Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

Rapports législatifs

Rapport n° 723 (2020-2021), déposé le

CHAPITRE II
LES TRANSPORTS

Article 6
Transfert aux départements, aux métropoles et à la métropole
de Lyon de certaines routes nationales non concédées

L'article 6 vise à transférer aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon volontaires des routes et autoroutes du domaine public routier national non concédé.

La commission a adopté cet article après avoir largement réécrit le dispositif proposé.

1. Transférer aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon volontaires certaines routes du domaine public routier national non concédé

L'article 6 du projet de loi prévoit le transfert d'autoroutes, de routes et de portions de voies du domaine public routier national non concédé dans le domaine des départements, des métropoles et la métropole de Lyon volontaires .

D'une valeur estimée à 135 milliards d'euros, le domaine public routier national non concédé représente 2 % des routes sur le territoire et près d'un tiers de la circulation des véhicules .

Ce transfert semble d'autant plus bienvenu qu'il répond à une demande plusieurs fois formulée par les associations représentatives d'élus et qu'il apparaît que l'État n'est pas à même de garantir une gestion efficace de ces voies , dont l'état ne cesse de se dégrader depuis plusieurs années 49 ( * ) .

1.1. L'incertitude entourant les voies transférables

L'article 6 du projet de loi prévoit le transfert d'autoroutes, de routes et de portions de voies du domaine public routier national non concédé dans le domaine des départements, des métropoles et la métropole de Lyon.

Ce transfert de propriété aux collectivités et à leurs groupements emporte le transfert de la maitrise d'ouvrage et, par conséquent, de la responsabilité de l'entretien et des investissements sur ces voies.

Définition du domaine routier national

Le domaine routier national est défini à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Il « est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt européen. Des décrets en Conseil d'État, actualisés tous les dix ans, fixent parmi les itinéraires ceux qui répondent aux critères précités ( ...) ».

Les éléments pris en compte afin de définir l'appartenance d'une voie au réseau routier national au sens de cet article ont été précisés par une récente décision du Conseil d'État 50 ( * ) :

- « seules la fonction des routes et la cohérence des itinéraires doivent être prises en compte en application de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière » ;

- est jugée pertinente pour caractériser une route nationale « la prise en compte d'éléments tels que le niveau de trafic de longue distance, l'éventuelle desserte des grandes métropoles régionales et des grands pôles économiques, l'intérêt des routes au-delà du cadre départemental ainsi que la cohérence locale du réseau » ;

- dès lors qu'elles sont doublées par un réseau autoroutier, les routes nationales peuvent perdre cette caractéristique.

Cette définition est complétée par la définition donnée à l'article L. 111-1 du même code qui dispose que « le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation à l'exception des voies ferrées ».

Sont considérés comme des éléments constitutifs de ce domaine routier :

- les éléments nécessaires à l'exploitation des voies et de la chaussée ;

- les ouvrages d'art ;

- les terrains nécessaires à l'exploitation des voies ;

- les équipements routiers (centres d'entretiens et d'intervention) ;

- les terrains acquis par l'État en vue de l'aménagement des routes.

Seraient également transférés, à titre gratuit, d'une part, le domaine privé de l'État affecté à l'entretien, à l'exploitation et à la gestion du domaine public routier national et, d'autre part, les terrains acquis par l'État en vue de l'aménagement des routes ainsi transférées.

De manière surprenante, la liste précise des routes susceptibles d'être transférées aux collectivités territoriales et à leurs groupements n'a pas été communiquée par le Gouvernement au Parlement . Cet article prévoit uniquement qu'« un décret fixant la liste des routes transférables » sera pris au plus tard deux mois à compter de la promulgation de la loi.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, seraient susceptibles d'être transférés « entre 1 000 et 4 000 kms de voies », représentant 10 à 15 % du domaine routier public non concédé 51 ( * ) . Ces voies devraient être, si l'on en croit l'étude d'impact, « les parties de réseaux routiers dont le transfert était prévu en (...) 2004 mais qui n'ont pas été transférées », « les parties de réseaux routiers qui ne sont plus nécessaires à l'aménagement du territoire » et celles « dont les caractéristiques et fonctionnalités ont un rôle important pour les échanges régionaux ou départementaux ».

Toutefois, le Gouvernement, interrogé à de multiples reprises par les rapporteurs, n'a pas été en mesure de fournir des éléments plus précis d'identification des routes susceptibles d'être transférées aux collectivités et métropoles concernées.

1.2. Un transfert réservé aux collectivités et groupements volontaires

Seraient susceptibles de bénéficier du transfert proposé par le Gouvernement, s'ils en font la demande : les départements, le département de Mayotte, la collectivité de la Guyane, la métropole de Lyon et les métropoles .

L'ensemble de ces collectivités disposent, de longue date, d'une expérience en matière de voirie et ont su démontrer leur capacité de gestion, d'aménagement et d'entretien du réseau routier.

L'exercice de la compétence voirie par les départements,
la métropole de Lyon et les métropoles

Les départements se sont vu confier une compétence de droit commun en matière de voirie sur les voies du domaine lui appartenant . Ils ont bénéficié, depuis 1972, de deux mouvements de décentralisation de la gestion de routes nationales : d'une part, le transfert en 1972 de gestion de 55 000 kms de voies, puis le transfert de 18 000 kms supplémentaires en 2004 52 ( * ) . Les départements ont consacré un budget en augmentation de 30 % depuis 2005 à la remise en état des routes, portant leur effort financier en matière de voirie à près de 8 % de leur budget total 53 ( * ) .

Le législateur a récemment souhaité inciter les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à se saisir de la compétence voirie . En application de l'article L. 5217-2 du CGCT, celles-ci sont devenues compétentes en matière d'aménagement de l'espace métropolitain en lieu et place des communes membres. Aussi la compétence voirie est-elle désormais une compétence obligatoire des métropoles et des communautés urbaines, en vertu des articles L. 5217-5 et L. 5215-28 du CGCT. Les métropoles peuvent, depuis 2014 et en application de l'article L. 5217-2 du CGCT, avec l'accord du département, gérer les routes du domaine public départemental situé sur son territoire 54 ( * ) .

Enfin, plusieurs cas particuliers existent :

- seules Mayotte et la Guyane disposent de voies nationales et pourraient, à ce titre, bénéficier de nouveaux transferts ;

- la métropole de Lyon s'est vu transférer à sa création la propriété du domaine public routier tant de l'ancienne communauté urbaine que celui du département du Rhône, soit plus de 3 500 kms de chaussées ;

- la Collectivité européenne d'Alsace, récemment instituée, a bénéficié à sa création du transfert des routes et autoroutes du domaine routier national non concédé 55 ( * ) et ne pourrait, dès lors, participer à ce nouveau dispositif de transfert.

Le mécanisme de transfert proposé par le Gouvernement est caractérisé par le volontariat : il requiert que les collectivités et groupements intéressés sollicitent le transfert et que celui-ci soit accepté par l'État.

Les rapporteurs saluent la souplesse du dispositif proposé par le Gouvernement , qui permet aux collectivités et groupements volontaires pour exercer leurs compétences sur de nouvelles routes ou portions de routes de le faire, sans l'imposer à ceux qui ne souhaitent pas bénéficier d'un tel transfert.

1.3. Une procédure de transfert insuffisamment opérationnelle

La procédure de transfert volontaire des routes à différents échelons de collectivités territoriales et de groupements prévue par le Gouvernement apparaît particulièrement peu opérationnelle et à ce point complexe qu'elle pourrait rendre inapplicable le dispositif .

Les étapes du transfert énumérées au I de l'article 6 du projet de loi sont les suivantes :

- dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi, est pris un décret établissant la liste des routes transférables ;

- dans un délai de trois mois à compter de cette publication, les collectivités et métropoles concernées peuvent formuler une demande de transfert ;

- à partir de la réception d'une demande et dans un délai de huit mois à compter de la publication du décret établissant la liste, l'État notifie la décision de transfert aux collectivités ou métropoles volontaires ;

- au plus tard quatre mois après la notification de la décision de transfert, le préfet de département arrête le transfert.

Les transferts ainsi réalisés prendront effet, en application du I de l'article 6 du projet de loi, au 1 er janvier de l'année suivante si le transfert a été constaté avant le 31 juillet de l'année, et au 1 er janvier de la seconde année suivant le transfert pour les autres cas.

Source : contribution écrite de la Direction générale
aux collectivités territoriales (DGCL)

Les auditions menées par les rapporteurs ont révélé le manque d'opérationnalité de la procédure prévue pour le transfert des routes aux collectivités et métropoles concernées, en particulier en raison des courts délais laissés aux exécutifs locaux pour formuler une demande de transfert .

1.4. La regrettable absence de mécanismes de concertation entre les collectivités et métropoles concernées

Le Gouvernement a choisi d'accorder, en cas de demandes concurrentes de plusieurs collectivités ou groupements sur une même portion de voie ou route, une priorité aux métropoles sur les départements.

