TROISIÈME PARTIE
LA
MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES »
La maquette budgétaire de la mission « Transformation et fonction publiques » fait l'objet de plusieurs modifications dans le présent projet de loi de finances : une mesure de périmètre, la création d'un nouveau programme 368 et le rattachement du fonds d'accompagnement interministériel RH (FAIRH - programme 351) au programme 148 « Fonction publique ». Ces changements finalisent l'inscription dans le long terme de la mission, originellement créée pour une période de cinq ans, avec des projets qui se concrétiseront au-delà de 2022.
Certains de ces changements répondent aux souhaits et aux inquiétudes exprimés par les rapporteurs spéciaux depuis 2018 : l'absence de perspective de long terme sur le portage budgétaire des crédits annoncés en 2018 sur cinq ans, la nécessité de clarifier les objectifs de la mission et la suppression d'un programme dédié pour le FAIRH.
Toutefois, ces modifications, aussi positives soient elles, sont encore insuffisantes pour conduire à réévaluer complétement la perception de cette mission .
Des défauts structurels , soulignés dès la création de la mission, persistent : les crédits sont régulièrement sous-exécutés, la programmation manque de clarté, une partie des indicateurs de performance est lacunaire et les multiples vecteurs budgétaires dédiés à la transformation renforcent le caractère peu lisible de la mission. C'est d'autant plus regrettable que la mission « Transformation et fonction publiques », et le ministère éponyme, sont supposés porter des projets ambitieux et absolument nécessaires , tels que la modernisation des administrations, la numérisation des démarches publiques et des modalités de travail, la réforme de la fonction publique ou encore l'amélioration de la qualité des services publics.
I. LA STABILISATION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2022 ACCOMPAGNE UNE CLARIFICATION DU PORTAGE BUDGÉTAIRE DES PROJETS MENÉS SUR LA MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES »
A. LA HAUSSE DES CRÉDITS DEMANDÉE POUR 2022 S'EXPLIQUE PAR DES MESURES DE PÉRIMÈTRE ET LA MODIFICATION DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE DE LA MISSION
1. Le regroupement au 1er janvier 2022 de l'ensemble des moyens consacrés à la transformation et à la fonction publiques
En miroir de ce qui a été précédemment relevé pour la mission « Gestion des finances publiques », la mission « Transformation et fonction publiques » voit sa maquette budgétaire être modifiée au 1 er janvier 2022 :
- les emplois et les dépenses de personnel (titre 2) y afférant de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) sont transférés du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » de la mission « Gestion des finances publiques » vers le nouveau programme 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques ». Les crédits transférés s'élèvent à 30,8 millions d'euros en 2022 ;
- les crédits hors titre 2 du CISIRH et de la DITP sont eux respectivement transférés du programme 218 vers les programmes 148 « Fonction publique » et 349 « Transformation publique ». Le montant de ces transferts est de 18,1 millions d'euros (CISIRH) et de 12,6 millions d'euros (DITP) .
