TITRE II
DISPOSITIONS
RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION
ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT
CHAPITRE PREMIER
ENSEMBLE
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
ARTICLE 21
Dispositif pérenne d'évaluation de la
qualité de l'action publique
. Le présent article prévoit que le Gouvernement remette chaque année au plus tard le 1 er avril des évaluations de la qualité de l'action publique afin d'éclairer la préparation du projet de loi de finances.
Cette disposition manque - pour être pleinement utile à un Parlement et à un débat public qui ne manque pas d'informations sur la qualité des dépenses publiques - de plusieurs ajustements visant à assurer l'information du Parlement sur la liste des travaux à venir, à permettre aux personnes concernées par les évaluations d'exercer un droit de réponse ou encore à assurer la publication sous format numérique des données utilisées.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE CAPACITÉ D'ÉVALUATION DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR ET POUR LE PARLEMENT LARGEMENT DÉVELOPPÉE
Afin d'évaluer la qualité de la dépense publique, le Parlement dispose de prérogatives et de moyens importants . Ceux-ci peuvent se distinguer un trois catégories :
- les évaluations réalisées par les parlementaires dans le cadre des pouvoirs généraux de contrôle (commission d'enquête et mission d'information) et des pouvoirs de contrôle en matière budgétaire reconnus spécifiquement aux commissions des finances, à leurs rapporteurs généraux et à leurs rapporteurs spéciaux ;
-
les évaluations réalisées
pour le compte du Parlement par des organismes tiers
comme la Cour des
comptes (article 58-2 de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances et VIII de l'article LO 111-3 du code la
sécurité sociale), du Conseil des prélèvements
obligatoires
(article 331-3 du code des juridictions financières ou
des instituts de recherche comme l'Institut des Politiques Publiques
(IPP)
102
(
*
)
;
- les évaluations réalisées au profit du Parlement par le Gouvernement en application de dispositions organiques (annexes budgétaires générales prévues au 7° de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 et annexes relevant du III de l'article LO 111-4 du code la sécurité sociale) ou relevant de la législation ordinaire (demande de rapport).
En outre, les parlementaires peuvent bénéficier, comme l'ensemble des citoyens, des analyses produites et publiées par les corps d'inspection de l'administration et par les différents organismes publics concourant à l'évaluation des politiques publiques : Conseil d'État, Cour des comptes, France Stratégie etc.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE PRINCIPE DE LA REMISE D'ÉVALUATIONS SUR LA QUALITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES AU PARLEMENT AU MOIS D'AVRIL
Le présent article propose que le Gouvernement remette chaque année, au plus tard le 1 er avril, des évaluations sur la qualité de l'action publique « en vue d'éclairer la préparation du projet de loi de finances ». Ces évaluations pourraient porter sur :
- l'ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques ou des entités bénéficiant de fonds publics ainsi que sur les crédits d'impôt ;
- les dépenses fiscales et les exonérations ou abattements d'assiette ainsi que les réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement.
Ces évaluations auront pour objet, notamment, d'identifier les mesures d'amélioration de l'efficacité, de l'efficience et des coûts des politiques et des structures évaluées.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LE REJET DE L'ARTICLE
L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le projet de loi de programmation des finances publiques, elle n'a pas adopté cet article .
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI DOIT ÊTRE COMPLÉTÉ POUR NE PAS ÊTRE UNE SIMPLE MESURE D'AFFICHAGE
Selon les termes du ministre des comptes publics 103 ( * ) M. Gabriel Attal, l'introduction du présent article au sein du projet de loi de programmation des finances publiques « fait suite immédiatement aux dialogues de Bercy » durant lesquels un débat s'était fait jour concernant l'évaluation de la qualité de la dépense publique .
Le rapporteur estime que la pertinence de la mesure proposée peut être interrogée.
D'une part, il est permis de douter qu'elle renforce véritablement les moyens du Parlement quant à l'évaluation des politiques publiques et de l'efficacité de la dépense publique.
En effet, comme le rappelle le I du commentaire du présent article, le Parlement dispose déjà d'une information riche sur ce sujet soit qu'il la produise pour son compte au travers de ses pouvoirs de contrôle et d'évaluation, soit qu'elle soit produite à son profit.
