionnel s'avérait inférieur au montant de droit à compensation fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du ministre chargé des comptes publics, il pourrait être ajusté dans le cas où il serait différent du droit à compensation tel que défini par la loi du 2 août 2019 précitée. Ainsi, l'article 42 de la loi de finances pour 2022 ^{622

(

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)} a modifié cet article pour porter ce droit à 15,8 millions d'euros , dont 11,2 millions d'euros au titre des charges d'investissement, et 4,6 millions d'euros au titre des charges de fonctionnement.

Ainsi, en 2022, la fraction de tarif de la TICPE applicable aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national et destinée à financer ce transfert de compétences est fixée à :

- 0,041 euros par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,036 euros par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° celcius .

2. Le dispositif proposé

Le I du présent article prévoit d'ajuster la fraction de tarif de l'accise sur les énergies à la Collectivité européenne d'Alsace, en le fixant à :

- 0,049 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,042 euro par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° celcius .

Cet ajustement correspond à une majoration pérenne du droit à compensation de 3 373 777 euros, portant ce droit à 19,2 millions d'euros.

D'après l'exposé sommaire de l'amendement dont cet article est issu, cette majoration correspond, conformément au II de l'article 80 de la loi MAPTAM, à la compensation financière des emplois n'ayant pas pu être transférés au titre de personnels ayant exercé leur droit d'option et d'emplois devenus vacants.

Le II du présent article prévoit en outre, au titre des années 2021 et 2022, le versement d'une compensation non pérenne des emplois devenus vacants au cours de ces années d'un montant de 668 032 euros (dont 383 656 euros au titre de 2021 et 284 373 euros au titre de 2022).

B. LE DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS AU TITRE DU TRANSFERT DE LA COMPÉTENCE D'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE DE GESTION DES SITES « NATURA 2000 » EXCLUSIVEMENT TERRESTRES

1. Le droit existant

Pour mémoire, la création du réseau européen Natura 2000, constitué de sites terrestres et marins, a été prévue par la directive 92/43/CEE du Conseil de l'Europe du 21 mai 1992, dite directive « Habitats » , complétée par la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009, dite directive « Oiseaux » . La première définit les zones spéciales de conservation , et la seconde les zones de protection spéciale pour la survie et la reproduction d'espèces d'oiseaux sauvages.

L'article 61 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et la simplification (dite « loi 3DS ») prévoit le transfert aux régions, à compter du 1 ^er janvier 2023, de certaines compétences d'autorité administrative en matière de gestion des sites « Natura 2000 » exclusivement terrestres. Cette compétence, cohérente avec le rôle de chef de file des régions en matière de protection de la biodiversité consacré par l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT), était auparavant exercée par l'État.

L'article 151 de la même loi fixe quant à lui les modalités de mise à disposition ou de transfert aux régions par l'État des services ou parties de service qui étaient chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées . En particulier, les dispositions des articles 61 et 151 précités prévoient que les fractions d'emplois chargées de l'exercice des compétences transférées fassent l'objet d'une compensation financière, dont le montant est calculé sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade correspondant aux fractions d'emplois des agents, titulaires ou contractuels, chargés au sein des services de l'État de l'exercice de ces compétences au 31 décembre 2022, ainsi que des moyens de fonctionnement associés.

Les modalités de la compensation financière ont été encadrées par l'article 150 de la même loi , dans le respect des exigences posées par la Constitution et les articles 1614-1 et suivants du CGCT. Cet article prévoit notamment que la compensation financière de ce transfert s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures, dans les conditions fixées en loi de finances. Il précise que les ressources attribuées aux collectivités territoriales dans ce cadre soient composées, notamment, d'une part du produit de la TICPE devenue accise sur les énergies , obtenue par application d'une fraction du tarif de cette accise aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national. Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de cet article diminuent et s'établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation, il est prévu que l'État compense cette perte, dans des conditions fixées en loi de finances, afin de garantir aux collectivités territoriales un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert.

2. Le dispositif proposé

Afin d'assurer la compensation du transfert aux régions de certaines compétences d'autorité administrative pour la gestion des sites « Natura 2000 » exclusivement terrestres, relevant auparavant de l'État, le III du présent article prévoit d'instituer une fraction du tarif de l'accise sur les énergies mentionnée à l'article L. 312-1 du code des impositions sur les biens et les services applicables aux quantités vendues sur l'ensemble du territoire national à :

- 0,010 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,05 euro par hectolitre, s'agissant du gazole, présentant un point d'éclair inférieur à 120° celcius .

Il est prévu que chaque région perçoive un pourcentage de cette fraction de tarif égal correspondant au montant de leur droit à compensation. À compter de 2023, il est ainsi prévu que ces pourcentages soient fixés comme suit :

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux régions en application du II de l'article 14 bis du PLF 2023

(en pourcentage)

Région	Pourcentages
Auvergne-Rhône-Alpes	13,40152
Bourgogne-Franche-C	5,56113
Bretagne	2,42789
Centre-Val-de-Loire	6,67896
Corse	4,25515
Grand Est	13,71897
Hauts-de-France	1,99756
Île-de-France	3,56012
Normandie	6,02931
Nouvelle-Aquitaine	20,46774
Occitanie	13,35555
Pays de la Loire	2,78740
Provence-Alpes-Côte d'Azur	5,75870

Source : article 14 bis du PLF pour 2023

Enfin, conformément aux exigences posées à l'article 150 de la loi 3DS, le même III précise que si le produit ainsi affecté aux régions en application représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation définitif des régions, la différence doit faire l'objet d'une attribution d'une part correspondante du produit de la même accise sur les énergies revenant à l'État, répartie entre les régions selon les pourcentages mentionnés au tableau ci-dessus.

D'après l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement dont le présent article additionnel est issu, le montant de compensation ainsi prévu s'élève, pour 2023 et à titre provisionnel, à 2 201 322 euros . Il s'appuie sur le décompte des effectifs alloués par l'État à l'exercice des compétences transférées au 31 décembre 2021, soit 50,4 équivalents temps plein (ETP), décomposés comme suit : 22,8 ETP de catégorie A, 26,2 ETP de catégorie B et 1,4 ETP de catégorie C.

C. UN SOUTIEN AUX RÉGIONS AU TITRE DE LEUR COMPÉTENCE DE GESTION DES INSTITUTS DE FORMATION DES SOINS INFIRMIERS

1. Le droit existant

En application de de l'article L. 4383-3 du code de la santé publique, les régions sont compétentes en matière de formation sanitaire, et par conséquent pour la gestion des instituts de formation des soins infirmiers (IFSI).

Un protocole d'accord a été signé entre le Gouvernement et Régions de France le 14 mars 2022 visant à renforcer l'effort financier en faveur des formations sanitaires et sociales, et en particulier en faveur de ces structures.

Ce protocole prévoit notamment :

- la prise en charge par l'État des places créées dans ces instituts, ce qui inclut les coûts de fonctionnement et immobiliers induits par ces créations (s'agissant des IFSI, 5 870 places seraient créées entre 2023 et 2025) ;

- les mesures issues du « Ségur de la santé », incluant la mise en place d'un complément de traitement indiciaire aux personnels travaillant dans les instituts de formations aux métiers soignants et la suppression de la condition d'un exercice minimal de deux ans pour s'inscrire à une formation d'infirmier de bloc opératoire diplômé d'État (IBODE), devant permettre d'accroître le nombre de formations.

Le protocole évalue le coût de ces mesures à :

- 191,4 millions d'euros pour l'année 2023 ;

- 232,4 millions d'euros pour l'année 2024 ;

- 273,1 millions d'euros pour l'année 2025.

2. Le droit existant

Le IV du présent article prévoit qu'il soit versé au profit des régions, au titre de l'année 2023, une part fixe de l'accise sur les énergies mentionnée à l'article L. 312-1 du code des impositions sur les biens et services, d'un montant de 191 359 017 euros , afin de les accompagner financièrement dans la gestion des instituts de formation en soins infirmiers pour la création de nouvelles places de formations sanitaires et sociales, pour la réalisation d'investissements immobiliers ainsi que pour des mesures de revalorisations catégorielles.

Les montants seraient répartis entre les régions conformément au tableau suivant :

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux régions en application du IV de l'article 14 bis du PLF 2023

(en euros)

Région	Montant
Auvergne-Rhône-Alpes	14 091 142
Bourgogne-Franche-C	8 758 957
Bretagne	10 861 240
Centre-Val-de-Loire	9 833 822
Corse	782 311
Grand Est	22 213 586
Hauts-de-France	12 066 355
Île-de-France	24 746 752
Normandie	10 698 011
Nouvelle-Aquitaine	27 584 597
Occitanie	17 648 440
Pays de la Loire	12 113 359
Provence-Alpes-Côte d'Azur	16 514 968
Guadeloupe	969 269
Guyane	215 793
Martinique	840 810
Mayotte	444 702
La Réunion	974 904

Source : article 14 bis du PLF pour 2023

Le montant total versé au titre de l'année 2023 correspond bien au montant inscrit au protocole d'accord.

D. UNE COMPENSATION AUX RÉGIONS AU TITRE DU VERSEMENT DE L'AIDE EXCEPTIONNELLE DE RENTRÉE AUX ÉTUDIANTS BOURSIERS DES FORMATIONS SANITAIRES ET SOCIALES

1. Le droit existant

Dans le contexte de forte inflation et au vu de la nécessité de soutenir le pouvoir d'achat des plus modestes, la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a prévu le financement d'une aide exceptionnelle de rentrée destinée aux ménages bénéficiaires des minima sociaux et de la prime d'activité.

Mise en oeuvre par le décret n° 2022-1234 du 14 septembre 2022, bénéficiant aux allocataires des minima sociaux ^{623

(

*
)} , celle-ci a été fixée à 100 euros, auxquels s'ajoutent 50 euros par enfant à charge . Elle concerne environ 10 millions de foyers. Pour les bénéficiaires de la seule prime d'activité, le montant de l'aide s'élève à 28 euros, majoré de 14 euros par enfant à charge.

En complément, le décret n° 2022-1232 du 14 septembre 2022 prévoit l'attribution d'une aide financière exceptionnelle pour les étudiants boursiers , dont le montant de l'aide est également de 100 euros, auxquels s'ajoutent 50 euros par enfant à charge. Son article 4 dispose que cette aide, prise en charge par l'État, soit versée par les conseils régionaux aux étudiants boursiers des formations sanitaires et sociales, au titre de leurs compétences en la matière.

2. Le dispositif proposé

Le V du présent article prévoit qu'il soit versé au profit des régions concernées une compensation au titre de l'aide exceptionnelle agréées qu'elles ont versé en 2022 aux étudiants boursiers des formations sanitaires et sociales en application du décret n° 2022-1232 du 14 septembre 2022 précité.

Ces versements non pérennes représentent un montant total de 5,8 millions d'euros pour 58 282 aides versées.

Répartition de la fraction de tarif de l'accise sur les énergies versée aux régions en application du V de l'article 14 bis du PLF 2023

(en euros)

Région	Montant
Auvergne-Rhône-Alpes	608 000
Bourgogne-Franche-C	191 400
Bretagne	237 000
Centre-Val-de-Loire	293 600
Corse	5 300
Grand Est	515 700
Hauts-de-France	872 200
Île-de-France	999 000
Normandie	328 600
Nouvelle-Aquitaine	371 600
Occitanie	371 300
Pays de la Loire	264 700
Provence-Alpes-Côte d'Azur	602 200
Guadeloupe	37 600
Guyane	2 700
Martinique	46 700
Mayotte	2 800
La Réunion	77 800

Source : article 14 bis du PLF pour 2023

III. LA POSITION GLOBALE DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES MESURES DE COMPENSATION CORRESPONDANT AUX EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES ET AUX ENGAGEMENTS DU GOUVERNEMENT

Le rapporteur général prend acte de ces mesures visant à permettre aux régions d'exercer leurs compétences dans le respect des exigences constitutionnelles.

Les mesures de compensation des régions au titre de leur gestion des instituts de formation de soins infirmiers et au titre du versement d'une aide exceptionnelle de rentrée aux étudiants boursiers découlaient, pour la première, directement d'engagements pris auprès des régions et, pour la seconde des dispositions du décret n° 2022-1232 du 14 septembre 2022 précité.

Au total, le présent article propose d'attribuer aux régions un montant total de 200,1 millions d'euros sous la forme de fractions de tarif de l'assise sur les énergies.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 ter (nouveau)

Filet de sécurité pour les collectivités territoriales confrontées à la hausse de leurs dépenses d'énergie en 2023

. Le présent article prévoit de reconduire, pour 2023, un « filet de sécurité » en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements pour les soutenir face à la hausse importante de leurs dépenses d'énergie.

Si l'intention du Gouvernement est louable, le dispositif proposé est loin d'être à la hauteur des enjeux. Les critères d'éligibilité posés, trop restrictifs, conduisent à écarter d'emblée plus de 40 % des collectivités territoriales, alors que la grande majorité d'entre elles seront lourdement affectées dans leur capacité à faire fonctionner leurs services publics et à investir, quelle que soit leur taille.

En revanche, mode de calcul de la compensation proposé, qui consiste à mettre en relation la hausse des dépenses d'énergie et la hausse des recettes de fonctionnement est juste dans son principe. Il est légitime que les effets positifs de l'inflation sur les recettes puissent absorber partiellement ses effets négatifs sur les dépenses. Encore faut-il que le pourcentage de la hausse des recettes au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie pourra être prise partiellement en charge par l'État soit fixé à un juste niveau, qui corresponde à la réalité de la situation financière prévisionnelle des communes. À cet égard, le seuil proposé, fixé à 60 % de la hausse des recettes de fonctionnement en 2023, paraît trop élevé.

Enfin, le dispositif ne prévoit aucun mécanisme d'acompte, de telle sorte que le versement de la dotation n'interviendrait qu'en 2024. Les collectivités, qui peinent aujourd'hui à boucler leurs budgets 2023, ont besoin d'un soutien rapide et d'une visibilité accrue sur l'évolution de leurs ressources, indépendamment de l' « amortisseur électricité » prévu en faveur des collectivités territoriales et des entreprises.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur général propose un amendement FINC.52 (I-981) visant à remédier aux insuffisances du dispositif en :

- supprimant les critères de perte d'épargne brute et de potentiel financier proposés pour déterminer l'éligibilité au dispositif, éliminant ainsi les effets de seuil et ouvrant le dispositif à toutes les collectivités ;

- abaissant de 60 % à 40 % de la hausse des recettes de fonctionnement le seuil au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie serait prise en charge par l'État ;

- prévoyant mécanisme d'acompte, qui serait versé avant le 30 septembre 2023.