À compter du 1 er janvier 2022, la mission « Transformation et fonction publiques » se composerait donc de six programmes :
- le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » , créé dans le cadre du grand plan d'investissement 2018-2022, finance la rénovation des sites occupés par plusieurs services de l'État et de ses opérateurs. L'État compte 56 cités administratives dans son réseau déconcentré dont 38 bénéficiaires 60 ( * ) du programme. Doté d'un milliard d'euros sur cinq ans , ce programme est placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État, rattachée au ministère de l'économie, des finances et de la relance ;
- le programme 148 « Fonction publique » porte les crédits alloués à l'action sociale interministérielle, à l'action appui et innovation des ressources humaines ainsi qu'à la formation initiale des fonctionnaires. Il retrace en effet les subventions pour charges de service public versées à l'Institut national de service public (INSP - anciennement École nationale d'administration) et aux instituts régionaux d'administration (IRA). Placé sous la responsabilité de la DGAFP, ce programme intègre également, en 2022, les crédits hors dépenses de personnel du CISIRH ainsi que le Fonds d'accompagnement interministériel RH , auparavant porté par le programme 351, supprimé dans le présent projet de loi de finances . Le FAIRH vise à cofinancer une partie des coûts de transition induits par la mise en oeuvre de réformes structurelles dans le domaine des ressources humaines ;
- le programme 349 , anciennement « Fonds pour la transformation de l'action publique » 61 ( * ) (FTAP) et désormais intitulé « Transformation publique » , soutient les réformes porteuses d'économies à moyen terme en finançant le coût supplémentaire que peut représenter une réforme dans sa phase initiale 62 ( * ) . Doté de 700 millions d'euros sur cinq ans , il est placé sous la responsabilité de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et fonctionne sur un rythme de deux appels à projets par an. 101 projets bénéficient désormais d'un co-financement du FTAP. Ce programme portera également, à compter du 1 er janvier 2022, les crédits hors titre 2 de la DITP ;
- le programme 352 « « Innovation et transformation numériques » , vise à financer l'émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour moderniser l'État et les services publics . Il est placé sous la responsabilité de la direction interministérielle du numérique (Dinum) et participe au cofinancement des recrutements du programme « entrepreneurs d'intérêt général » ;
- le programme 368 (nouveau) « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publique » , dédié aux projets à dimension interministérielle. Placé sous la responsabilité du secrétariat général du ministère de l'économie, des finances et de la relance, il porte les effectifs et les dépenses de personnel de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP.
2. À périmètre constant, une stabilisation de crédits
Les crédits demandés en 2022 au titre de la mission « Transformation et fonction publiques » affichent une hausse nette, de 18,1 % en autorisations d'engagement (441 millions d'euros) et de 6,3 % en crédits de paiement (788,4 millions d'euros). Toutefois, ce premier constat doit immédiatement être nuancé par la prise en compte des modifications de périmètre apportées à la mission : retraités de ces changements, les crédits de la mission sont stables, et connaissent même une légère diminution en crédits de paiement (CP) .
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, la programmation des crédits de la mission pour 2022 n'a pas été affectée par la crise sanitaire, à l'exception du programme 348, dont les crédits tiennent compte de l'actualisation des échéanciers de travaux par les porteurs de projets.
Évolution des crédits de la mission
« Transformation et fonction publiques »
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
Exécution 2020 |
LFI 2021 |
PLF 2022 (périmètre constant) |
PLF 2022 (périmètre courant) |
Évolution 2022/2021 (constant) |
Évolution 2022/2021 (courant) |
||
|
[348] Rénovation des cités administratives et des sites multi-occupants |
AE |
165,71 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
- |
- |
|
CP |
34,95 |
266,43 |
266,43 |
266,43 |
0,00 % |
0,00 % |
|
|
[349] Transformation publique |
AE |
151,90 |
40,00 |
83,33 |
95,90 |
108,33 % |
139,75 % |
|
CP |
71,91 |
148,74 |
172,08 |
184,64 |
15,69 % |
24,14 % |
|
|
[351] Fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines* (supprimé) |
AE |
0,00 |
50,00 |
0,00 |
0,00 |
||
|
CP |
0,00 |
50,00 |
0,00 |
0,00 |
|||
|
[352] Innovation et transformation numériques |
AE |
9,65 |
10,60 |
10,60 |
10,60 |
0,00 % |
0,00 % |
|
CP |
6,22 |
10,60 |
12,10 |
12,10 |
14,15 % |
14,15 % |
|
|
[148] Fonction publique |
AE |
212,98 |
272,82 |
279,66 |
297,58 |
2,50 % |
9,07 % |
|
CP |
212,98 |
265,70 |
270,22 |
288,33 |
1,70 % |
8,52 % |
|
|
[368] Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques* (nouveau) |
AE |
0,00 |
36,92 |
||||
|
CP |
0,00 |
36,92 |
|||||
|
Total |
AE |
540,23 |
373,42 |
373,59 |
441,00 |
0,04 % |
18,10 % |
|
CP |
326,06 |
741,48 |
720,83 |
788,43 |
- 2,78 % |
6,33 % |
* Le fonds d'accompagnement interministériel RH sera rattaché au programme 148.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Si le regroupement de l'ensemble des moyens et des administrations impliqués dans la transformation des administrations est opportune, les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la pertinence de créer un nouveau programme (368) aussi faiblement doté , et qui demeure sous la responsabilité du SG-MEFR, comme c'était le cas sous le programme 218. De même, aucun indicateur de performance n'est prévu, un renvoi étant effectué vers ceux des programmes 349 et 148. Les crédits de titre 2 de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP auraient très bien pu être portés par le programme 148 « Fonction publique ».
