EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
RESPECT DE LA DIVERSITÉ SOCIALE
AU SEIN DE LA FONCTION
PUBLIQUE
CHAPITRE IER
UNE HAUTE FONCTION
PUBLIQUE
REPRÉSENTATIVE DE LA SOCIÉTÉ
FRANÇAISE
Article 1er
Proportion minimale de
nominations réservées
à des personnes ayant une
expérience professionnelle
dans un quartier prioritaire de la
politique de la ville
pour les emplois supérieurs de la fonction
publique dépendant
de la décision du Gouvernement et les
fonctions de délégué du préfet
L'article 1 er de la proposition de loi tend à réserver une proportion minimale des emplois supérieurs de l'État pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement à des personnes exerçant ou ayant exercé une activité professionnelle dans un quartier prioritaire de la politique de la ville pendant au moins deux ans.
Il tend également à créer un dispositif identique pour les nominations de délégués du préfet dans ces quartiers prioritaires.
La commission a estimé que ce dispositif présentait une fragilité au regard des principes constitutionnels et reposait sur des critères de différenciation non pertinents au regard de l'objectif de diversité sociale souhaité par l'auteur de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté cet article.
I - Le dispositif proposé : réserver certains emplois de la haute fonction publique de l'État et certains postes de délégués du préfet à des personnes ayant exercé dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville
L'article 1 er revêt un double objet :
- d'une part, réserver une proportion minimale de nominations aux emplois de la haute fonction publique de l'État laissés à la décision du Gouvernement 8 ( * ) à des personnes, appartenant ou non à l'administration, « qui exercent ou ont exercé une activité professionnelle pendant au moins deux années dans un quartier prioritaire de la politique de la ville », dans le respect de la parité homme-femme.
Selon le Conseil d'État, constitue un emploi supérieur de l'État pour lequel la nomination est laissée à la décision du Gouvernement et qui est essentiellement révocable, par dérogation aux principes qui régissent les fonctions administratives, « un emploi dont le titulaire, eu égard aux missions qu'il exerce et au niveau de responsabilité qui en découle, est associé de manière étroite à la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement » 9 ( * ) . La liste de ces emplois est fixée par le décret du 24 juillet 1985 10 ( * ) . À titre principal, sont visés les directeurs généraux et directeurs d'administration centrale, les ambassadeurs 11 ( * ) , les préfets, les recteurs et certains emplois auprès du Premier ministre (le secrétaire général du Gouvernement, le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, les délégués interministériels et délégués) ;
- d'autre part, réserver une proportion minimale de nominations aux postes de délégués du représentant de l'État dans le département dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville à des personnes présentant la même expérience, toujours dans le respect de la parité.
Dans les deux cas, ce dispositif ne pourrait dépasser 20 % des nominations et il serait confié au Gouvernement le soin de déterminer par décret en Conseil d'État la part effectivement réservée .
Les délégués du
préfet
dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville
(QPV)
Le dispositif des délégués du préfet a été instauré par une circulaire du 30 juillet 2008 12 ( * ) dans le cadre du plan « Espoir banlieues ». Depuis 2014 13 ( * ) , ceux-ci sont déployés dans les quartiers prioritaires de politique de la ville (QPV) qui ont été définis la même année par décrets 14 ( * ) en prenant en compte la part de la population ayant un revenu inférieur à 11 250 euros par an.
Il existe 1 514 quartiers prioritaires de politique de la ville situés dans 859 communes. Les délégués du préfet sont présents dans près d'un cinquième d'entre eux , considérés comme particulièrement prioritaires.
Le délégué, placé sous l'autorité hiérarchique du préfet, est chargé de rendre concrète l'action de l'État dans toute sa dimension interministérielle à l'échelle du QPV et d' améliorer la réponse publique aux besoins des habitants.
Les délégués du préfet sont des fonctionnaires de catégorie A ou B issus des trois versants de la fonction publique - État, territoriale et hospitalière - placés en disponibilité ou en détachement, ou des contractuels. En 2020, le portrait-type du délégué du préfet est une femme d'environ 45 ans, fonctionnaire d'État (55 % de femmes et 45 % d'hommes).
Selon la direction des ressources humaines du ministère de l'intérieur qui gère ce dispositif, « l'efficacité et la réussite du dispositif des délégués reposent sur une politique de recrutement qui a toujours privilégié la diversité des profils, des origines, des âges et des parcours professionnels ». Les délégués ont des origines professionnelles très diverses : professeur des écoles, conseiller d'éducation populaire, chef de service éducatif, capitaine de police, brigadier, conseiller principal d'éducation, animateur territorial, éducateur territorial, directeur pénitentiaire, attaché d'administration, inspecteur des finances, inspecteur sanitaire, agent contractuel du secteur associatif, etc. Une expérience professionnelle dans les quartiers prioritaires est une garantie d'une connaissance fine du terrain .