Le principe serait à la fois simple, clair et juste : toute collectivité territoriale ou groupement dont le montant de la hausse des dépenses d'énergie en 2023, après application de l' « amortisseur » sur leurs charges d'électricité, dépasserait un montant égal à 40 % de la hausse de ses recettes de fonctionnement, bénéficierait d'une prise en charge par l'État de la moitié de cet excédent.

La commission propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : UN PREMIER « FILET DE SÉCURITÉ » A ÉTÉ ADOPTÉ DANS LE CADRE DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2022

Afin d'apporter une première réponse à la problématique de l'impact de l'inflation sur les finances des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), un dispositif de « filet de sécurité » a été institué par l'article 14 de la
loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 .

Cet article institue, au titre de l'année 2022, un prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État destiné à compenser une partie des hausses de dépenses supportées par les communes et EPCI liées à la hausse du point d'indice de la fonction publique prévu par le mise en oeuvre du décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, ainsi qu'à l'inflation sur les produits énergétiques et alimentaires.

Trois critères d'éligibilité au dispositif sont posés :

- disposer d'une épargne brute au 31 décembre 2021 représentant moins de 22 % des recettes de fonctionnement , de façon à cibler des collectivités ne disposant pas d'une épargne suffisante pour absorber le choc de l'inflation ;

- enregistrer, en 2022, une baisse d'épargne brute de plus de 25 %, principalement liée au relèvement du point d'indice et à la hausse des dépenses d'énergie et d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d'achats de produits alimentaires . L'article 9 du décret n° 2022-1314 du 13 octobre 2022 pris en application de l'article 14 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a précisé que ces trois postes de dépense devaient représenter au moins 50 % de la perte d'épargne brute ;

- disposer, s'agissant des communes, d'un potentiel financier inférieur à deux fois la moyenne de la strate démographique et, s'agissant des EPCI à fiscalité propre, d'un potentiel fiscal inférieur à deux fois celui de la moyenne de la catégorie.

Pour chaque commune ou groupement bénéficiaire, la dotation est égale à la somme des termes suivants :

- une fraction de 50 % de la hausse des dépenses constatées en 2022 au titre de la hausse du point d'indice de la fonction publique ;

- une fraction de 70 % des hausses de dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain et d'achat de produits alimentaires constatées en 2022.

Le décret d'application précité a précisé que dotation est calculée en prenant en compte la hausse des dépenses enregistrées :

- au budget principal ;

- aux budgets annexes des communes et de leurs groupements, et de leurs syndicats ;

- au titre de la hausse des subventions aux délégataires de services publics, à condition qu'elles soient directement liées à l'inflation des prix de l'énergie ou de l'alimentation.

Pour les communes et leurs groupements qui anticipent, à la fin de l'exercice 2022, une baisse d'épargne brute de plus de 25 %, la dotation peut faire l'objet, à leur demande, d'un acompte versé sur le fondement d'une estimation de leur situation financière. L'article 13 du décret d'application précité a prévu que cet acompte soit égal à 30 % du montant prévisionnel et puisse être porté à 50 % à la demande de la collectivité.

Il convient de rappeler que ce dispositif est le fruit d'un travail associant différents groupes parlementaires des deux assemblées et le Gouvernement lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2022. Il avait été significativement élargi au Sénat puisqu'à l'initiative de la commission des finances :

- le critère fondé sur le rapport entre l'épargne brute et les recettes de fonctionnement à fin 2021 a été significativement assoupli , étant porté de 10 % à 22 %, rendant ainsi la moitié des communes potentiellement éligibles sous réserve du respect du critère de perte d'épargne brute en 2022 ;

- le taux de compensation des hausses de dépenses énergétiques a été porté de 50 % à 70 % pour les collectivités éligibles ;

- le dispositif a été étendu aux dépenses alimentaires , également compensées à un taux de 70 % pour les collectivités éligibles.

Le coût pour l'État du dispositif a été évalué en première analyse à 430 millions d'euros , mais son coût définitif, comme le nombre des communes bénéficiaires, ne pourra être connu qu'à la clôture des comptes de l'année 2022.

D'après les premiers éléments d'évaluation transmis au rapporteur général, fondés notamment sur une hypothèse de hausse des dépenses d'énergie d'environ 50 % entre 2021 et 2022, pourraient effectivement bénéficier de la dotation 20 % à 30 % des communes et 10 à 20 % des EPCI.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : UN SECOND « FILET DE SÉCURITÉ » POUR L'ANNÉE 2023, CENTRÉ SUR LES DÉPENSES D'ÉNERGIE

Le dispositif est issu d'un amendement de la députée Lise Magnier repris dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.

Il vise à reconduire en 2023 un dispositif de type « filet de sécurité », cette fois centré sur la hausse des dépenses énergétiques.

Le I précise que cette dotation, instituée sous la forme d'un PSR, puisse bénéficier à l'ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements.

Trois critères d'éligibilité sont posés :

- enregistrer une baisse d'épargne brute de plus de 25 % sur l'année 2023 ;

- enregistrer une hausse des dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain en 2023 par rapport à 2022 supérieure à 60 % de l'augmentation des recettes réelles de fonctionnement en 2023 par rapport à 2022 . Au sens du présent article, ces dépenses s'entendent comme les dépenses consenties au titre du budget principal et des budgets annexes de chaque commune ou groupement bénéficiaire, ainsi qu'au titre des subventions consenties aux fermiers et concessionnaires ;

- comme le prévoit le II , disposer, s'agissant des communes, d'un potentiel financier inférieur à deux fois la moyenne de la strate démographique et, s'agissant des EPCI à fiscalité propre, d'un potentiel fiscal inférieur à deux fois celui de la moyenne de la catégorie. Parmi les départements, seuls sont éligibles les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant constaté au niveau national.

Le III définit les modalités de calcul de la dotation. Pour chaque collectivité territoriale ou groupement bénéficiaire, celle-ci serait égale à 50 % de la différence entre l'augmentation des dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain entre 2023 et 2022 et 60 % de celle des recettes réelles de fonctionnement entre 2023 et 2022.

Cette modalité de calcul procède ainsi d'une logique de limitation de l' « effet-ciseaux », soit la situation où l'évolution des ressources ne permet pas de faire face à celle des dépenses contraintes.

Enfin, le IV renvoie à un décret la définition des modalités d'application du présent article.

Le coût pour l'État de la mesure est évalué, d'après l'article 14 du présent du présent projet de loi de finances, relatif à l'évaluation des prélèvements sur les recettes de l'État, à 1,5 milliard d'euros .

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF INDISPENSABLE, QUI DOIT CEPENDANT ÊTRE ÉLARGI ET SIMPLIFIÉ

Si, en reprenant l'amendement d'une collègue députée, l'intention du Gouvernement de soutenir les collectivités territoriales confrontées à la forte hausse des prix de l'énergie en 2023 est louable, le dispositif proposé est loin d'être à la hauteur des enjeux .

Tout d'abord, celui-ci est trop restrictif, puisque les critères d'éligibilité qui sont proposés, relatifs à la perte d'épargne brute et au potentiel financier, excluent d'emblée plus de 40 % des collectivités territoriales et groupements, alors que la grande majorité d'entre elles seront lourdement affectées dans leur capacité à faire fonctionner leurs services publics et à investir, quelle que soit leur taille. S'il est impossible d'estimer avec précision le niveau de la hausse des dépenses d'énergie, un scénario central d'augmentation comprise entre 100 % et 150 % est aujourd'hui retenu.

Il convient à cet égard de noter que ce « filet de sécurité » a vocation à s'inscrire en complémentarité avec le dispositif d' « amortisseur électricité » devant être financé par une ouverture de crédits de 3 milliards d'euros demandée sur la mission « Écologie », Au sein de cette enveloppe, 1 milliard d'euros devrait bénéficier aux collectivités territoriales , le reste aux entreprises et associations. Ce second dispositif, dont les contours seraient définis par voie réglementaire et restant encore très incertain, doit selon les annonces gouvernementales permettre la prise en charge « à la source » d'une fraction des dépenses d'électricité comprise entre 325 euros et 800 euros par mégawattheure. Il est acquis que l'application de l'amortisseur, qui permet d'atténuer les dépenses d'électricité des collectivités, conduirait mécaniquement à diminuer le recours au filet de sécurité, rendant caduque l'estimation à 1,5 milliard d'euros initialement proposée par le Gouvernement. La combinaison de l' « amortisseur » et du « filet de sécurité » et les incertitudes très fortes qui entourent l'évolution des prix de l'énergie rend désormais délicate l'évaluation du coût final du dispositif.

En revanche, le mode de calcul de la compensation proposé, qui consiste à mettre en relation la hausse de l'ensemble des dépenses d'énergie et la hausse des recettes de fonctionnement, qui seraient notamment tirées par la revalorisation annuelle automatique des bases foncières prévue à l'article 1518 bis du code général des impôts et la dynamique de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), est cohérente dans son principe . Il est en effet légitime que les effets positifs de l'inflation sur les recettes puissent absorber partiellement ses effets négatifs sur les dépenses.

Encore faut-il que le pourcentage de la hausse des recettes au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie pourra être prise partiellement en charge par l'État soit fixé à un juste niveau, qui corresponde à la réalité de la situation financière prévisionnelle des communes . Dans sa rédaction actuelle, le dispositif laisse à la seule charge des collectivités la hausse de leurs dépenses d'énergie jusqu'au seuil de 60 % de la hausse de leurs recettes de fonctionnement.

Or, ce seuil paraît exagérément élevé dans la mesure où, d'après les estimations - forcément fragiles à ce stade - réalisées par la commission des finances, la hausse prévisionnelle des dépenses de fonctionnement hors énergie des collectivités territoriales, qui sont également affectées par l'inflation, absorberait à elle seule près de 60 % de la hausse prévisionnelle de leurs recettes de fonctionnement.

Enfin, le dispositif ne prévoit aucun mécanisme d'acompte, de telle sorte que le versement de la dotation n'interviendrait qu'en 2024 . Les collectivités territoriales, qui peinent aujourd'hui à boucler leurs budgets 2023, ont besoin d'un soutien rapide et d'une visibilité accrue sur l'évolution de leurs ressources, indépendamment de l' « amortisseur électricité » en faveur des collectivités territoriales et des entreprises.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur général propose un amendement FINC.52 (I-981) visant à remédier aux insuffisances du dispositif, en l'élargissant et en le simplifiant.

Tout d'abord, cet amendement propose de supprimer les critères de perte d'épargne brute et de potentiel financier proposés pour déterminer l'éligibilité au dispositif, éliminant ainsi les effets de seuil, préjudiciables à son efficacité comme à sa lisibilité pour les élus.

Ensuite, il propose d'abaisser de 60 % à 40 % de la hausse des recettes de fonctionnement le seuil au-delà duquel la hausse des dépenses d'énergie serait prise en charge pour moitié par l'État.

Enfin, il vise à inscrire dans la loi un mécanisme d'acompte, qui serait versé avant le 30 septembre 2023 aux collectivités et groupements qui en feraient la demande, selon des modalités à définir par voie réglementaire.

Comparaison entre le « filet de sécurité » 2022 et les propositions du Gouvernement et du rapporteur général pour 2023

	« Filet de sécurité » 2022	« Filet de sécurité » 2023
	Article 14 LFR-1 2022	Article 14 ter	Amendement du rapporteur général
Catégories de collectivités visées	Bloc communal*	Toutes	Toutes
Critère d'éligibilité relatif au niveau d'épargne brute fin N-1	Ratio épargne brute / recettes de fonctionnement inférieur à 22 %	Aucun	Aucun
Critère de perte d'épargne brute au cours de l'année N	Perte d'épargne brute d'au moins 25 %, principalement liée à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, à l'énergie et à l'alimentation	Perte d'épargne brute d'au moins 25 %	Aucun
Critère lié au potentiel financier ou fiscal	Potentiel financier ou fiscal inférieur à 2 fois la moyenne des collectivités ou groupements comparables	Potentiel financier ou fiscal inférieur à 2 fois la moyenne des collectivités ou groupements comparables	Aucun
Nature des dépenses compensées	Dépenses liées à la revalorisation du point d'indice Dépenses d'approvisionnement en électricité, énergie et chauffage urbain Dépenses d'achat de produits alimentaires	Dépenses d'approvisionnement en électricité, énergie et chauffage urbain	Dépenses d'approvisionnement en électricité, énergie et chauffage urbain
Calcul de la dotation	50 % s'agissant de la hausse des dépenses liées à la revalorisation du point d'indice 70 % s'agissant de la hausse des dépenses d'énergie et d'alimentation	50 % de la différence, si elle est positive, entre le montant de la hausse des dépenses d'énergie par rapport à l'année N-1 et un seuil fixé à 60 % de la hausse des recettes de fonctionnement par rapport à l'année N-1	50 % de la différence si elle est positive, entre le montant de la hausse des dépenses d'énergie par rapport à l'année N-1 et un seuil fixé à 40 % de la hausse des recettes de fonctionnement par rapport à l'année N-1
Acompte versé en année N	Oui	Non	Oui

* N.B. : la LFR-1 pour 2022 a prévu des mesures de soutien aux autres catégories de collectivités avec, pour les départements, la compensation des hausses de dépenses liées à la revalorisation anticipée de 4 % au 1 ^er juillet 2022 des prestations versées au titre du RSA (article 12) et, pour les régions suite à une initiative de la commission des finances du Sénat, la compensation des dépenses liées à la revalorisation à la même date des rémunérations versées aux stagiaires de la formation professionnelle (article 13).

Source : commission des finances du Sénat

Désormais ouvert à toutes les collectivités, le dispositif proposé par l'amendement précité permettrait ainsi de soutenir celles qui, en dépit de l'« amortisseur », resteraient victimes d'un « effet-ciseaux », avec une hausse de toutes leurs dépenses d'énergie (y compris hors électricité) qui demeurerait insoutenable par rapport à la progression de leurs recettes, constituant ainsi un véritable filet de sécurité.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 15 A (nouveau)

Mécanisme de financement des chambres d'agriculture

. Le présent article prévoit tout d'abord de porter à 30 % le reversement de la taxe pour frais des chambres d'agriculture au nouveau fonds, le Fonds national de modernisation, de performance et de péréquation, en remplacement du Fonds National de Solidarité et de péréquation.

Il propose ensuite de modifier le reversement de ce produit :

- en doublant la part du fonds passant de 5 % à 10 %, dont 2 % pour les actions de modernisation et de péréquation et 8 % pour une réserve de performance à reverser à chacune des chambres en fonction des résultat de leur performance ;

- en formalisant la part de Chambres d'agriculture France, structure nationale du réseau, à hauteur de 10% ;

- en reconduisant le reversement de 10 % aux chambres régionales.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA RÉPARTITION DE LA TAXE POUR FRAIS DES CHAMBRES D'AGRICULTURE

A. LE FINANCEMENT DES CHAMBRES D'AGRICULTURE

Trois sources de recettes abondent le réseau des chambres d'agriculture :

- un impôt foncier, la taxe pour frais des chambres d'agriculture, prévue à l'article 1604 du code général des impôts (CGI). Elle est due par toute personne assujettie à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Elle constitue une annexe à cette taxe (ou taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti ( TATFNB )) ;

- des subventions provenant de l'État, des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;

- le produit des ventes de prestations de services payantes .

