N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 8
Culture
Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
|
Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
1. La mission Culture est composée de quatre programmes :
- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique (1 044,5 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2021) ;
- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français (1 393,5 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2021) ;
- le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture », appelé à financer l'action culturelle internationale et des fonctions supports du ministère (743,3 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2021) ;
- le nouveau programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », créé en 2021 à partir du programme 224, qui rassemble les crédits dédiés aux politiques transversales du ministère et au soutien de la langue française et le plurilinguisme (652 millions d'euros de crédits de paiement consommés en 2021).
Les dépenses de la mission « Culture » ont atteint en 2021 3,87 milliards d'euros, en autorisations d'engagement (AE) et 3,94 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Le taux d'exécution des crédits de la mission s'établit, dans ces conditions, à 119,4 % en AE comme en CP. L'écart entre les crédits initialement prévus en loi de finances et ceux effectivement consommés atteint 628,9 millions d'euros en AE et 623,3 millions d'euros en CP.
2. L'écart constaté avec la prévision tient principalement à l'exécution du programme 175 « Patrimoines ». 60,3 % de l'écart constaté entre la loi de finances initiale et l'exécution tient, en effet, à ce programme, qui reste le principal bénéficiaire des mouvements de crédits observés au cours de l'exercice, avec une ouverture de crédits atteignant 418 millions d'euros en CP. La surconsommation constatée ne relève pas uniquement de la gestion de la crise sanitaire et du soutien aux opérateurs de l'État comme à l'ensemble du secteur. L'élargissement du Pass Culture accéléré fin 2021 ou l'utilisation du programme 175 « Patrimoines » comme courroie de transmission pour le financement des travaux de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, quand bien même ces crédits sont issus de la souscription nationale, ont également conduit à une sur-exécution des crédits.
3. Le montant de l'ensemble des subventions versées aux opérateurs de la mission s'établit en 2021 à 1,77 milliard d'euros en CP, soit une augmentation de 557,5 millions d'euros par rapport à l'année 2020. Ce montant représente 56,5 % des crédits consommés par la mission en 2021, contre 38 % en 2020. Les rapporteurs spéciaux relèvent une sur-exécution en 2021 des crédits de l'ordre de 65 % en AE et 60 % en CP. Ces écarts sont principalement imputables aux mesures adoptées en cours d'exercice afin d'aider les opérateurs à faire face aux incidences de la poursuite de la crise sanitaire et accompagner la reprise de leur activité.
4. Le montant de la dépense fiscale rattachée à la mission « Culture » atteint 886 millions d'euros en 2021. Il ne reflète pas la totalité de l'effort fiscal de l'État en faveur de la culture puisqu'il n'intègre pas les dépenses liées au mécénat, attachées à la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Le montant constaté est plus faible que celui attendu en loi de finances initiale. L'écart est en large partie imputable à une moindre dépense au titre de la TVA applicable aux entrées au sein des lieux culturels, limitées par la poursuite de la crise sanitaire.
5. Les crédits de la mission « Culture » ont été majorés en cours d'exercice de 412 millions d'euros en AE et 405,6 millions d'euros en CP afin de répondre aux incidences de la crise sanitaire. Ces fonds supplémentaires représentent 65,1 % de l'écart constaté entre les crédits prévus en loi de finances initiale et ceux effectivement consommés. 60 % des crédits de paiement, soit 246 millions d'euros, dédiés aux mesures d'urgence sont affectés aux opérateurs des programmes 131, 175 et 361. Si ce soutien doit être salué, on s'étonnera de la forme utilisée : les crédits dégagés à l'occasion du dernier collectif budgétaire de l'année - 242 millions d'euros - n'ont pu être consommés intégralement d'ici à la fin de l'exercice. Ces mesures d'urgence sont par ailleurs complétées par les crédits dédiés à des dispositifs en principe couverts par la mission « Culture » au sein de la mission « Plan de relance ». La loi de finances pour 2021 prévoyait à cet effet 943 millions d'euros en AE et 572,6 millions d'euros en CP. Le taux d'exécution des crédits dédiés à ces projets n'est pas totalement satisfaisant : 74,7 % en AE et 88,5 % en CP. S'il convient de saluer la consommation de la totalité voire plus des crédits dédiés aux artistes fragilisés par la crise, au spectacle vivant ou aux propriétaires de monuments historiques n'appartenant pas à l'État, la sous-exécution importante des crédits dédiés au Plan cathédrale (30,8 % des CP consommés en 2021), au projet de commande publique (46 % des CP consommés en 2021) ou au soutien aux équipements patrimoniaux (41 % des CP consommés en 2021) est inquiétante.
