B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PERFORMANCE ÉCONOMIQUE ET À LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE
1. Des crédits sans dynamisme s'agissant du renouvellement et de la modernisation des exploitations agricoles
En ce qui concerne l'action n° 23, qui vise à assurer la pérennité et la modernisation des exploitations agricoles et leur adaptation aux nouvelles attentes sociétales, la programmation des crédits apparaît en baisse (- 13 % en AE et - 17 % en CP). Cette baisse résulte toutefois principalement de réévaluations de besoins, en matière de crédits alloués au dispositif d'aide au départ (- 4,1 millions d'euros 8 ( * ) ), et s'agissant de l'abandon du fonds aval aux entreprises agroalimentaires (-10 millions d'euros).
a) Une baisse des crédits en raison de l'abandon du fonds « aval »
Pour 2022, 43,4 millions d'euros d'AE et 53,8 millions d'euros de CP sont prévus pour la modernisation des exploitations sur le programme 149 . Il s'agit d'une baisse de 10 millions d'euros en AE et en CP par rapport à 2021, après une baisse de 22 millions d'euros déjà enregistrée l'année dernière. Cette baisse est toutefois entièrement imputable à l'abandon du fonds aval aux entreprises agroalimentaires, qui s'est avéré ne pas répondre aux besoins .
D'après la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), « initialement doté de 25 millions d'euros sur trois ans (10 millions d'euros en 2020, 10 millions d'euros en 2021 et 5 millions d'euros en 2022 selon la maquette GPI initiale), le fonds aval a été redéployé en 2020 et 2021 sur les dispositifs de crise ». En effet, le secteur agroalimentaire ne s'est pas saisi de cet outil, d'une part, du fait de l'évolution des priorités des entreprises face au COVID puis dans le contexte de la relance, d'autre part du fait de la présence d'autres dispositifs de la BPI et enfin du fait de la disponibilité de liquidités sur le marché bancaire.
Les crédits de cette ligne budgétaire sont mobilisés notamment pour financer les subventions à l'investissement du plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) , qui s'intègre depuis 2018 dans le volet agricole du Grand plan d'investissement.
Plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles
Le Plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) vise à accompagner les investissements réalisés par les exploitations agricoles. Ce dispositif est décliné dans chacun des programmes de développement rural régionaux pour la période 2014-2022, dont les Régions sont autorités de gestion. Compte tenu du temps de négociation nécessaire à la prochaine programmation, une période de transition est mise en oeuvre à partir du 1er janvier 2021 et ce, pour une durée de 2 ans. Le PCAE est donc prolongé d'autant. L'État et les Régions se sont engagés en 2014 à financer conjointement le PCAE, dans toutes les régions en associant d'autres financeurs, notamment les Agences de l'eau. Le MAA et les Régions partagent ainsi une stratégie commune qui se décline autour de quatre priorités :
- la modernisation des élevages ;
- la double performance dans le secteur végétal ;
- l'amélioration de la performance énergétique des exploitations ;
- l'encouragement à l'agro-écologie.
Dans toutes les régions, la priorité est donnée à la modernisation des filières d'élevage. Les aides au titre du PCAE soutiennent des investissements variés dont le matériel agricole, les bâtiments d'élevage, les serres, les investissements de transformation et de commercialisation directe par l'exploitant, les unités de méthanisation.
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les niveaux importants de consommation des enveloppes depuis le début de la programmation, et le montant moyen des dossiers, montrent que malgré une disparité régionale, la mise en oeuvre du PCAE s'avère d'une manière générale adaptée aux demandes des exploitants en matière d'investissements en bâtiments d'élevage et matériels . Les interventions budgétées sont toutefois tributaires de la gestion de la ligne correspondante du FEADER par les régions, dans un contexte où le taux de cofinancement européen est plus faible que pour d'autres interventions 9 ( * ) .