S'agissant de la TATFNB, elle est perçue au profit des chambres départementales d'agriculture ^{624

(

*
)} ou, le cas échéant, des chambres interdépartementales d'agriculture ou des chambres d'agriculture de région. La taxe est établie dans la circonscription territoriale de la chambre . Les chambres d'agriculture arrêtent, chaque année, le produit de la taxe ^{625

(

*
)} . Le taux de la taxe est déterminé par les services des finances publiques en fonction du produit voté.

B. LES MODALITÉS DE LA RÉPARTITION DE LA TAXE ET DE LA PÉRÉQUATION

« Le produit à recouvrer au profit de chaque chambre d'agriculture départementale ou de région est transmis aux services fiscaux par l'autorité de l'État chargée de la tutelle » ^{626

(

*
)} . L'intégralité de la taxe est affectée aux chambres d'agricultures.

Le III de l'article 1604 du Code général des impôts (CGI) prévoit un reversement :

- d'au moins 10 % de la TATFNB aux chambres régionales ^{627

(

*
)} ;

- et d'au plus 5 % au Fonds National de Solidarité et de péréquation (FNSP) ^{628

(

*
)} .

En outre, la structure nationale du réseau, Chambres d'agriculture France, reçoit une partie de la TATFNB, sans que le montant ait été législativement précisé. Ce dernier est de l'ordre du 10 % en moyenne.

C. LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ ET DE PÉRÉQUATION

Le FNSP, mentionné à l'article 1604 du CGI, a pour missions :

- d'assurer un équilibre entre les situations financières des chambres d'agriculture ;

- et de leur fournir les ressources nécessaires au financement d'actions de mutualisation et de modernisation de leur réseau, d'une part, et à la réalisation d'actions d'intérêt commun conformes aux orientations d'un programme général pluriannuel adopté par Chambres d'agriculture France et approuvé par le ministre chargé de l'agriculture, d'autre part ^{629

(

*
)} .

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : LE RENFORCEMENT DE LA PÉRÉQUATION ET DE LA PERFORMANCE

Le présent article additionnel est issu de l'amendement n° 3211 du Gouvernement tel qu'il l'a retenu dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

Il a pour objet d'une part, de modifier les modalités de répartition de la TATFNB au sein du réseau, et d'autre part, de remplacer le FNSP par un Fonds national de modernisation, de performance et de péréquation (FNMPP) .

À cet effet, le 1° du I de l'article remplace le III de l'article 1604 du CGI par une nouvelle rédaction prévoyant le reversement d'au moins 30 % du produit de la taxe au FNMPP. Ce pourcentage étant fixé à 20 % « dans le cas d'une chambre dans la circonscription de laquelle n'évolue pas de chambre régional d'agriculture ou dans le cas d'une chambre de région ». Ce second cas fait référence à l'ile de France.

S'agissant du cas général , la proportion de 30 % est répartie de la manière suivante ^{630

(

*
)} :

- 10 % au profit de Chambres d'agriculture France ^{631

(

*
)} ;

- 10 % minimum au profit des chambres régionales d'agriculture ^{632

(

*
)} ;

- 10 % destiné au FNMPP qui se répartit en 2 % consacré aux actions de modernisation et de péréquation ^{633

(

*
)} et 8 % abondant une réserve de performance , reversé à chacune des chambres en fonction des résultats de leur performance ^{634

(

*
)} .

Le 2° du I du présent article insère un nouveau IV après le III de l'article 1604 du CGI autorisant les chambres départementales ou interdépartementales d'agriculture à reverser, en plus des 10 % prévus supra , une part de la taxe qu'elles ont inscrite à leur budget, aux chambres régionales d'agriculture de leur circonscription.

Le 3° du I et le II du présent article opèrent des modifications rédactionnelles de coordination.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE RÉFORME APPELÉE PAR LA MISE EN oeUVRE DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE

La réforme de l'article 1604 du CGI, proposée par le présent article constitue une réforme technique et culturelle du réseau des chambres d'agriculture. Elle tend à mettre en oeuvre le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) qui prévoit :

- d'une part, d'attribuer 30 % de la TATFNB, au lieu de 25 %, au fonds rénové de péréquation et de modernisation, le Fonds national de modernisation, de performance et de péréquation, en remplacement du Fonds National de Solidarité et de péréquation ;

- et d'autre part, de modifier la répartition de la TATFNB opérée par le fonds, dans le double objectif, d'améliorer la péréquation entre les membres du réseau ainsi que d'introduire la logique de performance dans le fonctionnement des chambres.

À titre liminaire, rappelons que les Chambres d'agriculture constituent un relais essentiel de l'État , pour mettre en oeuvre sa politique de développement agricole ainsi qu'un acteur de proximité de l'animation des zones rurales.

A. LE RÉSEAU DES CHAMBRES D'AGRICULTURE, LE BRAS ARMÉ DE LA POLITIQUE AGRICOLE

Constituées sous forme d'établissements publics, elle participe à l'accompagnement de la création d'entreprise, au développement de l'emploi ainsi que la représentation auprès des pouvoirs publics et des collectivités territoriales. Pilotées par des élus professionnels représentant les principaux acteurs du secteur agricole, rural et forestier, elles sont présentes sur l'ensemble du territoire français au niveau départemental, régional et national et en Outre-mer.

Constitué des chambres départementales, interdépartementales, régionales et de région, ainsi que d'une assemblée permanente, le réseau compte 103 établissements.

Données relatives au Réseau des Chambres d'agriculture

103 établissements publics dont :

- 89 chambres départementales et interdépartementales d'agriculture dont 5 Chambres d'agriculture départementales d'Outre-mer ;

- 13 Chambres d'agriculture régionales et de région ;

- 1 structure nationale Chambres d'agriculture France (Assemblée permanente des Chambres d'agriculture - APCA) ;

- 6 Chambres consulaires associées issues des collectivités d'Outre-mer ;

- 4 000 élus.

Source : Site de Chambres d'agriculture France

Il est important également de rappeler la part substantielle que représente la TATFNB dans les ressources du réseau.

Le budget consolidé du réseau s'élevait en 2021 à 763 millions d'euros ^{635

(

*
)} , dont :

- 38 % provenant de la TATFNB ;

- 26 % par des contrats et conventions publiques (Union européenne, collectivités territoriales, État,...);

- 30 % représentant des prestations assurées auprès des agriculteurs, des entreprises agroalimentaires, des collectivités;

- 6 % correspondant à d'autres ressources.

B. LA MISE EN oeUVRE DU NOUVEAU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE

Le dispositif proposé vise à mettre en oeuvre les dispositions du contrat d'objectifs et de performance (COP) du réseau des chambres d'agriculture 2021-2025, signé le 24 novembre 2021, entre l'État et le Réseau des chambres d'agriculture.

Avec pour objectif « d'emmener le réseau dans la voie de la professionnalisation des processus et de la performance » ^{636

(

*
)} , le COP mentionne que « sur le plan financier, avec l'appui du ministère en charge de l'agriculture, une fluidification des flux financiers sera recherchée, notamment dans le cadre de la redistribution du produit de la TATFNB entre les différents attributaires des recettes fiscales du réseau . » ^{637

(

*
)}

Il prévoit une amélioration du dispositif de péréquation au sein du réseau ainsi qu'un renforcement de la performance des chambres, en en tenant compte lors de la redistribution d'une partie de la taxe.

En outre, le COP prévoit que le FNSP devienne le Fonds national de modernisation, de performance et de péréquation (FNMPP ). Conservant les missions du FNSP en matière de modernisation et de péréquation, il serait également en charge d'organiser un système de performance au sein du réseau.

A cette fin, le COP mentionne que « le FNMPP se verra ainsi confier une enveloppe de 30 % de la TATFNB totale perçue dans le réseau ^{638

(

*
)} ». Il en précise la répartition entre les chambres régionales, Chambres d'agriculture France, les actions de péréquation et de performance, laquelle répartition a été reprise in extenso dans le présent article.

Répartition de l'enveloppe des 30 % de la TATFNB dans le COP

« - un tiers sera redistribué à Chambres d'agriculture France en sa qualité de tête de réseau en lieu et place des contributions actuelles : 3,85 % représentant la cotisation historique versée à l'APCA, 5,8 % représentant la cotisation versée au profit de la direction nationale des systèmes d'information-DNSI, et 0,35% représentant les cotisations obligatoires versées au profit des services communs non concurrentiels ;

- un tiers sera redistribué aux chambres régionales d'agriculture , afin qu'elles puissent disposer des moyens qui leur sont nécessaires pour l'exercice de leurs missions, sous réserve d'une bonne utilisation régionale de ces fonds ;

- un tiers sera géré directement par le FNMPP afin de renforcer son action de péréquation et de modernisation du réseau et d'initier une logique de performance au sein du réseau. Le réseau des chambres d'agriculture avait déjà porté la fraction de la TATFNB affectée à ce fonds de 1 % en 2019 à 1,5 % en 2020 et 2 % en 2021.

Ce dernier tiers sera lui-même réparti de la manière suivante :

- un cinquième sera affecté aux actions de modernisation et de péréquation ;

- quatre cinquièmes seront affectés à une « réserve de performance » destinée à être redistribuée au réseau en fonction des objectifs de performance atteints par les établissements selon les modalités précisées au point 6. Ces moyens supplémentaires permettront d'accompagner les établissements du réseau dans la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre du projet stratégique de mandature ainsi que du présent contrat d'objectifs et de performance. »

Source : pages 23 et 24 du COP

1. Une répartition à hauteur de 30 % de la TATFNB

Actuellement 100 % de la TATFNB est perçue par les chambres départementales. La contribution des chambres d'agriculture départementales à la répartition des sommes dans le réseau s'élève à environ 25 %, à raison du reversement d'au moins 10 % de la TATFNB aux chambres régionales, de 5 % au FNSP, et d'un montant moyen de 10 % à Chambres d'agriculture France, reversement qui n'est prévu à ce jour par aucun texte.

Il convient donc de relever que l'enveloppe allouée au fond double, passant de 5 % à 10 %, d'une part, et que la nouvelle rédaction de l'article 1604 du CGI formalise le versement à Chambres d'agriculture France. Quant au reversement aux chambres régionales, il était déjà obligatoire au titre de l'article 1604 du CGI mais ne semblait pas toujours être réalisé dans les faits.

Le projet de réforme de cet article prévoyait initialement un prélèvement à la source de 30 % de la TATFNB afin qu'il puisse être directement affecté au FNMPP. Néanmoins, les différents groupes de travail ^{639

(

*
)} ont conduit à conclure que cette réforme était impossible car elle aurait rendu nécessaire la création d'une TATFNB nationale avec un taux unique. En outre, cela aurait conduit à des évolutions importantes de taux de prélèvement pour les redevables de la TATFNB (propriétaires et exploitants agricoles), qui n'étaient pas souhaitables.

2. Un renforcement de la péréquation

La Cour des comptes avait dénoncé en 2017 une redistribution non satisfaisante du produit de la taxe , préconisant de développer une solidarité nationale au sein du réseau afin de pallier les disparités existantes ^{640

(

*
)} . Le système était limité en termes de financement de la péréquation puisque l'enveloppe maximale accordée pour la modernisation et la péréquation du réseau jusqu'à 2019 était limitée à 1 % de la TATFNB. Ce montant avait été porté à 1,5 % en 2020 puis à 2 % en 2021, taux préfigurateur de la réforme.

Dans le nouveau dispositif, le réseau va bénéficier d'une enveloppe dédiée à la modernisation et à la péréquation du réseau à hauteur de 2 % afin de financer des actions de modernisation et de professionnalisation pour les chambres qui ne parviendraient pas à atteindre les objectifs fixés par le COP et qui conditionnent le retour des 8 %, au titre de la performance.

3. Promouvoir la logique de performance

S'agissant des modalités de redistribution, il appartient à Chambres d'agriculture France de fixer les règles de répartition régionale de la réserve de performance de 8 %. Le FNMPP formule une proposition d'affectation de la réserve de performance entre les chambres régionales et de région. Ce sont les sessions de ces dernières qui décident du retour de la performance auprès des chambres départementales de leur ressort.

En 2023, une clause de revoyure concernant la pertinence des indicateurs de résultats utilisés pour répartir la réserve de performance permettra de réévaluer le dispositif à l'aune de l'évolution des résultats territoriaux.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 B (nouveau)

Affectation à l'Office français de la biodiversité d'une partie des recettes issues d'un nouveau « loto de la biodiversité »

. Le présent article prévoit qu'une partie des prélèvements assis sur « jeux de la biodiversité » organisés par l'Agence nationale des jeux soit affectée à l'Office français de la biodiversité. Les « jeux de la biodiversité » n'existent pas encore, mais l'article a vocation à rendre possible la création en 2023 d'un « Loto de la biodiversité », sur le modèle du Loto du patrimoine.

Le Loto du patrimoine a été permis par l'article 90 de la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017. Au titre de cet article, une partie du prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie pour le Loto du patrimoine est affectée à la Fondation du patrimoine.

Le Loto de la biodiversité fonctionnerait de manière analogue au Loto du patrimoine. Il est estimé qu'il rapporterait entre 10 et 15 millions d'euros à l'Office français de la biodiversité lors de sa première édition.

La création d'un « Loto » ne paraît pas adaptée au financement des politiques de la biodiversité. Le Loto du patrimoine est centré sur un secteur précis, celui de la rénovation du patrimoine, tandis que la protection de la biodiversité est une politique plus diffuse, qui est menée à large échelle.

D'une manière plus générale, la création de nouveaux jeux de hasard et d'argent pour financer des politiques publiques doit être strictement limitée. Le Loto du patrimoine était censé être un dispositif unique, taillé sur mesure pour la rénovation du patrimoine. La multiplication de nouveaux « Lotos » pour financer des objectifs divers risque d'affaiblir la lisibilité et la cohérence de ces dispositifs, tout en donnant l'impression que l'État se défausse de ses politiques publiques.

La commission propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : UN LOTO DU PATRIMOINE DONT UNE PARTIE DES PRÉLÈVEMENTS SUR SON PRODUIT BRUT EST AFFECTÉE À LA FONDATION DU PATRIMOINE

A. LES LOTERIES FONT L'OBJET D'UN PRÉLÈVEMENT DE LEUR PRODUIT BRUT, DONT UNE PARTIE EST AFFECTÉE À D'AUTRES PERSONNES QUE L'ETAT

L'article 138 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises institue un « prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie commercialisé en réseau physique de distribution et en ligne ».