Interrogé sur ce choix, le Gouvernement le justifie par « les choix du législateur de conférer aux [métropoles] la maitrise de la voirie sur leur territoire ».

Face à cet argument peu convaincant les rapporteurs déplorent que le Gouvernement n'ait pas prévu de mécanisme de concertation entre les collectivités et métropoles concernées, qui permettrait de renforcer la souplesse du mécanisme de transfert et d'adopter des solutions territorialisés, en fonction de l'utilisation que les collectivités et groupements feront de ces possibilités, sans imposer une solution unique applicable uniformément sur le territoire.

1.5. Le transfert particulièrement encadré des voies autoroutières

Le dispositif proposé par le Gouvernement prévoit, sur le modèle du transfert dont a bénéficié la Collectivité européenne d'Alsace 56 ( * ) , la possibilité d'un transfert d'autoroutes dans le domaine public départemental ou métropolitain sans porter atteinte à son statut autoroutier .

Le Gouvernement propose également, au III de cet article, le maintien du pouvoir de police du préfet sur les voies autoroutières et avance, pour ce faire, trois justifications :

- la garantie de la cohérence des mesures de police prises sur l'ensemble du réseau autoroutier ;

- la préservation de la cohérence juridique de la répartition de ces pouvoirs de police de la circulation, étant donné que le préfet est compétent pour exercer le pouvoir de police de la circulation sur les routes à grande circulation au sens de l'article L. 110-3 du code de la route 57 ( * ) ;

- la nécessaire édiction rapide de mesures de police en cas de survenue d'un événement majeur troublant l'ordre public.

Enfin, les collectivités ou métropoles propriétaires devraient recueillir l'avis conforme du préfet de département pour la réalisation de travaux visant à modifier substantiellement ces voies .

1.6. Les conditions du transfert

Les dispositions régissant les conditions de ces transferts financiers et de personnels sont prévus aux articles 43 et 44 du projet de loi.

Les rapporteurs rappellent que le transfert des voies du domaine public national non concédé doit s'accompagner d'une juste compensation financière et du transfert de l'ensemble des personnels et services de l'État affectés par l'État à l'exercice de cette compétence.

Tirant les leçons du transfert des routes à la CEA en 2019, le Gouvernement a apporté de nouvelles garanties concernant le transfert des personnels et la compensation financière des transferts 58 ( * ) .

Ainsi, une adaptation a été prévue en matière de transfert de personnels et des services de l'État affectés à l'aménagement, à l'entretien, l'exploitation ou à la gestion des routes transférées au II de cet article. Elle tend à rendre obligatoire la conclusion, au plus tard trois mois avant la date effective du transfert, d'une convention entre l'État et les collectivités ou groupements intéressés afin que les personnels concernés leurs soient transférés. En l'absence de conclusion d'une telle convention dans les délais impartis, les personnels ne sont pas transférés à la collectivité ou à la métropole concernée qui bénéficierait, à la place, d'une compensation financière calculée en fonction de la surface de chaussées transférées.

2. La position de la commission : garantir un transfert juste et concerté avec les collectivités et groupements concernés

Dès lors qu'il procède à de nouveaux transferts de compétences sur demande, la commission n'a pu qu'accueillir favorablement le dispositif proposé par le Gouvernement visant à transférer une partie de la voirie routière nationale non concédée aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles volontaires.

Toutefois, ce dispositif souffre d'importantes insuffisances que la commission a entendu corriger.

2.1. Pallier l'absence d'information concernant les voies susceptibles d'être transférées

Les rapporteurs déplorent que le Gouvernement n'ait pas été en mesure de soumettre au Parlement l'ensemble des éléments , compte tenu des lourdes charges associées à ces opérations, pour qu'il se prononce en connaissance de cause sur les transferts proposés.

Ils ne sauraient se satisfaire de n'avoir pu disposer avant d'aborder la discussion du projet de loi de la carte des routes susceptibles d'être transférées aux collectivités et qui demeurent des éléments, certes techniques, mais dont la dimension politique ne peut être écartée.

Néanmoins, ils ne contestent pas le principe d'un nouveau transfert de la voirie nationale non concédée aux collectivités et groupements volontaires , qui répond à des demandes formulées par certains d'entre eux.

La commission a souhaité pallier ce manque d'information, par trois ajouts :

- elle a tout d'abord, par l'adoption des amendements identiques COM-1141 et COM-1142 des rapporteurs et du rapporteur pour avis Daniel Gueret, prévu la concertation des départements, des métropoles et de la métropole de Lyon pour l'établissement du décret fixant la liste des autoroutes, routes et portions de voies transférables aux collectivités territoriales et groupements volontaires ;

- elle a également prévu une concertation des collectivités territoriales et métropoles concernées sur le transfert des biens meubles et immeubles de l'État utilisés pour la gestion des voies transférées ( amendements identiques COM-1146 des rapporteurs, COM-171 de Claudine Thomas et COM-719 de Franck Menonville) ;

- elle a permis, à l'initiative des rapporteurs ( amendement COM-1143 ), aux collectivités et métropoles concernées de renoncer au transfert dans un délai de deux mois à compter de la réception de cette décision . En effet, si la détermination des voies transférables à la collectivité ou métropole concernée est significativement différente de celle formulée initialement sur le fondement du décret fixant la liste des routes transférables, alors les collectivités et métropoles doivent pouvoir interrompre la procédure de transfert.

Ce faisant, la commission a cherché à améliorer l'association des collectivités et groupements concernés à la définition du contenu des transferts tout en permettant aux collectivités de renoncer à celui-ci s'il s'avérait ne pas être conforme à leurs souhaits .

2.2. Simplifier la procédure de demande du transfert des routes

La commission s'est attachée à assouplir la procédure , proposée par le Gouvernement, permettant aux collectivités territoriales et métropoles de solliciter le transfert à la carte d'autoroutes, routes ou portions de voies du domaine routier national non concédé.

Il ressort des auditions menées par les rapporteurs que les délais prévus par le projet de loi sont à ce point réduits qu'ils risqueraient de rendre inutilisables ces possibilités de transfert.

Afin de simplifier la procédure, sans reculer inutilement dans le temps l'effectivité du transfert, elle a, en adoptant les amendements identiques COM-1143 des rapporteurs et COM-1199 du rapporteur pour avis, allongé à un an le délai au cours duquel les collectivités territoriales et métropoles concernées sont susceptibles de formuler une demande de transfert d'une partie du domaine routier national non concédé.

En conséquence, elle a harmonisé, par l'adoption du même amendement COM-1143 , les délais laissés aux autorités compétentes de l'État pour arrêter le transfert.

La commission a également introduit, par l'amendement COM-1151 des rapporteurs, un mécanisme permettant à la collectivité ou métropole concernée de solliciter le transfert effectif des routes, accessoires et dépendances au 31 juillet de l'année suivante et non, obligatoirement au 1 er janvier.

Elle a, enfin, simplifié la procédure de mise à jour des documents d'urbanisme rendue nécessaire par le transfert de voies ou portions de voies du domaine public routier national non concédé aux départements, aux métropoles ou à la métropole de Lyon, en prévoyant que la notification de l'arrêté de transfert emporte, à la date effective du transfert, mise à jour de plein droit des documents d'urbanisme affectés par le transfert ( amendement COM-1145 des rapporteurs ).

2.3. Garantir l'information des collectivités territoriales et groupements concernés sur l'état du domaine routier, des accessoires et dépendances transférables

Compte tenu de l'importance des charges afférentes à ces transferts, la commission a souhaité garantir que les collectivités ou groupements concernés par le transfert puisse prendre connaissance de l'ensemble des informations nécessaires à l'appréciation du transfert de certaines voies du domaine public routier national non concédé avant la formulation de la demande de transfert . Cette exigence présente une acuité particulière du fait, comme souligné précédemment, de l'état particulièrement dégradé du réseau public routier national non concédé transférable.

Par conséquent, la commission a adopté un amendement COM-1142 des rapporteurs prévoyant que le représentant de l'État dans le département communique toute information permettant le transfert en connaissance de cause du domaine routier national transférable à la collectivité ou à la métropole dès réception de la demande d'information. Celle-ci pourra porter en particulier sur l'état du réseau routier, des infrastructures et ouvrages d'art, mais également sur les données relatives à l'accidentologie sur certaines voies ou aux investissements devant être réalisés sur ces voies.

La commission a également précisé, par l'adoption de cet amendement COM-1142 des rapporteurs, que toute collectivité ou tout groupement peut solliciter la transmission de telles informations sans condition et sur tout élément du domaine public routier national non concédé.

2.4. Assurer une meilleure concertation des collectivités et groupements concernés

Soucieuse de permettre une concertation entre les collectivités et groupements intéressés par le transfert, la commission a souhaité assouplir la priorité accordée aux métropoles en cas de demandes concurrentes formulées par plusieurs collectivités ou métropoles.

