III. UN EXCÉDENT HYPOTHÉTIQUE
A. DES ENGAGEMENTS DE RETRAITES ESTIMÉS À 130 % DU PIB FIN 2020
Le CAS Pensions ne donne qu'une photographie à l'instant t des besoins de financement annuel du régime des retraites de la fonction publique.
La hausse des dépenses constatée dans le projet de budget ne saurait ainsi occulter une majoration plus problématique, celle des engagements de retraite de l'État . Leur évaluation permet de déterminer l'effort financier que devra consentir l'État pour honorer les droits à retraite déjà constitués. Le montant est publié chaque année au sein du compte général de l'État. Il intègre la valeur actualisée des pensions versées aux retraités et aux cotisants actuels, au prorata pour ces derniers, des années de service effectuées. L'estimation intègre, en outre, un taux d'actualisation qui fait référence au taux des emprunts d'État à long terme, en l'espèce l'OAT 2036.
Ainsi calculés, les engagements de retraite de l'État constatés à la fin de l'exercice 2020 s'élevaient, en retenant le taux d'actualisation utilisé pour le compte général de l'État - soit -1,23 % net d'inflation -, à 2 769 milliards d'euros, soit une progression de 354 milliards d'euros sur un an (+ 15,7 %). Reste que le taux d'actualisation retenu en 2019 s'établissait à - 0,72 %. Le montant des engagements de retraites de l'État représente en tout état de cause 130 % du PIB. 47 % des engagements concernent des agents de la fonction publique déjà retraités à fin décembre 2020.
Ce montant peut apparaître artificiel. Il évolue, en effet, d'année en année en fonction du taux d'actualisation. Une hausse d'un point du taux d'actualisation a pour effet de réduire de presque 400 milliards d'euros les engagements de l'État au titre des retraites de ses agents. En appliquant le même taux que celui retenu en 2019, le montant des engagements aurait atteint 2 430 milliards d'euros, soit 25 milliards d'euros de moins que le montant constaté en 2019. Il apparaît par ailleurs nécessairement incomplet compte tenu des incertitudes entourant les droits des agents actuellement en activité.
Le besoin de financement actualisé du régime ou dette implicite ex ante permet de compléter utilement cet indicateur. La dette implicite ex ante mesure, en effet, la masse d'argent qu'il faudrait placer aujourd'hui pour couvrir les besoins de financement futurs. Elle correspond donc aux réserves nécessaires pour compenser les déficits futurs du système. Calculé avec un taux d'actualisation de - 1,23 %, il s'élevait à 88,3 milliards d'euros à l'horizon 2070. Ce montant reste largement supérieur à l'excédent cumulé du CAS, qui devrait s'établir fin 2022 à 9,95 milliards d'euros, et qui ne constitue pas, par ailleurs, de réelles réserves (cf s upra ).
Le calcul du besoin de financement actualisé du régime suppose que les taux de contribution employeur n'augmentent pas sur la période, ce qui peut apparaître en contradiction avec l'obligation organique d'équilibre du compte d'affectation spéciale.
Évolution des engagements de retraites de
l'État et du besoin de financement
en fonction du taux
d'actualisation à fin 2020
(en milliards d'euros)
|
Taux d'actualisation |
-1,23 % |
0 % |
1 % |
1,5 % |
|
Montant des engagements |
2 789 |
2 052 |
1 662 |
1 510 |
|
Retraités |
1 310 |
1 085 |
946 |
887 |
|
Actifs |
1 458 |
967 |
717 |
623 |
|
Besoin de financement |
88,319 |
90,330 |
86,348 |
83,414 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après le compte général de l'État 2020