III. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES » EN 2021 EST MARQUÉE PAR D'IMPORTANTS REPORTS ET RETARDS
Le périmètre de la mission « Transformation et fonction publiques » 29 ( * ) a évolué au 1 er janvier 2021 pour intégrer le programme 148 « Fonction publique », auparavant rattaché à la mission « Gestion des finances publiques ». La mission se compose donc désormais de cinq programmes , à vocation interministérielle :
- le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » , doté d'un milliard d'euros et placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE). Parmi les 56 cités administratives que compte l'État, 39 ont été sélectionnées pour bénéficier soit d'une rénovation lourde (35 cités), soit d'une reconstruction (4 cités). Depuis, le projet de la cité de Melun (rénovation) a été abandonné ;
- le programme 349 « Fonds pour la transformation de l'action publique » (FTAP), doté de 700 millions d'euros et placé sous la responsabilité de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). Instauré en 2018, il vise à financer des projets de transformations structurelles générant des gains d'efficience de la dépense publique, selon le principe, depuis aménagé, qu'un euro investi doit conduire à un euro d'économie pérenne au bout de trois ans ;
- le programme 351 « Fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines » (FAIRH), institué par la loi de finances initiale pour 2019 et placé sous l'autorité de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DAGFP). Il vise à financer une partie des coûts de transition induits par la mise en oeuvre de réformes structurelles dans le domaine des ressources humaines. Il vient ainsi soutenir la mise en place d'actions de formation, de valorisation des compétences et d'indemnisation des agents, afin de faciliter les mobilités au sein de la fonction publique ou les départs vers le secteur privé ;
- le programme 352 « Innovation et transformation numériques » , également créé par la loi de finances initiale pour 2019 et placé sous la responsabilité de la direction interministérielle du numérique (Dinum). Il porte les crédits destinés à financer l'émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour moderniser l'État et les services publics. Il participe également au cofinancement des recrutements dans le cadre du programme entrepreneurs d'intérêt général (EIG) ;
- le programme 148 « Fonction publique » , placé sous l'autorité du DGAFP. Il retrace les crédits alloués à la formation et à l'apprentissage dans la fonction publique d'État, les subventions pour charge de service public aux opérateurs en charge de cette formation (École nationale d'administration 30 ( * ) , instituts régionaux d'administration), ainsi que les crédits alloués à l'action sociale interministérielle.
A. POUR LA QUATRIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE, LA MISSION SE DISTINGUE PAR UN TAUX DE SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS PARMI LES PLUS ÉLEVÉS DU BUDGET GÉNÉRAL
1. Pour apprécier l'exécution des crédits de la mission, il convient de tenir compte des importants reports constatés en 2021
Depuis sa création, et quel que soit son périmètre, la mission a toujours connu d'importantes sous-exécutions de ses crédits. Ces sous-exécutions ont conduit à d'importants reports en autorisations d'engagement (AE) sur les programmes 348 et 349, à hauteur de 1,1 milliard d'euros entre 2020 et 2021 . Ces reports ont été critiqués par la Cour des comptes 31 ( * ) , qui estime qu'ils contreviennent au principe d'annualité budgétaire . Pour autant, de nouveaux reports sont d'ores et déjà prévus sur 2022, à hauteur de 148,6 millions d'euros, tandis que la direction de l'immobilier de l'État (DIE), responsable du programme 348, pourrait demander un report supplémentaire de 180,3 millions d'euros de crédits libres, non affectés et non engagés 32 ( * ) . Pour 2022 et sur le programme 349, le montant du report sollicité s'élèverait à 265,3 millions d'euros.
Les crédits consommés sur le programme 351 ne donnent pas non plus une image réaliste de l'exécution en cours d'année. En effet, en tant que fonds d'accompagnement aux ressources humaines, 80 % des crédits du programme relèvent du titre 2, alors qu'il ne porte aucun emploi. Pour cofinancer les projets sélectionnés, il faut donc qu'un décret de virement soit pris, mais dans la limite d'un plafond maximal correspondant à 2 % des crédits ouverts sur le titre 2 sur le programme récipiendaire du transfert.
Exécution par programme des crédits de la
mission
« Transformation et fonction publiques » en
2021
(en % et en millions d'euros)
|
Programme |
Exécution 2020 |
LFI 2021 |
Crédits ouverts (2021 révisé) |
Exécution 2021 |
Exécution 2021 / exécution 2020 |
Exécution 2021 / LFI 2021 |
Exécution 2021 / prévision révisée pour 2021 |
|
|
[ 348] Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants |
AE |
165,71 |
0,00 |
744,23 |
415,33 |
349,12 % |
- 44,19 % |
|
|
CP |
34,95 |
266,43 |
112,80 |
90,33 |
222,71 % |
-66,10% |
- 19,92 % |
|
|
[ 349 ] Fonds pour la transformation de l'action publique |
AE |
151,90 |
40,00 |
427,75 |
166,99 |
181,60 % |
317,47% |
- 60,96 % |
|
CP |
71,91 |
148,74 |
147,96 |
133,92 |
105,77 % |
-9,97% |
- 9,49 % |
|
|
[ 351 ] Fonds d'accompagnement interministériel Ressources humaines |
AE |
0,00 |
39,34 |
2,21 |
0,00 |
|||
|
CP |
0,00 |
41,34 |
2,21 |
0,00 |
||||
|
[ 352 ] Innovation et transformation numériques |
AE |
9,65 |
10,60 |
15,55 |
13,03 |
61,14 % |
22,93% |
- 16,21 % |
|
CP |
6,22 |
10,60 |
18,25 |
14,72 |
193,39 % |
38,85% |
- 19,33 % |
|
|
[148] Fonction publique |
AE |
200,26 |
233,49 |
232,35 |
226,07 |
16,02 % |
-3,18% |
- 2,71 % |
|
CP |
198,38 |
224,37 |
227,67 |
216,38 |
14,77 % |
-3,56% |
- 4,96 % |
|
|
TOTAL MISSION |
AE |
527,52 |
323,42 |
1422,09 |
821,41 |
169,58 % |
153,97 % |
- 42,24 % |
|
CP |
311,46 |
691,48 |
508,89 |
455,35 |
63,39 % |
- 34,15 % |
- 10,52 % |
|
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
2. La sous-consommation des crédits de la mission demeure importante en 2021, quoiqu'inférieure à celles constatées les années précédentes
Le taux de sous-exécution des crédits de paiement, à hauteur de 34 %, est d'autant plus élevé que la performance globale de la mission est tirée à la hausse par le programme 148, auparavant rattaché à la mission « Gestion des finances publiques ». Ce programme exclu, le taux de sous-consommation des AE et des CP ouverts en loi de finances initiale et reportés de 2020 vers 2021 s'élève à 50 % pour les AE et 15 % pour les CP. Avant les annulations de crédits intervenues lors des deux lois de finances rectificative et toujours hors programme 148, le taux de sous-consommation des CP s'élevait à 36,2 % ( 34,1 % en réintégrant le programme 148 ).
Mouvements de crédits intervenus en
gestion
au cours de l'exercice 2021
(CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
* 29 C'est également à cette occasion que le nom de la mission a été modifié. Auparavant « Action et transformation publiques », elle est désormais dénommée « Transformation et fonction publiques », comme le ministère homonyme, créé le 1 er juillet 2020.
* 30 Remplacé au 1 er janvier 2022 par l'Institut national du service public.
* 31 Cour des comptes, note d'analyse d'exécution budgétaire de la mission en 2021 .
* 32 Ibid.