Elle a, pour ce faire, adopté un amendement COM-1144 des rapporteurs qui :

- prévoit qu'en cas de demandes concurrentes pour une même voie ou portion de voie, le représentant de l'État dans le département organise une concertation entre les collectivités et métropoles concernées afin d'aboutir à une demande unique ;

- rappelle que le représentant dans le département peut proposer la constitution d'un syndicat mixte afin d'exercer conjointement la compétence nouvellement transférée ;

- introduit deux facultés pour le représentant de l'État dans le département afin de choisir la collectivité ou le groupement bénéficiaire du transfert : d'une part, celle d'attribuer le transfert à la collectivité ou au groupement de son choix et, d'autre part, celle de désigner plusieurs attributaires de la compétence sur différentes portions de voies faisant l'objet de demandes concurrentes.

La commission a ainsi substitué au mécanisme de priorité pour les métropoles institué par le Gouvernement un dispositif plus souple et permettant de solutionner de façon territorialisée les demandes concurrentes de collectivités ou groupements.

2.5. Renforcer les moyens dont disposent les collectivités pour assurer la gestion, la protection et la conservation du domaine routier ainsi transféré

La commission a veillé à ce que les collectivités et groupements disposent des moyens d'assurer la gestion, la protection et la conservation du domaine routier ainsi transféré.

Elle a, pour ce faire, adopté deux amendements COM-1147 et COM-1149 des rapporteurs visant à :

- confier aux collectivités territoriales et groupements propriétaires d'autoroutes ou de portions d'autoroutes la possibilité de déclasser du statut autoroutier ces voies , après avis conforme du préfet coordonnateur des itinéraires routiers ;

- mieux associer à l'exercice du pouvoir de police de la circulation exercé sur les autoroutes par le représentant de l'État les collectivités territoriales ou métropoles devenues propriétaires de certaines autoroutes ou portions d'autoroutes.

2.6. Garantir les conditions du transfert de personnels

La commission a été particulièrement vigilante aux conditions du transfert des personnels de l'État aux collectivités et métropoles bénéficiaires des transferts de routes.

Elle a jugé nécessaire d'assouplir la procédure qui impose des délais de conventionnement particulièrement courts .

En effet, si l'objectif de visibilité pour les personnels devant être transférés ne peut qu'être partagé, la commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-1148 des rapporteurs, allonger ce délai d'un mois , tout en conservant le principe selon lequel, à l'issue de ce délai et en l'absence de conclusion d'une convention, la compensation des transferts d'agents est assurée par le versement d'une compensation financière.

La commission a ainsi adopté le dispositif proposé par le Gouvernement après avoir garanti son opérationnalité, avoir amélioré sa rédaction (amendement COM-1168 des rapporteurs), avoir assuré les coordinations nécessaires à son application aux territoires ultra-marins ( amendement COM-1150 des rapporteurs).

La commission a adopté l'article 6 après modifications .

Article 7
Mise à disposition des régions volontaires, à titre expérimental,
de routes et d'autoroutes du domaine public routier national non concédé

L'article 7 tend à mettre à disposition des régions volontaires, à titre expérimental, des routes et autoroutes du domaine public routier national non concédé.

La commission a adopté cet article après avoir largement réécrit le dispositif proposé afin de donner aux régions volontaires une plus grande latitude dans l'exercice de cette nouvelle compétence et garantir une évaluation rigoureuse de l'expérimentation.

1. Expérimentation de la mise à disposition aux régions volontaires des routes et autoroutes du domaine public routier national non concédé

Le Gouvernement propose de confier, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, la compétence d'aménagement et de gestion des routes nationales et autoroutes non concédées aux régions volontaires.

Ce dispositif vise à répondre à la demande formulée par Régions de France (ARF) qui, dans son livre blanc pour la mobilité de 2017 59 ( * ) , proposait de confier aux régions l'exercice de la compétence voirie.

Dans le contexte d'une importante dégradation de l'état du réseau routier national non concédé 60 ( * ) , l'expérimentation visant à associer les régions à cette gestion semble particulièrement bienvenue.

1.1. Une expérimentation à caractère administratif...

En application du I de cet article, les régions recevraient, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, la compétence de gestion, d'aménagement, d'entretien et d'exploitation des routes ou autoroutes relevant du réseau routier non concédé .

Ainsi que l'a relevé le Conseil d'État dans son avis 61 ( * ) , l'expérimentation proposée par le Gouvernement n'a ni le caractère d'une expérimentation au sens de l'article 37-1 de la Constitution dès lors qu'elle ne conduit pas à déroger au principe d'égalité devant la loi, ni le caractère d'une expérimentation au sens de l'article 72 de la Constitution car elle ne tend pas à déroger aux dispositions régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales.

Il s'agit donc d'une expérimentation « administrative », qui emporte plusieurs conséquences juridiques :

- sa durée n'est pas limitée ;

- les modalités de son évaluation ne sont pas encadrées par des dispositions organiques ;

- son issue n'est pas contrainte et demeure , à ce titre, plus ouverte .

1.2. ...qui vise à confier une nouvelle compétence à titre expérimental aux régions volontaires...

Le Gouvernement propose, dans le prolongement des attributions nouvelles des régions en matière de mobilités et d'aménagement du territoire, de leur confier, pour la première fois, une compétence d'aménagement et de gestion des routes nationales et autoroutes non concédées.

En effet, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite « MAPTAM » a confié la qualité de chef de file aux régions pour l'exercice de la compétence mobilités .

Au surplus, en application de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, les régions sont chargées d'établir le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) au sein duquel sont planifiées les mobilités.

Les régions disposent, également, de certaines facultés leur permettant de contribuer aux financement des voies et axes routiers qui constituent des itinéraires d'intérêt régional et qui sont identifiés comme tels par le SRADDET.

Ce dispositif reviendrait à confier une compétence aux régions que ces dernières n'ont jamais exercée mais non dépourvue de lien avec les compétences en matière de mobilités qui leurs sont ont d'ores et déjà dévolues.

Les rapporteurs n'émettent, dès lors, aucune réserve sur la capacité des régions à assurer l'exercice d'une telle compétence .

1.3. ...dont la mise en oeuvre reprend les principes du transfert volontaire des voies du domaine public routier national non concédé aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles

La mise en oeuvre de cette expérimentation reprend les principes du transfert de certaines voies du domaine public routier national non concédé aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles volontaires prévu à l'article 6 du présent projet de loi.

Le dispositif proposé par le Gouvernement appelle des observations de cinq ordres .

a) Les incertitudes entourant la carte des routes susceptibles d'être mises à disposition des régions

De nombreuses incertitudes entourent le contenu de l'expérimentation que le Gouvernement propose au Parlement d'adopter.

En effet, il prévoit au I qu'un « décret fixe la liste des routes non concédées relevant du réseau routier national, y compris les autoroutes, susceptibles d'être mises à disposition des régions ».

Toutefois, de la même manière que pour le transfert définitif des routes aux départements et métropoles prévu à l'article 6 du présent projet de loi, le Gouvernement n'a pas été en mesure de fournir des éléments précis permettant au Parlement d'identifier les routes susceptibles d'être mises à la disposition des régions dans le cadre de cette expérimentation.

L'étude d'impact se borne à identifier les voies qui ne pourraient être mises à disposition des régions. Ainsi, seraient exclus de l'expérimentation :

- « les grands itinéraires interrégionaux [qui] resteraient de la compétence de l'Etat » 62 ( * ) ;

- « les autoroutes A20, A75, A84, A28 et les routes nationales N137 et section de N175 assurant la continuité de l'autoroute A84 » 63 ( * ) .

Sur le modèle des dispositions du transfert définitif de la voirie nationale 64 ( * ) , seraient également transférés aux régions, à titre gratuit et pour toute la durée de l'expérimentation :

- les biens nécessaires à l'exploitation, à l'entretien, à la gestion et à l'aménagement des voies ;

- les terrains acquis par l'État en vue de l'aménagement des routes mises à dispositio ;

- et les servitudes, les droits et les obligations afférents.

Le dispositif proposé par le Gouvernement prévoit en outre que serait confiée, aux régions participant à l'expérimentation, la maitrise d'ouvrage des opérations routières sur le réseau mis à leur disposition 65 ( * ) .

Une réserve est toutefois inscrite au II de l'article concernant les opérations visant à modifier substantiellement les caractéristiques des autoroutes que les régions voudraient conduire : ces opérations seraient soumises pour avis au représentant de l'État territorialement compétent.

b) L'absence de marge de décision pour les régions concernant le contenu de l'expérimentation

De manière étonnante, le dispositif proposé par le Gouvernement ne laisse aucune marge de manoeuvre aux régions quant au choix des routes qu'elles souhaiteraient voir mises à leur disposition .

En effet, la région candidate à l'expérimentation serait tenue de demander la mise à sa disposition :

- d'une part, de l'ensemble des voies du réseau routier listées dans le décret fixant la liste des routes susceptibles d'être transférées aux régions et situées sur son territoire ;

- d'autre part, de l'ensemble des voies non transférées aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles dans le cadre du transfert prévu à l'article 6 du présent projet de loi.

c) Une procédure lourde et complexe

La procédure de candidature à l'expérimentation proposée par le Gouvernement apparaît particulièrement peu opérationnelle et à ce point complexe qu'elle pourrait rendre inapplicable le dispositif .

