N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 24
Recherche et enseignement supérieur
Rapporteurs spéciaux : Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
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Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
I. Les programmes « Enseignement supérieur » (Mme Vanina Paoli-Gagin)
1. La loi de finances pour 2021 a doté les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » de crédits supplémentaires par rapport à 2020, pour un montant cumulé de 302,7 millions d'euros en AE et de 367,8 millions d'euros en CP.
2. Cette hausse initiale a principalement bénéficié, en valeur absolue, au programme 150, dont les crédits ont augmenté de 1,21 % en AE et de 1,7 % en CP par rapport à 2020. En application de la loi de programmation pour la recherche , il était en effet prévu que le programme 150 voit ses crédits augmenter de 165 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. S'agissant du programme 231, la hausse des crédits initiaux vient financer en particulier la revalorisation des bourses sur critères sociaux versées aux étudiants et du ticket restaurant à 1 euro pour les étudiants boursiers et l'augmentation de la subvention pour charges de service public versée au réseau des oeuvres.
3. En exécution, les deux programmes du périmètre « Recherche » du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ont connu des évolutions très différentes. Alors que le programme 150 a vu ses crédits exécutés à un montant comparable à ce que prévoyait la loi de finances initiale, le programme 230 a connu une sur-exécution de 4,9 % en AE et de 4,8 % en CP. Cette évolution s'explique, comme l'année dernière, par les mesures mises en place pour accompagner les étudiants pendant la crise sanitaire (en particulier, financement des bourses sur critères sociaux et leur revalorisation à la rentrée 2021 et mise en oeuvre de l'indemnité inflation de 100 euros), en plus des mesures déjà décidées en loi de finances initiale .
4. Ces mesures ont été financées par le dégel total de la réserve de fin de gestion , ainsi que par l'ouverture de deux enveloppes supplémentaires par les lois de finances rectificatives du 19 juillet 2021 et du 1 er décembre 2021.
II. Les programmes « Recherche » (M. Jean-François Rapin)
5. En 2021, les programmes « Recherche » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » connaissent des évolutions importantes rendues difficilement lisibles par d'importantes mesures de périmètre venant diminuer le montant des crédits (sortie du programme 186, prise en charge des crédits du programme 191 par une autre mission, et transferts ponctuels depuis les programmes 192 et 193 vers d'autres missions) et par l'évolution tendancielle de certaines dépenses , en particulier la fin du remboursement de la dette contractée auprès de l'Agence spatiale européenne en 2020.
6. À périmètre constant et en neutralisant les évolutions tendancielles de la dépense, l'enveloppe budgétaire s'agissant des programmes du périmètre « Recherche » augmente d'environ 200 millions d'euros, tandis que 315 ETPT sont créés. Néanmoins, cette hausse, conforme à la loi de programmation de la recherche, manque d'ambition.
7. En exécution, pour l'ensemble des programmes du périmètre « Recherche », on observe une sur-exécution des crédits initiaux, pour un montant cumulé de 379,4 millions d'euros en AE et 164,1 millions d'euros en CP, dans le contexte des réponses apportées à la crise sanitaire. Ces évolutions s'expliquent largement par la sur-exécution des crédits du programme 190, qui augmentent significativement en exécution de 39,8 % en AE et de 14,7 % en CP, le programme ayant reçu des crédits en provenance de la mission Plan de relance, transférés au titre du plan de relance dans le secteur aérien dans le contexte de la pandémie du Covid-19 , pour un total de 744 millions d'euros en AE et de 232,96 millions d'euros en CP.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021
L'exécution budgétaire de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) en 2021 s'est inscrite dans le triple contexte de la redéfinition de la maquette budgétaire par la loi de finances initiale pour 2021, de la loi de programmation pour la recherche du 24 décembre 2020 1 ( * ) (LPR), et de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19.
Les crédits alloués, en loi de finances initiale, à la MIRES, à savoir 28,607 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 28,476 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), apparaissaient en baisse en 2021 de 0,16 % en AE et de 0,65 % en CP par rapport à 2020 (28,652 milliards d'euros en AE et 28,663 milliards d'euros en CP en 2020).
Néanmoins, le sens de cette évolution s'explique par des changements de périmètre et des transferts . En effet, le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » a été sorti du périmètre de la MIRES (conduisant à une baisse mécanique des crédits de la MIRES de 110 millions d'euros) tandis que le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » a été maintenu en son sein, mais temporairement sans aucun crédit ouvert (baisse du budget de la MIRES de 154 millions d'euros). En outre, des mesures de transfert de crédits ont été décidées par la loi de finances initiale avec d'autres missions budgétaires (« Défense » et « Investissements d'avenir »), depuis le programme 193 « Recherche spatiale » et depuis le programme 192 « Recherche en matière économique » (pour un montant cumulé de 223 millions d'euros). L'évolution tendancielle de la dépense est également venue, à périmètre courant, réduire le montant des crédits de la MIRES en 2021. Il s'agit notamment de la fin du remboursement de la dette contractée auprès de l'Agence spatiale européenne (ESA) en 2020, qui entraîne une diminution de 253 millions d'euros des crédits du programme 193.