Le prélèvement est assis sur le produit brut des jeux , qui est constitué par la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants. L'article 138 de la loi du 22 mai 2019 précise la définition de ces termes :

- les sommes engagées par les joueurs sont les sommes misées à compter de la date de réalisation du ou des événements sur lesquels repose le jeu ;

- les sommes versées ou à reverser aux gagnants sont constituées de l'ensemble des gains en numéraire ou en nature versés ou à reverser aux joueurs à compter de la date de réalisation du ou des événements sur lesquels repose le jeu.

Le taux du prélèvement est fixé à 54,5 % pour les « jeux de tirage traditionnels dont le premier rang de gain est réparti en la forme mutuelle », et il est de 42 % pour les autres jeux de loterie. La répartition « en la forme mutuelle » signifie que les éventuels gagnants se partagent les sommes engagées. Les jeux concernées par le taux à 54,5 % sont notamment le Loto organisé par la Française des jeux et l'EuroMillions.

Avant la loi du 22 mai 2019, les jeux de loterie et les pronostics sportifs faisaient l'objet d'un prélèvement unique ^{641

(

*
)} . L'article 138 de la loi du 22 mai 2019 a institué un prélèvement séparé pour les deux.

L'article 1609 novocies du code général des impôts prévoit également un prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie de 5,1 %, dont le résultat est affecté à l'Agence nationale du sport , dans la limite du plafond fixé au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 29 septembre 2011 de finances pour 2012.

L'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale prévoit un autre prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie, affecté à la Sécurité sociale . Le montant de ce prélèvement est calculé selon la procédure décrite au I. de l'article.

Enfin, l'article 18 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale prévoit qu'un prélèvement sur le produit brut des jeux de loterie est affecté au remboursement de la dette sociale . Le montant du prélèvement est calculé selon la même procédure que celle prévue par l'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale.

B. UNE PARTIE DES PRÉLÈVEMENTS SUR LE PRODUIT BRUT DU LOTO DU PATRIMOINE EST AFFECTÉ À LA FONDATION DU PATRIMOINE

La création d'un « Loto pour le patrimoine » avait été annoncée le 17 novembre 2017 par la Ministre de la culture, Françoise Nyssen, dans le cadre de la présentation de la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine. Elle reprenait une proposition de Stéphane Bern, chargé par le Président de la République d'une mission consistant à identifier le patrimoine immobilier en péril et de chercher des solutions de financements des travaux de réhabilitation.

La création du Loto du patrimoine a été permise par l'article 90 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 .

L'article dispose que le montant du prélèvement prévu par l'article 138 de la loi du 22 mai 2019 assis sur les sommes misées par les joueurs dans le cadre des « jeux du patrimoine » organisés par la Française des jeux est affecté à la Fondation du patrimoine .

À la suite de l'adoption de la loi du 28 décembre 2017, la Française des jeux a créé le « Super Loto Mission Patrimoine », plus souvent appelé le « Loto du patrimoine », dont le premier tirage s'est déroulé les 15 et 16 septembre 2018. Depuis, le tirage du Loto du patrimoine a lieu tous les ans au 14 juillet.

Le mardi 13 juillet 2018, une convention relative à l'utilisation des recettes issues du Loto du Patrimoine a été signée entre le ministère de la Culture et la Fondation du patrimoine.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : LA CRÉATION D'UN « LOTO DE LA BIODIVERSITÉ » SUR LE MODÈLE DU LOTO DU PATRIMOINE

Le présent article additionnel est issu d'un amendement n° I-1919 déposé par notre collègue député Jean-Marc Zulesi, que le Gouvernement a retenu dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, en le modifiant par le sous-amendement n° I-3622. L'amendement n'a pas été examiné en séance à l'Assemblée nationale avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

L'article 15 B du présent projet de la loi de finances prévoit que le montant du prélèvement prévu par l'article 138 de la loi du 22 mai 2019 assis sur le produit brut des jeux consacrés dans le cadre des « jeux de la biodiversité », organisés par la Française des jeux, est affecté à l'Office français de la biodiversité (OFB). L'objectif est de créer un Loto de la biodiversité , sur le modèle du Loto du patrimoine.

L'Office français de la biodiversité est un opérateur qui a été créé le 1 ^er janvier 2020, par la fusion de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). Ses missions comprennent la police de l'environnement, la gestion et la restauration d'espace naturels et l'appui scientifique aux politiques de l'eau et de la biodiversité.

Les jeux de la biodiversité resteraient soumis aux articles 1609 novocies du code général des impôts, L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale et 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1996. En conséquence, une partie des prélèvements sur le produit de ces jeux serait également affectée à l'Agence nationale du sport, à la sécurité sociale et au remboursement de la dette sociale.

Le sous-amendement du Gouvernement ajoute deux précisions à l'article.

Premièrement, il prévoit que, contrairement au Loto du patrimoine, le dispositif ne serait effectif que pour l'année 2023 .

Deuxièmement, il ajoute un III. à l'article, qui dispose que les jeux de la biodiversité doivent avoir été autorisés par l'Autorité nationale des jeux prévue à l'article 34 de la loi n°2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI N'EST PAS ADAPTÉ AU FINANCEMENT DES POLITIQUES DE LA BIODIVERSITÉ

En termes de gains, l'auteur de l'amendement, le député Jean-Marc Zulesi, estime que le Loto de la biodiversité rapporterait 15 millions d'euros supplémentaires pour l'Office français de la biodiversité à sa première édition. L'Office français de la biodiversité évalue plutôt le gain à 10 millions d'euros. En comparaison, le Loto du patrimoine a généré 22 millions de recettes pour la Fondation du patrimoine lors de sa première édition.

Les ressources de l'Office étaient de 502,9 millions d'euros en 2022. Si l'on retient l'hypothèse de 10 millions d'euros de recettes, le Loto du patrimoine représenterait ainsi moins de 2 % des ressources de l'opérateur.

Si l'on ne peut que soutenir l'objectif recherché par l'auteur de l'amendement ayant conduit à l'introduction de cet article, à savoir le renforcement des moyens alloués à la protection de la biodiversité, les montants concernés n'apparaissent pas à la hauteur des enjeux.

En outre, la création d'un « Loto » n'est ne paraît pas adaptée au financement des politiques en faveur de la biodiversité .

S'agissant du Loto du patrimoine, il est centré sur un secteur précis , à savoir celui de la rénovation du patrimoine, ce qui lui permet de financer des projets bien identifiés, avec des résultats qui peuvent être rapidement visibles.

À l'inverse, la protection de la biodiversité est une politique plus diffuse, qui est menée à large échelle . Elle ne peut pas être conduite par à-coups, mais elle doit nécessairement s'inscrire dans une stratégie d'ensemble.

La rénovation d'un bâtiment patrimonial requiert principalement des dépenses d'investissement initiales. La restauration d'un espace naturel suppose en revanche des dépenses continues, dont les résultats peuvent être difficilement visibles à court terme.

D'une manière plus générale, la création de nouveaux jeux de hasard et d'argent pour financer des politiques publiques doit être strictement limitée et son développement mérite d'être questionné .

Le Loto du patrimoine était censé être un dispositif unique, taillé sur mesure pour la rénovation du patrimoine. C'est en raison de son originalité qu'il est désormais bien identifié parmi l'ensemble des jeux de hasard et d'argent. La mise en place régulière de nouveaux « Lotos » pour financer des objectifs divers risque d'affaiblir la lisibilité et la cohérence de ces dispositifs, tout en donnant l'impression que l'État se défausse de ses politiques publiques .

Enfin, la création d'un Loto de la biodiversité est problématique au regard du droit européen . Dans son arrêt du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer (C-347/09), la Cour de justice de l'Union européenne a décidé que la publicité pour un jeu de hasard et d'argent organisé par le titulaire d'un monopole public ne saurait « viser à encourager la propension naturelle au jeu des consommateurs en stimulant leur participation active à celui-ci, notamment en banalisant le jeu ou en donnant une image positive liée au fait que les recettes récoltées sont affectées à des activités d'intérêt général ».

Pour toutes ces raisons, il est proposé de supprimer cet article , par un amendement FINC.45 (I-139) .

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 15

Dispositions relatives à l'affectation de ressources à des tiers

. Le présent article, présent dans chaque projet de loi de finances initiale, ajuste les modalités, et en particulier le montant maximal, d'affectation de certes taxes et autres ressources à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs groupements et les administrations de sécurité sociale.

Il comporte en outre pour la première fois, en application de la révision de la loi organique relative aux lois de finances du 28 décembre 2021, un tableau d'ensemble de toutes les impositions affectées à ces tiers, avec leur affectataire et le rendement prévisionnel.

Les principales modifications apportées concernent l'augmentation des ressources affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et à France compétences.

Le Gouvernement, dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49-3, alinéa 3, de la Constitution, n'a apporté à cet article que des corrections techniques limitées.

La commission propose d'adopter l'article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES FACILITE LE SUIVI DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{642

(

*
)} soumet l'affectation d'une imposition de toute nature à une personne autre que l'État à une condition de fond et à une condition de procédure : l'affectation doit permettre à l'organisme d'accomplir des missions de service public (article 2) et ne peut être prévue que par une loi de finances (article 36).

L'affectation de recettes à un organisme tiers est une dérogation au principe d'universalité budgétaire et limite la portée du contrôle parlementaire . Elle concerne toutefois une part très importante de la fiscalité, même si le principe du plafonnement cherche à en limiter l'impact pour les organismes autres que ceux de sécurité sociale ou les collectivités territoriales.

A. LES TAXES AFFECTÉES REPRÉSENTENT UNE PARTIE ESSENTIELLE DE LA FISCALITÉ

La fiscalité affectée, selon le tome 1 de l'annexe « Voies et moyens », s'élève en 2022 à un montant estimé à 353,6 milliards d'euros et serait en 2023 de 366,6 milliards d'euros .

Les organismes affectataires sont en premier lieu des organismes de sécurité sociale (242,5 milliards d'euros en 2023).

Le montant de la fiscalité affectée dépasse le produit de la fiscalité affectée à l'État lui-même, telle que mesurée par les recettes fiscales nettes.

Évolution de la fiscalité affectée de 2017 à 2023

(en milliards d'euros)

FiscalitéFiscalité affectée et recettes fiscales nettes

Évolution par secteurs

ODAC : organismes divers d'administration centrale.

Source : commission des finances, à partir des annexes « Voies et moyens » aux projets de loi de finances pour 2019 à 2023 ^{643

(

*
)}

B. LE PLAFONNEMENT CHERCHE À MAÎTRISER LA FISCALITÉ AFFECTÉE POUR LES ORGANISMES DÉPENDANT DIRECTEMENT DE L'ÉTAT, AVEC UNE EFFICACITÉ LIMITÉE

S'agissant des organismes dépendant directement de l'État, l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ^{644

(
*
)} a posé le principe du plafonnement du montant des ressources et impositions qui leur sont affectées .

Ce principe est justifié parce que le dynamisme des recettes peut être supérieur à l'évolution des besoins de l'organisme affectataire.

Le dispositif du plafonnement a donc pour objectif d' amener les opérateurs à contribuer à l'objectif de maîtrise de la dépense publique , et de renforcer le suivi des ressources affectées par la discussion chaque année, dans le cadre du projet de loi de finances, du présent article prévoyant l'ajustement des plafonds. Il doit ainsi conduire à ajuster les ressources des agences aux besoins réels résultant de la mise en oeuvre des missions d'intérêt général qui leur sont confiées.

En pratique, toutefois, dans un certain nombre de cas les plafonds sont ajustés en fonction non pas d'une analyse précise des besoins, mais du rendement de la taxe elle-même . Pour 31 taxes, le montant du plafond est exactement égal au rendement prévisionnel (voir infra) , alors qu'il y a rarement une raison pour que le rendement d'une taxe soit exactement égal aux besoins d'un organisme. L'évaluation préalable du présent article justifie ainsi le relèvement du plafond d'affectation de certaines taxes à la Société du Grand Paris par la progression attendue de leur rendement ; il en est de même du produit de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) dont, de fait, l'intégralité du produit est reversé aux établissements bénéficiaires (voir infra ).

L'article 46 précité de la loi de finances initiale pour 2012 se présente sous la forme d'un tableau mis à jour au fil des années . Il indique le fondement juridique de la ressource ou de l'imposition affectée, la personne affectataire et le plafond au-delà duquel les sommes obtenues ne sont plus versées à l'opérateur mais reversées au budget général de l'État. Certaines taxes sont toutefois affectées successivement à plusieurs opérateurs, leur produit revenant à l'État lorsque tous les plafonds sont atteints.

Le mécanisme du plafonnement ne s'applique pas aux affectations qui correspondent à des redevances pour service rendu ou à des taxes qui relèvent de cette logique, ni à celles qui correspondent à de la péréquation au sein d'un secteur économique, ou encore lorsqu'il existe un mécanisme indirect de plafonnement via une subvention d'équilibre portée par le budget général.

En application de l'article 51 de la LOLF, une annexe explicative, en pratique le tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances, présente la liste et l'évaluation des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État . Cette présentation est doublée, depuis la loi de finances pour 2020, de la publication simultanée de ces informations sous la forme d'un fichier numérique de type tableur, ce qui en facilite le suivi ^{645

(

*
)} .

C. LE PLAFONNEMENT NE CONCERNE PAS LA TOTALITÉ DES TAXES AFFECTÉES

Le plafonnement prévu au présent article ne s'applique qu'aux taxes affectées aux tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale.

Le montant total versé à ces organismes au titre de taxes plafonnées est estimé à 20,0 milliards d'euros en 2023, contre 18,0 milliards d'euros en 2022 ^{646

(

*
)} .

Sur 70 taxes affectées et plafonnées dans le projet de loi de finances pour 2023 :

- 19 taxes ont un rendement prévisionnel dépassant le plafond et devraient faire l'objet d'un reversement au budget général (« écrètement »), pour un montant global de 2,6 milliards d'euros (2,3 milliards d'euros en 2022) . Le principal reversement est celui du produit des quotas carbone, affecté à hauteur de 700 millions d'euros à l'Agence nationale de l'habitat (contre 481 millions d'euros en 2022) mais dont le rendement prévisionnel est de 2,4 milliards d'euros (1,9 milliard d'euros en 2022) ;

- 20 taxes ont un rendement prévisionnel inférieur au plafond : l'écart global est de 215,9 millions d'euros ;

- 31 taxes ont un rendement prévisionnel exactement égal au plafond, comme indiqué précédemment.

En valeur absolue, la moitié environ du montant des taxes affectées plafonnées provient d'une seule taxe : la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance, affectée à France compétences avec un plafond de 9,9 milliards d'euros, pour un produit estimé en 2023 à 9,8 milliards d'euros.