La mesure de l'investissement dans les exploitations agricoles est assurée par un indicateur mesurant le nombre des bénéficiaires du PCAE dans l'ensemble des demandeurs des aides PAC . Celui-ci n'était que de 3,83 % en 2018 (contre 3 % en 2017). En 2020, le taux de pénétration des bénéficiaires de la mesure investissement (PCAE) est de 4 %, contre 4,7 % en 2019, année où le nombre de dossiers PCAE a été particulièrement élevé. D'après le PAP, une hausse significative du nombre de dossiers est attendue pour 2021 avec le double effet des crédits supplémentaires du plan France Relance et des crédits FEADER Relance . La prévision actualisée est de 4,5 %. Malgré la crise, la cible recherchée pour 2022 est fixée à 5 %, objectif à l'atteinte duquel les crédits du plan de relance pourraient contribuer. L'enveloppe initiale de 135 millions d'euros pour l'aide à l'investissement dans les agro-équipements bénéficie en effet d'un abondement de 80 millions d'euros dans le PLFR de fin de gestion, et l'enveloppe prévue au titre de l'aide à l'investissement dans le matériel permettant de faire face aux aléas climatiques, dotée de 100 millions d'euros, serait doublée.
b) Les aides à l'installation des agriculteurs : seule la moitié des agriculteurs de moins de 40 ans qui s'installent bénéficient des aides à l'installation
Une partie des crédits de l'action n° 23 permettent d'assister les entreprises agricoles tout au long de leur cycle de vie, depuis l'installation jusqu'à la cessation d'activité en passant par le développement de l'exploitation.
En 2016, selon la dernière enquête « Structure » du service statistique du ministère, le nombre d'exploitations agricoles en France métropolitaine est estimé à environ 436 000 10 ( * ) .
Entre 2010 et 2016, le nombre d'exploitations agricoles a baissé de 11 % environ, soit un rythme annuel moyen (- 1,9 % par an) légèrement inférieur à celui de la décennie précédente (- 3% par an), mais qui traduit une forme d'attrition. Au total, en 30 ans, la France a perdu la moitié de ses exploitations agricoles.
Le nombre des petites et moyennes exploitations agricoles recule de 4 % par an, celui des grandes exploitations agricoles progressant de 2 % l'an. Ces exploitations, qui mobilisent 42 % des effectifs de la branche représentent 87 % de la production agricole.
La démographie des exploitants marquée par un net vieillissement annonce le resserrement des problématiques de reprise, qui justifie la mise en oeuvre d'une politique de l'installation .
Source : commission des finances
En 2021, les moyens prévus spécifiquement pour l'installation avaient accusé une baisse en crédits de paiement (- 5,5 millions d'euros) et s'élevaient à 37,2 millions d'euros en AE et 49,5 millions d'euros en CP. En 2022, ces moyens baisseraient de nouveau, pour atteindre 35,2 millions d'euros en AE et 38,7 millions d'euros en CP. L'administration indique toutefois que cette diminution concerne le financement des restes à payer au titre des prêts bonifiés, supprimés en 2017, et que les crédits alloués à la dotation pour les jeunes agriculteurs sont stables par rapport à 2021.
La démographie agricole est telle que l'âge moyen des exploitants augmente tandis que les plus de 45 ans exploitent désormais plus de 60 % de la SAU, contre 45 % en 2000. C'est dire si la problématique du renouvellement de la population agricole se pose.
Or, l'aide à l'installation n'est pas à la hauteur. Elle est réservée à des catégories d'exploitation limitées. En outre, la dotation aux jeunes agriculteurs fait partie des nombreuses lignes budgétaires qui connaissent des difficultés de consommation.
La moyenne nationale des montants de DJA attribuées en 2020, toutes zones confondues, s'établit à 32 711 euros, soit une augmentation de 60 % depuis 2016, où le montant moyen s'élevait à 19 900 euros. Cependant, là encore, la situation est variable selon les régions avec un montant moyen par région allant de 21 638 à 58 917 euros .
