EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 9 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de MM. Georges Patient et Teva Rohfritsch, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer ».
M. Georges Patient , rapporteur spécial . - La mission « Outre-mer » a pour principal objectif le rattrapage des écarts persistants entre l'outre-mer et la métropole, ainsi que la convergence des niveaux de vie dans le domaine socio-économique. Elle se compose de deux programmes : le programme « conditions de vie outre-mer », qui rassemble les crédits des politiques publiques en faveur de l'amélioration des conditions de vie en outre-mer, notamment le logement, l'aménagement du territoire, les aides à la continuité territoriale ou encore le fonds exceptionnel d'investissement ; et le programme « emploi outre-mer », qui porte les crédits des politiques publiques en faveur de la compétitivité des entreprises, de l'amélioration de l'employabilité des jeunes et de la qualification des actifs ultramarins.
En autorisations d'engagement, ces deux programmes enregistrent une baisse ; en crédits de paiement, alors que le programme « conditions de vie outre-mer » connaît une hausse de plus de 91 millions d'euros, le programme « emploi outre-mer » diminue de 61 millions d'euros.
Cependant, les crédits de la mission « Outre-mer » ne concourent pas seuls à cet objectif, puisque les territoires d'outre-mer bénéficient également de dépenses fiscales et de crédits en provenance d'autres programmes du budget général. Le présent rapport s'attache à analyser ces trois aspects. Il est également l'occasion d'effectuer un bilan à l'issue du quinquennat. Ainsi, entre 2018 et 2022, l'effort total de l'État à destination de l'outre-mer a augmenté de 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3,8 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse respective de 8 % et de 16 %.
Les crédits de la mission, dans le projet de loi de finances pour 2022, s'établissent à 2,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à près de 2,5 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 2,7 % dans le premier cas et une hausse de 1,25 % dans le second par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Cette évolution à la hausse des crédits de paiement s'explique principalement par le renforcement ou la création de plusieurs dispositifs.
S'agissant du programme 138 « emploi outre-mer », des évolutions sont prévues pour le service militaire adapté (SMA). En particulier, la mise en place du SMA 2025 débutera par une expérimentation dès 2022 à Mayotte, avant son extension aux autres territoires en 2023, pour un montant estimé à 9,7 millions d'euros en AE et CP. Ce dispositif a prouvé son efficacité et, malgré le contexte de crise sanitaire, nous soulignons la reprise programmée des recrutements au niveau de 6 000 volontaires ainsi que le maintien des bons taux d'insertion en 2020 et 2021, malgré une légère diminution par rapport à 2018 et 2019. Face à cette réussite, le Président de la République a d'ailleurs annoncé, lors de la visite qu'il a effectuée en Polynésie française en juillet dernier, la création d'un nouveau régiment à Hao.
En revanche, la crise sanitaire et le recours massif au chômage partiel expliquent la baisse importante, dans le projet de loi de finances pour 2022, des crédits alloués aux exonérations de charges sociales. Nous souhaitons toutefois souligner qu'une reprise de l'activité en 2022 pourrait générer une consommation plus importante de ces crédits, qui devront alors être ajustés à la hausse.
Toujours sur le programme 138, le niveau de crédits alloués au financement de l'économie, identique à celui de 2020 et 2021, suscite quelques interrogations de notre part. En effet, en 2020, une importante surexécution des crédits de cette action a été constatée, notamment en raison du contexte de crise sanitaire, qui a engendré un accroissement des demandes de financement via le dispositif de prêt de développement outre-mer (PDOM). Or les territoires ultramarins et leurs entreprises subissent encore très fortement la crise sanitaire et ses conséquences économiques. Dans ce contexte, le prêt de développement outre-mer devrait continuer à être mobilisé davantage en 2022.
M. Teva Rohfritsch , rapporteur spécial . - Nous souhaiterions également faire quelques développements sur le programme 123 « conditions de vie outre-mer », qui va connaître plusieurs évolutions en 2022.
Premièrement, le projet de loi de finances prévoit une augmentation de l'enveloppe de la ligne budgétaire unique (LBU), notamment pour verser des subventions aux propriétaires modestes ultramarins pour les travaux d'amélioration de leur logement, afin de lutter contre l'habitat indigne. Ainsi, nous saluons la hausse des crédits alloués à la ligne budgétaire unique consacrée au logement. Toutefois, cette hausse ne doit pas masquer la tendance baissière constatée entre 2015 et 2021, tant en AE qu'en CP. Sur la période 2012-2022, les crédits de la LBU ont diminué de 14 % en AE et de 6 % en CP, soit respectivement 38,4 et 13,1 millions d'euros, alors même que les besoins de construction de logements sociaux ou de lutte contre l'habitat insalubre sont encore très importants.
