Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Administration générale et territoriale de l'État

Rapports législatifs

Rapport n° 792 (2021-2022), tome II, annexe 2, déposé le

Rapport n° 792 (2021-2022) de Mme Isabelle BRIQUET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2022

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N° 792

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 2

Administration générale et territoriale de l'État

Rapporteure spéciale : Mme Isabelle BRIQUET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 16 ème législ.) :

10 , 16 et T.A. 2

Sénat :

787 (2021-2022)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. L'exécution de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est marquée en 2021 par l'interruption de la diminution des emplois sur le périmètre du programme 354, à savoir dans l'administration territoriale de l'État. Cette évolution bienvenue intervient néanmoins après plusieurs années de désarmement continu de l'État territorial.

2. La signature, fin 2021, d'un contrat de vente en état futur d'achèvement, pour de nouveaux immeubles de bureau à Saint-Denis afin de remplacer l'implantation Lumière, a fait croître très nettement les dépenses du programme 216 en cours d'exercice. Cette opération renforce le poids des restes à payer et conforte l a prééminence des plus gros chantiers ayant un effet d'éviction sur les dépenses d'entretien du reste du parc. La rapporteure spéciale salue la consolidation, au sein d'un nouvel outil Papagena , des besoins de financement pour le parc immobilier à horizon 2027.

3. La réforme créant les secrétariats généraux communs au 1 er janvier 2021 a fait l'objet d'un contrôle approfondi de la rapporteure spéciale. Il en ressort que les mutualisations opérées dans ces structures sont loin de générer les gains d'efficience et les économies d'échelles attendus initialement. Au contraire, pour assurer la viabilité de la réforme, il est indispensable d'accélérer les différents chantiers engagés et de fournir aux SGC les moyens de mener à bien leurs missions . Surtout, les SGC ne doivent plus être perçus comme des viviers d'économies d'emplois mais doivent au contraire constituer le support de la mise en oeuvre d'une réelle politique de gestion RH sur le périmètre de l'administration territoriale de l'État (ATE).

4. Outre la création des SGC au 1 er janvier, de nombreuses évolutions ont été engagées en 2021 dans le cadre de la réforme de l'ATE. Plusieurs transferts ont eu lieu sur le périmètre ATE, ayant des conséquences directes sur le programme 354, comme la création des services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE), ou indirectes, via les dépenses et les effectifs des fonctions « support » et les emplois de direction. La rapporteure spéciale considère qu'un meilleur séquençage des réformes de l'ATE aurait été souhaitable.

5. L'exercice 2021 a également été marqué par le décalage des élections départementales et régionales, entraînant un décalage des décisions de la CNCCFP en fin d'année et des reports de crédits en 2022 pour procéder aux remboursements n'étant pas intervenus fin 2021.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) est une mission composite dont la structure a profondément évolué en 2020, avec la création du programme 354 « Administration territoriale de l'État » qui fusionne le programme 307 « Administration territoriale » et le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » issu de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Le programme 354 regroupe désormais l'ensemble des crédits et des emplois du réseau des préfectures et des sous-préfectures, des crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), des directions et délégations régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR). Ce nouveau programme est par conséquent devenu le support budgétaire des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions interministérielles, dont la création a eu lieu au 1 er janvier 2021 dans le contexte de la crise sanitaire .

Le programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative », retrace les crédits dédiés au financement des partis politiques, à l'organisation des élections, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ainsi que les crédits dédiés au financement des cultes. L'exercice 2021 a été marqué par le décalage des élections départementales et régionales, entraînant un décalage des décisions de la CNCCFP en fin d'année et des reports de crédit en 2022 pour procéder aux remboursements n'étant pas intervenus fin 2021.

Enfin, le programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (CPPI) retrace les crédits dédiés au pilotage du ministère. Il porte ainsi les crédits de l'inspection générale de l'administration (IGA), du secrétariat général du ministère, de la direction générale des collectivités locales, de la délégation à la sécurité routière et de la direction générale des étrangers en France. Il porte également les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ainsi que les crédits afférents aux principaux contentieux du ministère. Depuis le 1 er janvier 2020, le programme porte également les crédits de la direction du numérique.

Comme le soulignait la Cour des comptes en 2011 1 ( * ) , l'organisation de la mission est « dérogatoire à la lettre et à l'esprit de l'article 7 de la LOLF . » En effet, la mission ne vise pas une politique publique donnée mais plutôt une administration, centrale et déconcentrée, et retrace ses moyens . Ainsi, et comme le relevait la Cour des comptes, le fil de la mission se constitue autour de trois axes, qui sont loin de constituer des politiques publiques en tant que telles : la présence d'un enjeu territorial majeur, un besoin de coordination entre une pluralité d'acteurs et une nécessaire rapidité d'action.

Ce constat d'une contradiction avec les principes de la LOLF doit être relevé en particulier concernant le programme 216, sur lequel une grande diversité d'actions est financée.