Les étapes seraient les suivantes :

- dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi, serait pris un décret établissant la liste des routes susceptibles d'être mises à disposition des régions ;

- dans un délai de trois mois, à compter de cette publication, les régions volontaires peuvent se porter candidates à l'expérimentation ;

- à partir de la réception d'une candidature et dans un délai de neuf mois à compter de la publication du décret établissant la liste, l'État notifie la décision fixant le périmètre définitif de l'expérimentation aux régions candidates ;

- dans un délai de huit mois à compter de la notification du périmètre de l'expérimentation par l'État, la région candidate devrait conclure avec l'État une convention précisant les modalités de la mise à disposition des routes.

Source : contribution écrite de la direction générale
des collectivités territoriales envoyée aux rapporteurs

La date de la mise à disposition effective des routes serait arrêtée par la convention conclue entre l'État et la région volontaire.

d) L'exercice pour la première fois d'un pouvoir de police de la circulation par le président du conseil régional

La mise à disposition des routes et autoroutes aux régions volontaires a pour nécessaire corollaire le transfert, à titre expérimental, d'un pouvoir de police de la circulation au président du conseil régional de la région participante.

C'est pourquoi, le Gouvernement prévoit que le président du conseil régional exerce, sous réserve des pouvoirs dévolus au maires et au préfet, les pouvoirs de police de la circulation sur les voies mises à sa disposition, à l'exception des autoroutes.

Le représentant de l'État dans la région dispose d'un pouvoir de substitution en la matière afin d'agir en cas de carence du président du conseil régional.

De la même manière que pour leur transfert aux départements et aux métropoles, la mise à disposition des autoroutes aux régions s'effectuerait sans préjudice de leur caractère autoroutier et emporterait le maintien de l'exercice du pouvoir de la circulation sur ces voies par le représentant de l'État territorialement compétent.

Enfin, le dispositif proposé par le Gouvernement prévoit, au IV de cet article, de doter le président du conseil régional de la faculté reconnue au président du conseil départemental et aux maires de relever de 10 km/h la limitation de vitesse prévue par le code de la route pour les sections de routes situées en dehors des agglomérations, ne comportant pas moins de deux voies affectées à un même sens de circulation sur les routes mises à disposition des régions.

e) La possibilité bienvenue de transferts croisés entre régions et départements

Le Gouvernement propose, aux V et VI de cet article, d' autoriser les régions participant à l'expérimentation et les départements qui le souhaitent à procéder à des transferts croisés de routes .

Il permet à ces collectivités de déléguer, selon les cas, leur compétence d'aménagement ou leur compétence expérimentale de gestion de la voirie.

Ces possibilités ne peuvent toutefois, en application du IV de cet article, s'appliquer qu'à condition que les voies départementales transférées aient un intérêt régional identifié par le SRADDET.

Régions et départements volontaires seraient dès lors libres de conclure une convention aux fins de préciser les conditions et modalités financières de telles délégations.

Les rapporteurs accueillent favorablement cette faculté nouvelle de nature à apporter les souplesses nécessaires à un exercice pleinement adapté aux situations locales de la compétence voirie .

f) Des modalités spécifiques de compensation financière et de mise à disposition des personnels

Contrairement aux transferts définitifs prévus par le présent projet de loi, les dispositions des articles 43 et 44 ne peuvent s'appliquer à un dispositif expérimental tel que celui prévu à cet article.

En effet, ainsi que l'a relevé le Conseil d'État dans son avis, « les dispositions du projet de loi relatives à la compensation, des transferts de compétences définitifs, en ce qu'elles attribuent notamment des ressources fiscales pérennes aux collectivités concernées, ne sont pas adaptée s » au dispositif de mise à disposition, à titre expérimental, des routes aux régions 66 ( * ) .

Le Gouvernement propose, à la place, un dispositif conventionnel entre l'État et la région volontaire visant à définir les modalités de compensation qui s'inspire, en large partie, du dispositif prévu aux articles 43 et 44 pour les transferts définitifs.

Ainsi, seraient prise en compte la moyenne des coûts historiques sur les trois dernières années pour les dépenses de fonctionnement et sur les cinq dernières années pour les dépenses d'investissement .

Seraient également compensés par le versement à la région d'une soulte, en application des dispositions du II de cet article, le financement des opérations routières initiées par l'État et dont la maitrise d'ouvrage serait ainsi transférée aux régions.

Concernant les transferts de personnels , le III de cet article prévoit que seuls les agents et les services de l'État qui participent exclusivement à l'exercice des compétences relevant de la voirie nationale dévolues aux régions sont mis, à titre gratuit, à la disposition des régions . Les autres charges de personnel sont compensées par un vecteur financier, calculé en fonction de la surface de chaussées transférées.

Les rapporteurs tiennent à souligner qu'une juste compensation et qu'un transfert de l'ensemble des agents et services de l'État nécessaires à l'exercice de cette compétence est indispensable à tout transfert, y compris à titre expérimental, d'une compétence de l'État à une collectivité territoriale.

g) Des dispositions relatives au bilan de l'expérimentation inabouties

Le VI de cet article précise les modalités d'évaluation de l'expérimentation qui se résument à prévoir la conduite par l'État et les régions participantes d'une évaluation conjointe de la mesure, au plus tard trois mois avant la fin de celle-ci.

Les rapporteurs, vigilants sur l'évaluation et l'issue des expérimentations soumises à leur examen, déplorent que les dispositions relatives au bilan de l'expérimentation du transfert des routes aux régions soient particulièrement timides et que le texte, comme l'étude d'impact, restent muets sur son issue .

2. La position de la commission : assouplir le dispositif afin de donner aux régions volontaires une plus grande latitude dans l'exercice de cette nouvelle compétence et garantir une évaluation rigoureuse de l'expérimentation

La commission, si elle partage l'objectif poursuivi par le Gouvernement, a entendu parfaire le dispositif proposé.

2.1. L'indispensable allongement de la durée de l'expérimentation

Il ressort des auditions menées par les rapporteurs que la durée de cinq ans prévue par Gouvernement est jugée trop courte , au regard de la lourdeur de la procédure de candidature à l'expérimentation et de la charge financière comme des investissements attachés à l'exercice d'une telle compétence.

La commission a, dès lors, jugé souhaitable, en adoptant l' amendement COM-1127 des rapporteurs 67 ( * ) , d' allonger cette durée à huit ans , qui lui a semblé plus conforme aux réalités locales et aux exigences opérationnelles des collectivités territoriales concernées.

2.2. De nécessaires assouplissements de la procédure de candidature

Soucieuse de faciliter l'appropriation par les collectivités concernées des possibilités offertes par cette expérimentation, la commission a procédé à trois principaux a ssouplissements de la procédure de candidature à l'expérimentation en adoptant les amendements COM-1130, COM-1131 et COM-1132 des rapporteurs qui visent à :

- allonger à un an le délai octroyé aux régions afin de présenter leur candidature et harmoniser, en conséquence, le délai laissé à l'autorité compétente de l'État pour notifier le périmètre définitif de l'expérimentation ;

- permettre aux régions de choisir , lors de la formulation des candidatures pour participer à l'expérimentation, les autoroutes, routes ou portions de voies du domaine public routier national non transféré qu'elles souhaitent voir mises à leur disposition et de renoncer à leur participation à l'expérimentation dans un délai de deux mois à compter de la réception de la décision fixant son périmètre ;

- harmoniser les règles procédurales fixées pour cette expérimentation avec celles utilisées pour la procédure de transfert définitif aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon de certaines voies du même domaine routier.

En contrepartie de ces assouplissements, la commission a souhaité prévoir que la candidature à cette expérimentation ne puisse être présentée par le président du conseil régional qu'après délibération du conseil régional afin de garantir qu'il ait examiné préalablement celle-ci ( COM-1075 des rapporteurs ).

2.3. Garantir une meilleure concertation des régions par l'État

La commission s'est également attachée à garantir une meilleure concertation des collectivités territoriales concernées par l'expérimentation (amendement COM-1128 des rapporteurs ).

Elle a donc, par l'adoption d'un amendement COM-1134 des rapporteurs, clarifié le contenu de la convention, conclue entre les régions participant à l'expérimentation et les collectivités ou groupements bénéficiant du transfert prévu à l'article 6 du présent projet de loi 68 ( * ) , permettant l'utilisation conjointe de certains biens de ce domaine.

Elle a également souhaité, en adoptant un amendement COM-1133 des rapporteurs , clarifier les biens de l'État mis à disposition des régions participantes à l'expérimentation afin d'exercer leur nouvelle compétence d'exploitation et d'entretien d'une partie du domaine public routier national non concédé.

