DEUXIÈME PARTIE
ANALYSE DES CRÉDITS PAR PROGRAMME
I. LE PROGRAMME 149 : UN BUDGET DE TRANSITION AVANT LA NOUVELLE PROGRAMMATION DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
A. POUR 2022, UN BUDGET DE TRANSITION AVANT LA NOUVELLE PROGRAMMATION DE LA PAC QUI DÉBUTERA EN 2023
L'agriculture française vient de subir des années de crises qui ont touché les différentes filières. Certaines d'entre elles sont liées à des évolutions du contexte économique ou géopolitique, d'autres à des événements climatiques ou sanitaires plus ou moins spécifiques à la France. Les crises se sont plaquées sur une « Ferme France » qui rencontre des difficultés à persister dans son modèle d'agriculture diversifiée et dont la plupart des acteurs subissent des revenus trop bas.
Dans ce contexte, le programme 149 (58 % des crédits de la mission), qui porte principalement les cofinancements nationaux des mesures du second pilier de la PAC , le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), ne connaît pas d'évolution majeure.
Au total les lignes budgétaires apportant les contreparties nationales aux crédits européens du FEADER représentent 500,5 millions d'euros en AE et 490 millions d'euros en CP dans le PLF 2022.
Crédits du FEADER pendant la période de transition de 2021 et 2022
La maquette FEADER-France avait été dotée de 12 milliards d'euros dans la programmation 2015-2020.
Un accord a été trouvé en juin 2020 pour prolonger de deux ans la programmation actuelle (dans ses cadres réglementaires de référence) pour tenir compte des difficultés liées à la situation sanitaire mais aussi à la transition vers un nouveau cadre financier dont les enveloppes restent à définir précisément. De nouveaux crédits ont été introduits pour 2021 et 2022 dans les programmes de développement rural entre mars et juillet 2021, en application du règlement (UE) 2020/2220 du Parlement européen et du Conseil du 23 décembre 2020 relatif à la transition .
Ainsi, les crédits disponibles au titre du second pilier s'élèveront sur la période de deux ans (2021 et 2022) à 5,2 milliards d'euros, soit 2,6 milliards d'euros annuels, contre 1,7 milliards en moyenne sur la programmation FEADER 2014-2020, et une enveloppe de 2 milliards d'euros sur l'année 2020 (correspondant à une enveloppe de 1,4 milliard d'euros de FEADER et 560 millions d'euros de produit du transfert du premier vers le second pilier).
Sur ces 5,2 milliards d'euros, 3,2 milliards d'euros proviennent de l'enveloppe FEADER socle, auxquels s'ajoutent 900 millions d'euros de FEADER relance et 1,1 milliard d'euros de produit du transfert du premier vers le second pilier .
La date limite pour l'introduction de ces crédits dans les programmes de développement rural est fixée au 30 septembre 2022.
Au 31 mars 2021, avant l'introduction de ces nouveaux crédits, la maquette FEADER (était engagée à hauteur de 97 % et payée à hauteur de 82 %. Au 30 juin 2021, la maquette est engagée à hauteur de 71 % et payée à hauteur de 61 %. Le reste à consommer s'élève à 4,8 milliards d'euros.
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Il faut toutefois rappeler que l'année 2022 constitue une année de transition, avant la mise en oeuvre de la nouvelle programmation, qui débutera le 1 er janvier 2023, et qui entraînera des changements majeurs sur le périmètre du programme 149 .
Pour la programmation 2014-2020 prolongée de deux années de transition en 2021 et en 2022, le second pilier de la PAC cofinancé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) est mis en oeuvre à travers des programmes de développement rural (PDR) dont les Régions sont autorités de gestion (sauf pour Mayotte, où l'État est autorité de gestion).
Les Régions fixent le niveau d'aide sur leur territoire dans le respect des taux et montants maximum européens et, pour l'hexagone, dans le respect du cadre national. Elles peuvent fixer des conditions complémentaires, en particulier un plafond de dépense éligible ou d'aide totale. Toutefois, les contreparties nationales sont majoritairement apportées par l'État.
C'est le programme 149 qui porte les cofinancements nationaux du ministère de l'agriculture et de l'alimentation des mesures du second pilier de la Politique agricole commune (FEADER), notamment l'appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations (le soutien aux investissements du PCAE, la dotation aux jeunes agriculteurs), le soutien au secteur de l'élevage dans les zones soumises à des contraintes naturelles (ICHN), les mesures en faveur de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et de la biodiversité (MAEC et soutien à l'agriculture biologique) et les mesures contre la prédation.