Évolution des crédits de la mission « Administration générale
et territoriale de l'État » en 2021

(en millions d'euros et en pourcentage)

2020

2021

Exécution / prévision 2021

Exécution

2021 / 2020

Prévision

Exécution

en %

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

354 - Administration territoriale de l'État

AE

2 522,8

2 209,9

- 12,4 %

2 471,4

2 334,1

- 137,3

- 5,6 %

124,2

+ 5,6 %

CP

2 391,2

2 224,2

- 7,0 %

2401

2362,5

- 38,5

- 1,6 %

138,3

+ 6,2 %

232 - Vie politique, cultuelle et associative

AE

241,1

234,7

- 2,7 %

458,8

370,9

- 87,9

- 19,2 %

136,2

+ 58,0 %

CP

236

222,1

- 5,9 %

456,6

366,1

- 90,5

- 19,8 %

144

+ 64,8 %

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

AE

1372

1 379,6

+  0,6 %

1 794,9

1 707,5

-87,4

- 4,9 %

327,9

+ 23,8 %

CP

1 433,2

1 427,2

- 0,4 %

1 548,8

1 514

- 34,8

- 2,2 %

86,8

+ 6,1 %

Total mission

AE

4 136

3 824,3

- 7,5 %

4 725,1

4 412,5

- 312,6

- 6,6 %

588,2

+ 15,4 %

CP

4 060,3

3 873,5

- 4,6 %

4 406,4

4 242,6

- 163,8

- 3,7 %

369,1

+ 9,5 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).
Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits de la mission ont été en nette hausse entre 2020 et 2021, cette évolution étant imputable d'une part au cycle électoral et à l'organisation des élections départementales et régionales (+ 144 millions d'euros en 2021, soit une hausse de 64,9 %) et à un projet immobilier d'ampleur décidé en fin d'année. En effet, la loi de finances rectificative pour 2021 du 1 er décembre 2021 a ouvert des autorisations d'engagement à hauteur de 290 millions d'euros sur le programme 216, afin de permettre l'achat de nouveaux bureaux en Seine-Saint-Denis, dont le ministère de l'intérieur « héritera » à l'issue des jeux olympiques.

Alors que le programme 216 avait fait l'objet de transferts très importants en 2020 du fait de la création de la direction du numérique du ministère de l'intérieur et au renforcement du service de l'achat, de l'innovation et de la logistique du ministère de l'Intérieur (SAILMI), les transferts sont, en 2021, d'un niveau relativement marginal.

Depuis 2020, le programme 354 fusionne, dans la perspective de la création des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions interministérielles, les crédits et emplois issus des programmes 333 et 307. La création des SGC a occasionné, en 2020, le transfert de 1 803 équivalents temps plein travaillés (ETPT), en provenance de quatre programmes budgétaires distincts, emplois qui ont été « retrotransférés » dans le cadre du report de la réforme au 1 er janvier 2021. Au 1 er janvier 2021, les 1 803 ETPT ont été complétés par le transfert de 89 ETPT supplémentaires. Les SGC ont également occasionné d'autres transferts.

Ainsi, plusieurs transferts contribuent également à la hausse des crédits de la mission :

- (programme 354) pour 28,8 millions d'euros et 424 ETPT, suite à la création des directions départementales à l'emploi, au travail et au solidarité (DDETS), occasionnant un double transfert lié d'une part aux emplois DATE 2 ( * ) et, d'autre part, aux fonctions support des effectifs intégrés à cette direction depuis les unités départementales des directions régionales des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi (UD-Direccte) ;

- (programme 354) pour 29,7 millions d'euros et 439 ETPT suite à la création des SGC dans les départements d'outre-mer et à la réforme de l'organisation des services en Guyane ;

- (programme 354) pour 5,3 millions d'euros et 100 ETPT, suite à la création, au 1 er avril 2021 des services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE) ;

- (programme 216) pour 4,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,7 millions d'euros en crédits de paiement suite à divers transferts vers la direction du numérique et les secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI).

À l'inverse, la mission a fait l'objet d'un transfert sortant correspondant aux fonctions « support » des missions « jeunesse, sport et vie associative » pour 6,7 millions d'euros et 118 ETPT transférées en 2020 dans le cadre de la création des SGC, vers le ministère de l'éducation nationale.

En cours d'année, les crédits de la mission ont fait l'objet de mouvements importants principalement liés à l'ouverture des crédits pour financer le site de Seine-Saint-Denis. Le niveau relativement élevé des crédits non consommés est principalement imputable aux élections départementales et régionales, dont le report a retardé l'examen des comptes de campagne et leur remboursement.

Les autorisations d'engagement de la mission
« administration générale et territoriale de l'État » en 2021

Source : commission des finances du Sénat

Les politiques portées par la mission ont par ailleurs été complétés par des dotations au titre du plan de relance, évaluées par la Cour à 229,8 millions d'euros 3 ( * ) , principalement affectés aux grands projets numériques et aux dépenses immobilières de la mission.

II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL, IMMOBILIÈRES ET NUMÉRIQUES CONSTITUENT LES PRINCIPAUX ENJEUX DE PILOTAGE POUR LA MISSION

1. La stabilisation des ressources humaines depuis la crise sanitaire
a) Les schémas d'emploi exigeants jusqu'en 2020 ont été assouplis en 2021 et recentrés sur l'administration centrale

La création du programme 354 au 1 er janvier 2020 a donné lieu à d'importantes évolutions de la maquette budgétaire . La loi de finances initiale pour 2020 a ainsi prévu des transferts depuis dix-neuf programmes distincts, faisant évoluer son périmètre dans la perspective de la création des secrétariats généraux communs (SGC) aux préfectures et aux directions départementales interministérielles.

La création des SGC ayant été reportée au 1 er janvier 2021 ( cf. infra ), les emplois transférés ont néanmoins fait l'objet d'un « rétro-transfert » 4 ( * ) équivalent à 104 millions d'euros et 1 803 ETPT. Le transfert opéré en loi de finances initiale pour 2021, a finalement donné lieu à un complément de 89 ETPT, identifié comme nécessaire en cours d'année.