2.4. Renforcer l'information des régions sur le contenu de l'expérimentation

La commission a jugé indispensable de permettre aux régions de disposer de l'ensemble des informations nécessaires à l'appréciation de la mise à disposition, à titre expérimental, de certaines voies du domaine public routier national non concédé avant la formulation de leur candidature à cette expérimentation.

À cette fin, elle a adopté deux amendements identiques COM-1129 des rapporteurs et COM-1202 du rapporteur pour avis, prévoyant que le représentant de l'État dans la région communique toute information permettant le transfert en connaissance de cause du domaine routier à la région dès réception de la demande d'information. Celle-ci pourra porter en particulier sur l'état du réseau routier, des infrastructures et ouvrages d'art mais également sur les données relatives à l'accidentologie sur certaines voies ou aux investissements devant être réalisés.

2.5. Doter le président du conseil régional des moyens nécessaires à l'aménagement et à l'entretien du domaine public routier mis à sa disposition

La commission a veillé à ce que le président du conseil régional , compétent pour la première fois en matière de police de la circulation, soit doté des moyens nécessaires à l'aménagement et à l'entretien du domaine public routier mis à sa disposition .

Elle a donc adopté trois amendements COM-1137, COM-1138 et COM-1139 des rapporteurs, qui tendent à :

- préciser que, pendant toute la durée de l'expérimentation, le président du conseil régional est chargé de la gestion du domaine public routier mis à la disposition de la région et exerce ses pouvoirs de police sur ce domaine , subsidiairement aux pouvoirs dévolus en la matière aux maires et au représentant de l'État territorialement compétent ;

- doter le président du conseil régional d'un pouvoir de police de la conservation du domaine routier ;

- permettre aux régions participant à l'expérimentation d'assermenter et de commissionner des agents aux fins d'assurer la gestion du domaine public routier mis à leur disposition ;

- à renforcer l'association du président du conseil régional à l'exercice du pouvoir de police de la circulation exercé par le représentant de l'État sur les autoroutes mises à la disposition de la région.

2.6. Renforcer l'évaluation de l'expérimentation à mi-parcours et à son terme

Soucieuse qu'au terme de l'expérimentation, le législateur puisse évaluer l'utilité d'une éventuelle pérennisation de cette mesure , la commission a, à l'initiative de ses rapporteurs ( amendement COM-1072 ) :

- précisé les finalités de l'évaluation ;

- prévu la remise du bilan de l'expérimentation au plus tard six mois avant sa fin tant au Parlement qu'aux représentants du personnels et comités sociaux concernés ;

- proposé, à mi-parcours, d'une part, l'organisation d'un débat au sein de l'assemblée délibérante des régions participant à l'expérimentation , et d'autre part, la remise par le Gouvernement un rapport au Parlement portant évaluation intermédiaire de l'expérimentation .

Elle a, enfin, par l'adoption d'un amendement COM-520 de Jean-Yves Roux, jugé nécessaire de prévoir, à l'issue de l'expérimentation, la tenue d'un débat au sein de l'assemblée délibérante des régions participant à l'expérimentation.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
Transfert temporaire de la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'aménagement
routier aux collectivités territoriales et à leurs groupements

Cet article vise à permettre à l'État de confier à certaines collectivités territoriales et à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage des opérations d'aménagement d'une voie du domaine public routier national.

La commission a adopté cet article en le complétant afin d'en garantir la solidité juridique et d'assurer la parfaite information des collectivités et groupements concernés par ces opérations.

1. Un dispositif visant à permettre le transfert temporaire de la maîtrise d'ouvrage des opérations routières aux collectivités territoriales et à leurs groupements

L'article 8 du projet de loi vise à permettre à l'État de confier, temporairement et ponctuellement, la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement d'une voie du domaine public routier national à certaines collectivités ou groupements volontaires .

Le dispositif proposé par le Gouvernement constituerait une nouvelle dérogation au principe d'interdiction de délégation de la mission de maîtrise d'ouvrage par le maître d'ouvrage 69 ( * ) .

Attributions du maitre d'ouvrage

L'article L. 2421-1 du code de la commande publique fixe les attributions du maître d'ouvrage pour chaque opération qui sont les six suivantes :

1° La détermination de sa localisation ;

2° L'élaboration du programme défini à l'article L. 2421-2 du code de la commande publiquqe ;

3° La fixation de l'enveloppe financière prévisionnelle ;

4° Le financement de l'opération ;

5° Le choix du processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé ;

6° La conclusion des marchés publics ayant pour objet les études et l'exécution des travaux de l'opération.

Il apparaît que les dispositions existantes permettant de déroger au principe selon lequel les maîtres d'ouvrages sont tenus d'exercer eux même les missions de maîtrise d'ouvrage ne sont pas satisfaisantes pour au moins deux raisons :

- d'une part, elles ne sont pas applicables, en matière de voirie routière, aux régions ;

- d'autre part, elles ne permettent pas un transfert au mandataire de l'ensemble des responsabilités pesant sur le maitre d'ouvrage .

Mandat et transfert de maîtrise d'ouvrage

L'article L. 2411-1 du code de la commande publique dispose que « les maîtres d'ouvrage sont les responsables principaux de l'ouvrage. Ils ne peuvent déléguer cette fonction d'intérêt général , définie au titre II, sous réserve, d'une part, des dispositions du présent livre relatives au mandat et au transfert de maîtrise d'ouvrage et, d'autre part, des dispositions du livre II relatives aux marchés de partenariat ».

Toutefois, deux exceptions à l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par le maitre d'ouvrage sont prévues par le code de la commande publique.

En premier lieu , le mandat de maîtrise d'ouvrage , prévu à l'article L. 2422-5 du code de la commande publique, permet au maître d'ouvrage de mander un tiers pour lui déléguer la maîtrise d'ouvrage. Il comporte toutefois des limites car il ne saurait porter sur l'ensemble des compétences du maître d'ouvrage et ne transfère pas, dans son intégralité, la responsabilité de la maîtrise d'ouvrage du mandant au mandataire.

En second lieu, le transfert de maîtrise d'ouvrage , autorisé en application de l'article L. 2422-12 du code de la commande publique, permet que plusieurs maîtres d'ouvrages soient simultanément compétents pour la réalisation d'un ouvrage. Cette disposition n'est, toutefois, pas applicable aux régions, ce qui constitue une limite importante à ce dispositif.

Ainsi, il est proposé :

- à titre principal, d'ajouter un nouvel article L. 121-5 au code de la voirie routière afin de permettre à l'État de conventionner avec une région, un département, la métropole de Lyon, une métropole ou une communauté urbaine pour lui confier, temporairement, la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement sur le réseau routier national non concédé ;

- en conséquence, de modifier, d'une part, l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour préciser que les régions peuvent, dans le cadre de leurs compétences, exercer une telle maîtrise d'ouvrage et, d'autre part, l'article L. 2411-1 du code de la commande publique pour prévoir une nouvelle dérogation au principe de l'interdiction de délégation de la mission de maîtrise d'ouvrage par le maître d'ouvrage.

Dès lors, une collectivité ou un groupement, s'il en formule la demande et uniquement après accord de l'État, se verrait transférer l'ensemble des obligations afférentes à la maîtrise d'ouvrage inscrites à l'article L. 2421-1 du code de la commande publique.

Ne pourraient , toutefois, bénéficier de cette nouvelle faculté les communes, les communautés de communes et les communautés d'agglomération . Interrogé sur ce choix, le Gouvernement le justifie en expliquant, à juste titre, que « ces échelons ne pourraient mobiliser les ressources suffisantes au bon exercice de la maîtrise d'ouvrage d'opérations routières sur le réseau structurant que constitue le réseau routier national » 70 ( * ) .

Le Gouvernement propose, au II de cet article, que cette maîtrise d'ouvrage puisse être confiée aux collectivités et groupements volontaires à la condition qu'elle revête, « compte tenu de son intérêt local, un caractère prioritaire pour » la collectivité ou le groupement demandeur.

Au surplus, il est prévu, au I de cet article, que les régions n'exercent cette nouvelle compétence qu'à condition que les opérations d'aménagement portent sur une voie qui constitue un itinéraire d'intérêt régional identifié dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET).

Aussi, cette mission de maîtrise d'ouvrage confiée aux collectivités ne serait pas compensée financièrement pour la collectivité, ce qui emporte deux conséquences :

- en premier lieu, cette faculté n'entre pas dans le champ de la commande publique dans la mesure où elle est exercée à titre gratuit par une collectivité ou un groupement ;

- en second lieu, elle n'est pas neutre financièrement pour les collectivités et leurs groupements, en ce que les charges financières résultant des obligations afférentes à la maîtrise d'ouvrage, qui peuvent représenter des montants particulièrement importants, seront supportées par les collectivités ou groupements volontaires.