Évolution du budget alloué à la MIRES entre 2019 et 2021
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
À périmètre constant, les crédits pour 2021 sont en réalité en hausse de 432,31 millions d'euros en AE et de 288,8 millions d'euros en CP.
Cette hausse des crédits, observée chaque année depuis 2018, est néanmoins plus faible qu'en 2020 (+ 1,53 % en AE 2021 contre + 2,5 % en LFI 2020, et + 1,02 % en CP 2021 contre + 1,84 %en LFI 2020). L'augmentation des crédits initiaux pour 2021 s'inscrit pourtant dans le cadre de la loi de programmation pour la recherche , qui prévoit une augmentation graduelle des CP sur les programmes 172, 193 et 150 pour un total de 5,1 milliards d'euros sur 10 ans par rapport à la LFI, à compter de 2021. Les moyens nouveaux prévus par la loi de programmation pour 2021 sont de 357 millions d'euros , dont 224 millions d'euros sur le programme 172, 165 millions d'euros sur le programme 150 et - 32 millions d'euros sur le programme 193.
En 2021, la consommation des crédits de la MIRES se révèle supérieure à la prévision établie en loi de finances initiale . Les crédits exécutés au titre de l'année 2021 sont ainsi d'un montant de 29,16 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 28,77 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), contre une budgétisation initiale de 28,61 milliards d'euros en AE et 28,48 milliards d'euros en CP. À périmètre constant, les crédits exécutés en 2021 sont supérieurs de 257 millions d'euros par rapport à 2020 2 ( * ) .
Le taux d'exécution atteint ainsi 101,9 % en AE et 101,05 % en CP .
Écart entre la loi de finances pour 2021 et l'exécution 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Cette sur-exécution, qui résulte pour partie des réponses apportées par le Gouvernement à la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 , a été permise notamment par des transferts 3 ( * ) et des reports de crédits 4 ( * ) , ainsi que des ouvertures globales de crédits en lois de finances rectificatives 5 ( * ) . Les moyens supplémentaires sont par exemple venus soutenir, face à la pandémie de covid-19, le secteur aéronautique (programme 190) et les étudiants (programme 231). Ces crédits supplémentaires ayant été mobilisés sans revenir, globalement, sur les hausses de crédits prévues pour 2021, il en a résulté une sur-exécution des crédits adoptés dans la loi de finances initiale.
En pratique, l'exécution de crédits a été bien supérieure à ce qui était envisagé en loi de finances initiale pour les programmes 231 « Vie étudiante » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » , ce qui s'explique largement par les réponses apportées par le Gouvernement à la pandémie de Covid-19 . En effet, selon la Cour des comptes 6 ( * ) , le surcoût lié à la crise du Covid-19 s'élèverait à 554,31 millions d'euros pour la mission « Recherche et enseignement supérieur », soit un montant encore supérieur à l'exercice précédent (454,5 millions d'euros en 2020). Ce surcoût, calculé en intégrant la budgétisation initiale mais également les crédits supplémentaires, serait imputable, pour plus de 60 %, aux mesures d'urgence prises pour soutenir la recherche et le développement (R&D) des entreprises du secteur aéronautique , portées d'un point de vue budgétaire par le programme 190 . Les mesures de soutien au secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche et à la vie étudiante en réponse à la crise ont quant à elles été d'un montant cumulé de 206 millions d'euros, soit un montant largement inférieur à celui de 2020 (369 millions d'euros).
Répartition par programme des dépenses
additionnelles liées
à la crise sanitaire en 2021
(crédits initiaux et supplémentaires)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances à partir des documents budgétaires et de la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2021 de la MIRES de la Cour des comptes
Par ailleurs, de manière moins significative, l'exécution des crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » a également fait l'objet d'une légère sur-exécution en CP, principalement en raison de reports de crédits liés au programme Nano et à la sécurisation du projet de regroupement des sites franciliens d'AgroParisTech et des laboratoires associés de l'INRAE.
En parallèle, les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 193 « Recherche spatiale », et 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » ont connu une sous-exécution de leurs crédits par rapport à la loi de finances initiale (cf. infra ).
En sus des crédits budgétaires de la mission, la recherche et l'enseignement supérieur ont bénéficié en 2021 d'autres financements, budgétaires et extrabudgétaires :
- un abondement de 2,2 milliards d'euros en provenance des programmes d'investissements d'avenir (PIA), dont 1,4 milliard d'euros au titre des PIA 1 et 2 et 783 millions d'euros au titre du PIA 3 (0 euro au titre du PIA 4) ;
- des crédits de la nouvelle mission « Plan de relance » estimés à 923 millions d'euros.
Enfin, onze dépenses fiscales sont rattachées à la mission à titre principal, dont le coût est estimé à 7,36 milliards d'euros pour 2024, dont 6,52 milliards d'euros au titre du crédit d'impôt recherche (CIR).
* 1 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 2 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire, Mission Recherche et enseignement supérieur, 2021.
* 3 à hauteur de 615,54 millions d'euros en AE et de 232,24 millions d'euros en CP.
* 4 à hauteur de 246,43 millions d'euros en AE et de 140,36 millions d'euros en CP.
* 5 à hauteur de 57,54 millions d'euros en AE et de 62,33 millions d'euros en CP.
* 6 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire, Mission Recherche et enseignement supérieur, 2021.