Alors que la mission faisait encore, en 2020, l'objet de schémas d'emplois particulièrement exigeants (- 553 équivalents temps plein, ETP) , l'année 2021 a été marquée par l'interruption des réductions d'emplois pour le programme 354 et le renforcement des schémas d'emploi sur le programme 216 portant les effectifs de l'administration centrale du ministère.

Schémas de réductions d'emplois sur la mission AGTE

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Cour des comptes

b) Les délégués du préfet

Le programme 354 « Action territoriale de l'État » met, comme dix-huit autres programmes budgétaires, des agents à disposition du programme 147 pour remplir les missions de délégués du préfet.

Les délégués du préfet

Les délégués du préfet ont été créés après l'annonce, en février 2008, du « Plan Espoir Banlieues ». Ils ont pour mission de renforcer la présence de l'État dans les quartiers, faciliter la mise en oeuvre de la politique de la ville et améliorer la coordination de l'action des services de l'administration d'État et des collectivités territoriales.

En 2021, 280 délégués du Préfet étaient ainsi mis à disposition par leurs corps d'origine ou via le ministère de l'intérieur, donnant lieu à un remboursement forfaitaire aux administrations de 60 000 euros pour les agents de catégorie A et de 45 000 euros pour les agents de catégorie B.

Sources : Réponses au questionnaire de la rapporteure

La note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes relève en particulier que le forfait de remboursement « pose de réelles difficultés pour les départements ultra-marins » 5 ( * ) . Elle recommande ainsi depuis plusieurs années de trouver une solution pour que ces agents ne fassent pas, de manière récurrente, l'objet de transferts en gestion.

Ce sujet n'a pas évolué, alors qu'il avait pourtant été indiqué au printemps 2021 à la rapporteure spéciale, afin de revenir sur ces transferts en gestion, qu'un groupe de travail avait été constitué, rassemblant la direction générale des collectivités locales (DGCL), la direction des ressources humaines du ministère de l'intérieur, la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT) et l'agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Ce groupe de travail était chargé d'une réflexion sur l'évolution du statut des délégués du préfet et sur un éventuel transfert du portage budgétaire de ces emplois.

Ces transferts en gestion nuisent à la lisibilité du programme 354, alors que celui-ci met à disposition du programme 147 « politique de la ville » 112 ETPT et bénéficie à ce titre d'une compensation forfaitaire. Le montant de cette dotation ne correspond pas au coût réel des emplois pour le ministère de l'intérieur. En particulier, dans les départements ultra-marins, le coût d'un agent de catégorie A est, en moyenne, de 10 000 euros supérieur à la dotation forfaitaire.

2. Des efforts notables en matière de suivi des dépenses immobilières
a) Une stratégie immobilière du ministère centrée sur des projets structurants...

La stratégie immobilière du ministère de l'intérieur est définie au sein du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) couvrant la période 2018-2023. Elle se décline en plusieurs axes stratégiques. Le SPSI se caractérise principalement par la prééminence des chantiers structurants, sur lesquels se concentre une part importante des crédits , conduisant, pour la Cour des comptes à « un effet d'éviction [...] susceptible de se créer au détriment des dépenses nécessaires au maintien en condition opérationnelle du parc existant » 6 ( * ) .

Les principaux objectifs du SPSI 2018-2023

Les objectifs fixés par le ministère au SPSI 2018-2023 sont « de rationaliser, regrouper, moderniser, adapter ». Les trois axes stratégiques du SPSI visent par conséquent à :

- recentrer à Beauvau les seules fonctions stratégiques et d'état-major du ministère ;

- rationaliser et regrouper les implantations de la sécurité intérieure et de la police nationale : créer le site unique du renseignement intérieur et ouvrir la perspective d'un site unique de la direction générale de la police nationale (DGPN) ;

- optimiser les implantations des fonctions de soutien : constituer un grand pôle transversal des fonctions de soutien et améliorer les conditions d'hébergement des serveurs et des archives du ministère.

Source : réponses au questionnaire budgétaire, projet de loi de finances pour 2021

Le projet de site unique dédié à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) s'appuie par ailleurs sur des financements par des supports budgétaires multiples.

Il a en effet donné lieu à l'achat de deux parcelles à Saint-Ouen pour un montant de 113,7 millions d'euros, financé en 2020 par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

D'après le ministère de l'intérieur, « la création du site unique du renseignement intérieur sur un site domanial permettra d'implanter de manière pérenne, sécurisée et cohérente, les services du renseignement intérieur qui sont actuellement placés sous la contrainte de la montée en puissance très rapide des effectifs de la direction . » 7 ( * ) . Les crédits dédiés au lancement du projet ont été, pour 2021, retracés au sein de la mission « plan de relance », à hauteur de 23 millions d'euros.

Les crédits dédiés au site unique de la DGSI sont donc éclatés entre trois supports budgétaires, soit deux missions et un compte d'affectation spéciale. Cet éclatement rend plus complexe la lecture et le suivi par le Parlement de l'utilisation des crédits.

D'après la note d'exécution budgétaire sur la mission AGTE, la Cour estime que « la trajectoire budgétaire [du projet] reste à arbitrer. » 8 ( * )

De plus, le projet de déménagement du site Lumière vers une nouvelle implantation en Seine-Saint-Denis, qui permet d'anticiper « l'héritage » des jeux olympiques, constitue un enjeu financier important pour la mission, à hauteur de près de 300 millions d'euros d'autorisations d'engagement nouvelles ouvertes en 2021.