6. Alors que la loi de finances initiale pour 2021 prévoyait une dotation de 59 millions d'euros en faveur du Pass Culture, 93,55 millions d'euros (AE=CP) ont finalement été consommés. Cette sur-exécution rompt avec la sous-consommation des crédits constatée au cours des précédents exercices. Elle tient à la généralisation du dispositif en mai 2021, alors qu'il n'était jusque-là expérimenté qu'au sein de 14 départements. Cette extension était souhaitée par les rapporteurs spéciaux, qui relèvent que l'exercice 2022 devrait désormais permettre une évaluation du niveau qualitatif de l'application, tant du point de vue des jeunes que de celui des offreurs. Il s'agira notamment de vérifier que le Pass ne sert pas au financement d'achats liés au parcours scolaire et qu'il contribue à faire évoluer des pratiques culturelles, via une éditorialisation de l'offre et une ouverture à tous les publics, y compris non scolarisés.
7. L'exécution 2021 met une nouvelle fois en avant d'importants restes à payer, ce qui pose comme chaque année la question de la fiabilité de la programmation des grands travaux , telle que présentée chaque année au Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. Le montant du solde dépasse le milliard d'euros ( 1,01 milliard d'euros, + 3,3 % par rapport à 2020 ). Ce solde a progressé de 46 % depuis 2016.
8. La majoration des crédits du programme 175 relève pour une large partie du rattachement des fonds de concours dédiés au financement de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris . En effet, 59,7 millions d'euros en AE et 59,8 millions d'euros en CP sont venus abonder le programme à cette fin. Il convient de rappeler à ce stade que l'utilisation du programme 175 « Patrimoines » pour la réhabilitation de la cathédrale n'est que cosmétique. L'intégralité des travaux doit en effet être financée par la souscription nationale instituée en 2019. Les dons financent également l'établissement public créé afin de superviser les travaux. Il est regrettable qu'aucune précision ne soit apportée sur le coût de cette structure. Les rapporteurs spéciaux rappellent que les recettes de TVA engendrées par le chantier de restauration auraient pu largement financer la charge administrative de l'établissement, alors que le coût de la dépense fiscale liée à la majoration du taux de réduction d'impôt sur les dons aux particuliers est estimé à 18 millions d'euros.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021 : UNE SURCONSOMMATION DANS LA LIGNÉE DE L'EXERCICE 2020
La mission « Culture » du budget général regroupe les crédits dédiés à l'action du ministère de la culture en faveur du patrimoine, de la création artistique, de la démocratisation et de la transmission des savoirs. Elle ne regroupe pas tous les crédits affectés au ministère de la Culture, la mission « Médias, livre et industries culturelles » participant, de son côté, au financement du soutien aux industries culturelles.
Depuis 2021, la mission « Culture » est composée de quatre programmes, contre trois auparavant :
- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique ;
- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français ;
- le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture », appelé à financer l'action culturelle internationale et des fonctions supports du ministère ;
- le nouveau programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », créé en 2021 à partir du programme 224, qui rassemble les crédits dédiés aux politiques transversales du ministère et au soutien de la langue française et du plurilinguisme.
1. Une exécution une nouvelle fois bouleversée
Les dépenses de la mission « Culture » se sont élevées en 2021 à 3,87 milliards d'euros, en autorisations d'engagement (AE) et à 3,84 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) . Le taux d'exécution des crédits de la mission s'établit à 119,4 % en AE comme en CP. Pour mémoire, l'exercice 2020, premier exercice budgétaire concerné par la crise sanitaire, avait été marqué par une sur-exécution des crédits de l'ordre de 24 % en AE et 25 % en CP.
Exécution des crédits de la mission « Culture » par programme en 2021
(en millions d'euros et en %)
|
Programme |
Crédits exécutés en 2020 |
Crédits votés LFI 2021 |
Crédits ouverts 2021 |
Crédits exécutés 2021 |
Évolution exécution 2021 / 2020 |
Écart exécution 2021 / LFI 2021 |
|
|
P. 131 Création |
AE |
919,6 |
884,7 |
1 091,5 |
1 081,8 |
+17,6 |
+22,3 % |
|
CP |
899,6 |
860,9 |
1 053,6 |
1 044,5 |
+16,1% |
+21,3 % |
|
|
P. 175 Patrimoines |
AE |
1 088,5 |
1 011,9 |
1 496,5 |
1 391,5 |
+ 27,8 % |
+37,5 % |
|
CP |
1 108,6 |
1 019,6 |
1 430,3 |
1 395,3 |
+25,9 % |
+36,9% |
|
|
P. 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture |
AE |
695,0 |
755,6 |
747,7 |
746,2 |
+7,4 % |
-1,2 % |
|
CP |
722,0 |
751,9 |
745,5 |
743,3 |
+3,0 % |
-1,1% |
|
|
P. 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
AE |
457,8 |
584,3 |
654,9 |
645,9 |
+41,1 % |
+10,5 % |
|
CP |
433,0 |
579,4 |
655,0 |
652,0 |
+50,6 % |
+12,5 % |
|
|
TOTAL |
AE |
3 160,9 |
3 236,5 |
3 990,6 |
3 865,5 |
+22,3 % |
+19,4 % |
|
CP |
3 163,1 |
3 211,7 |
3 884,4 |
3 835,0 |
+21,2 % |
+19,4 % |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Cette surconsommation de crédits est en large partie liée au programme 175 « Patrimoines » . 60,3 % de l'écart constaté entre la loi de finances initiale et l'exécution tient, en effet, à ce programme.