2. La position de la commission : un assouplissement bienvenu, sous réserve de quelques ajustements

La commission note que le Gouvernement s'inspire d'une des propositions formulées par le Sénat dans le cadre du rapport pour la sécurité des ponts de Patrick Chaize et Michel Dagbert publié en juin 2019 . Ce dernier indiquait qu'« il convient de sortir de la stricte logique de “ maîtrise d'ouvrage ” , selon laquelle le propriétaire d'[ un ] pont doit en assurer l'entretien, qui n'est pas forcément pertinente pour appréhender les enjeux liés aux ouvrages présentant un bénéfice pour d'autres territoires » 71 ( * ) .

Au vu du constat ainsi formulé concernant les ouvrages d'art, la commission ne peut que saluer le dispositif présenté par le Gouvernement visant à conforter le rôle des collectivités et de leurs groupements en matière de conduite d'opérations d'aménagement du réseau routier.

Compte tenu de l'état particulièrement dégradé du réseau routier national non concédé, la solution proposée par le Gouvernement a semblé aux rapporteurs être de nature à répondre tant aux nécessités de l'amélioration de l'état du réseau routier qu'aux demandes formulées par certaines collectivités territoriales d'être associées à ces opérations d'aménagement afin d'en accélérer la réalisation.

La commission a, toutefois, souhaité parfaire le dispositif proposé par le Gouvernement afin d'en conforter la solidité juridique et de garantir la parfaite information des collectivités et groupements concernés .

Elle a, pour ce faire, adopté un amendement COM-1125 des rapporteurs qui :

- en premier lieu, garantit que les opérations de maîtrise d'ouvrage confiées par l'État aux collectivités ou groupements concernées ne peuvent être effectuées que sur le territoire de la collectivité ou du groupement qui sollicite ce conventionnement ;

- en second lieu, prévoit que l'État ne peut confier la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement portant sur une voie dont une portion se situe sur le territoire d'une autre collectivité ou d'un autre groupement qu'après accord de la collectivité ou du groupement concerné .

La commission a, également, par l'adoption d'un amendement COM-1126 des rapporteurs, jugé nécessaire de renforcer les obligations de motivation pesant sur l'État lorsqu'il rejette la demande d'une collectivité ou d'un groupement .

En effet, si la nécessité d'un accord de l'État pour confier la maîtrise d'ouvrage d'une telle opération à une collectivité ou groupement ne peut qu'être partagée, il apparaît souhaitable que les collectivités ou groupements ayant formulé une demande afin de se voir confier cette maîtrise d'ouvrage soient informés des motivations ayant présidé au refus d'un tel conventionnement .

Ce faisant, la commission a, après avoir assuré l'application du dispositif aux territoires ultramarins ( amendement COM-1096 des rapporteurs), entendu conforter le dispositif proposé par le Gouvernement qui apporte un assouplissement bienvenu aux modalités d'exercice de la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'aménagement en matière routière .

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9

Cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Voir le rapport pour avis n° 719 (2020-2021) de Daniel Gueret.

Article 10
Faculté pour les collectivités territoriales et leurs groupements
d'installer des radars automatiques

L'article 10 tend à permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui le souhaitent d'installer des radars automatiques.

La commission, jugeant ces dispositions nécessaires mais perfectibles, a adopté cet article après en avoir précisé le contenu et garanti l'opérationnalité.

1. Le déploiement des radars automatiques a permis d'améliorer sensiblement la sécurité routière mais demeure une compétence exclusive de l'État

1.1. Le déploiement des radars automatiques assuré par l'État a permis d'améliorer sensiblement la sécurité routière

La mise en place de dispositifs de contrôle et de sanction automatisés sur les routes a été autorisée par la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière 72 ( * ) .

Depuis, l'État s'est doté d'un important parc de radars qui ont permis de réduire sensiblement la mortalité routière . En effet, selon un rapport de l'observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONSIR) leur déploiement aurait permis de réduire de près de 10 km/h la vitesse moyenne des conducteurs et de sauver près de 23 000 vies entre 2003 et 2012 73 ( * ) .

Dès lors, l'efficacité du déploiement de tels appareils pour atteindre les objectifs de réduction de la mortalité routière n'est plus à établir et ne saurait être contestée.

La mise en place de tels appareils a également permis d'automatiser la constatation des infractions qui, en application de l'article L. 130-9 du code de la route, font foi jusqu'à preuve du contraire et peuvent faire immédiatement l'objet d'un procès-verbal à la seule condition que les appareils aient été homologués.

La liste des infractions ainsi constatées sans autre forme qu'une signature manuelle numérisée est établie à l'article R. 130-11 du code de la route et contient, notamment, les infractions relatives au dépassement des vitesses maximales autorisées 74 ( * ) .

La procédure applicable est celle de l'amende forfaitaire prévue aux articles 529 et suivants du code de procédure pénale, particulièrement adaptée à la sanction des infractions « de masse » sans pour autant engorger les tribunaux.

Concrètement, le traitement des infractions ainsi constatées est centralisé dans le centre automatisé de constations des infractions routières (CACIR) placé sous le contrôle du procureur de la République de Rennes, qui dispose d'une compétence exclusive en la matière, et géré par des forces de sécurité intérieure ainsi que par un officier du ministère public spécialement affecté à cette tâche. Ce service a pour particularité d'être commun à la police et à la gendarmerie nationales. Pour l'envoi des contraventions ou des amendes forfaitaires, l'État dispose d'un centre unique de contrôle et de traitement des constations réalisées par les radars automatiques, l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

Depuis 2015, l'État a mis en oeuvre une stratégie « radars », définie lors du comité interministériel de sécurité routière du 2 octobre 2015, qui vise à porter à 4 700 le nombre de radars installé sur les routes françaises d'ici à 2020.

Le retard pris dans l'atteinte de cet objectif , essentiellement lié à la survenue de la crise sanitaire de la covid-19 en 2020, justifie avec une acuité nouvelle la possibilité de confier aux collectivités territoriales et à leurs groupements la compétence d'installation de tels équipements .

1.2. Les collectivités territoriales, bien qu'elles soient les acteurs locaux de la sécurité routière, ne peuvent installer des dispositifs automatisés de contrôle des infractions routières

En tant que gestionnaires de près de 98 % du réseau routier, les collectivités territoriales et leurs groupements sont les principaux acteurs locaux de la sécurité routière .

Elles sont, également, un interlocuteur privilégié des services de l'État en la matière et disposent également de marges de manoeuvres aux fins d'assurer la sécurité routière sur leur territoire.

Ainsi, depuis 2015, en vertu de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est compétent pour prendre des mesures visant à abaisser la vitesse maximale de circulation autorisée sur les routes relevant de sa compétence et situées sur son territoire . Il peut ainsi réduire, par l'édiction d'un arrêté, la vitesse maximale de circulation autorisée et prévoir des sanctions pour tout dépassement de cette vitesse.

Outre cette prérogative de police spécialement dévolue au maire, les agents verbalisateurs des collectivités territoriales ou de leurs groupements peuvent , sur le territoire de leur collectivité 75 ( * ) ou groupement et dans le champ de compétence qui est le leur 76 ( * ) , constater des infractions contraventionnelles prévues par le code de la route , sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent 77 ( * ) . Pour l'exercice de ces missions, les agents bénéficient de moyens de vidéo-protection .

Toutefois, aussi singulier que cela puisse paraitre, les collectivités ou groupements ne peuvent, sur leur voirie, installer et gérer des appareils de contrôle automatique de la circulation .

Il est donc bienvenu que les collectivités territoriales et leurs groupements puissent bénéficier de l'ensemble des outils nécessaires à l'atteinte de l'objectif de baisse de la mortalité routière, afin d'assurer la territorialisation de celui-ci et de poursuivre les efforts déjà déployés par ceux-ci.

2. Le dispositif du projet de loi : permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de mettre en place des radars automatiques

L'article 10 du projet de loi vise à autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à déployer des appareils de contrôle automatique homologués en modifiant à cette fin l'article L. 130-9 du code de la route pour leur permettre d'en décider l'installation.

Il précise, également, que le traitement des infractions constatées par ces appareils serait assuré par des policiers municipaux et des gardes champêtres des centres locaux de traitement des infractions .

Pour le reste, il renvoie à un décret en Conseil d'État la mise en oeuvre des dispositions les plus problématique s. Il en va ainsi des conditions d'installation de ces appareils et des modalités de traitement des infractions ainsi constatées.

Interrogé sur ses intentions, le Gouvernement a cependant répondu que « le traitement des contestations et le recouvrement des amendes forfaitaires majorées serait assuré par l'OMP et la trésorerie locaux » mais a également précisé qu' « il pourrait toutefois être envisagé de faire évoluer le texte proposé de sorte que soit confié au CACIR (...) le traitement des infractions constatées par les radars » installés par les collectivités ou leurs groupements 78 ( * ) .

3. La position de votre commission : une mesure approuvée dans son principe mais qui demeure largement perfectible

3.1. Un renforcement bienvenu des outils à disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements dans le domaine de la sécurité routière

Dès lors qu'il poursuit un objectif de préservation de l'ordre public et de réduction de la mortalité routière, le renforcement des facultés offertes aux collectivités territoriales et à leurs groupements en matière d'installation de radars automatiques est apparu pertinent à la commission des lois.

