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N° 163 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2021 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2022 , Par M. Jean-François HUSSON, Rapporteur général, Sénateur |
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TOME III LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de finances) |
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ANNEXE N° 31 SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE |
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Rapporteur spécial : M. Éric JEANSANNETAS |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 4482 , 4502 , 4524 , 4525, 4526 , 4527 , 4597 , 4598 , 4601 , 4614 et T.A. 687 Sénat : 162 et 163 à 169 (2021-2022) |
L'ESSENTIEL
I. LA MONTÉE EN PUISSANCE DES CRÉDITS SE POURSUIT EN 2022, MAIS DES DOUTES SUR LA SOUTENABILITÉ DE LA MISSION SUBSISTENT
A. UNE HAUSSE TENDANCIELLE QUI SE POURSUIT, MAIS UN RISQUE QUE LES CRÉDITS DE LA MISSION SE CONCENTRENT SUR UN FAIBLE NOMBRE DE DISPOSITIFS
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » poursuit sa montée en puissance en 2022 , avec un montant de crédits demandés de 1 485,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 615,3 millions d'euros en crédits de paiement. La progression des crédits par rapport à la LFI 2021 est de 18,8 % .
La hausse des demandes de crédits s'explique principalement par l'effet de quatre facteurs , comme l'illustre le graphique ci-après :
- l a poursuite de la mise en oeuvre du service national universel , qui représente 110 millions d'euros en 2022 (soit une augmentation de 76,6 % par rapport à 2021) ;
- la préparation des Olympiades de 2024 , pour lesquelles les décaissements s'amplifient en 2022 (295,7 millions d'euros, en augmentation de 26,7 %) ;
- l'introduction du Pass'Sport avec un budget de 100 millions d'euros ;
- l'introduction du dispositif « 1 mentor, 1 jeune », pour 27 millions d'euros.
De la loi de finances initiale pour 2021 au projet de
loi de finances pour 2022 :
principales évolutions
proposées
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Malgré l'introduction du Pass'Sport et de « 1 mentor, 1 jeune » dans la mission, la double perspective des Jeux olympiques et de la généralisation du Service national universel pourrait conduire à une concentration des crédits sur un faible nombre de dispositifs peu maîtrisables, ce qui menacerait la soutenabilité financière de la mission.
B. UN SOUTIEN COMPLÉMENTAIRE AU TITRE DU PLAN DE RELANCE, DONT LA MAJEURE PARTIE RÉSULTE UNE NOUVELLE FOIS DU RENFORCEMENT DU SERVICE CIVIQUE
En plus des crédits demandés sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative », ces politiques publiques sont soutenues pour une nouvelle année au titre de la mission « Plan de relance », comme le retrace le graphique ci-après .
Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit l'ouverture de 271,4 millions d'euros en crédits de paiement , dont 55 millions d'euros pour le sport et 216,4 millions d'euros pour la jeunesse et la vie associative. Ces montants sont en baisse de 37,5 % par rapport à ceux de 2021. La majeure part (74,3 %) de l'effort labellisé « plan de relance » résulte des crédits consacrés au service civique .
Comparaison de l'évolution des crédits de
la mission entre 2021 et 2022
en intégrant les moyens
supplémentaires au titre du plan de relance
(en crédits de paiements et en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
II. LE BUDGET DES SPORTS EST DE NOUVEAU SUR UNE PENTE ASCENDANTE, MAIS IL PRÉSENTE ENCORE DES FRAGILITÉS
A. UN PROGRAMME DONT LE DYNAMISME EST PORTÉ PAR LE PASS'PORT, MAIS DONT LE FINANCEMENT COMPORTE DES RISQUES
Les crédits du programme 219 « Sport », proposés à 552,3 millions d'euros en crédits de paiement, progressent fortement par rapport à 2021 (+ 26,7 %). Cette augmentation est due pour 86,7 % à l'introduction du Pass'Sport dans le projet de loi de finances pour 2022.
Si ce dispositif est intéressant pour réduire les inégalités d'accès au sport, et en particulier les inégalités de genre, il devra toutefois faire l'objet d'une évaluation précise de ses effets. Il est nécessaire également de clarifier son articulation avec les dispositifs similaires mis en place par les collectivités territoriales .