Le plafonnement ne concerne toutefois pas la totalité des opérateurs de l'État.

Selon les données associées à l'annexe « Voies et moyens », 8 opérateurs rattachés à des missions du budget général bénéficient de taxes non plafonnées, pour un produit total de 1,4 milliard d'euros.

Liste des principales taxes non plafonnées en 2023 et affectées à des opérateurs rattachés aux missions du budget général

(en millions d'euros, liste limitée aux montants supérieurs à 100 millions d'euros)

Mission *Organisme* Taxe	2022	2023
Cohésion des territoires
*CGLLS - Caisse de garantie du logement locatif social*
Cotisation versée par les organismes HLM et les SEM	384,0	342,6
Médias, livre et industries culturelles
*CNC - Centre national du cinéma et de l'image animée*
Taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public (taxe vidéo et VOD)	104,3	107,5
TSA - Taxe sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques	124,5	137,7
TST - Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision - fraction distributeurs	176,7	201,6
TST - Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision - fraction éditeurs	292,2	264,0
Travail et emploi
*France compétences*
Contribution supplémentaire à l'apprentissage	310,7	235,0
PEFPC : CPF CDD (ex-CIF-CDD) : 1 % des salaires versés, ou moins en cas d'accord de branche	301,1	301,1
PEFPC : Participation au financement de la formation des professions non salariées (à l'exception des artisans et des exploitants agricoles) correspondant à 0,25 % du montant annuel du plafond de la sécurité sociale	176,9	181,2

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du tome 1 de l'annexe « Voies et moyens »

D. LA RÉVISION DE LA LOI ORGANIQUE AUX LOIS DE FINANCES A FAIT ÉVOLUER LES RÈGLES RELATIVES AUX TAXES AFFECTÉES

La révision de la LOLF du 28 décembre 2021 ^{647

(

*
)} comprend plusieurs dispositions relatives aux lois affectées qui entrent en vigueur dans le cadre de la présente loi de finances.

D'une part , toute disposition relative à l'assiette, au taux, à l'affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l'État relève de la première partie de la loi de finances, que ces taxes soient plafonnées ou pas et quel que soit leur affectataire : collectivités territoriales et leurs établissements publics, organismes de sécurité sociale ou autres bénéficiaires. Auparavant, seules les dispositions relatives aux taxes plafonnées relevaient de la première partie, car celle-ci se limitait aux dispositions ayant un impact sur le solde budgétaire de l'année.

D'autre part , la première partie de la loi de finances présente « la liste et le produit prévisionnel de l'ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d'attribuer totalement ou partiellement ce produit à l'État » ^{648

(

*
)} . Cette liste fait l'objet du I du présent article (voir infra ). Elle comprend, pour la première fois dans une loi de finances, l'ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, qu'elles fassent l'objet ou non d'un plafonnement.

Toutefois, le Gouvernement n'a pas saisi cette occasion pour regrouper l'ensemble des dispositions relatives aux taxes affectées dans un tableau unique : le niveau du plafonnement figure toujours dans l'article 46 de la loi de finances pour 2012, qui est modifié comme chaque année par le II du présent article afin de faire varier le niveau de plafonnement de certaines taxes.

Un regroupement de l'ensemble des dispositions relatives à l'affectation, au rendement prévisionnel et au niveau de plafonnement dans un tableau unique, ou du moins dans le présent article, aurait constitué une simplification significative de la présentation des taxes affectées et une amélioration de l'information fournie au Parlement, comme le suggéraient le président et le rapporteur général de la commission des finances lors de l'examen de la proposition de loi organique relative à la modernisation des finances publiques ^{649

(

*
)} . Le rapporteur général propose qu'une réflexion soit menée en ce sens en vue du projet de loi de finances pour 2024 .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE MODULATION DES PLAFONDS D'AFFECTATION DE TAXES

A. LE PRÉSENT ARTICLE RECENSE 107 TAXES AFFECTÉES, DONT 31 FONT L'OBJET D'UNE MODULATION DE PLAFONNEMENT

1. La nouvelle présentation de l'article présente l'ensemble des taxes affectées (I du présent article)

En application de la révision de la loi organique aux lois de finances du 28 décembre 2021, le I du présent article présente la liste et le produit prévisionnel de l'ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d'attribuer totalement ou partiellement ce produit à l'État.

La présentation retenue par le Gouvernement est celle d'un tableau à quatre colonnes, comprenant :

- l'intitulé de l'imposition affectée ;

- le bénéficiaire actuel ;

- le nouveau bénéficiaire ;

- le rendement prévisionnel de l'imposition, exprimé en euros.

Le présent projet de loi de finances ne modifiant aucune des affectations de ces taxes, les deuxième et troisième colonnes sont strictement identiques .

Le tableau compte 107 lignes dans le texte initial du projet de loi de finances.

Dans la mesure où il se limite aux « impositions de toutes natures », il ne comprend pas toutes les « ressources et impositions » faisant l'objet d'un plafonnement au titre de I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ^{650

(
*
)} .

Le rendement prévisionnel est indiqué comme non chiffrable pour deux taxes, à savoir l'imposition forfaitaire pour les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux éoliennes, affectée au fonds national de compensation de l'énergie éolienne en mer, et le produit des certificats sanitaires et phytosanitaires, affecté à FranceAgriMer.

Le rendement prévisionnel de l'ensemble des autres lignes est de 42,6 milliards d'euros , dont 26,3 milliards d'euros, soit plus de 60 % , pour deux taxes :

- la fraction de contribution sociale généralisée (CSG) affectée à l'Unedic ^{651

(

*
)} : 16,4 milliards d'euros ;

- la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance, affectée à France compétences : 9,8 milliards d'euros.

Le rendement prévisionnel de trois autres taxes est supérieur à 1 milliard d'euros :

- la redevance pour obstacle sur les cours d'eau et autres redevances affectées aux agences de l'eau : 2,2 milliards d'euros ;

- la fraction du produit du relèvement du tarif de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le carburant gazole affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) : 1,9 milliard d'euros;

- la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), affectée à Action Logement Services : 1,9 milliard d'euros.

2. Les évolutions de plafonds (II et III)

Le II du présent article procède, comme chaque année, aux modifications de plafonnement de taxes affectées à des tiers, ce qui nécessite dans certains cas ( III ) des modifications des dispositions relatives à ces affectations de taxes.

Le plafond de 22 taxes est augmenté et le plafond de 8 autres est diminué.

En outre, une taxe change d'affectataire dans cette liste : la contribution à la formation professionnelle des micro-entrepreneurs, précédemment affectée aux chambres de métier et de l'artisanat, est désormais affectée à France compétences avec un plafond augmenté de 39,9 millions d'euros à 61,4 millions d'euros. Ce changement d'affectataire n'est pas mentionné dans le tableau du I car, comme indiqué infra il a été réalisé en cours d'année 2022 par une loi autre qu'une loi de finances, laquelle n'a pas mis à jour le tableau du I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012.

L'ensemble de ces modifications sont présentées en détail infra.

B. L'AUGMENTATION DES RESSOURCES AFFECTÉES À L'AFITF ACCOMPAGNE LE DÉPLOIEMENT DE LA LOI D'ORIENTATION DES MOBILITÉS (1° DU A DU I)

Opérateur du programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, mobilité et développement durables », l' Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public à caractère administratif, dont le champ d'intervention comprend la réalisation de grands projets d'infrastructures d'intérêt national, mais aussi des dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux et, pour les transports collectifs de personnes et les mobilités actives, des projets portés par des collectivités territoriales.

Ses charges sont, en 2022, selon son budget initial, de 3 576 millions d'euros , constitué presque uniquement en charges d'intervention. Elle bénéficie pour cela de subventions de l'État à hauteur de 870 millions d'euros, de fiscalité affectée à hauteur de 2 517 millions d'euros et d'autres produits pour 141 millions d'euros ^{652

(

*
)} .

L'AFITF est affectataire de trois taxes faisant l'objet d'un plafonnement au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 :

- une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le carburant gazole (montant plafonné à 1 248 millions d'euros) ;

- la taxe due par les concessionnaires d'autoroutes (montant plafonné à 567 millions d'euros) ;

- la taxe de solidarité sur les billets d'avion (montant plafonné à 230 millions d'euros).

L'Agence bénéficie également d'autres ressources : la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national, une contribution volontaire des sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Le présent article, au 1° du I , modifie le plafond de la fraction de TICPE sur le carburant gazole affectée à l'Agence, qui passerait à 1 908 millions d'euros, soit une augmentation importante de 661 millions d'euros, ou 53 %.

Selon l'évaluation préalable du présent article, le niveau de TICPE affectée à l'agence est déterminé de manière à financer les dépenses opérationnelles de l'AFITF inscrite dans le projet de loi d'orientation des mobilités. D'après les éléments obtenus par le rapporteur général, il s'agit aussi de financer des projets qui ne figuraient pas dans la programmation initiale, à savoir la liaison ferroviaire Lyon-Turin et le canal Seine-Nord.

Évolution des dépenses de l'AFITF
selon la loi d'orientation des mobilités

(en millions d'euros)

	2019	2020	2021	2022	2023
Dépenses totales	2 683	2 982	2 687	2 580	2 780

Source : article 2 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités

C. LES RESSOURCES AFFECTÉES À L'AGENCE NATIONALE DE L'HABITAT POURSUIVENT LEUR PROGRESSION EN SOUTIEN À L'OBJECTIF DE RÉNOVATION DU PARC DE LOGEMENTS (2° DU A DU I)

Opérateur du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires », l' Agence nationale de l'habitat (ANAH) est un établissement public placé sous la tutelle du ministère en charge de la cohésion des territoires et du ministère de l'économie, des finances et de la relance.

Elle exerce des missions relatives à l'amélioration de l'habitat privé , notamment avec les dispositifs MaPrimeRénov' et « Habiter mieux », ainsi qu'à travers plusieurs dispositifs de lutte contre l'habitat indigne et très dégradé, d'accompagnement des copropriétés fragiles et d'adaptation du logement aux besoins de personnes âgées ou en situation de handicap.

Dans son budget initial pour 2022, les charges de l'ANAH ont été prévues à 2,8 milliards d'euros, presque entièrement des charges d'intervention. Pour couvrir ces charges, elle devait recevoir notamment des subventions de la part de l'État d'un montant de 2,1 milliards d'euros et une ressource de 481 millions d'euros provenant du produit des ventes de quotas carbone.

Les subventions budgétaires augmentent en 2023, selon les documents budgétaires, à 2,7 milliards d'euros, dont 2,3 milliards d'euros ay titre du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, mobilité et développement durables » et 0,4 milliard d'euros au titre du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ».

L'ANAH est affectataire d'une faction du produit de la vente des quotas carbone , plafonnée à 481 millions d'euros.

Or ce produit est en forte hausse depuis quelques années. Alors qu'il a été de 708 millions d'euros en 2021, il est estimé à 1 884 millions d'euros en 2022 et 2 400 millions d'euros en 2022. Le reversement au budget de l'État serait donc de 1 403 millions d'euros en 2022.

Le présent article porte le plafond d'affectation à 700 millions d'euros en 2023 , ce qui augmenterait de 220 millions d'euros les ressources de l'Agence tout en accroissant le reversement au budget général , qui serait de 1 700 millions d'euros.

Chaque catégorie de ressource de l'ANAH connaît ainsi une importante revalorisation , qui doit lui permettre de répondre à la croissance de ses missions en faveur de ses principaux axes d'intervention, dont la rénovation de l'habitat privé et de la lutte contre la précarité énergétique avec en particulier MaPrimeRénov', lutte contre l'habitat indigne (Action Coeur de Ville), accompagnement des copropriétés fragiles.

D. L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS POURSUIT LA MISE EN oeUVRE DE CERTAINS GRANDS PROJETS (3° ET 4° DU A DU I)

Opérateur rattaché au programme 354 « Administration territoriale de l'État » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », l' Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est un établissement public caractère administratif qui répond aux besoins des administrations en matière de titres sécurisés.

Ses ressources consistent uniquement en ressources propres et en fiscalité affectée.

Elle perçoit ainsi une redevance , dont le produit est prévu en 2022 à un niveau de 35,2 millions d'euros, et elle est affectataire de cinq taxes plafonnées au titre du I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 :

- une fraction des droits de timbre sur les passeports sécurisés (plafond de 172,1 millions d'euros en 2022) ;

- une fraction des droits de timbre sur les cartes nationales d'identité (plafond de 11,3 millions d'euros) ;

- la taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules (plafond de 36,2 millions d'euros) ;

- la taxe sur les titres de séjour et de voyage électroniques (plafond de 14,5 millions d'euros) ;

- le droit de timbre pour la délivrance du permis de conduire en cas de perte ou de vol (plafond de 7,0 millions d'euros).

Tous ces plafonds ont été atteints en 2022, ce qui représente un montant total de fiscalité affectée de 241,0 millions d'euros.

Le présent projet de loi de finances augmente le montant du plafond d'affectation de 33,2 millions d'euros :

- celui concernant la fraction des droits de timbre sur les passeports sécurisés, qui est porté à 193,2 millions d'euros, soit une augmentation de 21,2 millions d'euros ;

- celui concernant la fraction des droits de timbre sur les cartes d'identité, qui est porté à 12,0 millions d'euros, soit une augmentation de 0,8 million d'euros.

Cette augmentation est motivée, selon l'évaluation préalable du présent article, par la poursuite de certains grands projets de l'Agence (conception du nouveau passeport, refonte du système d'immatriculation des véhicules, identité numérique, soutien des usages pour les étrangers en France et enfin mise en service d'un data warehouse ), d'une part, et à la réinternalisation de certaines compétences inscrite dans le contrat d'objectifs de performance 2021-2023 , d'autre part.

E. LE MONTANT DE LA TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT AFFECTÉ AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS EST AJUSTÉ EN FONCTION DE LEUR PROJETS (5° ET 6°, 13° À 24° DU A DU I)

Les taxes spéciales d'équipement (TSE) sont des taxes additionnelles aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises. Elles sont perçues au profit des établissements publics fonciers locaux, des établissements publics fonciers d'État ainsi que d'établissements publics particuliers et de l'établissement public Société du Grand Paris. Elles sont dues par les personnes assujetties à ces quatre taxes dans les communes situées dans la zone de compétence des établissements publics concernés.

Quinze organismes font l'objet, au I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, d'un plafonnement de la fraction de TSE qui leur est affectée, pour un montant total de 364,6 millions d'euros en 2022. Tous , à l'exception de la Société du Grand Paris, voient ce plafond évoluer à la hausse ou à la baisse dans le présent article .