La rapporteure spéciale considère en effet que les projets immobiliers structurants envisagés par le ministère de l'intérieur, pour nécessaires qu'ils soient, ne doivent pas conduire à remettre en cause les dépenses d'entretien lourd et d'entretien courant du patrimoine immobilier de la mission.

b) ... qui risque de laisser de côté une partie importante du parc immobilier de la mission

Pour l'ensemble de la mission, le parc immobilier 9 ( * ) représente une valeur totale de 2,62 milliards d'euros, pour près de 1,6 million de m 2 .

Lors de l'examen de la précédente loi de règlement, la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire sur la mission, soulignait des problématiques de soutenabilité des dépenses immobilières et estimait que « la consolidation des besoins en matière de crédits immobiliers devient urgente pour la mission dont les besoins et les risques associés, exprimés à travers un nouveau SPSI, ne sont pas encore finement estimés. »

La rapporteure spéciale salue par conséquent la mise en oeuvre en 2021, par les services de la direction de l'évaluation, de la performance, de l'achat et finances et de l'immobilier (DEPAFI), d'un outil de suivi des besoins de financement immobiliers jusqu'en 2027, dénommé Papagena .

Cependant, l'augmentation des restes à payer en 2020 et 2021 sur le périmètre de la mission reste majoritairement le fait de dépenses immobilières qui, si elles continuaient à augmenter, feraient peser un risque sur la viabilité budgétaire de la mission . En effet, les restes à payer continuent à augmenter de façon très nette, passant de 1 399 millions d'euros en 2020 à 1 534 millions d'euros en 2021, du fait principalement de la signature du contrat de VEFA pour le site de Saint Denis, remplaçant le site Lumière à compter de 2026.

Le plan de relance porte au total près de 500 millions d'euros dédiés à l'entretien et à la rénovation des bâtiments, principalement pour renforcer - si ce n'est assurer - leur efficience énergétique . Ils doivent également permettre de poursuivre le financement de la sécurisation des préfectures. La multiplication des véhicules budgétaires et l'absence de programmation globale claire des crédits immobiliers nuit à la lisibilité, à la prévisibilité, et in fine , à la soutenabilité de la dépense .

La présence d'un outil de suivi ne saurait cependant suffire à pallier la difficulté posée par la multiplicité des vecteurs budgétaires.

3. Un an après la création de la direction du numérique du ministère de l'intérieur, une nécessaire consolidation des besoins de financement des projets informatiques

Le décret du 27 septembre 2019 10 ( * ) a créé la direction du numérique (DNUM), qui a pour mission, en lien avec l'ensemble des services, d'élaborer et de conduire la stratégie numérique du ministère. Elle est chargée d'assurer la cohérence et la sécurité de ses systèmes d'information et de communication. Rattachée au secrétariat général, elle interagit avec les différents services responsables 11 ( * ) .

Quatre objectifs stratégiques lui ont été fixés :

- insuffler la transformation numérique à l'échelle du ministère de l'intérieur (impacts et opportunités en matière d'intelligence artificielle, de blockchain , de 5G, d'internet des objets...), en proposant des outils aux différents métiers, en organisant le processus d'innovation et en étant à l'écoute des attentes des usagers ;

- piloter la stratégie numérique globale dans le cadre de la stratégie Tech.Gouv de l'État (environnement numérique de travail, Cloud, réseau radio sécurisé) ;

- rationaliser et réduire les coûts de la fonction informatique, en réduisant les doublons et dépenses redondantes ;

- améliorer l'attractivité du ministère de l'intérieur, en recrutant des compétences rares nécessaires, « en faisant évoluer l'organisation et les conditions de travail des services numériques, en développant l'image de marque du ministère au travers d'initiatives et d'innovations technologiques et en développant les partenariats avec les mondes académique et universitaire . » 12 ( * )

Cependant, la Cour des comptes relève, dans son rapport sur La conduite des grands projets numériques de l'État 13 ( * ) ; qu'il existe un risque que « les responsabilités traditionnelles de maîtrise d'oeuvre des DSI [directions des systèmes d'information] l'emportent sur la production de services aux usagers et la transformation des organisations administratives dont sont chargées les DNUM . »

La DNUM a notamment la charge de plusieurs projets de grande ampleur, comme la dématérialisation des procédures destinées aux publics étrangers ou encore la mise en place du réseau radio du futur, en partie financé par la mission « Plan de relance ». En particulier, alors que projet réseau radio du futur a bénéficié d'un transfert de gestion en 2021 depuis la mission plan de relance, à hauteur de 22,4 millions d'euros, il apparait indispensable de disposer rapidement d'une visibilité plus précise sur les conditions de financement de ce projet.

La création de la direction a donné lieu à des transferts importants, correspondant à l'ensemble des crédits ministériels liés aux systèmes d'information, soit 192,8 millions d'euros en autorisations d'engagements et 208 millions d'euros en crédits de paiement, en provenance en grande partie du programme 176 « Police nationale » de la mission « Sécurités ». Lors de la création de la DNUM, les restes à payer du programme ont très nettement augmenté (+ 742 %), du fait de l'intégration des restes à payer des différents programmes du ministère de l'intérieur.

Dès sa création, la DNUM a néanmoins dû faire face aux conséquences de la crise sanitaire sur le fonctionnement de l'administration.

