N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 2
Administration générale et territoriale de l'État
Rapporteure spéciale : Mme Isabelle BRIQUET
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
|
Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE
SPÉCIALE
1. L'exécution de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est marquée en 2021 par l'interruption de la diminution des emplois sur le périmètre du programme 354, à savoir dans l'administration territoriale de l'État. Cette évolution bienvenue intervient néanmoins après plusieurs années de désarmement continu de l'État territorial.
2. La signature, fin 2021, d'un contrat de vente en état futur d'achèvement, pour de nouveaux immeubles de bureau à Saint-Denis afin de remplacer l'implantation Lumière, a fait croître très nettement les dépenses du programme 216 en cours d'exercice. Cette opération renforce le poids des restes à payer et conforte l a prééminence des plus gros chantiers ayant un effet d'éviction sur les dépenses d'entretien du reste du parc. La rapporteure spéciale salue la consolidation, au sein d'un nouvel outil Papagena , des besoins de financement pour le parc immobilier à horizon 2027.
3. La réforme créant les secrétariats généraux communs au 1 er janvier 2021 a fait l'objet d'un contrôle approfondi de la rapporteure spéciale. Il en ressort que les mutualisations opérées dans ces structures sont loin de générer les gains d'efficience et les économies d'échelles attendus initialement. Au contraire, pour assurer la viabilité de la réforme, il est indispensable d'accélérer les différents chantiers engagés et de fournir aux SGC les moyens de mener à bien leurs missions . Surtout, les SGC ne doivent plus être perçus comme des viviers d'économies d'emplois mais doivent au contraire constituer le support de la mise en oeuvre d'une réelle politique de gestion RH sur le périmètre de l'administration territoriale de l'État (ATE).
4. Outre la création des SGC au 1 er janvier, de nombreuses évolutions ont été engagées en 2021 dans le cadre de la réforme de l'ATE. Plusieurs transferts ont eu lieu sur le périmètre ATE, ayant des conséquences directes sur le programme 354, comme la création des services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE), ou indirectes, via les dépenses et les effectifs des fonctions « support » et les emplois de direction. La rapporteure spéciale considère qu'un meilleur séquençage des réformes de l'ATE aurait été souhaitable.
5. L'exercice 2021 a également été marqué par le décalage des élections départementales et régionales, entraînant un décalage des décisions de la CNCCFP en fin d'année et des reports de crédits en 2022 pour procéder aux remboursements n'étant pas intervenus fin 2021.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021
La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) est une mission composite dont la structure a profondément évolué en 2020, avec la création du programme 354 « Administration territoriale de l'État » qui fusionne le programme 307 « Administration territoriale » et le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » issu de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Le programme 354 regroupe désormais l'ensemble des crédits et des emplois du réseau des préfectures et des sous-préfectures, des crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), des directions et délégations régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR). Ce nouveau programme est par conséquent devenu le support budgétaire des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions interministérielles, dont la création a eu lieu au 1 er janvier 2021 dans le contexte de la crise sanitaire .
Le programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », retrace les crédits dédiés au financement des partis politiques, à l'organisation des élections, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ainsi que les crédits dédiés au financement des cultes. L'exercice 2021 a été marqué par le décalage des élections départementales et régionales, entraînant un décalage des décisions de la CNCCFP en fin d'année et des reports de crédit en 2022 pour procéder aux remboursements n'étant pas intervenus fin 2021.
Enfin, le programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (CPPI) retrace les crédits dédiés au pilotage du ministère. Il porte ainsi les crédits de l'inspection générale de l'administration (IGA), du secrétariat général du ministère, de la direction générale des collectivités locales, de la délégation à la sécurité routière et de la direction générale des étrangers en France. Il porte également les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ainsi que les crédits afférents aux principaux contentieux du ministère. Depuis le 1 er janvier 2020, le programme porte également les crédits de la direction du numérique.
Comme le soulignait la Cour des comptes en 2011 1 ( * ) , l'organisation de la mission est « dérogatoire à la lettre et à l'esprit de l'article 7 de la LOLF . » En effet, la mission ne vise pas une politique publique donnée mais plutôt une administration, centrale et déconcentrée, et retrace ses moyens . Ainsi, et comme le relevait la Cour des comptes, le fil de la mission se constitue autour de trois axes, qui sont loin de constituer des politiques publiques en tant que telles : la présence d'un enjeu territorial majeur, un besoin de coordination entre une pluralité d'acteurs et une nécessaire rapidité d'action.
Ce constat d'une contradiction avec les principes de la LOLF doit être relevé en particulier concernant le programme 216, sur lequel une grande diversité d'actions est financée.
