II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : UNE RÉPONSE À LA CRISE ET À LA RELANCE QUI PEINE À SE DÉPLOYER TOTALEMENT
1. La poursuite de la crise sanitaire a conduit à dégager des moyens supplémentaires en faveur de la création et du patrimoine
Les crédits de la mission « Culture » ont été majorés en cours d'exercice de 412 millions d'euros en AE et 405,6 millions d'euros en CP afin de répondre aux incidences de la crise sanitaire. À titre de comparaison, 148,4 millions d'euros (AE=CP) avaient été dégagés en 2020 afin de répondre aux conséquences de la pandémie. La poursuite de celle-ci conduit à la fermeture des institutions patrimoniales et architecturales durant 4 mois et demi au cours de l'année 2021, la fréquentation chutant de 64 % par rapport à 2019, après une diminution de 70 % lors de l'exercice précédent. Le Centre national des monuments nationaux, le musée du Louvre, la Réunion des musées nationaux et le château de Versailles concentrent 80 % des pertes. La création artistique a également été fragilisée par la prolongation des mesures de restriction : fermeture de salles, annulations des tournées et des festivals, mise en place de jauges et introduction du pass sanitaire.
Au-delà du redéploiement de crédits, le financement des mesures de réponses à la crise sanitaire a pris la forme d'un recours aux réserves de précaution et à l'octroi de nouveaux crédits via les collectifs budgétaires ou des décrets de transferts. Ces fonds supplémentaires représentent 65,1 % de l'écart constaté entre les crédits prévus en loi de finances initiale et ceux effectivement consommés.
Mesures d'urgence pour faire face à la crise sanitaire
(en CP et en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Contrairement à l'exercice 2020, où le programme 131 concentrait près des deux tiers des mesures d'urgence, la répartition est, en 2021, plus équilibrée entre les programmes 131 et 175.
Répartition par programme des crédits de
paiement supplémentaires
ouverts en 2021 dédiés
à la réponse à la crise sanitaire
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, 60 % des crédits de paiement, soit 246 millions d'euros, dédiés aux mesures d'urgence sont affectés aux opérateurs des programmes 131, 175 et 361.
Si ce soutien doit être salué, on s'étonnera de la forme utilisée : les crédits dégagés à l'occasion du dernier collectif budgétaire de l'année - 248 millions d'euros en AE et 242 millions d'euros en CP - n'ont pu être consommés intégralement d'ici à la fin de l'exercice.
La gestion des réserves de précaution est également sujette à caution. L'annulation de 5,5 millions d'euros (AE=CP) sur celle visant le programme 175 prévue par la loi de finances rectificative adoptée en juillet 2021 1 ( * ) peut interroger au regard du dégel ultérieur de 10 millions d'euros (AE=CP) en faveur de certains opérateurs confrontés à la crise, somme appelée à compléter les 169,1 millions d'euros (AE=CP) dégagés dans le collectif de fin de gestion.
Ces mesures d'urgence sont par ailleurs complétées par les crédits dédiés au sein de la mission « Plan de relance ». La loi de finances pour 2021 prévoyait en effet que l'action 05 « Culture » du programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance » soit dotée en 2021 de 943 millions d'euros en AE et 572,6 millions d'euros en CP est ainsi prévu en 2021 appelés à financer des dispositifs en principe couverts par la mission Culture. Le programme 175 concentrait en 2021 plus de 60 % des CP liés aux mesures de relance.
Répartition par programme des crédits de
paiement du plan de relance
prévus en 2021 au titre de la mission
Culture
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Crédits prévus en 2021 par le Plan de
relance
au titre de la mission Culture
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|
|
Programme 131 Création |
252 |
170,9 |
|
Relance de la programmation des institutions de spectacle vivant en région (musique |
30 |
23 |
|
Relance de la programmation des institutions de spectacle vivant en région (théâtre, arts de la rue, danse, cirque) |
30 |
20 |
|
Soutien au théâtre privé |
10 |
10 |
|
Programme de commande publique dans les domaines de la littérature, des arts visuels et du spectacle vivant |
30 |
20 |
|
Soutien aux artistes fragilisés par la crise et non pris en charge par les dispositifs transversaux |
13 |
13 |
|
Soutien aux opérateurs de l'État |
119 |
74,9 |
|
Fonds de transition écologique pour les institutions de la création en région sur deux ans |
20 |
10 |
|
Programme 175 Patrimoines |
621 |
351,7 |
|
Soutien aux opérateurs patrimoniaux |
341 |
238,7 |
|
Plan cathédrales |
80 |
30 |
|
Soutien aux autres équipements patrimoniaux |
20 |
10 |
|
Soutien aux investissements privés réalisés par les propriétaires de monuments historiques n'appartenant pas à l'État |
40 |
10 |
|
Réinvestissement dans les monuments relevant du Centre des monuments nationaux |
40 |
20 |
|
Accélération du chantier de restauration de Villers-Cotterêts |
100 |
43 |
|
Programme 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
70 |
50 |
|
Rénovation du réseau des écoles de l'enseignement supérieur culturel et modernisation de leur outil pédagogique |
70 |
50 |
|
Total |
943 |
572,6 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Le taux d'exécution des crédits dédiés à ces projets n'est pas totalement satisfaisant : 74,7 % en AE et 88,5 % en CP. La bonne consommation des crédits dédiés aux opérateurs - près de 55 % des crédits de paiement prévus par la plan de relance - gonfle mécaniquement ce ratio. De fait, si les rapporteurs spéciaux saluent ainsi la consommation de la totalité voire plus des crédits dédiés aux artistes fragilisés par la crise, au spectacle vivant ou aux propriétaires de monuments historiques n'appartenant pas à l'État, ils s'inquiètent de la sous-exécution importante des crédits dédiés au Plan cathédrale (30,8 % des CP consommés en 2021), aux projets de commande publique (46 % des CP consommés en 2021) ou au soutien aux équipements patrimoniaux (41 % des CP consommés en 2021).