3. Un maintien, à périmètre constant, des crédits alloués aux actions interministérielles relatives à la fonction publique
La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), responsable du programme 148 « Fonction publique », est également chargée de piloter de nombreux chantiers en matière de ressources humaines , dont les conférences de perspectives salariales, le développement de l'apprentissage ou encore la réforme de la haute fonction publique. Elle ne constitue toutefois pas encore, au regard des ambitions affichées, la « direction des ressources humaines » de l'État : les secrétariats généraux (SG) des ministères ainsi que les services de ressources humaines au sein même des administrations conservent un rôle de premier plan en la matière (cf. supra , avec les actions menées par le SG du ministère de l'économie, des finances et de la relance pour le recrutement de compétences rares et l'attractivité des métiers du ministère).
Le programme 148 porte seulement une partie des crédits dédiés à la formation, à la mobilité ou aux prestations d'actions sociales à destination des agents publics, le poids de ces actions dans la mission étant inégal.
Répartition par action des crédits
du
programme 148 « Fonction publique »
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Pour rappel, le programme connait deux modifications de périmètre, qui expliquent la quasi-totalité de la hausse des crédits constatés entre 2021 et 2022 : le rattachement du fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines (action 04 - 20 millions d'euros) et le rattachement des crédits hors titre 2 du CISIRH, transférés sur l'action 03 « Appui et innovation des ressources humaines » (20,2 millions d'euros 63 ( * ) ). Un troisième effet provient de l'augmentation des crédits portés sur l'action 02 « Action sociale interministérielle », du fait du dynamisme des dépenses d'investissement sur la restauration collective (+ 260 % à 23,4 millions d'euros).
Le programme 148 supporte également deux subventions pour charges de service public au profit des opérateurs de la mission :
- celle allouée à l'Institut national de service public (INSP, issu de la réforme de l'École nationale d'administration effective au 1 er janvier 2022) devrait légèrement augmenter en 2022 , passant de 30,6 millions d'euros en loi de finances initiale 2021 à 32,7 millions d'euros. Elle pourrait par ailleurs être réévaluée « sous réserve des arbitrages sur le futur Institut national de service public » 64 ( * ) , qui permettront ensuite de nouer un nouveau contrat d'objectifs et de moyens avec l'Institut ;
- celle allouée aux cinq instituts régionaux d'administration (IRA) resterait stable, à 40,1 millions d'euros.
* 60 39 à l'origine, mais le projet de Melun a été arrêté sur décision du préfet, et dans le cadre d'une réflexion plus générale sur la gestion du patrimoine immobilier de l'État à Melun.
* 61 Ce programme traduit l'une des préconisations de Jean Pisani Ferry dans le rapport qui a préfiguré le Grand plan d'investissement, l'initiative 20 recommandant en effet de créer un fonds pour la transformation de l'action publique.
* 62 Sur le principe qu'un euro investi doit conduire à au moins un euro d'économie pérenne au bout de trois ans.
* 63 18,1 millions d'euros au titre du transfert depuis le programme 218, et une revalorisation des crédits de paiement demandés de 2,1 millions d'euros pour couvrir la montée en puissance de l'offre mutualisée de construction et d'exploitation d'applications informatiques RH par le CISIRH.
* 64 D'après les informations figurant dans les documents budgétaires, une commission, présidée par M. Jean Bassères et installée le 16 juin 2021, doit formuler des propositions pour le début du mois de novembre 2021 afin de définir les futures missions de l'Institut national de service public.