Réponses de l'Agence nationale de cohésion des
territoires et
de la direction des ressources humaines du ministère
de l'intérieur au questionnaire du rapporteur
II - La position de la commission : ne pas créer une mesure fragile juridiquement et fondée sur un critère peu opportun s'agissant des emplois supérieurs laissés à la décision du Gouvernement
a) Un outil pour promouvoir la diversité fragile constitutionnellement
Le recrutement aux emplois publics est soumis à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et des citoyens qui dispose que « tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». L'appréciation des candidatures doit être fondée sur les compétences et les aptitudes, ainsi que le potentiel du candidat et sa capacité à exercer les missions dévolues.
Les emplois supérieurs de l'État laissés à la décision du Gouvernement restent soumis à cette exigence. Le Conseil constitutionnel a jugé que si le Gouvernement dispose « d'un large pouvoir d'appréciation pour la nomination aux emplois supérieurs dans la fonction publique, dont les titulaires sont étroitement associés à la mise en oeuvre de sa politique », cela ne lui permet pas pour autant « de procéder à ces nominations en méconnaissant les dispositions de l'article 6 de la Déclaration de 1789, en vertu desquelles son choix doit être fait en prenant en considération les capacités requises pour l'exercice des attributions afférentes à l'emploi » 15 ( * ) .
Il doit être rappelé que l'introduction en droit français de « quotas » pour assurer l'égalité entre les femmes et les hommes dans la vie politique et professionnelle a nécessité deux réformes constitutionnelles successives 16 ( * ) . L'article 1 er de la Constitution dispose désormais de manière expresse que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ». C'est sur ce fondement que la loi Sauvadet du 12 mars 2012 17 ( * ) a pu créer, à la charge de certains employeurs publics, une obligation de nommer 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois supérieurs et de direction. Quant à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH) qui impose aux employeurs publics de compter 6 % de travailleurs handicapés dans leurs effectifs 18 ( * ) , elle ne crée pas une obligation de recruter des personnes handicapées sur ce seul critère puisqu'il existe des modes alternatifs de s'acquitter de cette obligation 19 ( * ) .
En l'absence d'une telle base constitutionnelle, des nominations par priorité de certaines catégories de personnes sont contraires au principe d'égalité. C'est ce qu'avait jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 mars 2006 20 ( * ) : « Si la recherche d'un accès équilibré des femmes et des hommes aux responsabilités autres que les fonctions politiques électives n'est pas contraire aux exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus, elle ne saurait, sans les méconnaître, faire prévaloir la considération du sexe sur celle des capacités et de l'utilité commune » 21 ( * ) .
b) Un critère de priorité discutable
Le critère retenu pour opérer une différenciation destinée à favoriser l'accès aux jeunes issus de milieux modestes à la fonction publique de l'État et « dresser celle-ci comme modèle en matière de représentativité sociale et de respect de la parité » 22 ( * ) serait celui d'une expérience professionnelle dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV).
Ce critère de l'expérience professionnelle dans un QPV semble poursuivre un objectif ambivalent. Il pourrait avoir pour but tant d'enrichir les parcours des hauts fonctionnaires en les incitant à aller travailler dans un QPV et de favoriser la nomination de personnes issues de ces quartiers. Dans le premier cas, il s'agirait de requérir une expérience qui ne serait pas toujours en lien avec les capacités requises pour exercer le poste (notamment pour un poste d'ambassadeur, par exemple). Dans le second, il s'agirait de poser de manière indirecte un critère social.
Toutefois, comme l'association Fonction publique du 21 e siècle, interrogée par le rapporteur, l'a relevé « travailler dans un Quartier Prioritaire de la Ville (QPV) n'est pas un gage de “diversité”. Il est possible de travailler dans un QPV sans être issu d'un milieu modeste (exemple des jeunes professeurs qui débutent majoritairement leurs carrières dans un établissement du Réseau de l'Éducation Prioritaire dits REP). Inversement, les personnels issus de milieux modestes, dans le secteur privé comme public, ne travaillent pas systématiquement dans un QPV » .
Par ailleurs, certains jeunes rencontrant des difficultés sociales résident hors QPV. En visant les QPV, tous les publics ciblés ne semblent donc pas touchés ainsi que l'a reconnu le secrétaire général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires lors de son audition. Le rapporteur relève de surcroît que le dispositif n'intègre pas les zones de revitalisations rurales , contrairement à ce que l'exposé des motifs indique.
