C. UNE RÉAFFECTATION EN CRÉDITS BUDGÉTAIRES DES DÉPENSES FISCALES SUPPRIMÉES DIFFICILE À TRACER MAIS RÉELLE
En contrepartie de la suppression du mécanisme de la TVA NPR, le Gouvernement avait prévu de mobiliser l'équivalent de cette dépense fiscale en dépense budgétaire, soit 100 millions d'euros, afin de favoriser le développement économique des territoires, rassemblés principalement dans la nouvelle action 04 « Financement de l'économie » du programme 138 « Emploi outre-mer ».
Parallèlement, le gain budgétaire dégagé par l'abaissement de la réduction d'impôt sur le revenu, de l'ordre de 70 millions d'euros, devait être dédié à l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI), dont les crédits devaient être maintenus à 65 millions d'euros 15 ( * ) en CP et 110 millions d'euros en AE sur la durée du quinquennat.
La commission des finances avait alors indiqué que si cette volonté de rationalisation était bienvenue, elle devait être accueillie avec une extrême prudence. Si le caractère pilotable des dépenses budgétaires permet un meilleur ciblage que la dépense fiscale, il n'offre aucune garantie quant à leur pérennité.
Au-delà de la garantie de pérennité, cette réaffectation pose également plusieurs difficultés.
Premièrement, la traçabilité de cette réaffectation est difficile à suivre sur le moyen et long terme. En effet, si une augmentation des crédits budgétaires a effectivement été constatée entre 2018 et 2019 (+ 558,2 millions d'euros en AE et + 509 millions d'euros en CP) le fléchage de cette réaffectation à hauteur de 170 millions d'euros en AE et CP sur les actions suivantes ne correspond pas exactement à la hausse par action constatée entre la LFI 2018 et la LFI 2019 :
Réaffectation des dépenses fiscales en crédits budgétaires
(en millions d'euros)
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Dépenses fiscales rebudgétisées en PLF 2019 |
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AE |
CP |
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Action 1 - Abondement exonération |
20,0 |
20,0 |
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Action 4 - Financement de l'économie |
50,0 |
50,0 |
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Total P138 |
70,0 |
70,0 |
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Action 2 - Aménagement du territoire (CCT) |
18,0 |
59,0 |
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Action 8 - FEI |
70,0 |
29,0 |
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Action 9 - Appui à l'accès au financement bancaire |
12,0 |
12,0 |
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Total P123 |
100,0 |
100,0 |
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TOTAL MISSION |
170,0 |
170,0 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents transmis par la direction du budget
Par ailleurs, après cette hausse notable des crédits entre 2018 et 2019, les crédits de la mission ont enregistré une baisse de 32,9 millions d'euros en AE et de 108,7 millions d'euros en CP entre 2019 et 2022.
Le solde sur le quinquennat reste cependant positif puisqu'entre la LFI pour 2018 et le PLF 2022, les crédits de la mission ont augmenté de 25 % en AE soit 525,3 millions d'euros et de 19,4 % en CP soit une hausse de 400,3 millions d'euros.
Dès lors, si la sincérité de la conversion des dépenses fiscales en dépenses budgétaires pilotables ne peut être pleinement appréciée que dans la durée , il semble que la promesse de réaffectation soit tenue sur la période quinquennale.
À l'issue de l'exécution 2020, il s'avère de surcroit que, malgré la sous-consommation des deux programmes de la mission, les crédits effectivement consommés en 2020 sont supérieurs aux crédits ouverts en LFI 2018. L'exécution 2020 est en effet supérieure de 279,1 millions d'euros en AE et de 265,2 millions d'euros en CP à la programmation 2018.
Ce constat global positif pourrait être quelque peu nuancé concernant le FEI crédité, par réaffectation, de 110 millions d'euros d'AE et de 60 millions d'euros en CP à compter de 2019 mais qui présentait une sous consommation importante suscitant la crainte des rapporteurs. En effet, en 2019 les montants exécutés du FEI étaient d'environ 73 % des crédits ouverts en AE et CP. L'année 2020 marque une consommation encore plus faible des AE (seulement 46,1 % des crédits ouverts) mais une nette amélioration du taux de consommation des CP qui atteint 92 %.
La sous-exécution de la mission, très marquée en 2018 et 2019, mais en nette amélioration en 2020 doit donc demeurer un point de vigilance, notamment pour certaines actions, et être suivie en 2021 afin de ne pas remettre en question cette réaffectation budgétaire.
* 15 Chiffre ramené à 60 millions d'euros en 2020.