Deuxièmement, les crédits alloués au soutien des collectivités marquent un renforcement de l'engagement de l'État, qui nous semble aller dans le bon sens. Ainsi, les crédits prévus pour la contractualisation augmentent. Néanmoins, le taux moyen d'engagement est de 40 % après deux ans et le taux de consommation des CP se situe entre 2 % et 35 %, avec une moyenne, sur l'ensemble des territoires, de 8 %. Le faible taux de consommation en 2020 s'explique en partie par l'impact de la crise sanitaire. L'année 2021 ayant également été touchée par la crise sanitaire, notamment dans les territoires d'outre-mer, nous craignons une nouvelle sous-exécution en 2021 et nous nous interrogeons sur le devenir des crédits qui ne seront pas consommés à l'issue de la période de contractualisation.
À cet égard, le contrat de projet pour la Polynésie française incarne cette crainte, puisque, couvrant la période 2015-2020, il est aujourd'hui achevé. Sa consommation s'est établie à 80 % des autorisations d'engagement. La direction générale des outre-mer (DGOM) a indiqué que les 20 % d'AE non consommés seraient annulés.
De surcroît, en 2022, 10 millions d'euros sont ouverts pour le dispositif Contrat de redressement en outre-mer (Corom), introduit par amendement à la loi de finances pour 2021, qui vise à soutenir les communes souhaitant assainir leur situation financière et réduire les délais de paiement de leurs fournisseurs locaux. La crise sanitaire ainsi que la situation financière très dégradée de certaines collectivités justifient pleinement ce nouveau dispositif.
Troisièmement, entre 2017 et 2022, le fonds exceptionnel d'investissement a été doté de 520 millions d'euros en AE et de 326 millions d'euros en CP. L'engagement quinquennal du Gouvernement de reconduire 500 millions d'euros a donc été tenu. Toutefois, les quatre premières années d'exécution révèlent une consommation inférieure aux objectifs. Ainsi, si l'utilité du fonds est indiscutable, sa consommation reste inférieure aux objectifs fixés. Deux questions se poseront fin 2022 : celle du devenir des AE non consommées et celle de son renouvellement lors du prochain quinquennat, lequel apparaît indispensable.
Le principe même des dépenses fiscales n'est pas remis en cause, en ce que ces dernières représentent un complément indispensable aux crédits budgétaires. Néanmoins, elles doivent pouvoir être mieux évaluées, pour, au besoin, être mieux ciblées. Or, à ce jour, le chiffrage des dépenses fiscales est incomplet et manque parfois de fiabilité.
De surcroît, des rationalisations sont intervenues afin de supprimer les taxes les moins efficientes ou les plus difficiles à évaluer. Cette nécessaire rationalisation ne doit toutefois pas être un frein aux réflexions sur le renforcement ou l'élargissement de certains dispositifs.
En revanche, nous soulignons que l'engagement du Gouvernement à mobiliser l'équivalent des dépenses fiscales supprimées en dépense budgétaire a été tenu, mais la sous-exécution de la mission, très marquée en 2018 et 2019, mais en nette amélioration en 2020 doit donc demeurer un point de vigilance, notamment pour certaines actions, et être suivie en 2021 afin de ne pas remettre en question cette réaffectation budgétaire.
Pour terminer, je veux évoquer les crédits en provenance des autres missions du budget de l'État et le plan de relance. En 2022, le montant total de ces contributions s'élève à 19 milliards d'euros en AE et 20,7 milliards d'euros en CP, soit une légère baisse par rapport à la LFI 2021. En revanche, sur la durée du quinquennat, cet effort total, c'est-à-dire les crédits de la mission « Outre-mer », les dépenses fiscales et les crédits en provenance des autres programmes, a augmenté : 2 milliards d'euros en AE et 3,8 milliards d'euros en CP.
Enfin, les crédits du plan de relance alloués à l'outre-mer devraient atteindre 1,5 milliard d'euros. Toutefois, plusieurs éléments nous interpellent.
Premièrement, la répartition de ces crédits entre les trois axes prioritaires du plan de relance - écologie, compétitivité et cohésion -, bien que théorique, ne reflète pas la répartition nationale et ne reflète pas nécessairement non plus les besoins des outre-mer, dans la mesure où la compétitivité des entreprises demeure un enjeu essentiel pour créer de l'emploi et relancer l'investissement.