Il est en effet essentiel de confier aux collectivités et à leurs groupements les moyens d'assurer la sécurité routière au plan local et de garantir la bonne exécution des arrêtés que certains organes exécutifs peuvent édicter en la matière comme cela est le cas pour d'autres polices spéciales.

Au surplus, cette modification reprend une proposition formulée dès 2017 par Vincent Delahaye dans un rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat sur la politique d'implantation des radars 79 ( * ) .

3.2. Un dispositif souffrant de fortes insuffisances

Toutefois, ainsi que l'a relevé le Conseil d'État dans son avis en date du 6 mai 2021, dans sa rédaction actuelle, cet article souffre « d'insuffisances » et d'un « défaut d'instruction préalable » . Les rapporteurs déplorent que, sur ce sujet épineux et complexe, le Gouvernement n'ait ni précisé ses intentions ni été en mesure de soumettre au Parlement des dispositions plus abouties. Le Gouvernement a, en effet, fait le choix d'un renvoi à un décret en Conseil d'État pour les dispositions les plus problématiques.

Cet article appelle, à titre principal, deux observations.

En premier lieu, il n'est pas envisageable d'adopter un dispositif qui ne précise ni les collectivités concernées par cette faculté nouvelle ni les conditions d'installation de ces appareils . En effet, le projet de loi, de même que l'étude d'impact, sont muets en la matière.

En deuxième lieu, les rapporteurs s'interrogent sur la constitutionnalité des dispositions proposées qui, en l'absence de précisions, ne permettent pas de garantir l'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre dans sa mise en oeuvre pratique. En l'absence de précisions législatives, un risque de tutelle d'une collectivité sur une autre existe puisqu'un département ou, si l'article 7 du projet de loi est adopté, une région pourrait installer un tel appareil sur sa voirie et confier le traitement des constations effectuées par ces appareils aux agents d'une police municipale dans le cadre des centres locaux financés par le bloc communal.

3.3. Les améliorations apportées par la commission

Ne pouvant se satisfaire de dispositions aussi inabouties et craignant que ces imprécisions n'entraînent des risques constitutionnels, les rapporteurs ont souhaité approfondir le dispositif prévu par l'article 11 en améliorant l'opérationnalité et en encadrant le recours à cette faculté nouvelle.

Tout d'abord, la commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-1123 des rapporteurs et reprenant une recommandation formulée par le Conseil d'État 80 ( * ) , limiter la faculté d'installer des radars automatiques aux seules collectivités et groupements gestionnaires de voiries et sur leur domaine routie r.

Deuxièmement, elle a jugé souhaitable de mieux encadrer et garantir l'opérationnalité de l'exercice de la compétence nouvellement dévolue aux collectivités territoriales et leurs groupements d'installer des appareils de contrôle automatique des véhicules sur la voirie sur trois points précis .

Elle a, en conséquence, adopté un amendement COM-1124 des rapporteurs visant, en premier lieu, à préciser la procédure et les conditions d'installation d'un appareil de contrôle automatique des véhicules par les collectivités territoriales ou leurs groupements . Ainsi, d'une part, l'installation de radars automatiques par les collectivités territoriales et leurs groupements serait subordonnée à un accord de l'autorité compétente de l'État , pris après avis de la commission départementale de sécurité routière, et les critères pris en compte dans la décision afin d'assurer une implantation cohérente des appareils sur l'ensemble du domaine routier seraient déterminés au niveau de la loi. D'autre part, de manière à garantir une articulation fluide entre les dispositifs de contrôle automatisé des véhicules déjà déployés par l'État et ceux installés par les collectivités ou leurs groupements, il serait précisé que les appareils installés par les collectivités devront être non seulement homologués mais également compatibles avec les traitements de données existants .

Par l'adoption du même amendement COM-1124 des rapporteurs, la commission a en outre défini les modalités de mise en oeuvre du traitement informatique afin d'assurer le traitement des constatations effectuées par ces appareils : les collectivités et leurs groupements pourront recourir à leurs propres traitements automatisés de données afin d'assurer le traitement des constatations effectuées par les appareils qu'ils auraient installés, mais également conventionner avec l'État ou d'autres collectivités territoriales ou groupements afin de déployer des dispositifs communs.

Par ailleurs, la commission a souhaité préciser les catégories d'agents des collectivités et de leurs groupements autorisés à traiter les constatations effectuées par ces appareils et à consulter les traitements de données à caractère personnels afférents. Ces missions seraient confiées aux agents de police municipale, aux gardes champêtres des communes, de leurs groupements et des départements, à certains agents des polices parisiennes, et ce uniquement sur le territoire de leur collectivité et sur la voirie gérée par la collectivité ou le groupement auxquels ils sont rattachés.

Elle a, enfin, veillé à l'application de ces dispositions aux territoires ultramarins en adoptant l'amendement COM-1170 des rapporteurs .

Ce faisant, la commission a entendu assurer une meilleure association des collectivités territoriales et leurs groupements aux décisions d'implantation des radars , tout en garantissant que le cadre juridique applicable ne présente aucun risque constitutionnel et permette à l'État d'assister les collectivités dans l'exercice de cette compétence .

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11
Sanctions sur le domaine public fluvial

L'article 11 vise, d'une part, à supprimer le plafond de la majoration de la redevance due en cas d'installations irrégulières d'ouvrages de prise et de rejet d'eau et, d'autre part, à créer une nouvelle sanction en cas de dépôt et de dégradation du domaine public fluvial.

La commission, soucieuse de garantir la constitutionnalité du dispositif, a adopté plusieurs amendements afin de rétablir la proportionnalité des sanctions ainsi créées.

1. La difficile protection du domaine public fluvial géré par Voies navigables de France (VNF) du fait de sanctions faiblement dissuasives

Sur le domaine public fluvial géré par Voies navigables de France 81 ( * ) , une redevance de prise et de rejet d'eau doit être acquittée, en application du 1° de l'article L. 4316-1 du code des transports, en cas d'installation d'ouvrages de prise et de rejet d'eau.

Cette redevance est calculée en fonction d'une part fixe correspondant à l'emprise des installations et d'une part variable qui est fixée en fonction des volumes d'eau relevables ou rejetables par lesdites installations.

D'un montant annuel compris entre 112 et 132 millions d'euros par an depuis 2017, cette redevance représente, selon l'étude d'impact du projet de loi, près de 22 % des ressources propres de l'établissement public 82 ( * ) .

Tableau des redevances de prise et de rejet d'eau
perçues par Voies navigables de France de 2017 à 2020

2017

2018

2019

2020

Évolution 2019/2020

EDF

94.222

73.939

88.134

88.134

0.0%

Usages industriels
et tertaire

12.551

12.733

12.998

12.628

-2.9%

Services publiques d'assainissement

25.098

25.279

25.474

24.271

-4.7%

Usages agricoles

0.557

0.561

0.636

0.681

7.1%

Installations hydroélectriques

0.416

0.397

0.344

0.468

36.0%

Montant des encaissements en M€

132.844

112.908

127.586

126.182

-1.1%

Nombre d'actes

2 960

2 920

2 870

2 800

-2.4%

Source : contribution écrite de Voies navigables de France
envoyée aux rapporteurs, p. 1

En l'état du droit, en cas d'installation irrégulière d'un ouvrage de prise ou de rejet d'eau ou d'une modification de ces ouvrages en l'absence d'autorisation de VNF, le contrevenant est sanctionné par la majoration de la redevance, dans la limite de 100 % des sommes éludées, en application de l'article R. 4316-8 du code des transports.

Toutefois, le montant de cette majoration est plafonné à un montant ne pouvant excéder 1 500 euros en application de l'article 131-13 du code pénal, qui prévoit le montant des peines contraventionnelles et leur majoration 83 ( * ) .

Il ressort des travaux menés les rapporteurs que ce plafonnement des sanctions altère le caractère dissuasif d'une telle sanction . En effet, ainsi que l'a signalé VNF, « le plafond fixé en valeur absolue à 1500 euros n'est pas adapté à une redevance pour laquelle le rendement est souvent plus élevé » 84 ( * ) . L'établissement public a également porté à la connaissance des rapporteurs des situations pour lesquelles le redevable aurait dû, en l'absence de plafond, acquitter une redevance supérieure à 100 000 euros .

Dès lors, une telle sanction semble, de l'aveu de VNF être « quasiment indolore » et prive donc la sanction prononcée par l'autorité administrative de son caractère dissuasif 85 ( * ) .

Le renforcement des sanctions pour atteinte au domaine public fluvial proposé est donc bienvenu , afin d'assurer la juste protection de ce domaine.

2. Le dispositif proposé : la suppression du plafond de la majoration de la redevance due en cas d'installations irrégulières d'ouvrages de prise et de rejet d'eau et la création d'une sanction en cas de dépôt et de dégradation du domaine public fluvial

Les dispositions de l'article 11 du projet de loi comportent plusieurs mesures destinées à améliorer la protection du domaine public fluvial géré par VNF par la création de sanctions plus dissuasives .