Plafond d'affectation des taxes spéciales d'équipement

(en milliers d'euros)

Organisme affectataire	Plafond en LFI 2021	Plafond en PLF 2022	Évolution
Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe	1 186	997	- 189
Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Martinique	1 198	975	- 223
EPF de Grand-Est	9 480	10 531	+ 1 051
EPF de Normandie	9 823	10 151	+ 328
EPF de l'Ouest Rhône-Alpes	19 104	19 807	+ 703
EPF de Provence-Alpes-Côte d'Azur	37 859	38 259	+ 400
EPF d'Ile-de-France	141 226	139 136	- 2 090
EPF de Nouvelle-Aquitaine	22 161	23 242	+ 1 081
EPF d'Occitanie	22 830	31 596	+ 8 766
EPF de Bretagne	7 751	7 838	+ 87
EPF de Vendée	2 314	2 470	+ 156
EPF Hauts-de-France	18 233	20 714	+ 2 481
EPFA de Guyane	3 405	3 938	+ 533
EPFA de Mayotte	891	1 807	+ 916
Société du Grand Paris (SGP)	67 100	67 100	+ 0
Total	364 561	378 561	+ 14 000

EPF : Établissement public foncier. EPFA : Établissement public foncier et d'aménagement

Source : commission des finances, à partir du I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et du présent article

Pour mémoire, la disparition progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales, résultant de la réforme de la fiscalité locale instituée par la loi de finances pour 2020, a réduit l'assiette des taxes spéciales d'équipement. En outre, le produit de la TSE recouvrée par ces mêmes organismes, ainsi que par les agences des cinquante pas géométriques et par la Société du Grand Paris (SGP), est réparti entre les assujettis à différentes impositions locales (cotisation foncière des entreprises, taxes foncières, taxe d'habitation pour les résidences secondaires).

Une compensation budgétaire à ces effets, d'un montant de 182,5 millions d'euros en 2023, est inscrite au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires », en faveur de ces établissements. Son montant est stable par rapport au projet de loi de finances pour 2022.

Selon l'évaluation préalable du présent article, l'augmentation globale de 14 millions d'euros doit couvrir certains besoins nouveaux : extension du périmètre d'intervention pour les EPF des Hauts-de-France et du Grand Est, octroi à l'EPF d'Occitanie d'une mission d'opération de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD-IN) de Nîmes ; réponse à la pression démographique et migratoire pour les EPFA de Guyane et de Mayotte ; besoins d'intervention liés au recul du trait de côte pour les EPF littoraux.

En outre, la variation des plafonds inclut un ajustement technique des besoins de compensation résultant, pour chaque établissement, de la réforme de la fiscalité locale ^{653

(
*
)} .

F. L'AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS POURSUIT LE RENFORCEMENT DE SES MOYENS (7° DU A DU I)

Autorité publique indépendante, l' Autorité des marchés financiers (AMF) régule les acteurs et les produits de la place financière française. Elle perçoit à ce titre une fraction du produit des droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle, plafonnée en 2021 à 101,5 millions d'euros et en 2022 à 106,0 millions d'euros par le I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Le présent article propose de rehausser ce plafond à un niveau de 114,5 millions d'euros en 2023, soit une augmentation de 8,5 millions d'euros. Ce montant est inférieur au rendement prévisionnel de 118,5 millions d'euros.

Selon les explications données par l'évaluation préalable de l'article, ce relèvement résulte en partie de l'intégration dans le plafond des contributions volontaires, d'un montant de 6 millions d'euros. Il doit aussi permettre à l'Autorité de se doter des moyens humains et techniques nécessaires pour faire face à l'extension de ses missions, notamment dans le domaine de la finance durable et de la finance numérique.

Lors de l'examen en projet de loi de finances pour 2022 de l'article 14 ter ^{654

(

*
)} , relatif à l'assujettissement des prestataires de services de financement participatif aux contributions versées à l'AMF, la commission des finances avait rappelé qu' il serait impératif de rouvrir, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2023 ^{655

(

*
)} , la question des contributions volontaires .

En effet, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, la commission des finances s'était fermement opposée à l'instauration d'un tel mécanisme ^{656

(

*
)} , et ce pour deux raisons :

- il s'agissait d'un détournement du mécanisme de plafonnement des taxes affectées. Le dispositif des contributions volontaires s'est en effet accompagné de la possibilité de moduler à la baisse le taux de la contribution obligatoire des acteurs concernés. Une telle contrepartie revient très concrètement à grever les recettes de l'État et c'est d'ailleurs ce qui a pu être constaté: l'Association française de la gestion financière (AFG) s'était engagée volontairement à hauteur de 30 millions d'euros sur la période 2018-2022 - un financement directement versé à l'AMF - mais, dans le même temps, l'économie sur son montant de contribution obligatoire avait été évaluée à environ 45 millions d'euros. Cet écart a donc représenté un gain net pour les assujettis, mais un coût net pour les recettes du budget général ;

- le mécanisme des contributions volontaires semblait peu compatible avec le statut d'autorité publique indépendante de l'AMF , dès lors qu'il implique pour cette dernière de négocier des financements de gré à gré avec des acteurs qu'elle a pour mission de réguler, de contrôler et de sanctionner.

La commission avait dès lors estimé impératif que soit supprimé pour 2023 le mécanisme de contribution volontaire, en contrepartie d'un relèvement en bonne et due forme du plafond des recettes affectés à l'AMF. Elle ne peut donc que se féliciter des modifications apportées dans le cadre du présent article.

G. L'AGENCE NATIONALE DU SPORT REÇOIT UNE COMPENSATION BUDGÉTAIRE EN RAISON DU RENDEMENT MOINDRE QU'ATTENDU DE LA « TAXE BUFFET » (8° DU A DU I)

L' Agence nationale du sport est un groupement d'intérêt public réunissant l'État, le mouvement sportif, les collectivités territoriales et des acteurs économiques.

Son budget initial pour 2022 prévoyait des charges d'un montant de 451,0 millions d'euros, couvertes pour 310,1 millions d'euros par des produits provenant principalement de subventions de l'État (133,2 millions d'euros) et de la fiscalité affectée (173,3 millions d'euros), avec une perte prévisionnelle de 140,9 millions d'euros financée par la diminution du fonds de roulement.

Elle reçoit en 2023 une subvention de 264,7 millions d'euros au titre du programme 219 « Sport » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

L'ANS bénéficie du versement de trois taxes affectées :

- le prélèvement sur les jeux exploités par la Française des Jeux, hors paris sportifs , dans un plafond de 71,8 millions d'euros en 2022 ;

- le prélèvement sur les paris sportifs en ligne de la Française des Jeux et des nouveaux opérateurs agréés, dans un plafond de 34,6 millions d'euros ;

- la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, dite « taxe Buffet », dans un plafond de 74,1 millions d'euros.

Seul ce dernier plafond est modifié par le présent article, qui le diminue de 14,4 millions d'euros pour le ramener à 59,7 millions d'euros. Ce montant correspond au rendement prévisionnel de la contribution, alors que les deux autres plafonds ne correspondent qu'à une fraction mineure des prélèvements de la Française des Jeux. Cette baisse est compensée par une augmentation à due concurrence de la subvention versée par le programme 219 précité.

Selon l'évaluation préalable de l'article, en effet, le rendement de cette taxe est inférieur au montant attendu en raison de la défaillance du diffuseur Mediapro et de la baisse de la valorisation des droits des ligues professionnelles de football.

H. LE PLAFOND D'AFFECTATION DE LA CONTRIBUTION VIE ÉTUDIANTE ET DE CAMPUS EST AJUSTÉ AFIN DE GARANTIR QUE L'INTÉGRALITÉ DU PRODUIT EST REVERSÉ AUX ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (9° DU A DU I)

La contribution vie étudiante et de campus (CVEC), prévue par l'article L. 841-5 du code de l'éducation, vise à favoriser l'accueil et l'accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d'éducation à la santé réalisées à leur intention. Elle est due chaque année par les étudiants.

Le produit de cette taxe est affecté aux établissements publics d'enseignement supérieur et assimilés , dans un plafond fixé par le I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 à 165 millions d'euros en 2022.

Le présent article propose d' augmenter ce plafond de 12 millions d'euros , le faisant passer à 177 millions d'euros. Il serait donc légèrement supérieur au rendement prévisionnel de cette contribution, qui est de 174,7 millions d'euros en 2023, contre 164,4 millions d'euros en 2022.

L'ajustement du plafond d'affectation de la CVEC permet en fait , comme les années précédentes, d'adapter ce plafond au produit prévisionnel de la taxe : l'évaluation préalable de l'article indique en effet qu'il s'agit de faire en sorte que l'intégralité de la ressource soit allouée à l'amélioration des actions en faveur de la vie étudiante et de campus. Le plafonnement paraît ainsi quelque peu artificiel , même s'il est certainement justifié que les contributions versées par les élèves soient utilisées pour les actions en vue desquelles elle a été instituée.

I. LES TAXES AFFECTÉES AUX CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DEVRAIENT VOIR LEUR PRODUIT S'ACCROÎTRE EN 2023 (10° ET 11° DU A DU I))

Les chambres de commerce et d'industrie (CCI) sont des établissements publics à caractère administratif de l'État, placés sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances. La loi PACTE ^{657

(

*
)} a donné un rôle accru à CCI France, tête de réseau des CCI.

Deux taxes sont affectées à CCI France, qui en répartit ensuite le produit entre les établissements du réseau :

- une fraction de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région (TA-CFE), dans un plafond de 299,0 millions d'euros ;

- une fraction de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour frais de chambres de commerce et d'industrie de région (TA-CVAE), dans un plafond de 226,1 millions d'euros.

Le présent article diminue de 19,0 millions d'euros le premier plafond, le faisant passer à 280,0 millions d'euros. Dans le même temps, il augmente du même montant le second , qui est porté à 245,1 millions d'euros.

Si le jeu paraît à somme nulle sur les niveaux de plafonnement, il devrait en réalité entraîner une augmentation des moyens effectivement mis à disposition des chambres de commerce et d'industrie .

En effet, le rendement prévisionnel de la TA-CFE (soit 270,0 millions d'euros) est, en 2022, nettement inférieur au plafond d'affectation (299 millions d'euros), alors que celui de la TA-CVAE (276,0 millions d'euros) est supérieur au plafond (226,1 millions d'euros).

En conséquence, l'abaissement du premier plafond combiné au relèvement du second plafond, compte tenu d'une prévision de rendement en hausse pour la TA-CFE, devrait permettre à CCI France et au réseau des CCI de recevoir 525,1 millions d'euros en 2023 contre 496,1 millions d'euros en 2022 .

J. LE FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EST RECENTRÉ SUR FRANCE COMPÉTENCES (12° ET 26° DU A ET B DU I))

Les chambres des métiers et de l'artisanat (CMA) sont des établissements publics de l'État qui défendent les intérêts des artisans dans les départements. Elles sont représentées au niveau national par l'établissement public national CMA France.

Elles sont affectataires de deux taxes :

- une fraction de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambre régionale de métiers et d'artisanat (TA-CFE), dans un plafond fixé à 203,1 millions d'euros en 2022;

- la contribution à la formation professionnelle des micro-entrepreneurs , définie au a du 2 de l'article L. 6331-48 du code du travail, dans un plafond de 39,9 millions d'euros.

Le A du I du présent article diminue de 15 millions d'euros le plafond de la TA-CFE affectée aux chambres des métiers et de l'artisanat, en la faisant passer à 188,1 millions d'euros, ce qui correspond à une diminution du versement effectif du même montant puisque le rendement prévisionnel de cette taxe est de 236,7 millions d'euros, en 2023 comme en 2022.

S'agissant de la contribution à la formation professionnelle des micro-entrepreneurs, le B du même I supprime le plafond d'affectation de cette contribution aux chambres de métiers et d'artisanat, pour définir un plafond d'affectation de la même contribution à France compétences, dans un plafond de 61,4 millions d'euros, soit le montant prévisionnel pour cette taxe en 2023.

Cette nouvelle définition des plafonds tire les conséquences de la loi du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante, qui a modifié l'article L. 6331-50 du code du travail.

En effet, l'article L. 6331-48 du code du travail, auquel fait référence l'article L. 6331-50, prévoit que les travailleurs indépendants versent une contribution dont le montant et l'affectation diffèrent selon que le travailleur est inscrit ou non au répertoire des métiers :

- s'il est inscrit à ce répertoire, il verse une contribution égale à 0,29 % du montant annuel du plafond de la sécurité sociale dont, avant le 1 ^er septembre 2022, une fraction correspondant à 0,12 point était affectée aux chambres de métiers et d'artisanat, le reliquat, soit 0,17 point, étant affecté à un fonds d'assurance-formation des chefs d'entreprise ;

- s'il n'est pas inscrit au répertoire des métiers, il verse une contribution affectée à un fonds d'assurance-formation de non-salariés.

À compter du 1 ^er septembre 2022, la totalité du produit des contributions prévues par l'article L. 6331-48 est versé à France compétences qui est chargé d'en répartir le produit entre le fonds d'assurance formation de non-salariés, la Caisse des dépôts et consignations (pour le financement du compte personnel de formation des travailleurs indépendants) et les opérateurs chargés de la mise en oeuvre du conseil en évolution professionnelle.

Par ailleurs, France compétences bénéficie aussi du relèvement de 424,5 millions d'euros du plafond d'affectation de sa principale ressource, la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance , qui passe de 9,5 à 9,9 milliards d'euros. Dans ce cas encore, l'augmentation du plafond permet en fait de garantir que l'organisme recevra l'intégralité du produit de la taxe, qui est prévu à 9,8 milliards d'euros en 2023.

K. LE FONDS NATIONAL DE GESTION DES RISQUES EN AGRICULTURE VOIT SES MOYENS ACCRUS DANS LE CADRE DE LA RÉFORME DES OUTILS DE GESTION DU RISQUE CLIMATIQUE (25° DU A DU I)

L'article L. 361-1 du code rural et de la pêche maritime institue un fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) afin de participer au financement des dispositifs de gestion des aléas climatique, sanitaire, phytosanitaire et environnemental dans le secteur agricole.

Outre une subvention budgétaire égale, dans le projet de loi de finances pour 2023, à 255,5 millions d'euros sur le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », ce fonds est affectataire, en application de l'article 1635 bis A du code général des impôts, des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance, dans la limite d'un plafond égal à 60 millions d'euros en 2022, pour un rendement prévisionnel de 69 millions d'euros.

Le présent article porte ce plafond à 120 millions d'euros , correspondant à une recette prévisionnelle identique. Ce doublement se place dans le cadre de la réforme des outils de gestion des risques climatiques , marquée notamment par la loi du 2 mars dernier ^{658

(

*
)} . Le doublement du rendement prévisionnel résulte, pour sa part, de l'augmentation du taux de contribution prévu par l'article 11 du présent projet de loi de finances (voir supra ).