L'objectif de 6 000 installations a été maintenu dans le cadre de la programmation FEADER 2014-2020 et des deux années de transition, 2021 et 2022.
Tableau de bord de l'installation dans l'hexagone entre 2015 et 2019
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux, d'après les données MSA et ASP
D'après les réponses du ministère au questionnaire des rapporteurs spéciaux, le « retour d'expérience de la transition précédente montre que la perspective du changement de programmation en 2023 et, par la même , le transfert de la DJA aux conseils régionaux pourraient créer un ressaut de demandes de DJA en 2022 et en 2023 ». Toutefois, et de façon contradictoire, « suite à la crise sanitaire et économique liée à la Covid-19, la conjoncture défavorable du marché de l'emploi en 2021 (et, potentiellement en 2022), notamment pour les jeunes, pourrait avoir une influence sur le nombre d'installations en agriculture ».
Fin 2020, l'indicateur « Poids de l'installation aidée », qui permet de suivre les effets de la politique d'installation de la PAC sur les territoires, atteint 53,1 % (54,7 % prévus) contre 52,1 % en 2019 soit une augmentation d'un point sur un an. Depuis 4 ans, l'indicateur affiche un résultat supérieur à 50 % (54 % en 2021), ce qui signifie que plus de la moitié des agriculteurs de moins de 40 ans qui s'installent bénéficient d'un accompagnement et des aides à l'installation.
La cible fixée pour 2023 est de 55 % de chefs d'exploitation aidés. L'atteinte de ce résultat dépend des évolutions du dispositif attendues dans le cadre de la nouvelle programmation du FEADER et des conséquences d'une gestion régionalisée.
Cette dotation ne constitue toutefois qu'une des composantes des aides publiques à l'installation.
Dépenses publiques en faveur des jeunes agriculteurs (JA)
(en euros)
|
Exécution 2020 (en AE) |
LFI 2021 (en AE) |
PLF 2022 (en AE) |
|
|
DJA (149-23-06) |
33 311 656 |
35 167 465 |
35 167 465 |
|
Stages (149-23-03) |
1 781 216 |
2 366 225 |
2 500 000 |
|
Prêts à l'installation (149-23-01) |
0 |
0 |
0 |
|
Taxe JA (149-23-07) |
11 367 493 |
11 520 000 |
11 520 000 |
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Une part importante des aides provient de l'abattement fiscal dont bénéficient les jeunes agriculteurs non mentionné dans le tableau ci-dessus 11 ( * ) (dont le coût serait de 55 millions d'euros en 2022).
2. Les aides à la gestion équilibrée et durable du territoire : une hausse des crédits pendant la période de transition
a) Une augmentation des moyens alloués aux MAEC et aux aides à l'agriculture biologique
En ce qui concerne les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et les soutiens à l'agriculture biologique, les dotations s'élèveraient en 2022 à 145 millions d'euros en AE et à 121 millions d'euros en CP , soit une augmentation de 22 millions d'euros en AE et de 5 millions d'euros en CP .
La hausse pour le PLF 2022 vise à soutenir la dynamique de conversion en agriculture biologique des exploitations françaises . D'après les réponses de la DGPE au questionnaire des rapporteurs spéciaux, « cette dotation doit permettre de poursuivre l'effort de contractualisation sur l'agriculture biologique et d'engager en MAEC des contrats transitoires d'un an avant le changement de programmation ». Pour mémoire, les contrats de conversion à l'agriculture biologique font l'objet d'engagements sur cinq ans avec un paiement annuel. Pour les MAEC, tout comme 2021, 2022 sera une année de transition entre les programmations européennes : ainsi les MAEC devraient représenter en grande majorité des contrats d'un an.
La nomenclature budgétaire manque de lisibilité, le départ entre les MAEC et les aides à l'agriculture biologique n'étant pas accessible alors même que les dynamiques des deux mesures sont très différenciées du fait de la progression forte dans le passé des exploitations en conversion vers l'agriculture biologique.
