B. LES CRÉDITS DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS (ACTIONS 2 ET 6) : UN ENGAGEMENT DE L'ÉTAT RENFORCÉ
1. Les crédits destinés aux contrats de convergence et de transformation : une sous-exécution des contrats et des interrogations persistantes sur le devenir des AE non consommées
Prévus par la loi du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle Outre-mer qui avait pour but de réduire les écarts de développement persistants avec la métropole, les contrats de convergence et de transformation (CCT) succèdent aux contrats de plan État-Région (CPER). Ils ont pour objectif d'investir en faveur du développement des territoires tout en prenant en compte les spécificités et les besoins de l'Outre-Mer et s'inscrivent, par ailleurs, dans la « Trajectoire 5.0 » déclinée pour les territoires ultramarins, à savoir zéro carbone, zéro déchet, zéro vulnérabilité au dérèglement climatique, zéro intrant polluant, zéro exclusion.
Ces contrats ont été signés le 8 juillet 2019 pour les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, les Régions Guadeloupe et La Réunion, le Département de Mayotte et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, le 22 juin 2020 pour Saint-Martin 5 ( * ) . Le contrat de développement et de transformation 2021-2023 a été signé le 14 avril 2021 pour la Polynésie. La Nouvelle-Calédonie utilise un contrat de développement (CDEV) jusqu'en 2022.
Ainsi, les crédits de l'action 2 visent à contribuer au développement économique, social ainsi qu'à la transition écologique et énergétique des territoires ultramarins en cofinançant les projets d'investissements structurants portés par les collectivités territoriales d'outre-mer via notamment les contrats susmentionnés.
En PLF 2022, les crédits alloués à cette action s'élèvent à 209 millions d'euros en AE et 156,3 millions d'euros en CP soit une évolution de respectivement + 3,1 % et + 7 % par rapport à la LFI 2021.
Au titre de la contractualisation, 188,3 millions d'euros en AE et 132,1 millions d'euros en CP ont été ouverts (soit les mêmes montants qu'en 2021 en AE et 4 millions d'euros de plus en CP et 6,2 millions de plus en AE et 5,8 millions d'euros de moins en CP par rapport à 2020). Ces crédits contractualisés concernent essentiellement les CCT, le contrat de développement et de transformation pour la Polynésie et le contrat de développement de la Nouvelle-Calédonie mais également, à la marge, des reliquats de CP pour les contrats de plan État-Régions.
Au titre des seuls CCT, le montant contractualisé avec l'État sur le programme 123 s'élève à 378,87 millions d'euros pour la période 2019-2022. À mi-parcours, l'exécution de ces contrats en 2019 et 2020 est cependant bien en deçà des montants attendus.
Exécution des contrats en cumulé 2019-2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapport annuel de performance 2020)
Ainsi, le taux moyen d'engagement est de 40 % après 2 ans et le taux moyen de couverture des engagements est de 31 %. Le taux de consommation des CP est encore bien inférieur puisqu'il se situe entre 2 et 35 % avec une moyenne, sur l'ensemble des territoires, de 8 %.
Ce faible taux de consommation en 2020 s'explique en partie par l'impact de la crise sanitaire sur la vie économique des territoires d'outre-mer, et par voie de conséquence le ralentissement des chantiers et de la programmation des opérations.
L'année 2021 ayant également été touchée par la crise sanitaire, notamment dans les territoires d'outre-mer qui ont connu des périodes de confinement et/ou de couvre-feu plus longues qu'en métropole, les rapporteurs craignent une nouvelle sous-exécution en 2021 et s'inquiètent de la consommation totale de ces montants contractualisés à l'issue de la période, fin 2022.
Concernant spécifiquement le contrat de développement pour la Polynésie couvrant la période 2015-2020, et donc achevé à ce jour, le taux de consommation des AE s'élève à 80 % et le taux de couverture des engagements à 48 %. Le taux de consommation des CP est de 39 %. Les 20 % d'AE non consommées ont vocation, d'après les précisions apportées par la DGOM, à être annulées.
Exécution du CDEV pour la Polynésie en cumulé 2015-2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapport annuel de performance 2020)
Enfin, le contrat de développement de la Nouvelle-Calédonie, d'un montant total de 372,2 millions d'euros à partir du programme 123 a été porté à 792,8 millions d'euros à compter de 2020. Son exécution est la suivante :
Exécution du CDEV pour la Nouvelle-Calédonie en cumulé 2017-2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapport annuel de performance 2020)
Suite à la revalorisation du montant du contrat, les taux de consommation apparaissent relativement faibles (31 % d'engagement) alors même que le contrat s'achèvera fin 2022. La question se pose alors de l'utilisation qui sera faite des AE non consommées.
Évolution des charges à payer de 2012 à 2020
(en millions d'euros)
Source : DGOM
Enfin, les rapporteurs avaient salué le niveau historiquement bas des charges à payer en 2019. Cependant, ces dernières enregistrent une hausse notable en 2020 pour atteindre 14,1 millions d'euros soit le niveau le plus élevé depuis 2015. Cette augmentation sensible des charges à payer en fin d'exercice 2020 résulte de deux facteurs :
- d'une part, l'année 2020 a été la première année pleine de mise en oeuvre des contrats de convergence et de transformation, après leur signature, à l'été 2019 et a, de fait, connu une montée en puissance des dépenses sur ce dispositif ;
- d'autre part, l'exercice 2020 a été marqué par la consommation intégrale des crédits de paiement disponibles de la mission « outre-mer » d'où une indisponibilité de CP dans les derniers jours de l'année et une augmentation des charges à payer.