L. LES PLAFONDS DE TAXES AFFECTÉES À LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS SONT ADAPTÉS À LEUR RENDEMENT PRÉVISIONNEL (27° À 30° DU A DU I)

Opérateur du programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », la Société du Grand Paris est un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial chargé de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation.

Ses produits, prévus à un niveau de 1 044 millions d'euros par son budget initial pour 2022, proviennent en majorité, de cinq taxes affectées :

- la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France ^{659

(

*
)} (plafond de 601 millions d'euros en 2022, accru de plus de 10 % pour atteindre 664 millions d'euros en 2023) ;

- l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé (plafond de 76 millions d'euros en 2022 et 79 millions d'euros en 2023) ;

- la taxe spéciale d'équipement (plafond de 67,1 millions d'euros en 2022, stable en 2023) ;

- la taxe additionnelle régionale de 15 % à la taxe de séjour en Île-de-France (plafond de 30 millions d'euros en 2022, diminuant à 25 millions d'euros en 2023) ;

- la taxe sur les surfaces de stationnement ^{660

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*
)} (plafond de 28 millions d'euros en 2022, abaissé à 20 millions d'euros en 2023).

Le présent article augmente au total de 53 millions d'euros les plafonds des taxes affectées à la SGP. Les montants effectivement versés , en fonction des rendements prévisionnels qui sont inférieurs à ces plafonds, seraient de 833,5 millions d'euros en 2023, contre 772,4 millions d'euros en 2022, soit une augmentation de 61,1 millions d'euros .

L'évaluation préalable de l'article indique succinctement que les modifications de plafond visent à prendre en compte la progression attendue du rendement de ces taxes.

M. LA FUSION DE DEUX CENTRES TECHNIQUES INDUSTRIELS NÉCESSITE LA RÉAFFECTATION DE LA TAXE AFFECTÉE À L'UN D'ENTRE EUX (III)

Les centres techniques industriels sont des établissements d'utilité publique, ayant pour objet de promouvoir le progrès des techniques, de participer à l'amélioration du rendement et à la garantie de qualité dans l'industrie. Leur conseil d'administration réunit des représentants des chefs d'entreprise, du personnel technique et de l'enseignement technique supérieur ou des personnalités compétentes ^{661

(

*
)} .

L'article L. 521-8-1 du code de la recherche prévoit, dans son 6°, que la fraction de taxe perçue sur les biens des industries de la fonderie au sens de l'article L. 471-14 du code des impositions sur les biens et services est affectée au Centre technique des industries de la fonderie . Le plafonnement de cette affectation a été supprimé par la loi de finances pour 2020, comme cela a été le cas pour les autres taxes affectées à des centres techniques industriels.

Le III du présent article transfère l'affectation du produit de cette taxe, dans les mêmes conditions, au Centre technique des industries mécaniques et procède à une modification de coordination à l'article L. 521-8-4 du même code.

Cette disposition tire les conséquences de la fusion , au 1 ^er janvier 2023, des deux centres techniques concernés .

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : DEUX CORRECTIONS MINEURES

Le présent article n'a pas été examiné en séance à l'Assemblée nationale avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

Le Gouvernement, dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49-3, alinéa 3, de la Constitution, a apporté de légères modifications au présent article.

D'une part, le recensement des impositions de toutes natures affectées , au I de l'article, est complété par :

- le solde de la taxe d'apprentissage après prise en compte des versements directs des entreprises, affecté à la Caisse des dépôts et consignations (rendement prévisionnel de 515 millions d'euros) ;

- la contribution spécifique pour le développement de la formation professionnelle initiale et continue dans les métiers des professions du bâtiment et des travaux publics, affectée au Comité de concertation et de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics (rendement prévisionnel de 51,5 millions d'euros) ;

- la contribution conventionnelle à la formation pour les entreprises de travail temporaire, affectée au fonds pour l'emploi du travail temporaire (rendement prévisionnel de 67,4 millions d'euros) ;

- la contribution spécifique à la formation professionnelle pour Saint Pierre et Miquelon, affectée à France compétences (rendement prévisionnel de 281 286 euros).

D'autre part, au II de l'article, le plafond d'affectation à l'ANTS de la fraction des droits de timbre sur les passeports sécurisés est légèrement réhaussé , passant de 193,2 millions d'euros à 193,5 millions d'euros, afin de permettre le transfert à l'agence de trois équivalents temps plein. Le rendement prévisionnel de cette taxe étant de 297,9 millions d'euros en 2023, le relèvement de ce plafond devrait bien entraîner une augmentation effective des montants versés à l'agence.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CES ÉVOLUTIONS LIMITÉES DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE

Le rapporteur général prend acte des évolutions proposées par le présent article au mécanisme du plafonnement des taxes affectées.

La somme des plafonnements passe de 18,7 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2022 à 20,2 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit une augmentation de 7,8 % due principalement à l'augmentation de la fraction de la TICPE affectée à l'AFITF et à celle de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance affectée à France compétences.

Toutefois, certaines évolutions ne correspondent guère aux principes du plafonnement des taxes affectées .

Plusieurs plafonds sont ainsi fixés non pas en fonction d'une analyse des besoins de l'organisme , mais simplement par référence au produit prévisionnel de la taxe . S'il est compréhensible que l'intégralité de la cotisation vie étudiante et de campus (CVEC) revienne aux universités, ou que les contributions versées par les entreprises pour la formation professionnelle soient reversées à la formation professionnelle et non au budget général, il est à noter que la Société du Grand Paris est affectataire de taxes qui n'ont qu'un lien indirect avec son activité.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter l'article sans modification.

ARTICLE 16

Prise en charge par Action Logement Services d'une partie des contributions des bailleurs sociaux au financement des aides à la pierre

. Le présent article prévoit que la société Action Logement Services prenne en charge en 2023, à hauteur de 300 millions d'euros, la contribution des bailleurs sociaux au financement des aides à la pierre.

Une disposition identique a été instaurée pour les années 2020 à 2022 suite à un accord intervenu avec le groupe Action Logement. La prorogation pour 2023, en revanche, serait décidée de manière unilatérale par l'État.

La commission a adopté cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : ACTION LOGEMENT SERVICES EST DÉJÀ TRÈS SOLLICITÉ POUR FINANCER LES POLITIQUES PUBLIQUES

A. LE GROUPE ACTION LOGEMENT EST UN ACTEUR MAJEUR DU SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL ET INTERMÉDIAIRE

Le groupe Action Logement est l'opérateur le plus important dans le domaine du logement social . Il possède un parc d'un million de logements sociaux, auxquels s'ajoutent près de 70 000 logements intermédiaires ^{662

(
*
)} .

Les principales filiales de la structure Action Logement Groupe (ALG), sont :

- Action Logement Services, chargée de la collecte et de la distribution de la participation des employeurs à l'effort de construction ou PEEC (voir infra ) ;

- Action Logement Immobilier (ALI), qui détient notamment les titres des participations dans les filiales immobilières, en particulier les entreprises sociales de l'habitat (ESH) qui sont des organismes de logement social de droit privé ;

- l'Association Foncière Logement (AFL), chargée de produire des logements locatifs et en accession, avec un objectif de mixité, en particulier dans des quartiers en renouvellement urbain ;

- l'association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), qui pilote en particulier le dispositif de cautionnement Visale.

Action Logement repose sur le principe d'une gouvernance paritaire , regroupant des syndicats d'employeurs et de salariés, présents dans les conseils d'administration de chacune des entités, où siègent également des commissaires du Gouvernement.

Action Logement Services (ALS), en application de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation, est une société par actions simplifiée (SAS) dont l'unique associé est le groupe Action Logement. Ses statuts sont approuvés par décret ^{663

(

*
)} .

Elle assure la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction ou PEEC (ex-« 1 % logement ») et en distribue les emplois au moyen d'opérations de crédit, de subventions ou de participations dans des sociétés, en application d'une convention quinquennale conclue entre l'État et Action Logement.

La convention quinquennale 2018-2022 en vigueur ^{664

(

*
)} a défini un programme d'investissement de l'ordre de 3 milliards d'euros par an sur cinq ans. Toutefois le tableau d'équilibre entre emplois et ressources a été modifié par le « plan d'investissement volontaire » 2019-2022, signé le 25 avril 2019 avec l'État, qui a prévu des investissements d'un montant de 9 milliards d'euros, avec un recours à l'endettement.

Action Logement Services est un contributeur important à un grand nombre de politiques publiques . La part d'Action Logement est ainsi de 66,3 % dans le financement de l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) en 2021 ^{665

(

*
)} .

Emplois de la PEEC cumulés 2018-2021

(en millions d'euros)

ANRU : Agence nationale de la rénovation urbaine. FNAL : fonds national des aides au logement. FNAP : fonds national des aides à la pierre

Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport sur les emplois de la PEEC annexé au projet de loi de finances pour 2023

L'Agence nationale du contrôle du logement social (ANCOLS) juge toutefois « modeste au vu des besoins du secteur du logement social » la contribution d'Action Logement dans le financement du logement social, soit 6,6% du total des financements, en augmentation en 2021 par rapport aux années précédentes.

Les financements d'Action Logement se dirigent principalement vers les zones tendues, en particulier la région Île-de-France, les Offices publics de l'habitat ainsi que la construction neuve. Sur l'exercice 2021, Action Logement oriente ses financements vers la construction neuve (50,8 %), les travaux d'entretien et d'amélioration (24,1%), la démolition (20,7%) et l'acquisition de logements anciens (3,1%).

D'après l'annexe au projet de loi de finances consacré à la programmation des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction, la trésorerie d'Action Logement Services s'élevait à 5,9 milliards d'euros à la fin 2019. Cette trésorerie a fortement diminué en 2020 (4,2 milliards d'euros) puis en 2021 (2,61 milliards d'euros).

En effet, sur la période 2018-2021, les emplois totaux ont été de 17,8 milliards d'euros contre près de 14,5 milliards d'euros de ressources (soit 2,6 à 3,0 milliards d'euros chaque année au titre de la PEEC, auxquels se sont ajoutés 3 milliards d'euros issus d'emprunts obligataires émis en 2019 et 2021).

La principale cause de la diminution de la trésorerie est liée à la mise en oeuvre d'aides et d'investissements du plan d'investissement volontaire : 3,6 milliards d'euros en vue des personnes morales sur la période, 1,8 milliard d'euros pour les personnes privées et 600 millions d'euros en faveur du FNAP. La contribution à l'ANRU est également passée de 488 millions d'euros en 2018 à 1 657 millions d'euros en 2021.

À ces emplois se sont ajoutés plusieurs contributions, décidées unilatéralement par l'État en loi de finances, au titre du financement du fonds national des aides au logement (FNAL) : 500 millions d'euros en 2020 et 1 milliard d'euros en 2021.

En outre, s'agissant des ressources, une compensation de l'État au titre des effets de la loi PACTE, qui a réduit la contribution brute des entreprises, n'a été versée qu'en 2020, pour un montant de 238 millions d'euros, et annulée à compter de 2021.

B. LE FONDS NATIONAL DES AIDES À LA PIERRE

Le fonds national des aides à la pierre (FNAP) est un établissement public à caractère administratif créé en juillet 2016 et codifié aux articles L. 435-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Son objet principal est de contribuer au financement des aides à la pierre.

Le conseil d'administration du FNAP fixe le montant annuel des financements à verser au programme 135 , par voie de fonds de concours, au titre des aides à la pierre pour financer les opérations de logement social déjà engagées , programme le montant des nouvelles opérations et actions annexes à engager et définit , au regard du montant des nouvelles opérations et actions, une programmation annuelle , la répartition territoriale de cette programmation ainsi que les objectifs associés.

Sa principale ressource est, en application de l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation, une fraction des cotisations versées par les bailleurs sociaux à la Caisse générale de garantie des logements locatifs sociaux (CGLLS), pour un montant de 375 millions d'euros. Par ailleurs, la convention quinquennale 2018-2022 prévoit un versement de 50 millions d'euros par an de la part d'Action Logement .

Toutefois , la convention du 25 avril 2019 relative au plan d'investissement volontaire a prévu une majoration de cette contribution de 300 millions d'euros supplémentaires en 2020, 2021 et 2022, pour compenser la diminution de la participation des bailleurs sociaux du même montant, afin de contribuer à pallier les effets de la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) sur la situation de ceux-ci. Cette disposition a été mise en oeuvre par l'article 223 de la loi de finances initiale pour 2020 ^{666

(

*
)} .

Sur ces trois années, le financement du FNAP par Action Logement a donc été de 350 millions d'euros chaque année , et celui des bailleurs sociaux a été réduit à 75 millions d'euros, en dérogation au code de la construction et de l'habitation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : FAIRE PARTICIPER UNE NOUVELLE FOIS ACTION LOGEMENT SERVICES AU FINANCEMENT DES AIDES À LA PIERRE

Le présent article prolonge pour l'année 2023 le mécanisme prévu au titre des années 2020 à 2022 par l'article 223 précité de la loi de finances initiale pour 2020.

Le I suspend au titre de l'année 2023 le principe de neutralité du mécanisme de lissage de la réduction de loyer de solidarité prévu par le quatrième alinéa précité du II de l'article L. 452-4 du code de la construction.

Il dispose que la somme totale des majorations prévues dans le cadre de la modulation doit être inférieure de 300 millions d'euros à la somme totale des réductions prévues au titre de cette même modulation. Ce mécanisme a pour effet de réduire du même montant la cotisation principale des bailleurs sociaux à la CGLLS .

Le mécanisme de lissage de la réduction de loyer de solidarité

La réduction de loyer de solidarité (RLS), mise en place par l'article 126 de la loi de finances initiale pour 2018, consiste en une diminution simultanée du loyer dans les logements sociaux, accompagnée d'une réduction des aides personnelles au logement pour les locataires qui en bénéficient.

L'instauration de la RLS s'est accompagnée, au II de l'article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation, de l'instauration d'une modulation tendant à lisser l'impact de la RLS. Ce lissage est constitué par l'application successive :

- d'une majoration de la cotisation calculée en appliquant un taux prenant en compte l'impact prévisionnel de la RLS à la part de l'assiette correspondant aux loyers des logements qui y sont soumis ;

- d'une réduction égale au montant de la RLS appliquée au cours de l'année précédente multiplié par un coefficient de variation du montant de la RLS prévu l'année de la contribution.

Le quatrième alinéa du II précité précise que le taux de majoration et le coefficient utilisé pour la réduction sont calculés de manière à ce que la somme des réductions et des majorations soit nulle.

Source : commission des finances

Le II fixe à 75 millions d'euros, au titre des années 2020, 2021 et 2022, le montant de la fraction des cotisations des bailleurs à la CGLLS qui est affecté au FNAP, par dérogation à l'article L. 435-1 précité du code de la construction et de l'habitation selon lequel cette fraction est de 375 millions d'euros.