Répartition par programme des crédits de
paiement consommés
en 2021
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le programme 175 est d'ailleurs le principal bénéficiaire des mouvements de crédits observés au cours de l'exercice, avec une ouverture de crédits atteignant 489,3 millions d'euros en AE et 418 millions d'euros en CP.
La surconsommation constatée ne relève pas uniquement de la gestion de la crise sanitaire et du soutien aux opérateurs de l'État comme à l'ensemble du secteur. L'élargissement du Pass Culture accéléré fin 2021 ou l'utilisation du programme 175 « Patrimoines » comme courroie de transmission pour le financement des travaux de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, quand bien même ces crédits sont issus de la souscription nationale, ont également conduit à une sur-exécution des crédits.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2021
(en millions d'euros)
|
Prog. |
LFI 2021 |
Décrets de transfert |
Décrets de virement |
Décret annulation / dépenses accidentelles |
Arrêtés de report |
Arrêtés de rattachement/répartition |
Loi de finances rectificative |
Total ouvertures et annulations |
Crédits ouverts |
Exécution 2021 |
Écart consommé/ crédits alloués en LFI |
|
|
P131 « Création » |
AE |
884,7 |
140,0 |
-0,004 |
10,9 |
1,2 |
54,9 |
207,0 |
1 091,5 |
1 081,8 |
197,1 |
|
|
CP |
860,9 |
140,0 |
-0,004 |
2,8 |
1,2 |
48,9 |
192,9 |
1 053,6 |
1 044,5 |
183,6 |
||
|
P175 « Patrimoines » |
AE |
1 011,9 |
164,8 |
1,5 |
-0,5 |
112 ,6 |
47,4 |
163,6 |
489,3 |
1 496,5 |
1 391,5 |
379,6 |
|
CP |
1 012,6 |
164,8 |
1,5 |
-0,06 |
46,4 |
41,8 |
163,6 |
418,0 |
1 430,3 |
1 395,3 |
375,7 |
|
|
P224 “Soutien” |
AE |
755,6 |
-1,3 |
-3,0 |
-2,0 |
1,3 |
2,5 |
-5,1 |
-7,5 |
747,7 |
746,2 |
-9,4 |
|
CP |
751,9 |
-1,4 |
-4,5 |
1,2 |
3,5 |
-4,9 |
-6,1 |
745,5 |
743,3 |
-8,6 |
||
|
P361 “Transmission” |
AE |
584,3 |
1,4 |
0,8 |
- 0,002 |
17,3 |
1,4 |
52,4 |
73,4 |
654,9 |
645,9 |
61,6 |
|
CP |
579,4 |
1,4 |
2,3 |
- 0,002 |
21,0 |
1,4 |
52,2 |
78,3 |
655,0 |
652,0 |
72,6 |
|
|
Total mission |
AE |
3 236,5 |
304,9 |
-0,7 |
- 0,5 |
142,1 |
52,5 |
265,8 |
764,2 |
3 990,6 |
3 865,5 |
628,9 |
|
CP |
3 211,7 |
304,7 |
-0,7 |
-0.06 |
71,4 |
48,0 |
259,8 |
683,2 |
3 884,4 |
3 835,0 |
623,3 |
|
Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les dépenses de personnel de la mission sont rassemblées au sein du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture ». Le montant exécuté en 2021 s'élève à 659,8 millions d'euros, soit une progression de 1,4 % par rapport à l'exercice précédent. Cette légère augmentation, après deux exercices marqués par une baisse des crédits exécutés (-0,23 % en 2019 et -8,1 % en 2020) permet de renouer avec la progression continue enregistrée entre 2014 et 2018 (+ 8,3 %).
Le plafond d'emplois a été une nouvelle fois respecté. Le plafond exécuté s'élève à 9 369,71 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 202,29 ETPT de moins que ce que prévoyait le plafond d'emplois ministériel (loi de finances initiale et transferts en gestion en cours d'année).