Taux de consommation des crédits prévus
en 2021
par le Plan de relance au titre de la mission Culture
(en %)
|
AE |
CP |
|
|
Programme 131 Création |
||
|
Relance de la programmation des institutions de spectacle vivant en région (musique) |
80,9 % |
80,0 % |
|
Relance de la programmation des institutions de spectacle vivant en région (théâtre, arts de la rue, danse, cirque) |
115,0 % |
115,0 % |
|
Soutien au théâtre privé |
100 % |
100 % |
|
Programme de commande publique dans les domaines de la littérature, des arts visuels et du spectacle vivant |
34,5 % |
46,0 % |
|
Soutien aux artistes fragilisés par la crise et non pris en charge par les dispositifs transversaux |
110,0 % |
104,6 % |
|
Fonds de transition écologique pour les institutions de la création en région sur deux ans |
79,0 % |
72,0 % |
|
Programme 175 Patrimoines |
||
|
Plan cathédrales |
63,4 % |
30,7 % |
|
Soutien aux autres équipements patrimoniaux |
82,5 % |
41,0 % |
|
Soutien aux investissements privés réalisés par les propriétaires de monuments historiques n'appartenant pas à l'État |
102,8 % |
117,0 % |
|
Réinvestissement dans les monuments relevant du Centre des monuments nationaux et Villers-Cotterêts |
90,1 % |
54,9 % |
|
Programmes 131 et 175 Soutien aux opérateurs patrimoniaux |
69,9 % |
102,5 % |
|
Programme 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
||
|
Rénovation du réseau des écoles de l'enseignement supérieur culturel et modernisation de leur outil pédagogique |
83,1 % |
70,1 % |
|
Total |
74,7 % |
88,5 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
2. Le déploiement anticipé du Pass Culture
Alors que la loi de finances initiale pour 2021 prévoyait une dotation de 59 millions d'euros en faveur du Pass Culture, 93,55 millions d'euros (AE=CP) ont finalement été consommés. Cette sur-exécution rompt avec la sous-consommation des crédits constatée au cours des précédents exercices. Elle a été permise par l'ouverture de crédits en collectif de fin de gestion (27 millions d'euros) et le dégel de la réserve de précaution (14 millions d'euros).
Crédits prévus et consommés au titre du Pass Culture depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Initialement, expérimenté depuis juin 2019 dans 14 départements 2 ( * ) , le Pass Culture consiste en une application gratuite, qui révèle et relaie les possibilités culturelles et artistiques accessibles à proximité . Chaque jeune de 18 ans résidant dans ces territoires peut demander l'octroi d'une enveloppe de 500 euros à dépenser sur cette application, parmi un large choix de spectacles, visites, cours, livres, musique, services numériques... L'ambition initiale du Gouvernement consistait en une généralisation du dispositif à l'horizon 2022 sur l'ensemble du territoire. Un élargissement de la phase d'expérimentation était prévu le 20 avril 2020 avant d'être différé en raison de la crise sanitaire. La totalité des départements des régions Île-de-France et Grand Est et le département de La Réunion devaient ainsi mettre en place le dispositif à cette date.