Évolution des crédits de la mission
« Administration générale
et territoriale de
l'État » en 2021
(en millions d'euros et en pourcentage)
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2020 |
2021 |
Exécution / prévision 2021 |
Exécution |
|||||||
|
2021 / 2020 |
||||||||||
|
Prévision |
Exécution |
en % |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||
|
354 - Administration territoriale de l'État |
AE |
2 522,8 |
2 209,9 |
- 12,4 % |
2 471,4 |
2 334,1 |
- 137,3 |
- 5,6 % |
124,2 |
+ 5,6 % |
|
CP |
2 391,2 |
2 224,2 |
- 7,0 % |
2401 |
2362,5 |
- 38,5 |
- 1,6 % |
138,3 |
+ 6,2 % |
|
|
232 - Vie politique, cultuelle et associative |
AE |
241,1 |
234,7 |
- 2,7 % |
458,8 |
370,9 |
- 87,9 |
- 19,2 % |
136,2 |
+ 58,0 % |
|
CP |
236 |
222,1 |
- 5,9 % |
456,6 |
366,1 |
- 90,5 |
- 19,8 % |
144 |
+ 64,8 % |
|
|
216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
AE |
1372 |
1 379,6 |
+ 0,6 % |
1 794,9 |
1 707,5 |
-87,4 |
- 4,9 % |
327,9 |
+ 23,8 % |
|
CP |
1 433,2 |
1 427,2 |
- 0,4 % |
1 548,8 |
1 514 |
- 34,8 |
- 2,2 % |
86,8 |
+ 6,1 % |
|
|
Total mission |
AE |
4 136 |
3 824,3 |
- 7,5 % |
4 725,1 |
4 412,5 |
- 312,6 |
- 6,6 % |
588,2 |
+ 15,4 % |
|
CP |
4 060,3 |
3 873,5 |
- 4,6 % |
4 406,4 |
4 242,6 |
- 163,8 |
- 3,7 % |
369,1 |
+ 9,5 % |
|
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de
paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y
compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de
produits (ADP).
Exécution : consommation constatée dans le
projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits de la mission ont été en nette hausse entre 2020 et 2021, cette évolution étant imputable d'une part au cycle électoral et à l'organisation des élections départementales et régionales (+ 144 millions d'euros en 2021, soit une hausse de 64,9 %) et à un projet immobilier d'ampleur décidé en fin d'année. En effet, la loi de finances rectificative pour 2021 du 1 er décembre 2021 a ouvert des autorisations d'engagement à hauteur de 290 millions d'euros sur le programme 216, afin de permettre l'achat de nouveaux bureaux en Seine-Saint-Denis, dont le ministère de l'intérieur « héritera » à l'issue des jeux olympiques.
Alors que le programme 216 avait fait l'objet de transferts très importants en 2020 du fait de la création de la direction du numérique du ministère de l'intérieur et au renforcement du service de l'achat, de l'innovation et de la logistique du ministère de l'Intérieur (SAILMI), les transferts sont, en 2021, d'un niveau relativement marginal.
Depuis 2020, le programme 354 fusionne, dans la perspective de la création des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions interministérielles, les crédits et emplois issus des programmes 333 et 307. La création des SGC a occasionné, en 2020, le transfert de 1 803 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en provenance de quatre programmes budgétaires distincts, emplois qui ont été « retrotransférés » dans le cadre du report de la réforme au 1 er janvier 2021. Au 1 er janvier 2021, les 1 803 ETPT ont été complétés par le transfert de 89 ETPT supplémentaires. Les SGC ont également occasionné d'autres transferts.
Ainsi, plusieurs transferts contribuent également à la hausse des crédits de la mission :
- (programme 354) pour 28,8 millions d'euros et 424 ETPT, suite à la création des directions départementales à l'emploi, au travail et au solidarité (DDETS), occasionnant un double transfert lié d'une part aux emplois DATE 2 ( * ) et, d'autre part, aux fonctions support des effectifs intégrés à cette direction depuis les unités départementales des directions régionales des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi (UD-Direccte) ;
- (programme 354) pour 29,7 millions d'euros et 439 ETPT suite à la création des SGC dans les départements d'outre-mer et à la réforme de l'organisation des services en Guyane ;
- (programme 354) pour 5,3 millions d'euros et 100 ETPT, suite à la création, au 1 er avril 2021 des services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE) ;
- (programme 216) pour 4,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,7 millions d'euros en crédits de paiement suite à divers transferts vers la direction du numérique et les secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI).
À l'inverse, la mission a fait l'objet d'un transfert sortant correspondant aux fonctions « support » des missions « jeunesse, sport et vie associative » pour 6,7 millions d'euros et 118 ETPT transférées en 2020 dans le cadre de la création des SGC, vers le ministère de l'éducation nationale.
En cours d'année, les crédits de la mission ont fait l'objet de mouvements importants principalement liés à l'ouverture des crédits pour financer le site de Seine-Saint-Denis. Le niveau relativement élevé des crédits non consommés est principalement imputable aux élections départementales et régionales, dont le report a retardé l'examen des comptes de campagne et leur remboursement.
Les autorisations d'engagement de la mission
« administration générale et territoriale de
l'État » en 2021
Source : commission des finances du Sénat
Les politiques portées par la mission ont par ailleurs été complétés par des dotations au titre du plan de relance, évaluées par la Cour à 229,8 millions d'euros 3 ( * ) , principalement affectés aux grands projets numériques et aux dépenses immobilières de la mission.
* 1 Cour des comptes, rapport public thématique de 2011.
* 2 Directeur de l'administration territoriale de l'État.
* 3 Dont 41,59 milliards d'euros attribués à l'Agence nationale des titres sécurisés.