Il créé, en premier lieu, un nouvel article L. 4316-12 du code des transports, dont les dispositions permettent de sanctionner par une majoration de la redevance due les installations irrégulières d'ouvrages de prise et de rejet d'eau . Cette majoration peut atteindre 100 % des montants éludés , sur le modèle des dispositions existantes pour sanctionner le non-paiement de la redevance de stationnement sur le domaine public fluvial 86 ( * ) . Ces sanctions sont prononcées sans préjudice des contraventions de grande voirie.

En second lieu, le Gouvernement propose de compléter l'article L. 2132-10 du code général de la propriété des personnes publiques en y instituant une sanction à l'interdiction de dépôt et de dégradation du domaine public fluvial . Celle-ci serait sanctionnée, à titre principal, par une contravention de grande voirie et, le cas échéant, par une amende et une obligation de remise en l'état.

3. La position de la commission : rétablir la proportionnalité des sanctions nouvellement créées

L'institution de ces nouvelles mesures relatives aux sanctions sur le domaine public fluvial a pour objet de répondre aux difficultés actuellement rencontrées par Voies navigables de France pour sanctionner les dégradations du domaine public 87 ( * ) .

Il est, toutefois, apparu aux rapporteurs que ces mesures, pour indispensables qu'elles soient pour la protection de ce domaine, étaient disproportionnées au regard de la nature des comportements fautifs . Le Conseil d'État avait déjà, dans son avis en date du 6 mai 2021, émis de fortes réserves sur ce point.

Le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé sur la possibilité de sanctionner d'une majoration d'un montant pouvant aller jusqu'à 100 % des montants éludés le non-paiement d'une redevance ainsi que d'un cumul de cette sanction avec une contravention de grande voirie et les a jugé conforme à la Constitution 88 ( * ) . Il a toutefois émis une réserve d'interprétation visant à garantir la proportionnalité des sanctions ainsi encourues, en précisant « qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues » 89 ( * ) .

Soucieuse de garantir la proportionnalité des peines encourues au sein du code des transports, la commission a donc souhaité, par l'adoption de quatre amendements COM-1118, COM-1119, COM-1120, et COM-1122 des rapporteurs 90 ( * ) :

- supprimer le caractère automatique des sanctions ainsi créées ;

- clarifier les éléments pris en compte par l'autorité administrative aux fins d'ordonner une telle sanction, en substituant à la prise en compte de la situation économique du contrevenant, celle, plus large, de sa situation individuelle ;

- compléter les éléments susceptibles d'être pris en compte pour moduler le montant des sanctions en intégrant, dans la liste, le caractère intentionnel et les éventuelles manoeuvres frauduleuses ou de dissimulation des manquements observés, et ;

- limiter le montant global des sanctions prononcées en cas d'installations irrégulières d'ouvrages de prise et de rejet d'eau au montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.

Ce faisant, la commission a entendu rétablir la proportionnalité des sanctions prononcées en cas d'installation irrégulière d'ouvrages de prise et de rejet d'eau et de dépôt et dégradation du domaine public fluvial et procéder à diverses améliorations rédactionnelles ( amendement COM-1121 des rapporteurs).

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

* 49 L'audit commandé par l'État en 2017 sur l'état du réseau public routier national non concédé a conclu à une aggravation alarmante de l'état de ce réseau. Les résultats de cet audit sont consultables à l'adresse suivante :

https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/2018.07.10_dossier_reseau_routier.pdf .
De la même manière et plus spécifiquement sur l'état des ouvrages d'art, le rapport de la mission d'information sur la sécurité des ponts de Michel Dagbert et de Patrick Chaize au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat de juin 2019 est parvenu aux mêmes conclusions. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-609-notice.html .

* 50 Conseil d'État, req n° 288378, 23 mai 2007.

* 51 Étude d'impact du projet de loi, p. 194.

* 52 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et loi n 2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales dite « loi LRL ».

* 53 Rapport de la Cour des comptes, « Le bilan de la décentralisation routière », 2012.

* 54 La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite loi « MAPTAM » a ouvert aux métropoles la faculté de se voir transférer les routes du domaine public routier départemental en gestion ou en propriété. Ces possibilités sont prévues au 9° du IV de l'article L. 5217-2 du CGCT.

* 55 Article 3 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.

* 56 Article 3 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.

* 57 Article L. 2213-1 du CGCT.

* 58 Ainsi que les auditions menées par les rapporteurs de la CEA et de la région Grand Est l'ont révélé, le transfert à la CEA des personnels a été difficile en raison, d'une part, de l'absence de visibilité pour les personnels de l'État sur leur futur transfert et, d'autre part, de la durée de plus d'un an écoulée entre la décision de transfert et la date effective de ce-dernier. Cela a eu pour conséquence une importante fuite d'agents qui n'ont pu être transférés à la CEA.

* 59 Association des régions de France, Livre blanc des Régions pour la mobilité, novembre 2017, p. 6. Ce livre blanc est consultable à l'adresse suivante :

https://regions-france.org/wp-content/uploads/2017/11/MOBILITE_LIVREBLANC_WEB.pdf .

* 60 Sur ce point, voir le commentaire de l'article n° 6 du projet de loi.

* 61 Avis du Conseil d'État en date du 6 mai 2021, p. 18.

* 62 Étude d'impact du projet de loi, p. 209.

* 63 Étude d'impact du projet de loi, p. 211.

* 64 Voir sur ce point le commentaire de l'article n° 6 du présent projet de loi.

* 65 Elles se verraient à ce titre transférer la maitrise d'ouvrage des opérations qui sont inscrites dans les contrats de plan État-région.

* 66 Avis du Conseil d'État en date du 6 juin 2021, p. 28.

* 67 Trois amendements identiques COM-1201 du rapporteur pour avis Daniel Gueret, COM-1195 de Roger Karoutchi, et COM-878 d'Alain Richard ont également été adoptés.

* 68 Voir le commentaire de l'article n° 6 du projet de loi pour plus de précisions.

* 69 L'article 2411-1 du code de la commande publique dispose : « Les maîtres d'ouvrage sont les responsables principaux de l'ouvrage. Ils ne peuvent déléguer cette fonction d'intérêt général, définie au titre II, sous réserve, d'une part, des dispositions du présent livre relatives au mandat et au transfert de maîtrise d'ouvrage et, d'autre part, des dispositions du livre II relatives aux marchés de partenariat. »

* 70 Réponses de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) au questionnaire des rapporteurs.

* 71 Rapport n° 609 de Patrick Chaize et Michel Dagbert fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, juin 2019, p. 76. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r18-609/r18-609.html .

* 72 L'article 8 de cette loi autorise l'automatisation de la constation et du traitement de certaines infractions routières.

* 73 Rapport annuel de l'ONSIR, 2013, p. 8.

* 74 8° de l'article du code de la route.

* 75 En application de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale exercent leurs fonctions sur le territoire de la commune qui les emploie.

* 76 Ces agents ont, en vertu de l'article 21 du code de procédure pénale, la qualité d'agents de police judiciaire adjoints.

* 77 Articles L. 130-4 et R. 130-2 du code de la route.

* 78 Contribution écrite de la délégation à la sécurité routières (DSR) adressée aux rapporteurs.

* 79 La douzième recommandation du rapport n° 644 de Vincent Delahaye fait au nom de la commission des finances sur la politique d'implantation des radars de juillet 2017 proposait d'autoriser à titre expérimental les collectivités territoriales à financer l'implantation, voire la maintenant, sur leur territoire d'équipements de contrôle de sanction automatisé.

* 80 Avis du Conseil d'État en date du 6 mai 2021, p. 12.

* 81 Voies navigables de France est chargé de la gestion de certaines voies navigables, d'une longueur d'environ 6 700 kms en vertu des dispositions de l'article L. 4311-1 du code des transports.

* 82 VNF est un établissement public à caractère administratif.

* 83 Le 5° de l'article 131-3 du code pénal prévoit que pour les contraventions de la 5 e classe, le montant de l'amende est de 1 500 euros, « montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive lorsque le règlement le prévoit, hors les cas où la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit ».

* 84 Contribution écrite de Voies navigables de France envoyée aux rapporteurs, p.2.

* 85 Contribution écrite précitée, p. 2.

* 86 Ces comportements fautifs peuvent être sanctionnés par une majoration s'établissant à 100 % des montants éludés, en application de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 87 Le conseil d'administration de Voies navigables de France a émis un avis favorable en date du 15 janvier 2021 sur ces dispositions.

* 88 Considérant 8 de la décision n° 2013-341 QPC, 27 septembre 2013, M. Smaïn Q. et autre : « le principe d'un tel cumul de sanctions n'est pas, en lui-même, contraire au principe de proportionnalité des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration de 1789 ».

* 89 Considérant 8 précité.

* 90 Des amendements identiques COM-1204 et COM-1205 du rapporteur pour avis Daniel Gueret ont également été adoptés.

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