Deuxièmement, le Gouvernement avait précisé que la part des outre-mer dans le plan de relance national devrait être en ligne avec leur poids respectif dans l'économie française. Or la population outre-mer représente 4,2 % de la population totale française et le PIB des DROM et COM représente 2,5 % du PIB total français. Ainsi, avec des crédits à hauteur de 1,5 milliard d'euros, soit 1,5 % du plan de relance de 100 milliards d'euros, les outre-mer sont moins bien dotées qu'une stricte répartition proportionnelle ne l'aurait permis.
Troisièmement, à ce jour, des projets ont été recensés, pour un montant total de 465 millions d'euros, mais nombre d'autres projets n'ont pas encore été recensés. Les chiffres communiqués diffèrent entre les différents acteurs du plan de relance et des mesures phares n'ont pas encore été chiffrées, comme la baisse des impôts de production, ou l'ont été de manière provisoire, telles que les garanties fiscales.
Aussi, la plus grande vigilance sera nécessaire pour suivre les crédits alloués et leur consommation. Nous invitons la commission à adopter ces crédits.
M. Claude Raynal , président . - Comme vous l'avez souligné dans votre rapport, la mission « Outre-mer » a connu des sous-exécutions importantes, notamment en 2018 et 2019. Un rapport a d'ailleurs été demandé à la Cour des comptes sur ce sujet. Pensez-vous qu'il y ait un risque de sous-consommation des crédits du plan de relance alloués à l'outre-mer ?
La situation financière de certaines collectivités outre-mer s'est fortement dégradée depuis 2016, avec une capacité d'autofinancement qui enregistre parfois des baisses très importantes. La réponse apportée par ce projet de loi de finances vous paraît-elle adaptée à cette situation ?
M. Victorin Lurel . - Les outre-mer subissent depuis quelque temps, comme en métropole, une hausse importante des coûts des matériaux, du fret, du carburant et de l'énergie en général, mais ils les subissent autrement. Les émeutes en Guyane ont essaimé dans les autres territoires d'outre-mer du fait des hausses du prix du carburant.
En ce moment, des collectifs se réunissent partout dans les outre-mer. Avez-vous des informations sur ce que compte faire le Gouvernement ? Ce qui a été annoncé dans l'Hexagone - par exemple, le blocage du prix du gaz ou le chèque énergie - n'est pas facilement transposable dans les outre-mer.
Le prêt de développement outre-mer est mis en place en lien avec l'Agence française de développement (AFD), qui, depuis quelque temps, me semble faire du « sur-place », voire se retire au profit de la Banque des territoires.
Les crédits dont il est question sont surconsommés, car ils financent des besoins en fonds de roulement. Or les banques ne jouent pas le jeu et les présentes inscriptions ne sont pas suffisantes, notamment pour le financement des entreprises.
Il convient également de faire le bilan de la période 2017-2021. La mission était dotée de quelque 2,2 milliards d'euros, contre 2,6 milliards aujourd'hui, alors que nous avons payé 2,4 milliards d'euros. Le Président de la République, alors candidat, s'était engagé sur un chiffre de 4 milliards d'euros, confirmé plus tard par une lettre aux élus.
Nominalement, nous voyons augmenter le budget des outre-mer, mais, dans le même temps, on prend toujours davantage aux outre-mer. On a, en outre, supprimé des outils fiscaux pour les logements sociaux, les zones franches urbaines, France Ô, la circonscription pour les élections européennes, etc.
J'estime que beaucoup est à revoir dans ce budget : nous sommes loin des engagements donnés jusqu'ici. Le ministre est très habile, qui sait faire passer de manière amicale et empathique des chiffres qui sont mauvais.
M. Vincent Capo-Canellas . - Pourriez-vous expliquer la mise en oeuvre à titre expérimental d'une prise en charge socio-éducative des mineurs isolés à Mayotte ?
M. Rémi Féraud . - S'agissant des sargasses, le budget semble constituer un progrès, puisqu'il entraîne la création d'un budget dédié, doté de 2,5 millions d'euros. Mais n'est-ce pas une réponse de façade ? Sont-ce de nouveaux crédits ou des regroupements ? Ce chiffre est-il à la hauteur du drame que représente l'arrivée des sargasses dans l'océan Atlantique ? Par ailleurs, ces crédits seront-ils vraiment en mesure d'être utilisés par les collectivités territoriales ?
M. Georges Patient , rapporteur spécial. - Très certainement, les crédits ne paraissent pas satisfaisants pour régler tous les maux dont souffrent les outre-mer. Rappelons tout de même que, durant ce quinquennat, un certain nombre d'éléments ont enfin été pris en compte, tel que le problème des sargasses. C'est durant ce quinquennat qu'a été constaté l'écart en matière de péréquation entre les communes de l'Hexagone et celles d'outre-mer.