En ce qui concerne les AE, cette augmentation est bienvenue compte tenu du rehaussement des plafonds des crédits FEADER et dans un contexte où les surfaces supplémentaires en bio attendues chaque année sont comprises entre 250 000 et 300 000 hectares, soit une progression de l'ordre de 15 % par an.
Cependant, il faut également tenir compte du fait que le ministère de l'agriculture et de l'alimentation ne finance plus les aides au maintien. Sur ce point également, les modulations « dans le temps et dans l'espace » ne sont pas sans poser un problème de principe au regard de l'égalité de traitement des agriculteurs passant au bio.
Étant donné les restes à payer sur les engagements passés et la croissance des volumes d'aides, la programmation budgétaire ne serait pas suffisante si un transfert de charges n'avait été réalisé vers les agences de l'eau. Or, ce transfert sera financé par une augmentation de la fiscalité pesant sur les agriculteurs 12 ( * ) et par une réduction des interventions classiques des agences. Les agences de l'eau sont devenues les premiers cofinanceurs nationaux des interventions en faveur de l'agriculture biologique.
Répartition du financement des engagements par les différentes parties versantes (aides à la conversion et aides au maintien successivement)
(en euros)
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
b) L'indemnité de compensation des handicaps naturels, une dotation qui stagne et susceptible d'être modifiée dans le cadre de la prochaine PAC
Les dotations prévues pour financer l'ICHN sont stables par rapport aux ouvertures proposées en 2021 et s'élèvent à 277 millions d'euros . L'ICHN permet d'indemniser les agriculteurs pour tout ou partie des coûts supplémentaires et de la perte de revenu résultant des contraintes de ces zones pour la production agricole.
L'ICHN au défi du nouveau zonage
L'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) dépend d'un classement par zonage. L'ICHN vise au maintien des exploitations agricoles durables dans les zones défavorisées (montagne, piémont et zones défavorisées simples). L'ICHN permet d'indemniser les agriculteurs pour tout ou partie des coûts supplémentaires et de la perte de revenu résultant des contraintes inhérentes à la présence dans ces zones pour la production agricole. Au total près de 102 000 bénéficiaires sont concernés. Ce soutien économique est essentiellement orienté vers les zones de montagne et de haute-montagne qui représentent environ 75 % du montant de cette aide.
En 2019, l'ICHN a fait l'objet d'une réforme à travers la révision du zonage des zones défavorisées hors-montagne, exigée par le règlement de développement rural.
Le nouveau zonage se compose de deux parties :
- une première partie, les « zones soumises à contraintes naturelles », qui découle de l'application stricte de critères européens biophysiques et climatiques, sur laquelle il n'y a pas de marge de discussion ;
- une deuxième partie, les « zones soumises à contraintes spécifiques » (ZSCS) où la prise en compte de certaines spécificités nationales est permise. Ainsi, dans le respect du plafond de 10 % du territoire pouvant être classé sous cette catégorie, le caractère extensif de l'élevage dans certains territoires, ou encore certaines particularités d'intérêt pour l'environnement ou le paysage (présence de haies ou parcellaire morcelé, présence de surfaces peu productives ou de zones humides, zones soumises à déprise agricole, ou encore insularité) peuvent être prises en compte.
Il convient de souligner que la réforme du zonage a impliqué un nouveau transfert entre les deux piliers de la PAC.
On rappelle par ailleurs que la part des exploitants bénéficiaires de l'ICHN est un des indicateurs de l'objectif de maintenir une agriculture diversifiée dans tous les territoires ruraux. Cet indicateur a connu une augmentation en 2019 à la suite de la réforme du zonage qui a fait entrer de nouveaux bénéficiaires. Près d'un tiers des exploitations agricoles attributaires des aides de la PAC bénéficient de cette indemnité.
