B. LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE FINALISENT L'INSCRIPTION DE LA MISSION DANS UNE PERSPECTIVE BUDGÉTAIRE DE LONG TERME
1. Un portage des crédits budgétaires au-delà de 2022
Créée en 2018, la mission « Action et transformation » visait à contribuer aux objectifs du Grand plan d'investissement (GPI), mais également à ceux d'Action publique 2022 . Ses crédits étaient ainsi entièrement labellisés au titre de deux des quatre priorités du GPI : la transition écologique et la construction de l'État à l'âge du numérique. Ils ne représentaient toutefois qu'une part très faible du total des crédits prévus au titre du GPI (3 %, soit 1,7 milliard d'euros sur les 57 milliards d'euros labellisés « GPI »). Les deux programmes initiaux de la mission (348 et 349) avaient alors vocation à s'éteindre en 2022 , au terme d'un engagement pluriannuel de 1 milliard d'euros pour la rénovation des cités administratives et de 700 millions d'euros pour le Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP).
La mission, renommée « Transformation et fonction publiques » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, a donc subi d' importantes modifications depuis 2018 , par l'ajout de programmes successifs et le transfert de directions, accompagnés en parallèle de la création du ministère de la transformation et de la fonction publiques.
Par ailleurs, avec la crise sanitaire, le plan France Relance a succédé au label Grand plan d'investissement, en reprenant ses priorités (transition écologique, accès à l'emploi et compétitivité, innovation, et État numérique). Il instaure également une gouvernance interministérielle ad hoc , avec pour objectif de suivre régulièrement ses résultats et ses effets.
Après plusieurs tâtonnements sur le périmètre de la mission et les rattachements des différentes administrations, il semble désormais acté que la mission soit appelée, indépendamment des choix qui pourraient être opérés par le Gouvernement, à porter des projets et des politiques qui nécessiteront l'engagement de crédits au-delà de l'horizon temporel initial (2022) :
- le programme 349 porte désormais les crédits hors titre 2 de la DITP et une enveloppe supplémentaire de 80 millions d'euros en AE est demandée en 2022 sur le Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP), ce qui se traduira mécaniquement par l'ouverture de crédits de paiement pour les années postérieures à 2022 65 ( * ) . D'ailleurs, selon les informations sur les restes à payer du programme, les crédits de paiement ouverts en 2022 ne couvriront que 35 % des AE engagées cette même année. À noter, sur cette enveloppe complémentaire, 40 millions d'euros seraient réservés aux projets de l'administration déconcentrée ;
La place des projets de l'administration déconcentrée parmi les bénéficiaires du Fonds pour la transformation de l'action publique
Une enveloppe de 34 millions d'euros (environ 5% du montant total FTAP) a été versée en deux temps pour accompagner la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE) : 6 millions d'euros en 2019 et 28 millions d'euros en 2020. À la fin de l'année 2020, le décaissement des crédits était toutefois très faible : 6,4 millions d'euros en AE et 3,6 millions d'euros en CP. Une accélération est prévue en 2021 avec la concrétisation de la réforme des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles. Une enveloppe complémentaire de 40 millions d'euros est ouverte en 2022.
Source : réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
- la programmation des crédits au titre du FAIRH , désormais rattaché au programme 148 « Fonction publique », pérenne, prévoit un soutien financier au moins jusqu'en 2023 , à hauteur de 20 millions d'euros , soit le même niveau que celui demandé pour 2022 ;
- sur le programme 348 , et comme les rapporteurs spéciaux le redoutaient depuis le lancement du projet de rénovation des cités administratives, les délais de livraison seront prolongés au-delà de 2022 . Au regard des retards accumulés en 2018 et en 2019 (sélection des cités administratives et contractualisation/passation des marchés), des effets de la crise sanitaire (2020) et de ses conséquences sur l'approvisionnement en matières premières (2021), ce décalage n'a rien d'étonnant. La fin de la majorité des livraisons est désormais attendue pour la fin de l'année 2023 (307,6 millions d'euros en prévisionnel en CP), et les derniers décaissements pour 2024 (192 millions d'euros en prévisionnel en CP).
Répartition des projets de rénovation
des cités administratives par date prévisionnelle de
livraison
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
2. Des missions transversales et interministérielles pour les directions de la transformation et de la fonction publiques
Il convient en effet de rappeler que le ministère de la transformation et de la fonction publiques est responsable du suivi des « réformes prioritaires » (anciennement les « objets de la vie quotidienne »). Chaque ministère doit régulièrement rendre compte de la mise en oeuvre de son programme de réformes prioritaires, y compris en déclinant les progrès accomplis dans chaque département. Ces réformes vont du dédoublement des classes de CP et de CEI dans le réseau d'éducation prioritaire au déploiement du plan 1 jeune 1 solution, en passant par la suppression de la taxe d'habitation. La DITP est chargée, sur le plan matériel, du suivi et de la diffusion des résultats sur internet, 43 d'entre elles étant publiées sur le site dédié 66 ( * ) .