Comme cela a été indiqué dans les réponses apportées à la rapporteure spéciale, « la direction du numérique s'est positionnée au coeur de la gestion de crise » 14 ( * ) . Elle a en effet été mobilisée pour permettre le déploiement d'outils de nomadisme à destination des agents de l'administration centrale et déconcentrée. Même si la DNUM n'a pas été responsable de l'ensemble des achats, le coût afférent à l'acquisition des ordinateurs portables et au déploiement du télétravail pour les agents du ministère s'est élevé à 20 millions d'euros, pour un équipement en quatre vagues successives (6 000 ordinateurs en avril, 1 000 en septembre, autant en octobre et 10 000 en décembre).

Néanmoins, alors que la direction du numérique est désormais installée depuis deux ans et demi, il apparait indispensable d'engager un chantier permettant de mieux programmer les besoins informatiques, à l'image des travaux menés par le ministère en matière immobilière.

B. LE REPORT DES ÉLECTIONS DÉPARTEMENTALES ET RÉGIONALES ET LA RÉFORME DE L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT ONT EU DES CONSÉQUENCES IMPORTANTES SUR L'EXÉCUTION DES CRÉDITS

1. Le report des élections départementales et régionales et le fiasco de la distribution de la propagande électorale
a) Le report des élections départementales et régionales du fait de la crise sanitaire

Les élections départementales et régionales, qui devaient initialement être organisées en mars 2021, ont finalement eu lieu, du fait du contexte sanitaire, les 20 et 27 juin 2021. La loi du 22 février 2021, qui permet ce report, prévoit également une majoration 15 ( * ) du plafond de dépenses de 20 %, entraînant la hausse, dans les mêmes proportions, du plafond du remboursement forfaitaire de l'État. Cette majoration a entraîné des dépenses supplémentaires à hauteur de 7,5 millions d'euros.

Les équipements sanitaires et les parois de protection ont représenté, au total, 25,6 millions d'euros supplémentaires. Le report peut ainsi être évalué, pour le périmètre de la mission, à 33 millions d'euros.

Comme l'indique la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, « les premières décisions de la CNCCFP ayant été rendues fin octobre pour les départementales et mi-décembre pour les régionales, la majeure partie de ces dépenses sera exécutée en 2022 », justifiant le volume des reports pour le programme 232 en 2022.

b) Le fiasco de la distribution de la propagande électorale

Lors des élections départementales et régionales, les difficultés rencontrées lors de la distribution de la propagande ont été sans précédent . Ainsi, le prestataire Adrexo n'a pas rempli les objectifs qui lui avaient été contractuellement imposés.

Comme l'a relevé notre collègue et président de la commission des lois François-Noël Buffet dans le rapport sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021 16 ( * ) , c'est près de la moitié de la propagande du deuxième tour des élections régionales confiée à Adrexo qui n'a pas été livrée.

Nombre de plis distribués au deuxième tour
des élections départementales et régionales

Source : commission des finances du Sénat, d'après les chiffres du rapport sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021

Pour l'élection présidentielle et les élections législatives, le choix a été fait de confier intégralement à La Poste la distribution et de charger les préfectures de la préparation des plis.

Alors que la question de la dématérialisation de la propagande a pu être soulevée par la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT) et la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, la rapporteure spéciale demeurera attentive au sens de ces propositions. Comme évoqué dans son rapport sur la mission lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2022 il serait envisageable, uniquement « après une phase d'expérimentation dans plusieurs départements, d'inverser la logique de distribution : tous les électeurs recevraient un courrier accompagné d'une enveloppe pré-timbrée qu'ils devraient retourner en indiquant s'ils souhaitent continuer ou non à recevoir leur propagande électorale sous format papier . »

Alors que la dématérialisation de la propagande électorale pourrait générer une économie de 414 millions d'euros sur cinq ans, il faudra veiller à ce que cette évolution ne se fasse pas sans l'accord des destinataires.

En ce sens, le rapport de la commission des lois 17 ( * ) du Sénat sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021, indique qu'il « serait envisageable de permettre aux électeurs qui en feraient la demande expresse, de recevoir la propagande électorale sous format numérique, plutôt que sous format papier ». D'après le rapport, cette solution aurait recueilli l'approbation de 60,5 % des maires ayant répondu à la consultation de la commission sur le site internet du Sénat.

2. L'essentiel des réformes de l'organisation territoriale de l'État s'est trouvé concentré en 2021

La réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE), poursuivie par la circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019, vient, dans la lignée des objectifs fixés par la circulaire du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics, fixer le cadre d'importantes mutations pour la mission , entamées dès la loi de finances initiale pour 2020. Les principaux objectifs affichés par le Gouvernement sont les suivants :

- la clarification de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Cette clarification doit en particulier conduire à une redéfinition du rôle de l'État dans le développement économique ainsi qu'un renforcement du rôle des régions en matière culturelle et du rôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en matière d'urbanisme. Afin de favoriser une prise en charge plus large de la jeunesse, les missions relatives à la jeunesse, et au sport seraient également transférées aux services de l'éducation nationale ;

- la réorganisation des services déconcentrés , notamment via la création des secrétariats généraux communs (SGC) et des directions de l'emploi, du travail et des solidarités (DETS), nées de la fusion des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) et des compétences cohésion sociale des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJCS) ;

- le renforcement de l'efficience de l'action publique , en particulier via la rationalisation des moyens et le renforcement des coopérations entre départements. La fusion des programmes ayant donné naissance à l'actuel programme 354 résulte de cette simplification, de même que la mise en oeuvre des SGC. Une autre dimension importante concerne les mutualisations, que ce soit via le regroupement de certaines tâches dans les services départementaux ou via la création de pôles de compétences mutualisées entre départements ;

- donner davantage de marges de gestion aux responsables de services déconcentrés , en particulier sur les sujets de politique de l'eau et de traitement de l'habitat insalubre et indigne. Le rôle du préfet de département doit globalement être renforcé.

