III. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES » : UNE PROGRESSION DE 30 % DES CRÉDITS PORTÉE PAR « MAPRIMRÉNOV' »
Le coeur du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » est désormais constitué par les aides versées aux ménages pour les accompagner dans la transition énergétique :
- le chèque énergie , généralisé à tout le territoire depuis 2018 et qui a remplacé les tarifs sociaux de l'énergie ;
- la nouvelle prime à la transition énergétique « MaPrimeRenov' » , appelée à remplacer le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) ;
- les aides à l'acquisition de véhicules propres que sont le bonus automobile et la prime à la conversion .
Les autres dépenses du programme, plus disparates, concernent en particulier :
- l'accompagnement de l'après-mines , centré sur la gestion des garanties sociales et la reconversion économique des bassins miniers ;
- les activités permettant la promotion de la lutte contre l'effet de serre et le changement climatique ainsi que l'amélioration de la qualité de l'air .
Par rapport à la loi de finances initiale pour 2021, les crédits du programme 174 progressent de 1 068,2 millions d'euros en AE (+ 42 %) et de 732,9 millions d'euros en CP (+ 29,7 %) pour s'établir à respectivement à 3 620,3 et 3 197,4 millions d'euros. Cette progression s'explique essentiellement par l'augmentation des crédits alloués à la prime de transition énergétique dite « MaPrimeRénov » .
Crédits inscrits au programme 174
« Énergie, climat et après-mines »
en 2021
(CP)
(en millions d'euros)
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2021 (LFI) |
2022 (PLF) |
Variation 2021-2022 |
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01- Politique de l'énergie |
89,5 |
112,0 |
+ 25,1 % |
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02- Accompagnement transition énergétique |
1 494,6 |
2 227,5 |
+ 49,0 % |
|
03- Aides à l'acquisition de véhicules propres |
506 |
506 |
- |
|
04- Gestion économique et sociale de l'après-mines |
316,0 |
302,8 |
- 4,2 % |
|
05- Lutte contre le changement climatique et pour la qualité de l'air |
57,0 |
47,7 |
- 16,4 % |
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06- Soutien |
1,4 |
1,4 |
- |
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Total programme |
2 464,5 |
3 197,4 |
+ 29,7 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2022
A. LES CRÉDITS DÉDIÉS À L'ACCOMPAGNEMENT DES MÉNAGES DANS LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS AUGMENTENT SENSIBLEMENT DU FAIT DE « MAPRIMRÉNOV' » ET, DANS UNE MOINDRE MESURE, DU CHÈQUE ÉNERGIE
1. En raison des conséquences de la crise, 6,2 millions de ménages pourraient être éligibles au chèque énergie en 2022
Le chèque énergie est un titre spécial de paiement conçu pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie .
Il a été instauré par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte 21 ( * ) pour remplacer les tarifs sociaux de l'énergie, à savoir le tarif de première nécessité pour l'électricité (TPN) et le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz naturel.
Après une phase d'expérimentation, le chèque énergie a été généralisé sur tout le territoire national à compter du 1 er janvier 2018 . Il est envoyé automatiquement aux ménages qui sont à jour de leurs obligations fiscales , sans qu'aucune démarche ne soit nécessaire.
Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d'énergie, quel que soit leur moyen de chauffage (électricité, gaz, fioul, bois, etc. ). Ils peuvent également l'utiliser pour financer des travaux de rénovation énergétique dans leur logement .
Pour la campagne 2021, l'aide moyenne par ménage s'établit à 150 euros . Ce montant est supérieur à celui des anciens tarifs sociaux de l'énergie, qui s'élevait en moyenne à 114 euros par foyer.
Mais ce chiffre recouvre d' importantes disparités puisque le montant du chèque énergie, attribué sur la base d'un critère fiscal unique, peut varier de 48 à 277 euros en fonction de la situation de revenu (mesurée par le niveau de revenu fiscal de référence-RFR) et de famille du ménage (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation 22 ( * ) ), selon le barème suivant décrit dans le tableau ci-après.