En parallèle de cette démarche, et toujours sous l'égide du ministère, la mission doit soutenir l'engagement pris en septembre 2020 de rendre accessibles en ligne les 250 démarches administratives les plus usuelles . Une démarche n'est jugée accessible que lorsqu'elle peut être effectuée en ligne par le plus grand nombre, avec un niveau de satisfaction élevé. Au mois de juillet 2021, dernière mise à jour des données présentées dans l'observatoire de la qualité des démarches en ligne, 85 % des démarches étaient numérisées et 66 % étaient jugées satisfaisantes. En revanche, à peine plus de la moitié permettait de prendre en compte les situations de handicap 67 ( * ) . Cet effort de transparence et de suivi doit être salué.
Enfin, le ministère a lancé au mois de janvier 2021 le programme « Services Publics + » , qui s'appuie sur une plateforme affichant les résultats des services publics à travers l'ensemble du territoire. Cette plateforme permet aux usagers de partager leur expérience, au regard des engagements communs de l'ensemble des administrations publiques.
Pour l'ensemble de ces démarches, la DITP peut s'appuyer sur une partie des 15,9 millions d'euros qui lui sont octroyés en 2022 , dans le cadre de la refonte du programme 349 « Transformation publique ».
Enfin, la DITP et la direction interministérielle du numérique (Dinum) sont impliquées dans la gestion de crédits ouverts sur la mission « Plan de relance » 68 ( * ) en 2021 et en 2022. Par délégation du ministère de la transformation et de la fonction publique, elles gèrent respectivement la mesure « Sac à dos numérique de l'agent », avec 140,7 millions d'euros demandés en 2022 , et « Innovation et transformation numériques », dont les volets administrations de l'État et collectivités territoriales sont dotés de 151 millions d'euros en 2022 .
Sur ces crédits aussi, les décaissements se sont avérés inférieurs à la prévision en 2021 (taux de consommation de 13,9 % en CP) 69 ( * ) . Plusieurs facteurs d'explication, communs à ceux avancés pour expliquer les sous-consommations à l'échelle de la mission, sont présentés : une période de déploiement incompressible, avec la signature de conventions cadres, les négociations avec les élus locaux, l'engagement de travaux préparatoires, la gestion sur certaines enveloppes d'un nombre de candidatures supérieur à celui qui était anticipé. À l'inverse de la mission « Transformation et fonction publiques » toutefois, la consommation des crédits sur ces deux sous-actions devrait connaître une accélération en fin d'année, des évolutions étant par ailleurs en cours pour proposer une consommation plus rapide du plan de relance.
À noter que les gestionnaires de programme avaient confié aux rapporteurs spéciaux que l'approche de la gestion des crédits ouverts sur le plan de relance, en incluant ceux dédiés à la rénovation des bâtiments publics, leur avait posé au préalable plusieurs difficultés de coordination, certaines actions portées par le plan de relance se recoupant avec leurs missions ordinaires 70 ( * ) . Sur le numérique, le rapprochement est en effet particulièrement flagrant au regard de la description qui en est faite dans le projet annuel de performances de la mission « Plan de relance » : « seront privilégiées les démarches d'innovation numérique, ainsi que les projets mettant les leviers de transformation numérique au profit de l'amélioration de la relation entre les citoyens et l'État, d'une action publique plus efficace ou encore de la montée en compétence numérique des agents publics » .
* 65 D'après les données transmises en réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux, la répartition estimée des autorisations d'engagement et des crédits de paiement au titre du Fonds pour la transformation de l'action publique n'a toutefois pas encore été réalisée pour les années postérieures à 2022.
* 66 Selon les informations disponibles dans le bilan des réformes de productivité de l'action publique , publié en octobre 2021 par le ministère de l'économie, des finances et de la relance.
* 67 Données publiées par l'observatoire de la qualité des démarches en ligne .
* 68 Sur l'action 04 « Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises - modernisation des administrations régaliennes » du programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance ».
* 69 D'après les données transmises en réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux.
* 70 Rapport n° 743, tome II, annexe 15, volume 1 (2020-2021) de MM. Albéric de MONTGOLFIER et Claude NOUGEIN, déposé le 7 juillet 2021 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques, dans le cadre de l'examen par la commission des finances de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020. Se reporter également à la communication en commission des rapporteurs spéciaux, en date du 7 juillet 2021.