B. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
Pour leurs principales observations, les rapporteurs spéciaux ont décidé de reprendre les cinq axes d'attention qu'ils avaient identifiés dans leur examen de la mission « Gestion des finances publiques » lors du projet de loi de finances pour 2021 : l'adaptation des administrations des ministères économiques et financiers à la crise sanitaire, la réorganisation du réseau de la DGFiP et de la DGDDI, le transfert du recouvrement, le contrôle fiscal et les projets informatiques. Les quatre derniers reprennent les grands chantiers de transformation menés par les entités de la mission, et en particulier par la DGFiP et par la DGDDI.
1. Les administrations de la mission, fortement mobilisées pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire, ont poursuivi l'adaptation de leurs modalités de travail
Les rapporteurs spéciaux ont déjà eu l'occasion de décrire les nouvelles missions attribuées aux entités rattachées à la mission dans le cadre de la crise sanitaire, telles que l'instruction des demandes au titre du fonds de solidarité, l'importation de matériel sanitaire conforme aux normes ou encore la coordination de la cellule de continuité économique. Ces missions ont été effectuées sans surcoût significatif durant la crise sanitaire.
En 2021, les administrations se sont attachées à tirer les enseignements de la crise sanitaire pour adapter leurs modalités de travail , d'abord en révisant et en professionnalisant leurs plans de continuité d'activité (PCA). Dans le cadre de la rédaction du PCA des services centraux de la DGFiP par exemple, ce sont plus de 800 activités qui ont été analysées pour déterminer leur niveau de criticité. Une déclinaison locale de ce PCA est en cours, après une expérimentation auprès des directions départementales des finances publiques de la Nièvre, de la Réunion et des Vosges.
Le secrétariat général des ministères économiques et financiers a également organisé un cycle de négociation ministérielle afin de décliner l'accord interministériel sur le télétravail . Un accord a été signé avec les organisations syndicales le 4 mars 2021 pour le ministère. Au sein de la DGFiP, un accord cadre a été adopté le 13 juillet 2021 : près de 50 % des agents avaient demandé à télétravailler à titre pérenne à la fin de l'année 2021, contre environ 5 % d'agents en télétravail avant la crise sanitaire 10 ( * ) .
En parallèle, les dépenses d'équipement des agents se sont poursuivies à un rythme soutenu , afin de garantir la capacité de travail des agents en situation de télétravail. Le Fonds de transformation ministériel, porté par le programme 218, a notamment été mobilisé pour équiper 100 % des agents « aux fonctions substantiellement travaillables » 11 ( * ) . Le ratio d'efficience bureautique, qui retrace les dépenses bureautiques rapportées au nombre de postes, s'est ainsi établi à 851 euros par poste en 2021, contre 921 euros en 2020 et 771 euros en 2019 12 ( * ) . 2020 avait constitué un point haut, avec l'impératif d'équiper rapidement les agents de postes nomades.
2. La réorganisation du réseau de la DGFiP a connu une nette accélération en 2021, en parallèle d'une numérisation accrue des démarches administratives
Concernant la réorganisation du réseau de la DGFiP, 2021 devait voir se concrétiser le plein déploiement du nouveau réseau de proximité ainsi que les « relocalisations » de services publics dans les zones rurales et péri-urbaines . Si l'ensemble des administrations centrales est concerné par ce processus de « relocalisation », la DGFiP devait en effet y contribuer pour plus de 40 % des agents concernés (2 500 sur 6 000).
Sur le premier aspect, l'accélération est notable : la DGFiP est présente dans 2 672 communes , contre 2 250 en 2020 et 1 977 en 2019 13 ( * ) , cette nette progression ne devant pas masquer le fait que la DGFiP n'y assure pas forcément une présence permanente 14 ( * ) . Les rapporteurs spéciaux avaient d'ailleurs estimé qu'il semblait plus opportun de « g arantir la proximité des services publics par la participation de la DGFiP au réseau des maisons France Services ». Ils constatent avec une certaine satisfaction que la hausse du nombre de points de présence en 2021, supérieure à la prévision, s'explique en grande partie par la labellisation accrue des structures France Services. En parallèle, et pour le premier exercice de déploiement du nouveau réseau de proximité, 651 postes comptables ont été supprimés en 2021, tandis que 447 conseillers aux décideurs locaux sont désormais en place, avec un taux de satisfaction des élus locaux à leur égard de 86 % 15 ( * ) .
En complément, et dans le cadre du « nouveau paiement de proximité », le nombre de buralistes pouvant procéder à l'encaissement en numéraire des impôts ou des amendes inférieurs à 300 euros est passé de 4 700 en 2020 à 12 000.
Sur le deuxième aspect, et alors que près de 3 % des emplois de la DGFiP ont vocation à être « relocalisés » d'ici 2026, 21 nouveaux services et 500 agents ont été déployés dans 19 villes en 2021 . À titre d'exemple, le service national de l'enregistrement a été déplacé à Roanne et le pôle national relatif à la TVA sur le commerce en ligne à Noyon.
Ces réorganisations se sont accompagnées d'une numérisation accrue des démarches administratives . À cet égard, si la note obtenue par la DGFiP pour ses applications informatiques destinées aux usagers est plutôt élevée et conforme à la prévision, à 8,2/10 16 ( * ) , les rapporteurs spéciaux rappellent, comme ils le font lors de l'examen du projet de loi de finances, que cette numérisation ne doit pas se faire au détriment de l'accueil physique et téléphonique des usagers, en particulier pour les plus fragiles d'entre eux.
Enfin, il est certain que ces réorganisations se traduisent par des dépenses immobilières et de personnel spécifiques, pour accompagner les agents publics dans le cadre de leur mobilité. Les rapporteurs spéciaux regrettent dès lors que ces coûts n'aient pas encore été documentés, la réorganisation du réseau relevant aussi d'une démarche de rationalisation de la dépense publique.
3. Le transfert du recouvrement de plusieurs taxes et impositions de la DGDDI à la DGFiP invite à s'interroger sur le recentrage de la Douane sur ses missions stratégiques
Dans le cadre du processus de transfert de fiscalité de la DGDDI vers la DGFiP , une troisième vague de transferts a eu lieu en 2021 , avec la composante « déchets » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), la TVA pétrole et la taxe spéciale sur certains véhicules routiers. Surtout, l'année 2021 a permis à la Douane de préparer la quatrième et plus importante vague de transferts, prévue au 1 er janvier 2022 et concernant trois taxes intérieures de consommation 17 ( * ) , la généralisation de l'auto-liquidation de la TVA à l'importation et le droit annuel de francisation et de navigation 18 ( * ) .
Ces transferts auront un impact sur l'organisation territoriale de la Douane, avec la fermeture ou la reconversion de certaines emprises jusqu'ici dédiées à de la gestion fiscale. La progressive réduction de ses missions fiscales a également conduit la Douane à s'interroger sur le nécessaire recentrage qu'elle devait opérer sur ses missions stratégiques .
Ce processus a abouti à la signature, le 6 décembre 2021, d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens entre la DGDDI, le secrétariat général du ministère de l'économie, des finances et de la relance et la direction du budget. Couvrant la période 2022-2025 , ce contrat permettra d'accompagner la stratégie mise en place par la Douane pour renforcer « ses métiers et ses capacités d'action liés aux frontières sous toutes leurs formes (physiques, numériques, maritimes) et aux marchandises » 19 ( * ) . Il prévoit une stabilité des emplois à périmètre de missions constant ainsi qu'une hausse des crédits d'investissement de plus de 79 millions d'euros sur la période.
4. Les indicateurs et les résultats obtenus par la DGFiP et la Douane en matière de contrôle fiscal et de lutte contre les trafics de toute nature sont en nette progression en 2021, après une année 2020 affectée par la crise sanitaire
Si les résultats de la lutte contre la fraude fiscale et contre les trafics de toute nature avaient présenté une forte baisse en 2020, du fait de la crise sanitaire, les résultats en 2021 témoignent d'un net rattrapage.
10,7 milliards d'euros ont ainsi été encaissés au titre du contrôle fiscal en 2021 , soit un niveau proche de celui constaté en 2019 (11 milliards d'euros) et une forte progression par rapport à 2020 (7,8 milliards d'euros). 4 168 dossiers ont été transmis à l'autorité judiciaire, contre 1 489 en 2020 et 1 826 en 2019. Cette hausse s'explique d'une part par l'augmentation du nombre de dénonciations obligatoires au Parquet, à la suite de l'assouplissement du dispositif dit du « verrou de Bercy » (1 217 dossiers en 2021, contre 823 en 2020 et 965 en 2021) et d'autre part par la décision de l'administration fiscale de porter plainte pour fraude au fonds de solidarité . 2 542 plaintes ont été déposées dans ce cadre 20 ( * ) .
Les indicateurs de performance montrent que les transformations engagées, avec notamment un recours accru au ciblage des dossiers par intelligence artificielle , se poursuivent. L'évolution de la part des contrôles ciblés par ces méthodes illustre leur montée en charge, avec 45 % en 2021 - correspondant à 245 000 propositions de contrôle - contre 32,5 % en 2020 et 22 % en 2019. Les techniques de datamining ont en outre été mobilisées pour détecter les cas de fraude manifestes lors de l'octroi des aides au titre du fonds de solidarité .
Les rapporteurs spéciaux plaident de nouveau pour que les indicateurs de performance des documents budgétaires soient modifiés afin de mieux évaluer l'apport des techniques d'analyse de données aux résultats du contrôle fiscal . Des sous-indicateurs portant sur le taux de dossiers sélectionnés ayant donné lieu à contrôle, sur la part des contrôles les plus graves enclenchés grâce au datamining ainsi que sur le taux de « rentabilité » de ces contrôles pourraient ainsi être ajoutés.
Pour la Douane, les très bons résultats obtenus sur la lutte contre les trafics de toute nature et les contentieux à enjeu sont certes dus à la reprise des flux de marchandises et de voyageurs après les confinements successifs en 2020, mais aussi à l'action même des services douaniers. Ainsi, le nombre de contentieux à enjeu en matière de lutte contre la fraude s'est élevé à 16 211 en 2021, contre certes 7 990 en 2020 mais aussi 8 672 en 2019. Cette hausse s'explique par la très nette augmentation des constatations à enjeu en matière de stupéfiants 21 ( * ) .
De même, les saisies de tabac ont atteint le niveau record de 402 tonnes en 2021, soit une hausse de 41 % par rapport à 2020 et 11 % par rapport à 2019. La même dynamique peut être observée sur les contentieux en matière de protection du consommateur pour lesquels la Douane avait choisi, dans le contexte de la crise sanitaire, de cibler les importations d'équipements de protection individuelle . Ce sont ainsi plus de 20 millions de masques non conformes qui ont été retirés du marché en 2021.
En matière de contrôle, les rapporteurs spéciaux avaient relevé un défi majeur pour la Douane en 2021, celui du fret postal et express . En effet, l'entrée en vigueur du paquet TVA e-commerce au 1 er juillet 2021 a conduit à supprimer l'affranchissement de TVA sur les envois dits de « valeur négligeable » (inférieurs à 22 euros), conduisant de fait à une multiplication des déclarations en douane. Pour répondre à cet afflux, la DGDDI a mis en place un nouveau système de déclaration simplifiée pour les envois d'e-commerce d'une valeur inférieure ou égale à 150 euros. 40 millions de déclarations auraient été déposées entre le 1 er juillet et le 31 décembre 2021 22 ( * ) . Des informations plus précises sur l'efficacité de ce système et sur les conséquences des nouvelles règles en matière de TVA devraient être disponibles en 2022 alors que, selon les estimations, ce sont entre 300 et 400 millions de colis supplémentaires qui pourraient être acheminés, déclarés et taxés par an, contre 15 millions auparavant 23 ( * ) .
Enfin, et contrairement à ce qui a pu être constaté pour la DGFiP, la Douane apparaît en retrait sur la part des contrôles réalisés à l'aide de sa cellule datamining . Ce taux s'est en effet établi à 26 % en 2021, contre une prévision de 50 % et un taux de 30 % atteint en 2020 24 ( * ) . Cette réalisation décevante s'expliquerait à la fois par des raisons techniques et par la hausse des cibles issues de l'analyse de risque classique pour les dossiers concernant la protection des intérêts financiers de l'Union européenne.
De manière plus générale, la valorisation de la donnée fait partie des priorités identifiées par la Douane dans le cadre de son contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens. Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement vigilants aux conditions de développement de la politique de la Douane en matière d'exploitation et de valorisation de ses données, et en particulier à celles encadrant le recours à des prestataires externes 25 ( * ) .
5. La gestion et le pilotage des dépenses informatiques sont les deux domaines dans lesquels les responsables de programme disposent de la plus grande marge d'amélioration
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, les rapporteurs spéciaux ont rappelé qu'au regard des missions fondamentales assurées par la DGFiP et la DGDDI en matière de recouvrement des recettes fiscales, de contrôle, de lutte contre la fraude et de gestion publique « les deux directions [devaient] continuer leurs efforts pour résorber leur dette technologique et, surtout, mettre en place de nouveaux indicateurs pour éviter le dérapage des coûts et des délais de leurs projets informatiques ». Le constat est le même pour les projets pilotés par le secrétariat général du ministère de l'économie et des finances, qui ont une forte vocation interministérielle (système d'information des achats de l'État, Chorus, RenoiRH).
Le budget informatique de la mission s'est élevé à 488 millions d'euros (CP) en 2021 , soit une augmentation de 13 % par rapport à 2020 (432 millions d'euros) et de 18,5 % par rapport à 2019 (411,9 millions d'euros). Cette trajectoire est conforme à l'engagement de sanctuariser voire de renforcer les dépenses informatiques des responsables de programme de la mission. Pour la DGFiP, cette hausse était inscrite dans son contrat d'objectifs et de moyens, ce sera aussi le cas pour la DGDDI à compter de 2022.
Les dépenses informatiques
par programme en
2021
(en millions d'euros et en %, CP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission en 2021 (Cour des comptes)
Les dépenses informatiques visent d'une part à assurer la bonne gestion des recettes et des dépenses de l'État pour ce qui relève de la compétence des administrations de la mission, et, d'autre part, à automatiser les processus , dans la perspective de réaliser des gains de productivité. À titre d'exemple, la DGFiP a développé un dispositif d'accès des notaires au fichier immobilier, pour le traitement automatisé d'environ sept millions de demandes de renseignement des offices notariaux, tandis que la Douane poursuit ses travaux relatifs à la mise en oeuvre d'un guichet unique national pour le dédouanement, qui doit permettre d'étendre l'automatisation des contrôles concernant la règlementation des produits stratégiques et sensibles.
Ces progrès doivent être relevés, tout comme l'aboutissement de projets attendus , tels que l'application « Gérer mes biens immobiliers » (GMBI) pour les propriétaires ou l'ouverture d'un service de déclaration en ligne des dons manuels. Toutefois, il convient aussi de souligner les importants dérapages constatés sur ces projets informatiques, tant en coûts qu'en délais . Les rapporteurs spéciaux les relèvent depuis plusieurs années, sans qu'un redressement ne soit encore constaté.
Le coût du projet GMBI a plus que doublé entre son lancement (12,7 millions d'euros) et l'actualisation en 2021 (26 millions d'euros) tandis que la durée totale du projet Sirano 26 ( * ) est passée de 36 mois à 109 mois, au fil des difficultés techniques rencontrées. C'est encore plus dommageable pour les finances publiques lorsque le projet est abandonné ou fortement réajusté . Ainsi est-ce le cas du projet Mistral, pour lequel près de neuf millions d'euros ont été engagés avant qu'il ne soit abandonné dans sa forme initiale. Entre son lancement et son actualisation, les crédits engagés auront augmenté de moitié et le délai de mise en oeuvre aura été multiplié par deux, de quatre à huit ans.
Face à ces constats, les rapporteurs spéciaux ne peuvent que réitérer leur recommandation appelant à instaurer des indicateurs de pilotage des projets informatiques bien plus clairs, tant sur les coûts que sur les délais, avec un système d'alerte . S'il est en effet tout à fait concevable que des projets puissent connaître des dépassements, certains pouvant se justifier par des difficultés rencontrées en cours de mise en oeuvre, par l'ajout de nouvelles briques au projet ou encore par des adaptations demandées par les administrations, il est impossible d'apprécier la nature de ces dépassements sans mécanisme de suivi.
* 10 Direction générale des finances publiques, rapport d'activité pour l'année 2021 .
* 11 Pour reprendre les termes du comité interministériel de la transformation publique.
* 12 Indicateur de performance 3.4 du programme 218 (rapport annuel de performance 2021).
* 13 Selon les données contenues dans le rapport d'activité pour l'année 2021 de la direction générale des finances publiques.
* 14 Le point de présence DGFiP peut prendre la forme d'une présence au sein d'une maison France Services, de permanences dans les locaux mis à disposition par les collectivités locales ou encore de dispositifs mobiles.
* 15 Direction générale des finances publiques, rapport d'activité pour l'année 2021 .
* 16 Indicateur de performance 2.1 du programme 156 (rapport annuel de performance 2021).
* 17 Taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité, taxe intérieure de consommation sur la gaz naturel et taxe intérieure de consommation sur le charbon.
* 18 La gestion des droits de navigation et de francisation est transférée à la direction des affaires maritimes.
* 19 Dossier de presse du 6 décembre 2021 . Présentation du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens de la Douane, 2022-2025.
* 20 L'ensemble de ces données proviennent du cahier statistique de la Direction générale des finances publiques pour l'année 2021.
* 21 Les rapporteurs spéciaux conduisent actuellement un travail de contrôle budgétaire sur l'organisation et les moyens de la Douane face au trafic de stupéfiants.
* 22 Selon les données présentées dans le rapport annuel de performance de la mission.
* 23 Direction générale des douanes et droits indirects, bilan annuel de la douane en 2021 .
* 24 Indicateur de performance 3.2 du programme 302 (rapport annuel de performance 2021).
* 25 Concernant le recours aux prestataires externes (coût et nature des missions confiées), des précisions ont été demandées par les rapporteurs spéciaux en vue du projet de loi de finances pour 2023.
* 26 Rénovation du système d'information décisionnel de Tracfin pour permettre d'améliorer l'efficacité opérationnelle du service face à l'augmentation des informations reçues.