Le financement du sport présente toutefois encore des fragilités structurelles. L'affaire Médiapro, qui a eu pour conséquence une perte de recettes de la « taxe Buffet » de 25 millions d'euros par rapport aux prévisions, montre que le mode de financement actuel de l'Agence nationale du sport est sujet à des corrections de marché qui peuvent être brutales, et qui menacent sa capacité d'action .
Il est ainsi nécessaire d'achever la réforme de la gouvernance du sport , qui avait été laissée en suspens avec la crise sanitaire. Si le rapporteur spécial rappelle son approbation de l'abandon du projet de transfert des conseillers techniques sportifs (CTS) aux fédérations, la question de la modernisation des conditions de leur gestion reste encore ouverte.
B. LES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES DE 2024, DES DÉLAIS POUR L'INSTANT TENUS, MAIS DES COÛTS INDIRECTS À MIEUX ÉVALUER
La préparation des infrastructures requises pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 entre dans une nouvelle phase, ce qui justifie la sensible progression des crédits de paiement demandés pour 2022 (295,7 millions d'euros, en hausse de 26,3 %). Pour la première fois, des crédits (25 millions d'euros) sont ouverts dans le projet de loi de finances pour le comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJOP).
Du côté de la construction des équipements, si aucun retard n'a été enregistré à ce stade, la trajectoire budgétaire de la Société de livraison des jeux olympiques (Solidéo) est affectée par différents facteurs de surcoût . En effet, l'actualisation des coûts menée au cours de l'année 2021 a abouti à une augmentation du budget pluriannuel de la Solidéo de 12,7 % par rapport au protocole de 2016 . La contribution de l'État est ainsi évaluée à 1,04 milliard d'euros, contre 933 millions d'euros en 2018, soit 11,8 % d'augmentation. Cette actualisation est toutefois déjà remise en cause par les tensions sur le marché de la construction et l'inflation du prix des matières premières .
III. LE RENFORCEMENT DU FINANCEMENT DES POLITIQUES EN SOUTIEN À LA JEUNESSE ET AUX ASSOCIATIONS DOIT S'INSCRIRE DANS UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE DURABLE, ET NON PAS DANS UN MOUVEMENT DE « STOP AND GO »
A. UNE STABILISATION DES MOYENS DÉDIÉS À LA VIE ASSOCIATIVE HORS PLAN DE RELANCE, QUI DOIT ÊTRE L'OCCASION D'ENGAGER UNE RÉFLEXION SUR LA PÉRENNITÉ DU FINANCEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE
Les crédits hors plan de relance destinés à la vie associative sont stables. Dans le cadre du plan de relance, les crédits consacrés au fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire augmentent de 14,4 millions d'euros .
Le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) a bénéficié en 2021 d'un nouveau mécanisme de fléchage des comptes inactifs récupérés par l'État . Au 30 septembre 2021, les montants affectés au FDVA par ce mécanisme s'élevaient à 19,1 millions d'euros. Cet apport est plus élevé de 9,1 % que les prévisions de l'administration, qui tablait sur une capacité d'action supplémentaire de 17,5 millions d'euros. À la question de savoir ce qu'elles considèrent comme leur « besoin prioritaire », la réponse la plus souvent donnée par les associations est « la confirmation des subventions annoncées ». Cela montre le besoin vital pour les associations d'avoir une visibilité sur leurs financements à moyen et long terme .
B. LES COÛTS DU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL SONT ENCORE MAL ÉVALUÉS, ET LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE DU SERVICE CIVIQUE MANQUE DE LISIBILITÉ
Les crédits du programme 163 « Jeunesse et vie associative » augmentent de 11,4 % en 2022, pour atteindre 772,1 millions d'euros. Cette hausse résulte principalement de la forte augmentation des crédits dédiés au déploiement du service national universel, qui atteignent 110 millions d'euros. Le coût du séjour de cohésion par jeune, estimé à 2 140 euros , reste très élevé, et en l'absence d'évaluation précise de ses coûts effectifs, le passage à 50 000 jeunes effectuant le service national universel en 2022 apparaît prématuré .
