II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
A. LA CRISE A CONDUIT LE MINISTÈRE À REVOIR LES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES IDENTIFIÉES EN LOI DE FINANCES INITIALE
1. Les crédits inscrits en loi de finances initiale traduisaient plusieurs priorités
La loi de finances initiale pour 2020
prévoyait une augmentation
des crédits de la mission de 63
millions d'euros hors titre 2 (en AE) par rapport à ceux
consommés en 2019, dont la répartition traduisait
les
priorités du ministère des affaires
étrangères
.
Celles-ci concernaient notamment un renforcement des moyens dédiés :
- à l'enseignement français à l'étranger avec une hausse de 27,3 millions d'euros des crédits en faveur de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et de 3,7 millions d'euros pour l'accès des élèves à l'enseignement français à l'étranger ;
- aux moyens du réseau diplomatique (+ 26,9 millions d'euros)
- au rayonnement de l'enseignement supérieur et de la recherche (+ 12,1 millions d'euros).
À l'inverse , plusieurs postes devaient connaitre une diminution des moyens leur étant consacrés , en particulier ceux concernant :
- la coopération culturelle et la promotion du français (- 8,2 millions d'euros) ;
- la diplomatie économique et le développement du tourisme (- 5,6 millions d'euros) ;
- le versement des contributions internationales (- 3,5 millions d'euros) ;
- l'appui au réseau diplomatique (- 3,4 millions d'euros).
2. La crise sanitaire a entrainé un changement substantiel des priorités qui se traduit par d'importants écarts d'exécution
L'exécution 2020, notamment, sous l'effet de la crise sanitaire a conduit à revoir ou amplifier ces priorités initiales .
a) Plusieurs actions ont été abondées afin de répondre aux contraintes posées, en particulier, par la crise sanitaire
En premier lieu, les rapporteurs spéciaux constatent et saluent l'effort très important déployé en faveur de l'enseignement français à l'étranger.
Ainsi, par rapport à la prévision initiale, 81,5 millions d'euros de crédits supplémentaires (en AE) ont été engagés au travers du renforcement de la subvention versée à l'AEFE (+ 46 millions d'euros, en AE) et de l'accès des élèves français au réseau de l'AEFE (+35,5 millions d'euros, en AE) grâce à des bourses scolaires.
Au total, la crise a conduit le ministère à confirmer et amplifier son effort en faveur de l'enseignement français à l'étranger dont les crédits consommés augmentent de 112,4 millions d'euros (en AE) en 2020 par rapport à 2019.
En deuxième lieu, les rapporteurs spéciaux rappellent que les moyens consacrés à la coordination de l'action diplomatique et essentiellement affectés au centre de crise et de soutien (CDCS) ont été accrus de 27,5 millions d'euros (en AE et en CP) en cours d'exécution.
Ces crédits supplémentaires ont notamment été mobilisés pour le financement des opérations de rapatriement des français et ressortissants européens à l'étranger , d'une part, et du plan « Santé » permettant l'organisation de rapatriements sanitaires, ainsi que la dotation des postes en matériels de soin et de protection, d'autre part.
Les rapporteurs spéciaux saluent la mise en oeuvre de ces opérations qui ont impliqué une forte mobilisation des agents du ministère.
Au bilan, les opérations de rapatriement auront représenté une dépense de l'ordre de 21,6 millions d'euros et le plan « Santé » de 14,2 millions d'euros.
Il doit être relevé que le financement de ces actions sera en partie couvert par les produits de deux fonds de concours ouverts. Le premier permettra de recevoir une contribution de la Commission européenne au titre du mécanisme européen de protection (6,9 millions d'euros), et le second retracera les fonds versés par les passagers rapatriés et les compagnies d'assurance (6,7 millions d'euros), d'autre part.
En troisième lieu, le niveau des contributions versées par la France aux organisations internationales s'est révélé plus important qu'initialement prévu (+ 20,3 millions d'euros en AE).
Cette situation s'explique par l'adoption en juin 2020 par l'Assemblée générale des Nations unies d'un budget en hausse au titre des opérations de maintien de la paix (OMP). Par ailleurs, la France s'est engagée à accélérer le rythme de versement de ses contributions, ce qui a entrainé un décaissement plus important que prévu au titre de 2020.