En 2019, seuls 11,91 millions d'euros en CP avaient été consommés, principalement en vue de financer des dépenses de fonctionnement alors que la loi de finances initiale prévoyait une dotation de 28,77 millions d'euros (AE=CP) pour le financement de ce dispositif. L'exercice 2020 a exacerbé cette tendance à la sous-exécution, la crise sanitaire ayant limité l'offre et conduit au report de l'extension du dispositif. Ainsi sur les 49 millions d'euros prévus en loi de finances initiales, 10 millions d'euros avaient été redéployés et seuls 24,71 millions d'euros ont été effectivement consommés, dont 12,4 millions d'euros dédiés aux frais de gestion. Le projet a d'abord été porté par le ministère de la culture lui-même est désormais géré par une société par actions simplifiées (SAS) chargée du développement du pass Culture a finalement pris le relais courant 2019, en vue notamment d'élargir son financement à des acteurs privés 3 ( * ) . La SAS reste pour l'heure détenue à 70 % par l'État et à 30 % par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
Le Gouvernement a finalement décidé de généraliser le dispositif le 20 mai 2021 afin d'en faire un outil de relance du secteur, destiné à accompagner la sortie de la crise sanitaire. Le montant accordé a été ramené de 500 euros à 300 euros, somme plus proche des usages observés dans le cadre de l'expérimentation. Cette généralisation semble porter ses fruits, 1,6 million de comptes étant activés à fin 2021, dont 668 000 crédités après la généralisation. 87 millions d'euros ont ainsi été dépensés. 52,8 % de cette somme est fléchée vers le livre, 16,4 % en faveur du cinéma et 13,3 % au profit des instruments de musique.
Les rapporteurs spéciaux saluent cette généralisation qu'ils appelaient de leurs voeux en vue de pouvoir apprécier l'efficience d'un dispositif jusque-là mal connu. L'exercice 2022 qui coïncidera avec une extension aux moins de 18 ans, devrait désormais permettre une évaluation du niveau qualitatif de l'application, tant du point de vue des jeunes que de celui des offreurs. Il s'agira notamment de vérifier que le Pass ne serve pas au financement d'achats liés au parcours scolaire et qu'il contribue à faire évoluer des pratiques culturelles, via une éditorialisation de l'offre et une ouverture à tous les publics, y compris non scolarisés. Par ailleurs, si le Gouvernement entend faire de ce dispositif un outil en faveur de la relance du secteur, il conviendra de vérifier s'il favorise ainsi l'accès au spectacle vivant.
3. Des restes à payer toujours conséquents
Les restes à payer de la mission « Culture » correspondent au solde des engagements n'ayant pas donné lieu à consommation de crédits de paiement au 31 décembre . La prégnance d'importants restes à payer pose comme chaque année la question de la fiabilité de la programmation des grands travaux, telle que présentée chaque année au Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. La commission des finances a relevé depuis 2017 une progression constante de ce solde, à peine ralentie en 2020. Celle-ci s'inscrivait dans un contexte de reprise des grands chantiers culturels.
Une nouvelle impulsion est donnée à ceux-ci via la mission Plan de relance qui mobilise, sur les exercices 2021 et 2022, 113 millions d'euros pour le patrimoine monumental ou 70 millions d'euros pour la rénovation du réseau des écoles d'architecture et de création. Cet appui, s'il doit être salué, s'inscrit malheureusement dans un contexte de désorganisation des chaines d'approvisionnement en matières premières mais aussi d'explosion des prix, liée tout à la fois à l'inflation et à la perspective des Jeux olympiques de Paris en 2024.
L'exercice 2021 est marqué par une nouvelle progression du montant du solde, qui dépasse le milliard d'euros (+ 3,3 % par rapport à 2020). Le solde a ainsi augmenté de 46 % depuis 2016.
Évolution du montant des restes à payer
de la mission « Culture »,
par programme, de 2016
à 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les diminutions constatées sur les programmes 175, 224 et 361 sont largement compensées, comme en 2020, par la progression du solde au sein du programme 131 (+ 37,37 millions d'euros, soit une majoration de 27 %). Le relogement du Centre national des arts plastiques à Pantin et les travaux de rénovation du théâtre national de la danse de Chaillot (82,74 millions d'euros) concentrent près de la moitié - 47,2 % - des restes à payer du programme 131.
4. Un trompe l'oeil : le rattachement de crédits en faveur de la restauration de Notre-Dame de Paris
Comme en 2020, le programme 175 « Patrimoines » a fait l'objet de d'un rattachement des fonds de concours dédiés au financement de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris. En effet, 31,7 millions d'euros (AE=CP) sont venus abonder le programme à cette fin en 2021. Ils ont été reversés à l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris (EP-RNDP). Institué par la loi du 29 juillet 2019 4 ( * ) et créé par décret 5 ( * ) , il est entré en fonctions le 2 décembre 2019. L'EP-RNDP a, par ailleurs, bénéficié du report de crédits non consommés sur les fonds de concours rattachés en 2020 : 28 millions d'euros en AE et 28,1 millions d'euros en CP.
Seuls 48,1 millions d'euros (AE=CP) ont été effectivement consommés.