L'association La Cordée a également mis en garde le rapporteur contre les catégorisations sur des critères géographiques ou financiers, y préférant une valorisation des parcours des candidats sur les territoires, et de leur expérience de vie.
S'agissant des délégués du préfet en QPV, le critère retenu semble plus cohérent. Mais il correspond déjà à un critère de recrutement utilisé ainsi que l'a exposé la direction des ressources humaines du ministère de l'intérieur. Par ailleurs, ce dispositif ayant été créé par circulaire, cette précision quant aux critères de recrutements ne relève pas de la loi, mais du seul règlement .
c) Une diversification des voies de recrutement déjà préexistante
La jurisprudence constitutionnelle permet une diversification des voies d'accès à la fonction publique dans la mesure où celle-ci permet de mieux apprécier les aptitudes et les qualités requises au regard de la variété à la fois des compétences des candidats et des besoins du service. Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il jugé que l'article 6 de la Déclaration de 1789 « ne s'oppose pas à ce que les règles de recrutement destinées à permettre l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à l'entrée dans une école de formation ou dans un corps de fonctionnaires soient différenciées pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en considération que de celle des besoins du service public » 23 ( * ) .
Il existe de fait des voies d'accès à la haute fonction publique permettant la prise en compte d'activités menées en quartier prioritaire de la politique de la ville, qu'il s'agisse de l'instauration d'un troisième concours pour l'accès à certaines écoles de service public ou au travers des tours extérieurs d'administrateur civil ou de sous-préfet notamment. Ainsi, le troisième concours de l'École nationale de l'administration (ENA) est ouvert aux actifs du secteur privé , aux personnes exerçant un mandat au sein d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ainsi qu'aux personnes justifiant d'une ou de plusieurs activités en qualité de responsable , y compris bénévole, d'une association .
Plus récemment, le Gouvernement a lancé la création à titre expérimental de concours externes spéciaux dits « concours talents » pour l'accès à cinq écoles de service public 24 ( * ) destinés aux boursiers de l'enseignement supérieur qui ont suivi un cycle de formation sélectif de préparation à ces concours dans des « Prépas Talents » du service public ou des classes préparatoires intégrées (CPI) 25 ( * ) . Chaque « concours talents », dont le programme et les épreuves seront identiques à ceux du concours externe classique, comprendra un nombre de places dédiées, compris entre 10 % et 15 % de celui offert au concours externe ou assimilé.
Lors du processus de sélection pour les cycles de formation « Prépas Talents », il est prévu de donner une priorité aux candidats qui résident ou ont obtenu leur baccalauréat ou tout diplôme de niveau supérieur dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou dans une zone de revitalisation rurale , mais uniquement « si, à l'issue de la sélection, des candidats sont placés à égalité » 26 ( * ) .
La commission n'a pas adopté l'article 1 er de la proposition de loi.
* 8 Article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.
* 9 Conseil d'État, Section, 27 mars 2019, n° 424394, Publié au recueil Lebon.
* 10 Décret n° 85-779 du 24 juillet 1985 portant application de l'article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 fixant les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement.
* 11 S'agissant des consuls généraux de France, seul le poste de Jérusalem a été considéré comme relevant de l'article 25 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État par le Conseil d'État dans sa décision susmentionnée.
* 12 Circulaire n° 5319/SG (Premier ministre) du 30 juillet 2008 relative à la mise en place des délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
* 13 Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et à la cohésion urbaine.
* 14 Décrets n° 2014-1750 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements métropolitains et n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 pour les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française.
* 15 Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-94 QPC du 28 janvier 2011.
* 16 Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes et loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
* 17 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
* 18 Article 33 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 19 Recourir à des fournisseurs qui sont des entreprises adaptées, des centres de distribution de travail à domicile ou des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou verser une contribution au Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
* 20 Décision n° 2006-533 DC du 16 mars 2006 [Loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes].
* 21 NB : cette décision est antérieure à la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 ajoutant l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales.
* 22 Voir l'exposé des motifs de la proposition de loi.
* 23 Décision n° 82-153 DC du 14 janvier 1983 [Loi relative au statut général des fonctionnaires].
* 24 L'École nationale d'administration (ENA), l'Institut national des études territoriales (INET) pour le concours d'administrateur territorial, l'École des hautes études de santé publique (EHESP) pour les concours de directeur d'hôpital et de directeur des établissements sanitaires, sociaux ou médico-sociaux, l'École nationale supérieure de la police (ENSP) pour le concours de commissaire de police, l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP) pour le concours de directeur des services pénitentiaires.
* 25 Ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public.
* 26 Décret n° 2021-239 du 3 mars 2021 instituant des modalités d'accès à certaines écoles de service public et relatif aux cycles de formation y préparant.