Enfin le III prévoit que la société Action Logement Services verse au FNAP une contribution de 300 millions d'euros en 2023.

III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION : AUCUNE MODIFICATION

Le présent article n'a pas été examiné en séance à l'Assemblée nationale avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement.

Il n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : PRENDRE ACTE DE CE NOUVEAU PRÉLÈVEMENT UNILATÉRAL SUR LES RESSOURCES D'ACTION LOGEMENT

Longtemps accusé d'être un « dodu dormant », c'est-à-dire un organisme doté d'une forte trésorerie et n'investissant pas suffisamment pour remplir ses missions, Action Logement a indéniablement fait des efforts au cours des années passées , comme le montre la mise en oeuvre volontariste du plan d'investissement volontaire et la diminution rapide de sa trésorerie.

En outre, Action Logement Services fait depuis peu face à un défi majeur, voire existentiel, suite à la décision de l'INSEE, à l'été 2022, de classer la société dans le champ des organismes divers d'administration publique (ODAC).

Cette décision a eu d'ores et déjà pour effet d' intégrer les résultats de la société dans le périmètre du déficit public et de la dette publique , le premier étant révisé à hauteur de + 4,2 milliards d'euros et la seconde de + 0,3 point en 2021 ^{667

(

*
)} .

En outre et surtout, l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ^{668

(

*
)} , repris par l'article 22 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, actuellement en cours de discussion, interdit aux organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales (ODAC) de contracter un emprunt dont le terme est supérieur à 12 mois auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement.

Si cette interdiction ne s'applique que douze mois après la parution d'un arrêté mentionnant les organismes concernés ^{669

(

*
)} , il devrait, sans modification d'ici là, constituer une contrainte très forte pour Action Logement Services et pourrait rendre impossible la finalisation de son plan d'investissement volontaire .

Cet enjeu est crucial pour l'avenir et la stratégie du groupe Action Logement et, compte tenu de l'importance des financements apportés par Action Logement Services, suscite des interrogations pour la capacité de cet organisme à apporter les mêmes financements aux politiques publiques dont il est partie prenante , tout particulièrement le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

Le présent article porte toutefois uniquement sur une nouvelle participation de 300 millions d'euros au fonds national des aides à la pierre .

En tout état de cause, la méthode ne peut être approuvée : alors que la négociation de la nouvelle convention quinquennale, qui devrait être une priorité à quelques mois de l'achèvement de la convention précédente, n'a pas encore commencé selon les informations recueillies par le rapporteur général, le Gouvernement propose de manière unilatérale un prélèvement de 300 millions d'euros sur les ressources d'Action Logement.

S'il est vrai que ce prélèvement a déjà été effectué au cours des trois années passées, cela faisait suite à des accords intervenus au printemps 2019 entre l'ensemble des acteurs du logement social, que le Parlement avait donc approuvés dans la loi de finances pour 2020.

Si, compte tenu de la trésorerie restante d'Action Logement, ce prélèvement ne devrait pas mettre en péril son activité immédiate , il conduit à tirer toujours plus sur la corde de son modèle économique déjà mis à rude épreuve.

L 'alternative au présent article serait de revenir au droit commun, c'est-à-dire de faire repasser la charge sur les bailleurs sociaux , ce qui risquerait de réduire leur capacité à produire des logements sociaux alors que pèse toujours sur eux la charge de la réduction de loyer de solidarité, pour un montant de 1,3 milliard d'euros par an.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.

* ⁵⁹⁴ Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* ⁵⁹⁵ TICPE-DRONISEP : transfert aux régions de certaines des compétences exercées par les délégations régionales de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (DRONISEP).

* ⁵⁹⁶ En application de l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020 modifiant ainsi le XVIII et XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010.

* ⁵⁹⁷ En application de l'article 39 de la loi de finances 2021-1900 du 30 décembre 2021 modifiant ainsi le XVIII et XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010.

* ⁵⁹⁸ En application de l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020 modifiant ainsi le 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ⁵⁹⁹ En application de l'article 39 de la loi de finances 2021-1900 du 30 décembre 2021 modifiant ainsi le 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ⁶⁰⁰ En application du III B de l'article 21 du projet de loi de finances pour 2020 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2019-1479 du 28 décembre 2019) modifiant ainsi l'article 1648 A du code général des impôts.

* ⁶⁰¹ En application du II C de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2021 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020) modifiant ainsi l'article 1648 A du code général des impôts.

* ⁶⁰² En application du II C de l'article 11 du projet de loi de finances pour 2022 (repris dans l'article 39 de la loi de finances 2021-1900 du 30 décembre 2021) modifiant ainsi l'article 1648 A du code général des impôts.

* ⁶⁰³ En application du II de l'article 21 du projet de loi de finances pour 2020 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2019-1479 du 28 décembre 2019) modifiant ainsi le 2 du VI de l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁶⁰⁴ En application du II A de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2021 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020) modifiant ainsi le 2 du VI de l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁶⁰⁵ En application du II A de l'article 11 du projet de loi de finances pour 2022 (repris dans l'article 39 de la loi de finances 2021-1900 du 30 décembre 2021) modifiant ainsi le 2 du VI de l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁶⁰⁶ La minoration de 50 millions d'euros portait, en 2022, sur les seules régions alors même que ces dernières sont placées dans une situation financière tendue du fait des investissements réalisés durant la crise sanitaire et qui ont, par conséquence, fait augmenter considérablement leur endettement.

* 607 Codifié à l'article L 2123-18-2 du code général des collectivités territoriales.

* 608 Le terme « conseillers municipaux » a été remplacé par le terme « les membres du conseil municipal » par l'article 9 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

* 609 Réunions mentionnées à l'article L 2123-1 du code général des collectivités territoriales : séances plénières du conseil municipal, réunions de commissions dont ils sont membres si elles ont été instituées par délibération du conseil municipal, et réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où ils ont été désignés pour représenter la commune.

* ⁶¹⁰ Action 1 : aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

* ⁶¹¹ Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019.

* ⁶¹² Programme 119 « Concours financiers aux collectivités » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* ⁶¹³ Dotation par commune de 142 euros / le taux horaire brut du SMIC à 11,07 euros

* ⁶¹⁴ Engagés par les communes au profit des membres du conseil municipal en raison de leur participation aux réunions obligatoires liées à leur mandat et modifiant le code général des collectivités territoriales.

* ⁶¹⁵ Toujours dans l'hypothèse où seulement 10 % des élus engagent des frais de garde ou d'assistance.

* 616 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁶¹⁷ Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

* ⁶¹⁸ Cf. commentaire détaillé de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2023.

* ⁶¹⁹ Voir commentaire de l'article 11 quater.

* ⁶²⁰ Voir commentaire de l'article 14 ter.

* ⁶²¹ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ⁶²² Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ⁶²³ Bénéficiaires d'une aide personnelle au logement (APL), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de la prime forfaitaire pour reprise d'activité, de l'allocation équivalent retraite (AER), du revenu de solidarité active (RSA), du revenu de solidarité (RSO), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et des anciennes allocations du minimum vieillesse, de l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine (AVFS), de l'aide financière à l'insertion sociale et professionnelle (AFIS) et de l'allocation simple pour personnes âgées.

* ⁶²⁴ Le cas échéant, les chambres interdépartementales d'agriculture ou les chambres d'agriculture de région en sont également bénéficiaires.

* ⁶²⁵ Ce montant est déterminé dans les conditions prévues au premier alinéa du I de l'article 1639 A du CGI.

* ⁶²⁶ Cf. II de l'article 1604 du CGI.

* ⁶²⁷ Cf. Alinéa 1.

* ⁶²⁸ Cf. Alinéa 2.

* ⁶²⁹ Cf. Article D514-6 du Code rural et de la pêche maritime,

* ⁶³⁰ L'ensemble des pourcentages s'entendent déduction faite des versements mentionnés du 1 au 4°, nouveaux de l'article 1604 du CGI s'entendent déduction faite des versements mentionnés aux articles L. 251-1 et L. 321-13 du code forestier.

* ⁶³¹ Cf. nouveau 1° du III de l'article 1604 du CGI.

* ⁶³² Cf. nouveau 4° du III de l'article 1604 du CGI.

* ⁶³³ Cf. nouveau 2° du III de l'article 1604 du CGI.

* ⁶³⁴ Cf. nouveau 3° du III de l'article 1604 du CGI

* ⁶³⁵ Source : Chambres d'agriculture France.

* ⁶³⁶ Chambres d'agriculture France.

* ⁶³⁷ Page 23 du COP.

* ⁶³⁸ Cf. page 23 du COP. Cette somme est perçue déduction faite des versements mentionnés aux articles L. 251-1 et L. 321-13 du code forestier.

* ⁶³⁹ Les groupes de travail étaient composés de Chambres d'agriculture France, de la Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises et la direction générale des Finances publiques.

* ⁶⁴⁰ Cf. Rapport annuel public de la Cour des comptes de 2017, chapitre 2 « Les chambres d'agriculture : façonner un réseau efficace ».

* ⁶⁴¹ Article 88 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 abrogé par l'article 138 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019.

* ⁶⁴² Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁶⁴³ Les données pour 2018 sont celles présentées avec le projet de loi de finances pour 2019, les données d'exécution présentées pour cette année n'étant pas comparables en raison d'un changement temporaire de méthodologie concernant la classification des organismes de sécurité sociale.

* ⁶⁴⁴ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁶⁴⁵ Direction du budget, Données chiffrées sous standard ouvert et exploitables , projet de loi de finances pour 2023.

* ⁶⁴⁶ Calculs commission des finances, à partir des données ouvertes relatives aux taxes affectées.

* ⁶⁴⁷ Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* ⁶⁴⁸ Article 34 de la LOLF, rédaction résultant de la révision du 28 décembre 2021.

* ⁶⁴⁹ « L'ensemble des opérations actuellement réalisées par modification du I de l'article 46 précité de la loi de finances pour 2012 pourraient donc être réalisées en modifiant le tableau inséré dans chaque loi de finances » ( rapport n° 831 (2020-2021) de Jean-François Husson et Claude Raynal sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 septembre 2021.

* ⁶⁵⁰ C'est le cas, par exemple, de l'affectation d'une fraction du produit de la vente des quotas carbone à l'Agence nationale de l'habitat.

* ⁶⁵¹ Pour mémoire, l'Unedic, association de droit privé, ne fait pas partie des administrations de sécurité sociale, qui sont exclues de l'application du présent article.

* ⁶⁵² Annexe générale « Opérateurs de l'État » au projet de loi de finances pour 2023.

* ⁶⁵³ Selon l'évaluation préalable, le montant de la compensation devrait être stable à partir de 2024.

* ⁶⁵⁴ Désormais l' article 47 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* ⁶⁵⁵ La contribution volontaire de l'association française de la gestion financière, seule concernée, prend en effet fin en 2022.

* ⁶⁵⁶ La Cour des comptes avait elle aussi demandé la suppression de ce mécanisme, en se référant d'ailleurs à l'analyse de la commission des finances du Sénat : « L'Autorité des marchés financiers - exercices 2008-2016 », rapport d'observations définitives, 2018, p. 80.

* ⁶⁵⁷ Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ⁶⁵⁸ Loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.

* ⁶⁵⁹ Le produit de la taxe sur les bureaux et autres locaux en Île-de-France est affecté successivement à la région Île-de-France pour 212,9 millions d'euros, au Fonds national d'aide au logement (FNAL) pour 66,2 millions d'euros et à la Société du Grand Paris dans la limite ici mentionnée.

* ⁶⁶⁰ La taxe sur les surfaces de stationnement en Île-de-France est affectée à la région d'Île-de-France dans la limite de 66 millions d'euros, le solde étant affecté à la Société du Grand Paris dans le plafond ici mentionné.

* ⁶⁶¹ Articles L. 521-1 et suivants du code de la recherche.

* ⁶⁶² Action Logement, Rapport d'activité 2021.

* ⁶⁶³ Décret n° 2016-1769 du 19 décembre 2016 relatif à l'approbation des statuts d'Action Logement Services.

* ⁶⁶⁴ Convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l'État et Action Logement, parue au Journal officiel du 8 février 2018.

* ⁶⁶⁵ Agence nationale du contrôle du logement social (ANCOLS), Rapport annuel sur la contribution de la PEEC au financement du logement social sous forme de subventions et de prêts, données 2018-2021, octobre 202.

* ⁶⁶⁶ Voir le rapport de Philippe Dallier , rapporteur spécial, sur la mission « Cohésion des territoires », annexé au général n° 140 (2019-2020) fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019.

* ⁶⁶⁷ INSEE, Les comptes de la Nation en 2021 , 31 août 2022.

* ⁶⁶⁸ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ⁶⁶⁹ La liste des organismes concernés est actuellement donnée par l' arrêté du 4 septembre 2018 fixant la liste des organismes divers d'administration centrale ayant interdiction de contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d'émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le 7 avril 2023

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II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 12 Fixation pour 2023 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d'ajustement

ARTICLE 13 Réforme du dispositif de remboursement des frais de garde, du dispositif de compensation des frais de protection fonctionnelle des élus et de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux

ARTICLE 14 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

ARTICLE 14 bis (nouveau) Diverses dispositions relatives à la compensation financière de compétences transférées et de soutien aux collectivités territoriales

ARTICLE 14 ter (nouveau) Filet de sécurité pour les collectivités territoriales confrontées à la hausse de leurs dépenses d'énergie en 2023

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 15 A (nouveau) Mécanisme de financement des chambres d'agriculture

ARTICLE 15 B (nouveau) Affectation à l'Office français de la biodiversité d'une partie des recettes issues d'un nouveau « loto de la biodiversité »

ARTICLE 15 Dispositions relatives à l'affectation de ressources à des tiers

ARTICLE 16 Prise en charge par Action Logement Services d'une partie des contributions des bailleurs sociaux au financement des aides à la pierre

* 616 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Les thèmes associés à ce dossier

ARTICLE 12

Fixation pour 2023 de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et des variables d'ajustement

ARTICLE 13

Réforme du dispositif de remboursement des frais de garde, du dispositif de compensation des frais de protection fonctionnelle des élus et de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux

ARTICLE 14

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

ARTICLE 14 bis (nouveau)

Diverses dispositions relatives à la compensation financière de compétences transférées et de soutien aux collectivités territoriales

ARTICLE 14 ter (nouveau)

Filet de sécurité pour les collectivités territoriales confrontées à la hausse de leurs dépenses d'énergie en 2023

ARTICLE 15 A (nouveau)

Mécanisme de financement des chambres d'agriculture

ARTICLE 15 B (nouveau)

Affectation à l'Office français de la biodiversité d'une partie des recettes issues d'un nouveau « loto de la biodiversité »

ARTICLE 15

Dispositions relatives à l'affectation de ressources à des tiers

ARTICLE 16

Prise en charge par Action Logement Services d'une partie des contributions des bailleurs sociaux au financement des aides à la pierre