Barèmes du chèque énergie en 2021
|
RFR/UC<5 600€ |
5 600€<RFR/UC<6 700€ |
6 700€<RFR/UC<7 700€ |
7 700€<RFR/UC<10 700€ |
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1 UC |
194 € |
146 € |
98 € |
48 € |
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1 <UC<2 |
240 € |
176 € |
113 € |
63 € |
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2 UC ou + |
277 € |
202 € |
126 € |
76 € |
Source : arrête du 26 décembre 2018 modifiant le plafond et la valeur faciale du chèque énergie
Alors qu'il n'était destiné qu'à 3,7 millions de ménages en 2018, le bénéfice du chèque énergie a été étendu aux ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenus . Pour la campagne 2021 , environ 5,8 millions de ménages ont bénéficié du dispositif pour un coût d'environ 853 millions d'euros . En raison des conséquences de la hausse des prix du gaz sur les factures des ménages, le Gouvernement a décidé d'allouer, au mois de décembre 2021, un complément de 100 euros à tous les bénéficiaires du chèque énergie au titre de la campagne 2021. Afin de financer cette mesure, le Gouvernement a prévu d'abonder de 600 millions d'euros les crédits du programme 174 dans le cadre du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2021 actuellement en cours d'examen au Parlement. Aussi, en 2021, le coût du chèque énergie dépassera les 1,4 milliard d'euros .
En 2022 , les crédits dévolus au dispositif du chèque énergie sont prévus à hauteur de 920,7 millions d'euros en AE et 800,1 millions d'euros en CP , soit des augmentations respectives de 108,5 (+ 13 %) et 85,5 millions d'euros (+ 12 %) par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2021. Ces augmentations résultent d'une hypothèse d'élargissement du nombre de bénéficiaires à 6,2 millions de foyers en raison des conséquences de la crise sur le revenu des ménages .
Sur la campagne 2020, il a été fait l'hypothèse d'un taux d'usage global de 87,5 % se répartissant en 77,5 % consommés en 2021 et 10 % en 2022 et sur la campagne 2022 une hypothèse d'un taux d'usage global identique de 87,5 % se répartissant là aussi en 77,5 % consommés en 2022 et 10 % en 2023 .
Même s'il semble que le taux d'usage progresse au cours de la gestion 2021, l e rapporteur spécial considère que ces objectifs sont ambitieux . Pour mémoire, le taux d'usage constaté sur la campagne 2020 s'est établi à 80,6 %. Il était de 80,4 % en 2019 et 78,4 % en 2018.
Pour remédier au problème du non-recours , l'administration a développé , en 2021, les possibilités d'opter pour la pré-affectation du chèque énergie. Cette pré-affectation permet de déduire automatiquement le chèque du montant de sa facture d'énergie de façon pérenne, sans démarches supplémentaires à accomplir les années suivant la demande initiale. Cette mesure a pour objet de traiter les deux principales raisons du non-recours, à savoir la perte du chèque énergie (environ 30 % des cas de non-recours) et le simple oubli de l'utiliser (environ 10 % des cas).
Le rapporteur spécial considère que le développement de cette possibilité est une réponse pertinente à la problématique du non-recours au chèque énergie.
Pour les années à venir, l'administration étudie la mise en oeuvre d'un « espace bénéficiaires » sur le site internet du chèque énergie ainsi qu'un dispositif de relance par sms.
Par ailleurs, il note que le bénéfice du chèque énergie a été ouvert à de nouveaux ménages en 2021, à savoir les ménages résidants dans des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), établissements d'hébergement pour personnes âgées (EHPA), résidences autonomie, établissements, unités de soins longue durée (E-USLD), logements gérés par les associations d'intermédiation locative (IML) ou en sous location.
Les montants du chèque paraissent encore insuffisants pour compenser les hausses des prix de l'énergie et remédier au phénomène de précarité énergétique . Le Gouvernement en a convenu lui-même en proposant de majorer de 100 euros les chèques énergie de la campagne 2021 pour venir en aide aux foyers modestes exposés à l'augmentation des prix du gaz.
En plus des crédits dédiés au chèque énergie, 13,4 millions d'euros (AE=CP) doivent servir à financer le dispositif spécifique aux résidences sociales . Ce montant est en baisse de 5,9 millions d'euros par rapport à 2021. Les frais de gestion de l'ASP devraient quant à eux atteindre 24 millions d'euros (AE=CP).
2. 1,4 milliard d'euros de crédits sont prévus pour la prime de rénovation énergétique en 2022
La loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé la prime de transition énergétique en remplacement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et des aides « Habiter mieux agilité » de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH).
En 2020, cette prime, dénommée « MaPrimeRénov' » et dont les crédits sont prévus sur le présent programme, s'adresse aux ménages les plus modestes . Elle permet le versement de l'aide de façon contemporaine à la réalisation des travaux, contrairement au CITE, versé l'année suivant leur paiement, limitant ainsi le reste à charge des ménages. Seuls les propriétaires occupant leur logement à titre de résidence principale y sont éligibles.
Depuis le 1 er janvier 2021, les propriétaires occupants aux revenus intermédiaires et supérieurs ont été intégrés au dispositif MaPrimeRénov'. La loi de finances pour 2021 prévoyait donc 740 millions d'euros de crédits budgétaires en 2021 pour la prime de rénovation énergétique sur le programme 174, contre 390 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2020 23 ( * ) .