Calendrier de mise en place des réformes
de l'OTE en 2021

Source : commission des finances du Sénat

Pour assurer la bonne mise en oeuvre de ces réformes, des comités interministériels régionaux de transformation des services publics ont été créés par le décret du 24 juillet 2019 18 ( * ) et sont présidés par les préfets de région . En sont membres les préfets de département, les directeurs des services régionaux de l'État, les recteurs de régions académiques, les directeurs généraux des agences régionales de santé et les directeurs régionaux des établissements publics de l'État.

Ces comités ont pour mission de garantir la stratégie d'ensemble des réorganisations et d'en définir le calendrier en prévoyant les modalités de la concertation avec les élus et les parties prenantes .

C. LES OBJECTIFS AMBITIEUX ASSIGNÉS AUX SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS SONT LOIN D'AVOIR ÉTÉ ATTEINTS

1. Les objectifs de gains de productivité et de redéploiement vers les fonctions métier n'ont pas atteints
a) Des objectifs ambitieux en amont de la réforme

Aux termes de l'article 3 du décret, « le secrétariat général commun départemental assure la gestion de fonctions et moyens mutualisés en matière budgétaire, d'achat public, d'affaires immobilières, de systèmes d'information et de communication, de logistique, de ressources humaines, de relation avec la médecine de prévention et de mise en oeuvre des politiques d'action sociale ».

La création des SGC répondait à un triple objectif :

- professionnaliser les agents affectés à des fonctions support , en permettant à ceux-ci de développer une expertise plus importante sur des sujets propres ;

- faire apparaître des marges en emplois et les réallouer sur les fonctions métiers . Dans la circulaire du 2 août 2019, portant sur la constitution des SGC, le Premier ministre a en effet indiqué qu'il avait « décidé que la moitié des gains obtenus grâce à la création de ces entités viendra abonder la réserve régionale d'emplois 19 ( * ) en vue d'un redéploiement vers les fonctions « métier », notamment au profit de l'ingénierie territoriale, à l'échelon départemental » ;

- garantir la réalisation effective d'un certain nombre de services auprès des préfectures et des DDI. Alors que les effectifs des secrétariats généraux des DDI ont fait l'objet d'une réduction continue depuis une décennie, la poursuite des réductions d'effectifs aurait pu conduire à mettre en péril l'exercice de certaines de leurs missions. En effet, les schémas d'emplois imposés aux DDI ont pu conduire à une réduction importante des effectifs affectés à des fonctions support.

b) Les pertes de compétences lors de la création des secrétariats généraux communs ont contribué à limiter leur efficacité

Le directeur de cabinet du Premier ministre a confié à un comité de pilotage interministériel l'évaluation des besoins de ces nouveaux secrétariats généraux communs en termes d'effectifs et de moyens. Le comité a dû documenter le décompte des effectifs positionnés au sein des DDI et des préfectures sur des fonctions support.

Alors que 1 944 ETP étaient en charge des fonctions support en 2018 dans des DDI, lors de la création des SGC, le total des agents transférés s'est élevé à 1 892 ETP en 2020 et 2021.

Ainsi, sans attendre les effets escomptés de la réforme, c'est donc de l'ordre de 2,6 % des ETP réalisant des fonctions support au sein des DDI qui ont été supprimés .

La rapporteure spéciale déplore le choix du Gouvernement d'anticiper les gains d'efficience issus de la réforme. Il aurait été plus pertinent d'amorcer la réforme à effectif complet, voire même légèrement renforcé, pour garantir une transition dans les meilleures conditions, avant d'envisager de « réduire la voilure ».

De plus, près d'un quart des agents des secrétariats généraux des DDI, compétents sur les missions transférées aux SGC, ont fait le choix de ne pas suivre leur poste et de rester au sein des DDI.

Il en est résulté, dès l'amorçage de la réforme, des pertes de compétences très importantes, en particulier en matière de gestion RH des agents du périmètre ATE. Il a donc fallu maintenir des agents sous lettre de mission au sein des DDI et, au sein des SGC, former des agents dans des délais très contraints.

En parallèle, les ministères ont bénéficié d'ajustements techniques au titre des agents ayant fait le choix de rester au sein des DDI. Le maintien en poste des agents ne souhaitant pas rejoindre les SGC a occasionné un double effet dommageable : d'une part une perte de compétence au sein des secrétariats généraux communs, et, d'autre part, une hausse des plafonds d'emplois des DDI pour amortir le maintien en poste des agents ayant fait le choix de ne pas intégrer les SGC.

2. Il est nécessaire de poursuivre les différents chantiers engagés et de conforter les moyens des secrétariats généraux communs pour permettre la viabilité de la réforme
a) Remettre de l'humain et de la proximité, une priorité pour répondre aux difficultés rencontrées par les agents des secrétariats généraux communs et des services bénéficiaires

Lors de la mise en place de la réforme, un grand nombre d'agents des DDI et certains agents des préfectures ont perdu le lien de proximité qu'ils entretenaient avec leur gestionnaire RH et avec les autres intervenants des fonctions « support ». La localisation fréquente des SGC dans les préfectures, le recours à des boîtes fonctionnelles, la difficulté à joindre par téléphone les gestionnaires sont autant de facteurs qui ont conduit à « déshumaniser » les SGC. D'après un sondage réalisé par Force ouvrière, 80 % des effectifs des DDI ont le sentiment d'avoir perdu la proximité avec leur service RH.

(1) Déployer des outils informatiques adaptés aux services des ressources humaines

Les agents des services RH sont, de loin, ceux qui rencontrent le plus de difficultés. Outre la complexité et les différences entre les régimes RH des agents des préfectures et DDI, les gestionnaires sont confrontés à une multiplicité des logiciels de gestion.

Lors des auditions au Sénat et des déplacements, les agents et les syndicats ont énuméré l'ensemble des logiciels auxquels ils doivent recourir : « Dialog2, Renoirh ministère de l'agriculture et de l'alimentation, Renoirh ministère de la transition écologique et solidaire, Renoirh ministères sociaux, BO Agri, Portail RH ministère de la transition écologique et solidaire, Renoirh poste, Renoirh mobilité, Hub RH, Odissée, EAO, GAO, Léo, Salsa, Casper ministère de l'intérieur, Casper DDT, Casper DDETSPP, Estève, Agrimob, MobMI, Agorha, Geci, Paco, gestion grève, etc. » Il est urgent que des solutions informatiques soient déployées pour venir en soutien des agents des SGC placés en grande difficulté sur ce plan.

La rapporteure spéciale regrette que le développement d'une application permettant d'interroger, à partir d'une interface, les quatre principaux logiciels de gestion (Dialog2 et les trois Renoirh) intervienne aussi tard dans la réforme . Il s'agissait d'une difficulté facilement identifiable dès 2018.

(2) La poursuite des chantiers de convergence et le renforcement de leur suivi est indispensable

La question de la convergence de l'action sociale et des régimes indemnitaires des corps présents dans le champ de l'administration territoriale de l'État n'est pas un sujet nouveau : il est discuté depuis la création même des DDI. Cependant, aucun chantier de convergence n'a véritablement abouti avant la création des SGC.

La convergence intéresse en premier lieu l'égalité républicaine, au titre de laquelle il est difficilement justifiable que deux agents ayant la même ancienneté, dans un même bureau et sur une même mission soient rémunérés différemment. De plus, la multiplicité des régimes RH est source d'une grande complexité en gestion, et ce d'autant plus en présence d'un service gestionnaire unique.

L'un des principaux enjeux de la convergence est la soutenabilité budgétaire d'une telle évolution. En effet, il semble difficile d'envisager une convergence qui se fasse au détriment des conditions indemnitaires ou des acquis en termes de prestations sociales des agents. Les syndicats des différents ministères considèrent souvent que la situation statutaire et indemnitaire est le fruit d'un dialogue social spécifique au ministère et qu'il ne faudrait pas remettre en cause.

D'après les informations transmises par la direction de la modernisation et de l'administration territoriale (DMAT), d'importants chantiers de convergence ont été engagés et ont abouti depuis la création des SGC . Ainsi, certains chantiers seraient déjà achevés comme la procédure de mise en paiement de l'indemnité de télétravail, la protection sociale complémentaire, les conditions de versement du forfait mobilité durable ou encore la déconcentration de la signature des contrats des agents non titulaires.

Lors des déplacements, ces différents sujets ont pourtant été identifiés comme posant des difficultés aux agents. La rapporteure spéciale estime en effet qu'il est indispensable d'assurer un suivi plus précis de la mise en oeuvre de ces chantiers et de garantir une itération entre le comité de pilotage sur la convergence dans l'administration territoriale de l'État et un groupe témoin de SGC .

Ce suivi constitue un sujet d'autant plus important que de nombreux chantiers de convergence restent à mener .

(3) Utiliser le temps ainsi dégagé pour mettre en place une vraie politique de ressources humaines et un accompagnement des carrières

Pour le programme 354, la mise en place d'un indicateur de performance purement quantitatif ne manque pas d'inquiéter la rapporteure spéciale. En effet, afin d'évaluer la performance au sein du rapport annuel de performance de la mission, la DMAT et la direction du budget mettent en valeur un ratio « ETP fonctions support porté[s] par le programme 354 / ETP totaux ». Cet objectif, purement quantitatif, n'est pas pertinent.

La rapporteure souhaite mettre en garde contre la tentation, à moyen terme, de réduire des effectifs dédiés aux ressources humaines. Les SGC, outre leur consolidation dans un premier temps et le déploiement d'outils adaptés, ne devront pas être perçus comme une source potentielle d'économies d'emplois par les Préfets.

La réforme doit, sur le volet RH, changer radicalement d'objectif : il ne doit plus s'agir de générer des gains en emplois pour les redéployer vers les effectifs « métier », mais, bien au contraire, de créer une vraie gestion RH au sein du périmètre ATE et de se donner les moyens de le faire.

Il apparaît nécessaire d'engager une réflexion, notamment indemnitaire, sur la filière ressources humaines au sein de l'administration territoriale de l'État. Celle-ci doit être plus attractive pour permettre d'attirer des profils qualifiés et garantir une réelle qualité de service aux agents de l'ATE. Il en va de même sur les métiers des systèmes d'information.

En effet, loin d'être un vivier d'économies d'emplois, il est indispensable de se rendre compte à quel point l'accompagnement RH des agents est indispensable au bon fonctionnement des services.