Je constate que ces crédits ont un aspect nouveau, en ce qu'ils prennent en compte des problèmes qui, jusqu'alors, n'étaient pas reconnus comme tels. Nous reconnaissons qu'il faut aller beaucoup plus loin pour les régler.
M. Teva Rohfritsch , rapporteur spécial . - S'agissant de la situation dégradée des collectivités d'outre-mer, les aides aux collectivités sont portées par l'action n° 6 du programme 123, qui est en hausse de 53 millions d'euros, dont 20 millions d'euros de soutien exceptionnel à la Guyane. Cette dernière voit en effet sa capacité d'autofinancement baisser de 88 % entre 2016 et 2020. En outre, 10 millions d'euros sont ouverts pour le dispositif Corom. Bien sûr, la persistance de la crise en outre-mer pourrait justifier l'augmentation des crédits alloués à ce dispositif.
S'agissant du plan de relance, nous avons identifié le paradoxe que la dotation annoncée n'est représentative ni du poids démographique des outre-mer ni du poids de leur PIB dans celui de la France. À l'inverse, avec 465 millions d'euros identifiés, nous serions en sous-exécution si nous ne mobilisions pas l'enveloppe allouée. Sur la sous-consommation des crédits, nous attendons l'enquête que notre commission a demandée à la Cour des comptes.
Cependant, nous pouvons nous réjouir de la dotation particulière de 30 millions d'euros pour l'AFD visant à accompagner des programmes d'investissements publics, au sein du plan de relance ou non. L'ingénierie des projets étant une des principales causes de non consommation des crédits de la mission outre-mer, la question du niveau de cet abondement et de son caractère suffisant peut légitimement être posée mais il va dans le bon sens.
Concernant les sargasses, il s'agit bien de nouveaux crédits, et non d'un redéploiement.
M. Georges Patient , rapporteur spécial . - Nous ne devons pas uniquement nous fier aux crédits qui figurent dans le budget des outre-mer pour porter un jugement sur l'apport de l'État. En effet, le montant total des crédits affectés aux outre-mer s'élève entre 23 et 25 milliards d'euros en AE, et le budget de la mission outre-mer s'élève à 10 % de cette somme, apportée par l'État.
M. Teva Rohfritsch , rapporteur spécial . - Pour Mayotte, il est question de 1,4 million d'euros en AE et CP pour la prise en charge de 1 000 jeunes. Afin de tester cette mesure, une expérimentation sera menée en 2022 sur un périmètre restreint - une seule commune - et un nombre de bénéficiaires limité à 60 enfants. L'année 2022 servira donc de test et un bilan devra être fait à l'issue de celle-ci.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Nous devons être attentifs à tous les crédits mobilisés pour les territoires ultramarins. Nous pouvons parfois avoir le sentiment de traitements différenciés entre les moyens consacrés au continent et ceux alloués à un certain nombre de territoires ultramarins.
M. Claude Raynal , président. - Les outre-mer ne sont pas une dépense, mais un investissement !
M. Victorin Lurel . - L'effort budgétaire total de l'État en faveur des outre-mer serait de 27 milliards d'euros. La Cour des comptes est en train d'analyser ce chiffre, qui ne signifie pas grand-chose en termes de précision statistique.
M. Georges Patient , rapporteur spécial . - Le travail de la Cour des comptes sur la sous-consommation des crédits de la mission « Outre-mer » répond précisément à la demande que nous avons formulée en notre qualité de rapporteurs spéciaux de la commission des finances.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission. En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté les crédits de la mission tels que modifiés par un amendement de crédits. Elle a également adopté un article additionnel 44 ter .
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, les rapporteurs spéciaux vous proposent de confirmer l'adoption des crédits de la mission.
L'article 44 ter prévoit que, dans les douze mois suivant la promulgation de la loi de finances pour 2022, le Gouvernement remette au Parlement un rapport visant à évaluer l'activité d'accompagnement et d'insertion des étudiants ultramarins par l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), en particulier le dispositif Passeport mobilité formation professionnelle, au regard du contexte d'exode massif de la jeunesse des territoires des outre-mer.
Il n'est pas certain que ce rapport répondra aux interrogations sur l'exode des jeunes ultramarins, mais, pour les rapporteurs spéciaux, il permettra, à tout le moins, d'avoir une vision plus complète de leur accompagnement par LADOM et des débouchés à l'issue du parcours de formation.
Même si l'on peut s'interroger sur le rattachement de cette disposition au domaine d'une loi de finances, ils vous proposent d'adopter cet article sans modification.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Je fais confiance aux rapporteurs spéciaux.
Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par l'Assemblée nationale, de même que l'article 44 ter .