La fermeture de certains établissements publics, de services à compétence nationale et des établissements accueillant du public en raison de la crise sanitaire justifie en large partie l'écart constaté avec le schéma d'emploi initialement retenu, avec une sous-consommation établie à 193 ETPT.
L'essentiel de la progression constatée des crédits exécutés entre 2020 et 2021 tient au plan de rattrapage indemnitaire, mis en place afin de réduire les écarts de rémunérations observés entre les agents du ministère de la culture et ceux des autres administrations centrales. Ces différences peuvent atteindre 125 % selon les ministères. Ce plan, qui s'étale sur la période 2018-2022, est soutenu par les rapporteurs spéciaux tant il permet de répondre au défaut d'attractivité des emplois du ministère de la culture. 8,1 millions d'euros ont ainsi été dédiés à ce plan en 2021.
2. L'exécution 2021 du budget des opérateurs rattachés à la mission : l'impact de la crise sanitaire
La mission « Culture » regroupe plusieurs catégories d'opérateurs :
- les théâtres nationaux, certaines salles de spectacles, la Philharmonie de Paris et l'Opéra de Paris sont rattachés au programme 131 « Création » ;
- la Réunion des musées nationaux - Grand Palais (RMN-GP), les grands musées nationaux, le Centre des monuments nationaux (CMN) et l'Institut national de recherches archéologiques et préventives (INRAP) sont rattachés au programme 175 « Patrimoines ». Plus de la moitié des crédits dédiés aux opérateurs de la mission sont liés à ce programme ;
- l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) est le seul opérateur du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture » ;
- les établissements de l'enseignement supérieur culturel et Universcience sont, quant à eux, rattachés au programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
Dotations aux opérateurs réparties par programme
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La mission « Culture » abonde également des opérateurs rattachés à d'autres missions (Centre national de la recherche scientifique, Universités, Centre national du cinéma et de l'image animée...).
Le montant de l'ensemble des subventions versées aux opérateurs s'établit en 2021 à 1,77 milliard d'euros en crédits de paiement , soit une augmentation de 557,5 millions d'euros par rapport à l'année 2020 . Ce montant représente 56,5 % des crédits consommés par la mission en 2021, contre 38 % en 2020.
Les rapporteurs spéciaux relèvent une sur-exécution en 2021 des crédits de l'ordre de 65 % en AE et 60 % en CP. Les écarts constatés entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution sont principalement imputables aux mesures adoptées en cours d'exercice afin d'aider les opérateurs à faire face aux incidences de la poursuite de la crise sanitaire et accompagner la reprise de leur activité (cf infra ).
Montant des subventions versées aux
opérateurs rattachés à la mission
« Culture »
en 2020 et en 2021
(en millions d'euros)
|
Exécution 2020 |
Prévision LFI 2021 |
Exécution 2021 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Création |
324,8 |
324,9 |
285,7 |
285,7 |
469,2 |
427,7 |
|
Patrimoines |
637,8 |
670,1 |
525,7 |
549,4 |
961,1 |
986,1 |
|
Soutien aux politiques du ministère |
18,5 |
18,3 |
12,2 |
12,2 |
17,7 |
17,7 |
|
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
192,6 |
192,5 |
252,4 |
252,4 |
331,7 |
331,8 |
|
Total |
1 173,7 |
1 205,8 |
1 076,0 |
1099,7 |
1 779,7 |
1 763,3 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
3. Une moindre dépense fiscale imputable à la crise sanitaire
Le soutien budgétaire aux politiques culturelles de la mission « Culture » est complété par un ensemble de dépenses fiscales qui sont rattachées à deux programmes de la mission : « Création » et « Patrimoines ». Ce dernier concentre 13 des 23 dispositifs fiscaux rattachés à la mission. Le montant des dépenses fiscales s'est élevé à 886 millions d'euros en 2021.
Ce montant ne représente pas la totalité de l'effort fiscal en faveur de la culture. La réduction d'impôt au titre des dons , qu'il s'agisse du mécénat d'entreprises (article 238 bis du code général des impôts) ou des dons des particuliers (article 200 du code général des impôts), qui contribue largement à soutenir le secteur culturel, n'est, ainsi, pas considérée comme une dépense fiscale de la mission mais est rattachée à la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
Évolution de la dépense fiscale
rattachée à la mission « Culture »
entre
2020 et 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
S'il est en progression par rapport à 2020 - 717 millions d'euros - ce montant demeure inférieur à celui retenue en loi de finances initiale : 1 054 millions d'euros. L'écart est en large partie imputable à une moindre dépense au titre de la TVA applicable aux entrées au sein des lieux culturels. La moindre dépense est en effet estimée à 205 millions d'euros, le montant de la dépense fiscale afférente aux trois dispositifs concernés atteignant 650 millions d'euros en 2020.