À partir de 2023 , en application des nouveaux règlements européens relatifs à la PAC, le second pilier sera mis en oeuvre conformément au Plan stratégique national, en cours d'élaboration et qui fera l'objet d'une approbation par la Commission européenne. En application des choix nationaux pour la gestion du second pilier de la PAC, la mise en oeuvre des aides du PSN relèvera :
- de l'État pour les dispositifs surfaciques : ICHN, soutien à l'agriculture biologique et mesures agro-environnementales et climatiques liées à la surface et assimilés à des aides surfaciques ; participation aux primes d'assurance contre les risques de perte de récolte et au fond de mutualisation ;
- et des Régions pour les aides non-surfaciques : soutien aux investissements, des aides à l'installation des jeunes agriculteurs et des aides au développement local.
Ce nouveau partage des responsabilités doit permettre d'éviter que le début de la programmation 2023-2027 ne connaisse les mêmes retards de paiement que ceux de la programmation 2014-2020, dont l'une des causes identifiée est l'enchevêtrement des responsabilités entre l'État et les Régions.
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les autorisations d'engagement du programme 149 - 1 775 millions d'euros - extériorisent une baisse par rapport à celles qui ont été ouvertes en 2021 (- 17,6 millions d'euros, soit - 1 % ). Les crédits de paiement connaissent un retrait nettement plus accusé (- 46,4 millions d'euros, soit une réduction de 2,6 % après une baisse de 4,1 % inscrite l'an dernier ).
Au-delà de l'effort budgétaire en faveur de la filière « bois » (cf. infra ), les dotations proprement agricoles du programme 149 subissent des sorts contrastés : alors que le repli est particulièrement sensible pour l'action n° 23 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » (- 14 millions d'euros en autorisations d'engagement et - 23 millions d'euros en crédits de paiement), les crédits alloués à l'action n° 24 « Gestion équilibrée des territoires » augmentent légèrement (+ 23 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5,8 millions d'euros en crédits de paiement).
Évolution des crédits par action du programme 149
(en millions d'euros, et en %)
|
LFI 2021 |
PLF 2022 |
Evolution PLF 2022 / LFI 2021 (volume) |
Evolution PLF 2022 / LFI 2021 (%) |
||
|
21 - Adaptation des filières à l'évolution des marchés |
AE |
217,9 |
222,5 |
+ 4,6 |
+ 2,1 % |
|
CP |
217,9 |
222,7 |
+ 4,8 |
+ 2,2 % |
|
|
22 - Gestion des crises et des aléas de la production agricole |
AE |
5,1 |
8,8 |
+ 3,7 |
+ 73,2 % |
|
CP |
5,1 |
8,8 |
+ 3,7 |
+ 73,2 % |
|
|
23 - Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles |
AE |
110,3 |
96,1 |
- 14,1 |
- 12,8 % |
|
CP |
133,0 |
110,1 |
- 23,0 |
- 17,3 % |
|
|
24 - Gestion équilibrée et durable des territoires |
AE |
452,7 |
475,6 |
+ 22,9 |
+ 5,1 % |
|
CP |
445,9 |
451,7 |
+ 5,8 |
+ 1,3 % |
|
|
25 - Protection sociale |
AE |
207,4 |
130,4 |
- 77,0 |
- 37,1 % |
|
CP |
207,4 |
130,4 |
- 77,0 |
- 37,1 % |
|
|
26 - Gestion durable de la forêt et développement de la filière bois |
AE |
246,6 |
276,8 |
+ 30,2 |
+ 12,2 % |
|
CP |
249,0 |
276,2 |
+ 27,2 |
+ 10,9 % |
|
|
27 - Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions |
AE |
504,8 |
516,9 |
+ 12,1 |
+ 2,4 % |
|
CP |
504,8 |
516,9 |
+ 12,1 |
+ 2,4 % |
|
|
28 - Pêche et aquaculture |
AE |
47,9 |
47,9 |
+ 0,0 |
+ 0,1 % |
|
CP |
47,9 |
47,9 |
+ 0,0 |
+ 0,1 % |
|
|
Total programme 149 |
AE |
1 792,6 |
1 775,0 |
- 17,6 |
- 1,0 % |
|
CP |
1 811,0 |
1 764,6 |
- 46,4 |
- 2,6 % |
Source : commission des finances d'après les données du projet annuel de performances pour 2021