N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 29a
Sécurités
(Programmes 152 « Gendarmerie
nationale » et 176 « Police nationale » ;
Programme 207 « Sécurité et éducation
routières »)
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS
Rapporteur spécial : M. Philippe DOMINATI
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
|
Sénat : |
787 (2021-2022) |
Les principales observations
du rapporteur
spécial
1. Les taux d'exécution des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » s'élèvent à 98,91 % en AE et 99,71 % en CP, ce qui constitue un niveau proche de l'année 2020 .
2. Malgré le retour à la normale de l'activité opérationnelle, l'année 2021 reste marquée par une sous consommation des crédits de personnels, à hauteur de 139,78 millions d'euros, soit un niveau similaire à 2020, alors même que la police et la gendarmerie ont poursuivi leurs plans de recrutement et que des mesures indemnitaires continuent à produire leurs effets. Cette sous-consommation s'explique par les difficultés de recrutement, qui ont connu davantage de sorties qu'anticipées, compensées tardivement par des recrutements.
3. L'année 2021 est marquée par la poursuite du plan présidentiel de recrutement de 10 000 policiers et gendarmes. Même si son bien-fondé est contestable, l'« esprit » de ce plan a été pleinement respecté, puisqu'entre 2017 et 2022, 8 446 emplois de policiers et 2 083 emplois de gendarmes auront été créés.
4. Les dépenses de personnel des deux programmes augmentent de 1,5 % par rapport à 2020 et atteignent un taux d'exécution de 99,5 %. Contrairement à l'année dernière, cette sous-exécution ne résulte pas directement de la crise sanitaire, qui avait contraint à décaler les incorporations à la suite du premier confinement, mais par la tension sur le recrutement.
5. La persistance d'un stock important d'heures supplémentaires demeure un risque pour la police nationale, tant sur le plan financier (leur coût est estimé à 651 millions d'euros par la Cour des comptes si elles ne sont pas indemnisées) qu'opérationnel (les heures supplémentaires encore à récupérer représentent l'équivalent de 10 255 ETP). En 2021, 3,5 millions d'heures ont été indemnisées, pour un montant total de 45,2 millions d'euros (26,5 millions d'euros initialement prévus en loi de finances initiale et 18,7 millions d'euros en gestion grâce à la sous-exécution de la masse salariale).
6. En prenant en compte les dépenses effectuées au titre du plan de relance, les dépenses de fonctionnement et d'investissement des deux programmes s'élèvent à 3,3 milliards d'euros, soit une progression de 12 %, ce qui amplifie le renversement de tendance qui s'était amorcé en 2020.
7. S'il permet d'apporter une amélioration salutaire dans certains domaines, comme l'immobilier ou le domaine des véhicules, le plan de relance pourrait ne pas suffire à assurer durablement l'équilibre financier des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ».
8. Sans prendre en compte le plan de relance, l'ensemble des dépenses de la mission « Sécurités » s'élève à 3,05 milliards d'euros en CP en 2021 contre 2,939 milliards d'euros en 2020, en progression de + 4 %. Cette évolution entraine une stabilité du ratio mesurant la part des dépenses de personnel dans l'ensemble des dépenses des deux programmes, qui s'élève à 87,58 % en 2021. Les précédents plans d'équipement ont par ailleurs été marqués par un effet « stop and go » qui pourrait également caractériser le plan de relance actuel, dont l'extinction est prévue au plan budgétaire.
I. LES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »
A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2021
Les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » regroupent plus de 97 % des crédits de paiement (CP) consommés en 2021 au sein de la mission « Sécurités ».
Pour ces deux programmes, l'année 2021 est marquée par un retour à la normale après la crise sanitaire, dont les effets sur le budget des deux institutions avaient été particulièrement marqués.
Malgré le retour à la normale de l'activité opérationnelle, l'année 2021 reste marquée par une sous-consommation des crédits de personnels, à hauteur de 139,78 millions d'euros, soit un niveau similaire à 2020, alors même que la police et la gendarmerie ont poursuivi leurs plans de recrutement et que des mesures indemnitaires continuent à produire leurs effets. Cette sous-consommation s'explique par les difficultés de recrutement, qui ont connu davantage de sorties qu'anticipées, compensées tardivement par des recrutements.
Seule la gendarmerie nationale a dépassé les crédits de paiement (CP) ouverts en loi de finances initiale, à hauteur de 62,64 millions d'euros.
Cette évolution met fin au phénomène récurrent de surconsommation des crédits de ces deux programmes, qui s'expliquait par les fortes tensions dans l'exécution des dépenses de personnel.
Alors que les crédits des programmes exécutés avaient connu une baisse en 2021, ces derniers reprennent leur augmentation tendancielle et connaissent une hausse de 1,56 % en AE et 1,27 % en CP.
Exécution des crédits des programmes
« Gendarmerie nationale »
et « Police
nationale » en 2021
(en millions d'euros)
|
Programme |
Crédits exécutés 2019 |
Crédits exécutés 2020 |
Crédits votés 2021 |
Crédits exécutés 2021 |
Évolution des crédits exécutés 2020-2021) |
Exécution 2021 / LFI 2021 |
|
|
Police nationale |
AE |
11 073,78 |
10 895,20 |
11 240,96 |
11 102,49 |
1,90% |
98,77% |
|
CP |
10 902,96 |
10 915,90 |
11 171,50 |
11 049,88 |
1,23% |
98,91% |
|
|
Gendarmerie nationale |
AE |
9 618,26 |
9 517,50 |
9 719,87 |
9 629,14 |
1,17% |
99,07% |
|
CP |
8 977,38 |
9 100,30 |
9 157,03 |
9 219,67 |
1,31% |
100,68% |
|
|
Total |
AE |
20 692,04 |
20 412,70 |
20 960,83 |
20 731,63 |
1,56% |
98,91% |
|
CP |
19 880,34 |
20 016,20 |
20 328,53 |
20 269,55 |
1,27% |
99,71% |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les taux d'exécution des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » s'élèvent ainsi à 98,91 % en AE et 99,71 % en CP, ce qui constitue un niveau proche de celui constaté en 2020. Pour rappel, ils s'établissaient respectivement à 101,05 % et 100,85 % en autorisations d'engagement (AE) et à 101,48 % en crédits de paiement (CP) en 2019 en raison des tensions importantes dans l'exécution des dépenses de personnel.
Les mouvements de crédits en lois de finances rectificatives ont été d'une ampleur très limitée, en comparaison à l'année 2020 où avaient été ouverts 328,5 millions d'euros d'AE et 150,7 millions d'euros de CP en hors titre 2 pour l'ensemble de la mission « Sécurités ». Pour 2021, 74,18 millions d'euros en AE et 63,45 millions d'euros en CP ont été ouverts sur le hors titre 2 tandis que 56,36 millions d'euros ont été annulés en crédits de personnels, correspondant principalement à la réserve de précaution.
Évolution des crédits des programmes
« Police nationale »
et « Gendarmerie
nationale »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La sous-consommation des crédits des deux programmes a en outre permis de procéder à une opération de fongibilité asymétrique du titre 2 vers le hors titre 2 en, gestion, d'une ampleur supérieure à 2020.
Cette opération, d'un montant de 87 millions d'euros, a permis de faire face à un aléa de gestion (17,3 millions d'euros de pénalité au profit du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique) et mener diverses opérations d'investissement (achat de 5 000 caméras piétons, extension des locaux CRS de Vélizy).
Mouvements de crédits intervenus en gestion sur
l'année 2020
sur la mission
« Sécurités »
(en milliards d'euros)
* : fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires