D. DE NOMBREUSES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DE L'ATTRACTIVITÉ DES TERRITOIRES SONT ASSOCIÉES À CE PROGRAMME
a) Plusieurs dispositifs de zonage sont associés au programme 112
16 dépenses fiscales sur impôt d'État sont rattachées à ce programme en 2022, dont huit s'élevaient à moins d'un million d'euros. Ce sont le plus souvent des exonérations ou des réductions d'impôt associées au classement dans divers dispositifs de zonages, pour un montant de 631 millions d'euros en 2022, contre 588 en 2021, dont une partie importante imputables aux exonérations en faveur de la Corse. Ce faisant, les documents budgétaires anticipent un retour aux évaluations antérieures à la crise sanitaire.
En outre, neuf dépenses fiscales sur des impôts locaux , mais prises en charge par l'État, sont également rattachées au programme 112, pour un total de 7 millions d'euros.
Ces dépenses fiscales sont en hausse de 6,2 % entre 2021 et 2022 et de 36,26 % entre 2017 et 2022.
Principales dépenses fiscales associées au programme
(en millions d'euros et en %)
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Crédit d'impôt |
2019 |
2020 |
2021 (prévision) |
2022 (prévision) |
Évolution 2021/2022 (en %) |
|
Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse |
220 |
185 |
195 |
205 |
+ 5,13 |
|
Exonération d'impôt sur les bénéfices dans les ZRR pour les entreprises créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2022 |
162 |
223 |
193 |
209 |
+ 8,29 |
|
Crédit d'impôt pour investissement en Corse |
100 |
113 |
100 |
110 |
+ 8,70 |
|
Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles qui se créent entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2020 dans les zones d'aide à finalité régionale ou qui se sont créées entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 2010 dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine |
81 |
81 |
69 |
75 |
+ 10 |
|
Exonération temporaire des mutations par décès portant sur des immeubles et des droits immobiliers situés en Corse |
20 |
20 |
20 |
20 |
0 |
|
Exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises qui exercent ou créent entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2017 une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser |
6 |
8 |
6 |
7 |
+ 16,67 |
|
Exonération de la partie du trajet effectué à l'intérieur de l'espace maritime national pour les transports aériens ou maritimes de personnes et de marchandises en provenance ou à destination de la Corse |
5 |
3 |
4 |
4 |
0 |
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Exonération du droit budgétaire de 2 % de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce dans certaines zones prioritaires d'aménagement du territoire |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Majoration de la base de calcul des amortissements des immobilisations acquises au moyen de primes de développement régional, de développement artisanal ou d'aménagement du territoire |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
Détaxe applicable aux supercarburants et essences consommés en Corse |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
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Réduction de 25 % des bases imposées en Corse au
profit des communes et des EPCI.
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7 |
7 |
7 |
7 |
0 |
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Autres dépenses fiscales du programme |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
631 |
642 |
595 |
638 |
+ 7,23 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
b) Une réforme en cours des zonages à laquelle le rapporteur spécial est attentif
Le rapporteur spécial s'était félicité dans son dernier rapport budgétaire du fait que les principaux dispositifs zonés aient été prolongés en LFI 2021 de deux ans jusqu'en décembre 2022.
Il avait salué l'ambition affichée par le Gouvernement de mener une réforme de grande ampleur des différents dispositifs de zonage de la géographie prioritaire de la ruralité , recommandation qui figurait par ailleurs dans le travail de contrôle sur l'avenir des ZRR mené par le rapporteur spécial avec ses collègues Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau.
Les principales conclusions du rapport sur les zones de revitalisation rurale (ZRR) d'octobre 2020
M. Bernard Delcros, Mme Frédérique Espagnac et M. Rémy Pointereau, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances
Créées en 1995 par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objectif de compenser le différentiel d'attractivité que subissent les territoires ruraux .
Les ZRR permettent d' adapter le niveau de la fiscalité pour favoriser le développement de territoires moins bien dotés en services , tant publics que privés et dont la faible densité de population a des conséquences importantes sur le niveau d'activité.
Les rapporteurs recommandent, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2020, de proroger la totalité des mesures en vigueur dans les ZRR pour l'ensemble des communes bénéficiant actuellement du dispositif et ce jusqu'à l'élaboration de critères plus adaptés pour tenir compte des fragilités des territoires et d'améliorer le ciblage ainsi que l'efficience des dispositifs associés au zonage.
La prorogation est donc un préalable qui permettrait d'associer dans de bonnes conditions les rapporteurs au travail sur la nouvelle géographie prioritaire de la ruralité.
Les rapporteurs sont convaincus de la nécessité d'adopter une vision plus fine du zonage et souhaitent voir réhabilitée une approche plus qualitative des ZRR. Aussi, ils proposent de préparer une réforme des ZRR d'ici au 31 décembre 2021, à partir de plusieurs pistes de travail.
Celle-ci passerait notamment par de nouveaux critères de classement en ZRR pour définir trois niveaux de zonage (ZRR1/ZRR2/ZRR3) avec un critère principal de densité démographique et cinq critères secondaires. En fonction du nombre de critères remplis, un indice de fragilité permettra de classer le territoire concerné en ZRR 1, 2 ou 3 et de bénéficier des mesures associées à chaque niveau de zonage.
Les rapporteurs proposent également de mettre en place un panel de mesures dont l'ampleur serait adaptée à chaque niveau de zonage. Des moyens renforcés devront être consacrés aux territoires les plus fragiles sur la base des différents leviers identifiés par les rapporteurs :
1. des exonérations fiscales facilitant l'installation, la reprise et le maintien de l'ensemble des secteurs d'activité ;
2. des exonérations de cotisations patronales mieux ciblées sur les niveaux de revenus appropriés et la suppression de la condition d'augmentation nette d'effectif afin d'étendre le dispositif à toute nouvelle embauche ;
3. la création d'un fonds spécifique aux ZRR accordant des aides directes aux entreprises localisées dans les territoires les plus fragiles ;
4. une bonification de la dotation globale de fonctionnement, en particulier de la dotation de solidarité rurale, et une majoration des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales proportionnées à la fragilité des territoires concernés.
Enfin, les rapporteurs proposent de clarifier la gouvernance de la politique de l'État en matière de ZRR, en confiant à l'ANCT un rôle d'animation territoriale, et de créer une section dédiée au suivi des ZRR au sein de l'Observatoire des territoires.
Source : rapport d'information n° 41 (2019-2020), Sauver les zones de revitalisation rurale (ZRR), un enjeu pour 2020 de Bernard Delcros, Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau
Comme indiqué par le rapporteur spécial au cours des années précédentes, la prorogation des dispositifs d'exonération fiscale était indispensable . Il ne partage pas l'intégralité des conclusions de la mission interministérielle 5 ( * ) ayant rendu ses travaux en 2020, en particulier l'idée que les exonérations fiscales et sociales afférentes à ces dispositifs n'ont pas démontré leur pleine efficacité en matière de création d'entreprises et d'emploi dans les territoires. Il souligne que la mission a également conclu que les zonages étaient perçus par les entreprises et les collectivités concernées comme un signal positif et une reconnaissance de la vulnérabilité de leur territoire.
L'annonce récente de la ministre de la cohésion des territoires de son intention de prolonger les ZRR jusqu'au 31 décembre 2023 permettra de garantir le temps nécessaire à la préparation de la révision des zonages.
Tout comme le rapporteur spécial l'avait déjà indiqué en 2021, cette prorogation ne doit cependant constituer qu'une étape de transition vers une réforme des dispositifs de zonage pour plus d'efficience et de lisibilité par les collectivités territoriales et les acteurs économiques.
Or, près d'un an après le vote de la poursuite de ces dispositifs jusqu'en 2022, et alors que ces deux années devaient être mises à profit pour poursuivre les travaux sur la géographie prioritaire et adapter l'ensemble des dispositifs nationaux qui ont été prorogés en 2021, il semble opportun de proroger d'une année supplémentaire afin de mieux anticiper la révision de ces zonages.
Seule la réforme des zones d'aides à finalité régionale (AFR) a été pour l'instant menée à bien, dans la mesure où la prolongation de ces zones n'avait été prévue en 2021 que pour un an et où le zonage arriverait à échéance à la fin de l'année 2021.
La révision de la carte française des aides à finalité régionale (AFR) 2022-2027
Les zones AFR correspondent aux territoires de l'Union européenne présentant des retards de développement, et sont définies par l'ANCT en concertation avec les préfets et les collectivités territoriales. La Commission européenne autorise les autorités françaises à octroyer des aides à finalité régionale devant contribuer au développement de ces zones.
Les entreprises implantées en zone AFR sont exonérées d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés, à l'exclusion des plus-values, jusqu'au terme du vingt-troisième mois suivant celui de leur création.
La nouvelle carte AFR sera conçue sur la base des propositions de cartes régionales, qui seront transmises fin octobre par les préfets de région, à l'issue d'une concertation avec les conseils régionaux. Elle vise à prendre en compte l'augmentation de la couverture totale de population pour la France prévue par le le droit européen, soit une couverture de 31,95 % (contre 24,17 % pour la période 2014-2020, soit une augmentation de quasi 8 points).
* 5 Dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l'emploi dans les territoires IGF-IGA-IGAS-CGEDD, juillet 2020.