Afin d'accélérer et amplifier la dynamique de rénovation énergétique des logements privés, la mission « Plan de relance » prévoyait en 2021 2 milliards d'euros d'AE sur deux ans sur l'action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 et 915 millions d'euros de crédits de paiement pour 2021 .
Le plan de relance a en effet ouvert de manière exceptionnelle la prime de rénovation énergétique à tous les propriétaires (bailleurs ou occupants). Celle-ci est modulée selon les revenus des bénéficiaires mais tous les ménages y auront accès, quels que soient leurs revenus.
Sur ces 2 milliards d'euros, 1,44 milliard d'euros d'AE étaient prévus pour l'extension de « MaPrimeRénov' » aux propriétaires occupants des 9 ème et 10 ème déciles de revenus, aux propriétaires bailleurs et pour le nouveau forfait relatif à la rénovation globale
Compte tenu du succès du dispositif, les crédits annuels ont été portés à 2 milliards d'euros. Ainsi, 1,7 milliard d'euros d'AE sont demandés pour 2022 pour la prime de rénovation énergétique sur le programme 174, et 1,390 milliard d'euros de CP. Sur le plan de relance, 565,6 millions d'euros de CP sont demandés pour 2022 pour 2022.
Un premier bilan de la mise en oeuvre de la prime peut être dégagé. Le principal objectif associé au déploiement de la prime résidait dans un nombre total de primes distribuées, soit 400 000 demandes de primes validées à la fin de l'année 2021, en cumulé, puis 700 000 à la fin 2022, en cumulé.
Avant même la mise en place du plan de relance, la prime de rénovation énergétique, alors déployée pour les seuls ménages modestes, connaissait un démarrage satisfaisant : en dépit de la crise sanitaire, au 31 décembre 2020, plus de 184 500 dossiers avaient été instruits et environ 141 140 dossiers avaient abouti à l'attribution d'une prime, ces derniers représentant un montant d'aide de 570,1 millions d'euros 24 ( * ) .
Du 1 er janvier au 31 août 2021 , 479 450 dossiers de propriétaires occupants et propriétaires bailleurs ont été déposés auprès de l'ANAH. Près de 410 000 dossiers ont abouti à l'attribution d'une prime, pour un montant total de 1,25 milliard d'euros. L'objectif quantitatif fixé pour 2021 a donc été atteint avant la fin de l'année. Pour répondre à la forte demande (700 000 à 800 000 dossiers devraient être déposés en 2021), les crédits alloués au financement de MaPrimeRénov' en 2021 ont été portés à 2,18 milliards d'euros en juin 2021 (dont 1,44 milliard d'euros sur le plan de relance).
Ainsi, en 2021, la prime de rénovation énergétique atteindrait 700 000 dossiers validés en cumulé, soit l'objectif qui avait été fixé initialement pour 2022.
Nombre cumulé de dossiers déposés et engagés et montant cumulé de primes demandées et engagées de janvier 2021 à août 2021
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »
Alors que notre pays s'est engagé à diminuer de 15 % la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2023 par rapport à l'année de référence 2010, afin d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050, le rapporteur spécial estime que cet effort budgétaire en faveur de la rénovation énergétique des logements privés est bienvenu . Toutefois, l'éclatement du financement du dispositif de prime sur plusieurs programmes complexifie la lisibilité des crédits alloués et le suivi de leur consommation.
En outre, il faut regretter que les rénovations globales restent très minoritaires dans le soutien public apporté à la rénovation énergétique des logements privés. D'après le rapport du comité de suivi de la mise en oeuvre du plan de relance, 86 % des travaux soutenus par la prime sont des rénovations mono-gestes, lesquelles, si elles ne sont pas sans effet sur le gain énergétique, restent moins efficaces que des actions de rénovation globale sur un logement. Or, d'après le même rapport, les rénovations globales ne représentent que 0,1 % des travaux soutenus. Sur la même période, seuls 1 235 dossiers « rénovation globale » (ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs) ont été déposés, et 621 dossiers engagés.
* 21 L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement » .
* 22 La première personne du ménage compte pour 1 UC, la deuxième pour 0,5 UC et les suivantes pour 0,3UC.
* 23 Au total, 185 millions d'euros supplémentaires ont donc été alloués au dispositif afin de pouvoir faire face à l'ensemble des demandes, portant le coût de la prime en 2020 à 575 millions d'euros.
* 24 Pour répondre à la forte demande, le budget initial de MaPrimeRénov' (390 millions d'euros sur le programme 174) a été rallongé de 185 millions d'euros en juin 2020, avant même le plan de relance.