En parallèle, l'atteinte de l'objectif de 200 000 jeunes en service civique en 2022 ne devra pas conduire à une dégradation de la qualité des missions proposées. À ce titre, l'augmentation et la diminution brutale des crédits, ce que l'on peut appeler une politique de « Stop and Go », nuit au développement du service civique à long terme .
Réunie le mercredi 10 novembre 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi que des articles 54 et 55 rattachés. Elle a confirmé ses votes lors de sa réunion du jeudi 18 novembre 2021.
L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 79 % des réponses étaient parvenues au rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
I. LE DYNAMISME TENDANCIEL DES CRÉDITS SE POURSUIT EN 2022, MAIS DES DOUTES SUR LA SOUTENABILITÉ DE LA MISSION DEMEURENT
A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DEMANDÉS DE 18,9 %, QUI S'EXPLIQUE À PARTS ÉGALES PAR LA MISE EN PLACE DE NOUVEAUX DISPOSITIFS, LA PRÉPARATION DES JEUX OLYMPIQUES ET LE DÉVELOPPEMENT DU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » se compose de trois programmes :
- le programme 219 « Sport » , qui porte la subvention de l'État à l'Agence nationale du sport, les subventions de fonctionnement aux opérateurs et agences du sport 1 ( * ) , les dépenses de personnel des conseillers techniques sportifs, et depuis ce projet de loi de finances, le financement du Pass'Sport ;
- le programme 163 « Jeunesse et vie associative » , qui retrace les dépenses de service civique, les programmes d'aide aux associations et intègre les crédits destinés à la mise en place du service national universel (SNU) ;
- le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » , qui constitue le vecteur budgétaire de l'État pour l'organisation des Olympiades de 2024. Il comprend majoritairement les financements de l'Etat pour la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo) ainsi que pour le Comité d'organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJOP).
Les crédits demandés pour 2022 connaissent, comme en 2021, une forte progression en crédits de paiement , pour s'établir à :
- 1 485,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une augmentation de 0,3%,
- et 1 615,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 18,9 % .
Le tableau ci-après détaille l'évolution des crédits de la mission entre 2021 et 2022.
Évolution des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative »
(en millions d'euros)
|
LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution 2021-2022 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
P219 « Sport » |
433,1 |
432,2 |
552,3 |
547,6 |
+ 27,5 % |
+ 26,7 % |
|
P163 « Jeunesse et vie associative » |
693,2 |
772,1 |
+ 11,37 % |
|||
|
P350 « JOP 2024 » |
354,7 |
234,1 |
161,1 |
295,7 |
- 54,6 % |
+ 26,3 % |
|
Total |
1 481,1 |
1 359,6 |
1485,5 |
1 615,3 |
+ 0,3 % |
+ 18,8 % |
|
Total hors P350 |
1126,4 |
1125,5 |
1324,4 |
1319,6 |
+ 17,6 % |
+ 17,2 % |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
La progression des crédits demandés entre 2021 et 2022 s'explique majoritairement par l'effet de trois facteurs.
Les deux premiers sont des facteurs d'augmentation de long terme , et expliquaient déjà l'augmentation des crédits de la mission dans la loi de finances initiale pour 2021 :
- la poursuite de la mise en oeuvre du service national universel (SNU), encore sur une base volontaire, qui justifie l'inscription de 110,0 millions d'euros en 2022, soit 47,7 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2021 ;
- les travaux de construction et de rénovation des infrastructures requises pour l'accueil des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 , qui sont depuis l'année dernière dans une phase de consommation de crédits, ce qu'indique la demande de 295,7 millions d'euros de crédits de paiement en 2022, en hausse de 26,3 % par rapport à 2021 .
Le dernier facteur en revanche a été introduit au cours de l'année 2021 :
- la reconduction du Pass'Sport en 2022, pour un montant de 100 millions d'euros . Il explique quasiment à lui seul la hausse de 26,7 % en crédits de paiement du programme 219 entre 2021 et 2022.
En dehors de ces dispositifs, il faut mentionner l'introduction du dispositif « 1 jeune, 1 mentor », crédité de 27 millions d'euros , dans l'action « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire », ce qui la porte à 104,2 millions d'euros, ainsi que l'augmentation de 13,30 % des crédits consacrés à l'action « Prévention par le sport et protection des sportifs ».