Répartition des mouvements de
crédits
en faveur de Notre-Dame de Paris en 2021
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
|
|
Reports de crédits non consommés en 2020 (fonds de concours) |
28 |
28,1 |
|
Fonds de concours 2021 |
31,7 |
31,7 |
|
Total Report |
59,7 |
59,8 |
|
Crédits consommés |
48,1 |
48,1 |
Il convient de rappeler à ce stade que l'utilisation du programme 175 « Patrimoines » pour la réhabilitation de la cathédrale n'est que cosmétique. L'intégralité des travaux doit en effet être financée par la souscription nationale instituée en 2019. Ainsi, l'établissement public fait partie de la liste des opérateurs de l'État du programme 175, sans pour autant qu'il ne bénéficie d'un quelconque financement direct de l'État autre que le reversement du montant de la souscription nationale, qui a réuni près de 340 000 donateurs 6 ( * ) . Au 30 septembre 2021, le montant total des dons encaissés et des promesses de dons atteignait 846,4 millions d'euros
L'exercice 2021 a coïncidé avec la fin des travaux de sécurisation-consolidation de la cathédrale, dont le coût final a été évalué à 151 millions d'euros. Au total, depuis 2019, 186 millions d'euros en AE et 153 millions d'euros en CP ont été consommés.
Il est regrettable qu'aucune précision ne soit apportée dans le rapport annuel de performances sur le coût de l'établissement public. La Cour des comptes avait relevé, dans un rapport public thématique publié en septembre 2020, un coût de fonctionnement de 5 millions d'euros par an, pour 39 ETPT (le montant total des rémunérations devant atteindre près de 4 millions d'euros) 7 ( * ) . La Cour avait, en outre, noté que plus du quart des effectifs (11 employés, 7 étant affectés au pôle communication et 4 au pôle opération, en charge de la valorisation du parvis) n'ont qu'un lien ténu avec la conservation et la restauration de la cathédrale. Ce coût est, en tout état de cause, financé directement par les dons.
Le ministre de la culture s'était pourtant engagé lors des travaux préparatoires sur le projet de loi pour la restauration et la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale au Sénat sur une participation de l'État. Il avait, en effet, indiqué que « l'État (devait) prendre sa part de financement dans la restauration de Notre-Dame de Paris » et qu'« il y (aurait) quoi qu'il en soit des subventions budgétaires du ministère de la culture à l'établissement public » 8 ( * ) . La loi elle-même prévoit, à l'article 2, que « les fonds recueillis au titre de la souscription nationale sont exclusivement destinés au financement des travaux de restauration et de conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris et de son mobilier dont l'État est propriétaire ».
Il apparaît aujourd'hui que seul le loyer de l'établissement, évalué à 195 250 euros annuels, est pris en charge par le ministère de la Culture depuis le mois d'octobre 2020. Les locaux utilisés appartiennent aux services du Premier ministre et donnaient donc lieu au versement d'un loyer à France Domaine. De fait, la seule dépense d'importance pour l'État s'agissant du chantier de restauration pourrait consister en la dépense fiscale afférente aux dons effectués dans le cadre de la souscription nationale. Elle doit cependant être relativisée. L'article 5 de la loi du 29 juillet 2019 prévoit en effet une réduction d'impôt de 75 % du montant du versement dans la limite de 1 000 euros, ramenée à 66 % dans la limite de 20 % du revenu imposable pour la fraction dépassant ce plafond. 120 000 foyers fiscaux ont été concernés par cette réduction d'impôt en 2020, le montant des versements inférieurs ou égaux à 1 000 euros atteignant 22,2 millions d'euros. La fraction de versement excédant le plafond de 1 000 euros est chiffrée, quant à elle, à 2,5 millions d'euros. Le coût de la dépense fiscale peut donc être évalué à 18 millions d'euros environ.
Les rapporteurs spéciaux rappellent que les recettes de TVA engendrées par le chantier de restauration auraient pu largement financer la charge administrative de l'établissement.
* 1 Loi de finances rectificative n° 2021-953 du 19 juillet 2021.
* 2 Ardennes, Bas Rhin, Côtes d'Armor, Doubs, Finistère, Guyane, Hérault, Ille-et-Vilaine, Morbihan, Nièvre, Saône-et-Loire, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Vaucluse.
* 3 Décret n° 2019-755 du 22 juillet 2019.
* 4 Loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale et décret n° 2019-1250 du 28 novembre 2019 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
* 5 Décret n° 2019-1250 du 28 novembre 2019 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
* 6 Ces dons, qui ouvrent droit à une réduction d'impôt, donnent lieu à une dépense fiscale de l'État.
* 7 La conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris - Premier bilan, rapport public thématique de la Cour des comptes, septembre 2020.
* 8 Audition devant la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, 16 mai 2019.