Le dispositif est susceptible d'être modifié dans le cadre de la mise en oeuvre de la prochaine programmation. À ce stade, il n'est toutefois pas possible de présumer des éventuelles modifications des critères d'octroi de l'aide ou du montant qui lui sera consacré. Or, ces deux éléments sont déterminants pour évaluer l'impact de l'aide. La cible 2023 est toutefois maintenue à 32 %.
Malgré le choix effectué par la France de ne compenser que 40 % du différentiel de revenu par hectare entre les exploitations des zones défavorisées et celles situées en zone non défavorisées, l'ICHN représente une source majeure du compte d'exploitation de la plupart des nombreuses entreprises agricoles qui en bénéficient.
c) Des charges de la lutte contre la prédation
Les crédits relevant de la mesure dite « grands prédateurs » sont noyés dans une ligne destinée à financer d' « autres actions environnementales et pastoralisme », dotée en 2022 de 22,6 millions d'euros. Les moyens consacrés à lutter contre la prédation devraient être clairement indiqués dans le projet annuel de performances.
La lisibilité budgétaire est encore affectée par le fait que les indemnisations sont à la charge du ministère de l'environnement, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation ne gérant que les soutiens à la protection des troupeaux.
Le coût de la mesure de protection des troupeaux suit la zone d'extension de la population du loup, qui est en constante augmentation (la population lupine a augmenté de 7 % en 2020 et de 9 % en 2019). L'aide à la protection des troupeaux contre la prédation s'inscrit dans un cadre européen. Le FEADER intervient en co-financement de l'État. Pour 2020, le montant total alloué par l'État et l'Union Européenne a représenté 29,6 millions d'euros (dont 0,95 million d'euros pour l'ours et 28,63 millions d'euros pour le loup). Les crédits nationaux mobilisés relèvent à 80 % du ministère de l'agriculture et 20 % du ministère de l'environnement 13 ( * ) .
On comptait en 2020 3 050 éleveurs bénéficiaires de l'aide à la protection des troupeaux dont 260 pour l'ours. Environ 77 % des crédits alloués concernent l'aide au gardiennage des troupeaux, 13 % l'acquisition et l'entretien de chiens de protection, 10 % l'acquisition de clôtures électrifiées, et moins de 1 % la réalisation d'analyses de vulnérabilité ou de l'accompagnement technique.
L'indemnisation des dommages aux troupeaux est entièrement financée par le ministère de la transition écologique . Le montant total alloué pour le loup, l'ours et le lynx s'est élevé à 4,58 millions d'euros en 2020 contre 3,90 millions d'euros en 2019.
Les enjeux tendent à se renforcer en termes d'éleveurs touchés. Dans ces conditions, une part de plus en plus importante des crédits de soutien au pastoralisme qui incluent les aides accordées à l'animation des groupements d'intérêt économique et environnementaux et des réseaux dits « territoires MAEC » mais aussi des mesures en faveur de l'agriculture de montage, est vouée à être absorbée par la lutte contre la prédation.
* 8 Cette dépense, qui finance les indemnités et compléments de retraites souscrits avant 1990 et n'accepte plus de nouveaux entrants depuis 1991, suit un courbe démographique ; il est donc logique de réduire son enveloppe progressivement.
* 9 Ces subventions sont cofinancées par le FEADER à hauteur de 63 % dans les régions de transition et de 53 % dans les autres régions.
* 10 Un nouveau recensement agricole doit avoir lieu en 2022.
* 11 La taxe JA pour jeune agriculteur concerne le dispositif de dégrèvement de taxe foncière.
* 12 Une augmentation qui doit être appréciée en fonction du bouclage du financement des aides à l'agriculture biologique à partir d'une partie des crédits du premier pilier de la PAC dans le cadre du transfert de crédits déjà mentionné.
* 13 La part du MTE correspond aux dépenses liées aux investissements en chiens de protection et clôtures, ainsi qu'au financement des analyses de vulnérabilité.