Une dimension qualitative doit être intégrée à la réforme sur le plan RH, en permettant que le temps dégagé par le déploiement de nouveaux outils et les chantiers de convergence soit utilisé pour accompagner au mieux les agents du périmètre ATE.

Enfin, il apparait également indispensable d'aller plus loin concernant la déconcentration des actes de gestion .

b) La construction d'une identité propre aux secrétariats généraux communs, un mirage ?

Les secrétariats généraux communs souffrent d'un problème d'identité, alors qu'ils sont rattachés aux instances de dialogue social de la préfecture et sont soumis au même schéma d'emploi. La plupart des personnes auditionnées par la rapporteure spéciale dans le cadre de ses travaux 20 ( * ) , y compris les agents du ministère de l'intérieur, considèrent que les SGC sont plus proches de la préfecture que d'une véritable direction interministérielle. De plus, les agents des DDI ont souvent le sentiment que la préfecture est servie en priorité par les SGC.

(1) Les référents de proximité, un acteur incontournable de la démarche de services auprès des DDI

Alors que les référents de proximité constituaient un élément indispensable au succès de la réforme, ceux-ci n'ont pas été mis en place dans l'ensemble des départements et pour toutes les DDI . La charte nationale des SGCD, publiée en avril dernier et reprenant une partie des éléments du décret du 7 février 2020, confirme le principe selon lequel « un référent de proximité du SGC-D est systématiquement placé auprès de chacun des chefs de services soutenus et assure une fonction d'appui au pilotage et au management de ces services, ainsi qu'une fonction de contact de proximité pour les agents . »

La rapporteure spéciale partage la recommandation du secrétariat général du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire qui considère que « pour remplir pleinement leur rôle, ces référents doivent être dédiés à cette mission, sans cumul avec d'autres responsabilités, à plein temps et positionnés physiquement dans la structure . » La rapporteure spéciale considère néanmoins que l'exercice à mi-temps de la fonction de référent pourrait se justifier dans certains départements.

Il est nécessaire, selon les termes du directeur de la modernisation et de l'administration territoriale, « que les préfets dégagent un ETP pour répondre à cet élément de doctrine . » De ce point de vue, il est à noter que la règle des 3 % 21 ( * ) a pu être mobilisée pour créer un poste de référent dans un département.

(2) La disparition programmée des personnels administratifs au sein des DDI laisse envisager un renforcement de la proximité entre préfecture et SGCD

La question de l'identité des SGC est d'autant plus centrale que cette identité devra impérativement être affirmée rapidement .

En effet, les personnels administratifs de l'administration territoriale de l'État ne seront plus présents que dans les préfectures dans la mesure où les DDI n'auront plus à exercer que des fonctions « métier ». Le vivier de recrutement des agents des SGC risque de se restreindre progressivement au ministère de l'intérieur. Une telle situation conforterait le sentiment qu'ont un certain nombre de DDI de proximité entre les SGC et la préfecture.

Cette distance pourrait également entraîner une méconnaissance des travaux des DDI de la part des agents des SGC. La rapporteure spéciale insiste donc, pour conclure, sur la nécessité de remettre de l'humain en permettant aux agents des SGC et des DDI de se rencontrer, à l'occasion de permanences sur site, voire d'actions d'immersion professionnelle au sein des services.

* 1 Cour des comptes, rapport public thématique de 2011.

* 2 Directeur de l'administration territoriale de l'État.

* 3 Dont 41,59 milliards d'euros attribués à l'Agence nationale des titres sécurisés.

* 4 Décret n° 2020-1015 du 7 août 2020 portant transfert de crédits.

* 5 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2021.

* 6 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2021.

* 7 Réponses au questionnaire budgétaire pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État », projet de loi de finances pour 2021.

* 8 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2021.

* 9 Sur les 525 implantations du réseau préfectoral, 350 d'entre elles appartiennent en effet aux départements et sont mises à disposition, pour la quasi-totalité d'entre elles, à titre gratuit, ce régime étant issu des lois de décentralisation de 1982 et 1985.

* 10 Décret n° 2019-994 du 27 septembre 2019 modifiant le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 modifié portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer.

* 11 - le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure ;

- la direction de l'innovation, de la logistique et des technologies chargée du numérique de la préfecture de police ;

- les services des secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur ;

- l'agence du numérique de la sécurité civile dont elle assure également la tutelle ;

- l'agence nationale des titres sécurisés dont elle assure également la tutelle ;

- l'agence nationale de traitement automatisé des infractions.

* 12 Direction du numérique du ministère de l'intérieur, auditionnée par la rapporteure spéciale.

* 13 La conduite des grands projets numériques de l'État, Communication à la commission des finances du Sénat, juillet 2020 .

* 14 Réponses au questionnaire de la rapporteure.

* 15 Article 6 de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.

* 16 Dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021, Rapport d'information n° 785 (2020-2021) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 juillet 2021.

* 17 Dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021, Rapport d'information n° 785 (2020-2021) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 juillet 2021.

* 18 Décret n° 2019-769 du 24 juillet 2019 relatif au comité interministériel régional de transformation des services publics.

* 19 Supprimée par la circulaire du 22 décembre 2021.

* 20 Rapport d'information de Mme Isabelle BRIQUET, fait au nom de la commission des finances n° 740 (2021-2022) - 29 juin 2022.

* 21 Posée par la circulaire du 22 décembre 2021 qui permet au Préfet de région de redéployer 3 % des effectifs du périmètre de l'ATE.

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