Le Pass'Sport
Le Pass'Sport est une allocation de 50 euros par enfant , versée à la rentrée scolaire, qui doit lui permettre de financer une inscription dans une association sportive de son choix. Son budget est de 100 millions d'euros en 2022.
Contrairement au pass Culture, il s'agit d'un dispositif ciblé. En effet, il s'adresse aux enfants entre 6 à 18 ans, qui bénéficient au moins de l'une de ces allocations :
- l'Allocation de rentrée scolaire (ARS) ;
- l'Allocation d'Éducation de l'Enfant Handicapé (AEEH) ;
- l'Allocation aux adultes handicapés (AAH) 2 ( * ) .
Les familles éligibles sont notifiées par courrier pendant l'été. L'aide n'est pas versée directement aux familles, mais aux clubs par un système de tiers payeur , qui repose sur une convention passée avec la DRAJES. La famille peut bénéficier de la réduction en présentant le courrier lors de l'inscription.
Cette aide est cumulable avec les dispositifs similaires mis en place par les collectivités territoriales et les aides de la Caisse d'Allocations Familiales.
« 1 jeune, 1 mentor »
Le dispositif « 1 jeune, 1 mentor » a pour objectif d'accroître le nombre de jeunes qui bénéficient de l'accompagnement d'un mentor (un professionnel en exercice ou un retraité), pendant leur parcours scolaire. Le dispositif a pour objectif d'accompagner 100 000 jeunes en 2021 et 200 000 en 2022.
Le mentor a pour mission d'aider le jeune dans ses choix d'orientation et son insertion professionnelle. Le mentor et le jeune doivent se rencontrer plusieurs fois par mois pendant au moins 6 mois .
« 1 jeune, 1 mentor » a été annoncé par le Président de la République le 1 er mars 2020, et il a été lancé durant l'année 2021. Il est pour la première fois intégré en loi de finances initiale. Il s'inscrit dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution », qui réunit pour un budget de 9 milliards d'euros un ensemble de politiques d'accompagnement de la jeunesse . Le budget de « 1 jeune, 1 mentor », de 27 millions d'euros pour 2022, n'en représente qu'une faible part.
Le dispositif est piloté par le ministère de l'emploi, du travail et de l'insertion. Il s'appuie sur des appels à projets à destination des associations.
Le graphique ci-après illustre les principales évolutions entre la loi de finances pour 2021 et le présent projet de loi de finances pour 2022.
De la loi de finances initiale pour 2021 au projet de loi de finances pour 2022 : principales évolutions proposées
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
La hausse des crédits demandés pour 2022 s'inscrit dans la continuité d'un dynamisme fort de la mission depuis plusieurs exercices .
Les crédits qu'elle porte ont en effet été multipliés par 3,2 depuis 2015 , sous l'effet conjugué de deux facteurs :
- la montée en puissance des politiques de l'engagement de la jeunesse , dont la clé de voûte est constituée par le service civique, rendu universel par l'ancien Président de la République François Hollande, et qui représente 30,1 % des crédits (498,8 millions d'euros) de la mission. Si le niveau des montants consacrés au service civique est stable entre 2021 et 2022, l'augmentation de 76,8 % des crédits consacrés au service national universel montre que les politiques de l'engagement restent l'un des principaux moteurs de croissance de la mission .
- l'attribution de l'organisation des Olympiades de 2024 à la France en septembre 2017 , récompensant une campagne de plusieurs mois, structurée autour du mouvement sportif et soutenue au plus haut niveau de l'État.
Le graphique ci-après retrace la progression tendancielle des crédits portés par la mission « Sport, jeunesse et vie associative » depuis 2015.
Évolution des crédits de la
mission
« Sport, jeunesse et vie associative » depuis
2015
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
* 1 Il s'agit en particulier de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep), des Centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS), des Écoles nationales du sport et de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD).
* 2 L'Allocation aux adultes handicapés peut être ouverte à partir de 16 ans si l'enfant ne bénéficie plus de l'Allocation d'éducation de l'enfant handicapé.