2. L'évolution des crédits destinés à l'action 6 caractérisée par un soutien exceptionnel à la Guyane et les premiers CP sur le dispositif COROM
Cette action recouvre trois types de crédits :
- les dotations aux collectivités territoriales et financements adaptés à leurs spécificités afin de favoriser l'égal accès aux services publics locaux des populations ultramarines, notamment en termes d'éducation, en prenant en compte les particularités de ces collectivités et en répondant, par des crédits spécifiques, aux handicaps structurels des outre-mer. Il s'agit donc de maintenir la capacité financière des collectivités d'outre-mer par le versement de dotations ;
- les secours d'urgence et de solidarité nationale liés aux calamités ;
- les actions de défense et de sécurité civile.
En PLF 2022, les crédits de l'action 6 s'élèvent à 204,9 millions d'euros en AE et 199,5 millions d'euros en CP soit respectivement une baisse de 6,8 % des AE (soit - 15 millions d'euros d'AE) et une hausse de 36 % des CP (soit + 52,8 millions d'euros) par rapport à la LFI 2021.
Cette hausse notable des CP s'explique par l'effort de l'État dans les domaines suivants :
- une augmentation de près de 8 millions d'euros pour le financement des investissements prioritaires de la Polynésie française et notamment le désenclavement et la prévention des risques en ciblant les investissements à venir sur les infrastructures de transport (routières, portuaires et aéroportuaires) ainsi que de défense des eaux ;
- un soutien exceptionnel de l'État à la Guyane en vue de rétablir sa capacité d'autofinancement en contrepartie d'engagements relatifs à la maitrise des dépenses de fonctionnement, de fiabilité des comptes ou de respect des délais de paiement. Le montant inscrit en PLF 2022, de 20 millions d'euros, pourra être, au besoin réajusté en fonction de la trajectoire financière qui doit être transmise par la collectivité territoriale de Guyane. Dans ce contexte, il convient de rappeler, qu'en 2017, un plan d'urgence avait déjà été déployé en Guyane. Ce dispositif d'urgence avait été adopté en réponse aux mouvements sociaux ainsi qu'à la situation financière fragile de la collectivité territoriale de Guyane (CTG) dont le reste à charge relatif au revenu de solidarité active (RSA) était passé de 39,6 millions d'euros à 55,3 millions d'euros entre 2016 et 2018. Aussi et dès 2017, afin de redresser la capacité d'autofinancement de la collectivité, l'État avait versé à la CTG une subvention exceptionnelle d'équilibre de 53 millions d'euros tout en réduisant au-delà de ses engagements la charge du RSA par une aide compensatoire. En contrepartie, la CTG s'était engagée à réaliser une analyse financière prospective à cinq ans, et à se doter d'outils de programmation pluriannuelle et de suivi des investissements tout en établissant un plan de performance conjointement avec l'État. La Cour des comptes observait dans un référé de 2019 que ces engagements n'avaient pas été tenus dans les délais convenus ;
- une hausse de crédits de près de 13 millions d'euros pour la construction d'établissements scolaires, de collèges et lycées en Guyane et une hausse de 4,5 millions d'euros pour la construction et l'équipement d'établissements scolaires à Mayotte ;
- l'ouverture de 10 millions d'euros de CP pour le dispositif « contrats de redressement outre-mer » (COROM), introduit par amendement à la loi de finances pour 2021, qui vise à soutenir les communes souhaitant assainir leur situation financière et réduire les délais de paiement de leurs fournisseurs locaux.
Cette action est plus que jamais nécessaire dans un contexte de crise sanitaire et les soutiens supplémentaires apportés dans le PLF 2022 sont salués par les rapporteurs. En effet, même si les situations sont très variables d'un territoire à l'autre, sur l'ensemble des DROM, l'encours de dette a augmenté de 31 % entre 2016 et 2020 passant de 1 949,3 à 2 551,9 millions d'euros alors que parallèlement la capacité d'autofinancement a enregistré une baisse de 17 % passant de 266,2 à 220,2 millions d'euros. Dans ce contexte, l'amendement voté lors du projet de loi de finances pour 2021 instaurant le dispositif COROM susmentionné prouve toute son utilité. La persistance de la crise sanitaire dans les territoires outre-mer pourrait justifier l'augmentation des crédits alloués à ce dispositif.
Évolution de la capacité d'autofinancement (CAF) et de l'encours de dette dans les DROM entre 2016 et 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des comptes des collectivités
* 5 En raison de cette signature tardive les opérations prévues dans le cadre du CCT, et qui ont été engagées en 2019 pour un montant de 8,4 millions d'euros ont été rattachées en exécution, au précédent contrat de développement, signé le 30 juillet 2014 et modifié par avenant du 11 juin 2018.