Les rapporteurs spéciaux prennent acte de cette hausse des contributions qui procèdent de l'application mécanique des règles de répartition entre États des financements des opérations de la paix et dont la survenue ne pouvait être anticipée lors de l'examen de la loi de finances initiale.
Ils rappellent qu'ils conduisent actuellement une mission de contrôle budgétaire qui permettra de présenter plus avant les enjeux de pilotage des contributions internationales.
Enfin, l'exécution des dépenses en faveur des opérateurs - hors AEFE - a dû s'adapter au contexte de crise. À cet égard, les rapporteurs spéciaux observent que 19,2 millions d'euros de crédits supplémentaires (en AE) ont été engagés en faveur des Instituts français, des Alliances françaises ou, encore, de l'opérateur Atout France.
En comparaison de l'exercice 2019, l'effort en faveur de ces opérateurs correspond donc à une hausse de crédits (en AE) de 2,1 millions d'euros alors qu'une baisse de 17,2 millions d'euros était initialement prévue.
Le rapporteur spécial M. Rémi Ferraud, considère que le renforcement des crédits en faveur de ces opérateurs qui participent à la promotion de la culture française et à son attractivité touristique était nécessaire afin de leur permettre de traverser la crise et d'adapter leur fonctionnement.
b) Des actions prioritaires en loi de finances initiale connaissent finalement d'importants niveaux de sous-exécution
Les rapporteurs spéciaux observent que l'exécution budgétaire a, à l'inverse de ce qui été évoqué précédemment, conduit à réduire les moyens accordés à des postes de dépenses qui, pour certains, constituaient des priorités d'intervention en loi de de finances initiale.
En premier lieu, l'exercice 2020 s'agissant de l'immobilier et du fonctionnement courant du réseau diplomatique devait concrétiser un engagement en hausse de 26,9 millions d'euros (en AE) par rapport à 2019.
À ce titre, il s'agissait du second poste d'augmentation des crédits de la mission (hors titre 2) après ceux dédiés à l'AEFE.
Toutefois, dans le contexte de la crise sanitaire, les crédits dépensés ont été réduits de 37,2 millions d'euros en autorisation d'engagement , ce qui correspond, finalement, à une baisse de 10,3 millions d'euros par rapport à 2019.
Ainsi, de deuxième poste en termes d'augmentation des crédits en prévision, les dépenses en faveur du réseau diplomatique constituent le deuxième poste en termes de diminution des moyens engagés en 2020 en exécution.
Par rapport à la prévision initiale, les dépenses de fonctionnement des ambassades ont, par exemple, été réduites de 14,3 millions d'euros notamment en raison d'une moindre consommation des crédits de fonctionnement courant (- 8 millions d'euros) et de représentation (- 5,2 millions d'euros).
En second lieu, les crédits dédiés au fonctionnement de l'administration générale qui devaient diminuer de 1,4 million d'euros (en AE) par rapport à 2019, ont connu une contraction finalement égale à 15 millions d'euros.
Cette baisse est répartie de façon presque équivalente entre des économies en fonctionnement (résultant, par exemple, d'une moindre consommation des frais de mission) et en matière d'immobilisations corporelles (9 millions d'euros de sous-consommation en AE), en informatique, par exemple.
Par ailleurs , plusieurs opérations immobilières en France ont dû être repoussées, entrainant une sous-consommation en AE de l'ordre de 6,2 millions d'euros.
En dernier lieu, les rapporteurs constatent la situation spécifique de la promotion de l'enseignement supérieur et de la recherche retracée au titre du programme 185.
En effet,
alors qu'elle devait faire l'objet d'un
effort se traduisant par une hausse de 12,1 millions d'euros
de
ses crédits en 2020 par rapport
à 2019,
la crise a
conduit à une exécution finalement inférieure
de
5,3 millions d'euros en AE.
D'une part, le montant des bourses en faveur des chercheurs et étudiants étrangers a été inférieur de 8 millions d'euros à la prévision initiale, ce qui s'explique par les restrictions de déplacements mises en oeuvre au plan mondial.
D'autre part, et pour des motifs analogues, les crédits finançant les dépenses en faveur des programmes d'échanges d'expertise et scientifique ont été diminués de 4,3 millions d'euros.