À cet égard, on peut relever qu'
au cours
du précédent quinquennat, la seule commission des finances du
Sénat a adopté et publié 109 rapports
d'information
qui ont tous vocation à évaluer la
qualité de la
dépense publique.
Bilan quantitatif des rapports
déposés
par la commission des finances du
Sénat
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Nombre de rapports d'information publiés par la commission des finances du Sénat |
13 |
25 |
20 |
22 |
29 |
D'autre part, le Gouvernement s'engage sur le principe d'une restitution d'évaluations alors que, jusqu'ici, il peine déjà à respecter les obligations que lui confie la loi en matière d'élaboration de rapports sur l'efficacité des politiques publiques.
Ainsi, comme l'a montré le rapport
d'information
104
(
*
)
de
la vice-Présidente Pascale Gruny sur le bilan annuel de l'application
des lois
au 31 mars 2022, depuis 2015
plus de la moitié
des rapports devant être remis par le Parlement au Gouvernement ne l'ont
pas étés.
Dispositions législatives prévoyant le
dépôt d'un rapport
depuis la session parlementaire
2015-2016
|
Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport |
Rapports déposés |
Rapports dont la disposition législative qui les prévoit a été abrogée ou réécrite |
Rapports devenus sans objet (autres motifs) |
Rapports en attente |
Taux de remise |
|
|
2015-2016 |
12 |
6 |
0 |
5 |
1 |
50% |
|
2016-2017 |
16 |
8 |
0 |
7 |
1 |
50 % |
|
2017-2018 |
36 |
27 |
3 |
2 |
4 |
75 % |
|
2018-2019 |
23 |
9 |
1 |
4 |
9 |
39 % |
|
2019-2020 |
55 |
20 |
0 |
1 |
34 |
37°% |
|
2020-2021 |
21 |
7 |
0 |
0 |
14 |
33 % |
|
Total |
163 |
77 |
4 |
19 |
63 |
47 % |
Source : Rapport d'information n° 658 (2021-2022) de Mme Pascale Gruny sur le bilan de l'application des lois au 31 mars 2022
Enfin, au plan opérationnel le dispositif proposé par le Gouvernement parait manquer des précisions pourtant nécessaires pour en assurer l'utilité.
Ainsi, il ne précise pas comment seront définis les thèmes sur lesquels porteront les évaluations ni quelles seront les garanties d'objectivité ou d'exhaustivité des points de vue dans les analyses réalisées.
Dans ce contexte, le rapporteur considère que la mesure proposée par le Gouvernement relève davantage d'un objectif d'affichage que d'un véritable levier pour « éclairer la préparation du projet de loi de finances ».
Sans le supprimer, le dispositif a été amélioré par la commission des finances en adoptant l'amendement COM-108 du rapporteur qui vise à prévoir que :
- la liste des évaluations devant être réalisées chaque année est déterminée l'année précédant la restitution du rapport et ferait l'objet d'une information au Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances ;
- les évaluations remises au Parlement mentionnaient de façon exhaustive la liste des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, auditionnées ou ayant participé directement ou indirectement aux travaux conduits afin d'assurer la transparence des travaux réalisés ;
- les évaluations remises au Parlement seraient accompagnées - sur le modèle des rapports publiés par la Cour des comptes - d' une réponse aux principales observations et recommandations élaborée, à leur demande, par les personnes concernées par les travaux conduits afin d'assurer l'exhaustivité des points de vue ;
- les données utilisées ou présentées dans le cadre des travaux d'évaluation ou de leur restitution seraient mises à la disposition du grand public dans des formats numériques largement ré-exploitables afin de renforcer l'appropriation et la valorisation des résultats par le grand public.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.
*
102
Voir,
par exemple, l'étude réalisée par l'Institut des
Politiques Publiques dans le cadre de l'élaboration du rapport
d'information de MM. Vincent ÉBLÉ et Albéric de
MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, sur la transformation
de l'impôt de solidarité sur la
fortune (ISF) en impôt
sur la fortune immobilière (IFI) et création du
prélèvement forfaitaire
unique (PFU).
* 103 Compte-rendu de la réunion de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale du 4 octobre 2022.
* 104 Rapport d'information n° 658 (2021-2022) de Mme Pascale GRUNY, président de la délégation du Bureau en charge du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, déposé le 9 juin 2022.