EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Le projet de loi dont nous sommes saisis porte sur la ratification des ordonnances prises en matière de formation des élus, en application de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Avec Mathieu Darnaud, qui rapportait ce texte avec moi, j'avais contesté le dessaisissement du Parlement, mais il y avait, il est vrai, urgence à agir. Je salue le travail de notre collègue Jean-Pierre Sueur et celui de Jacqueline Gourault, alors sénatrice, sur l'important sujet de la formation des élus dans le cadre de leur proposition de loi devenue la loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.
Le dispositif actuel de formation des élus locaux comprend deux volets. Le premier bénéficie d'un financement des collectivités territoriales à hauteur de 2 % des indemnités perçues par les élus, soit 34 millions d'euros par an. Ce dispositif est utilisé par les collectivités pour organiser des formations portant sur les compétences nécessaires à l'exercice du mandat. Toutefois, bien que la somme correspondante soit inscrite à leur budget, 68 % des collectivités territoriales, notamment les plus petites communes, ne dépensent pas ces crédits budgétés.
Le second volet, créé en 2015 à l'initiative de Jean-Pierre Sueur et de Jacqueline Gourault, est celui du droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE). Il a davantage pour objectif de préparer une reconversion professionnelle à l'issue du mandat, même s'il peut porter sur des formations liées à l'exercice du mandat. Sa mise en oeuvre, cependant, s'est accompagnée de certains abus, qu'il convient de corriger pour garantir la solvabilité du fonds DIFE géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
Les sommes allouées au DIFE représentent 1 % des indemnités perçues par les élus, soit une somme de 17 millions d'euros annuels pour un dispositif auquel peuvent prétendre 510 000 élus locaux. De nombreux organismes de formation se sont saisis du marché et ont lancé une prospection commerciale dynamique. Le DIFE correspond à vingt heures de formation par an et par élu, initialement sans que soit prévu un plafonnement du coût de l'heure. Or, certains tarifs horaires apparaissent très élevés sans que les formations soient toujours de qualité. Le fonds se trouve en conséquence dans une situation financière dégradée : en 2019, il enregistrait 12 millions d'euros de déficit, somme qui atteignait, en 2020, 25 millions d'euros. Les élus bénéficiant de droits acquis à la formation, qu'ils doivent pouvoir pleinement exercer, il apparaît urgent de redresser la situation. Une mission de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) menée en 2020 faisait ainsi état des difficultés à corriger.
Les élus apprécieraient davantage de transparence et de qualité s'agissant de leur système de formation. Celui-ci doit en particulier garantir une utilisation plus efficiente de l'argent public. En outre, seuls 3 % des 510 000 élus locaux se forment au titre du DIFE - 8 000 en 2019 et 13 000 en 2020 - alors que le fonds enregistre un déficit de 25 millions d'euros. L'idée était certes intéressante, mais force est de constater que le système se trouve aujourd'hui en grande difficulté.
Il convient d'améliorer l'accès des élus à la formation et de mieux réguler ce marché. En audition, nous avons entendu des organismes de formation, ainsi que l'ensemble des associations d'élus, qui toutes se sont déclarées favorables aux ordonnances telles qu'améliorées par nos propositions. Les élus sont en attente de clarification et de qualité. Pour simplifier l'exercice du DIFE, une plateforme en ligne permettra d'accéder aux différents référentiels de formation et financements possibles. La réforme modifie également le décompte du DIFE pour lui préférer, comme dans le secteur privé, un montant exprimé en euros plutôt qu'en nombre d'heures. Cet alignement me semble souhaitable et devrait contribuer à réduire le coût des formations proposées.
Est également prévue une nouvelle modalité de cofinancement par les collectivités territoriales. Les formations en vue d'une reconversion professionnelle sont souvent coûteuses ; aussi, elles pourront être financées, au-delà du DIFE, par les droits acquis par l'élu au titre d'une activité professionnelle dans une entreprise ou d'un engagement associatif, et par un abondement de sa collectivité. Chaque collectivité devra définir par une délibération les conditions de cet abondement, afin de garantir la transparence et l'équité entre élus.
Ce système me semble intéressant pour développer les formations de reconversion et réduire le déficit financier du fonds. L'est également la dématérialisation du DIFE. Actuellement, les demandes sont traitées manuellement par un nombre élevé de collaborateurs de la CDC employés à cette tâche. Le délai d'instruction et de réponse atteint aujourd'hui plusieurs mois.
La gouvernance du DIFE est assurée par le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). Il me semble utile de le renforcer dans ses missions et de le compléter par un conseil d'orientation qui constituerait une instance de dialogue où siégeraient les représentants des organismes de formation. Ces derniers ne peuvent pas siéger au CNFEL, car celui-ci a pour responsabilité de traiter leurs demandes d'agrément : on ne peut pas être juge et partie.
Le texte impose de nouvelles obligations et une certification qualité aux organismes les plus importants pour mettre fin aux dérives nuisant à la qualité des formations. Ces obligations renforcées seraient assorties de nouvelles procédures de sanction en cas de manquement, pouvant aller jusqu'à la suspension temporaire de l'agrément. Pour éviter les abus, un répertoire des formations éligibles au DIFE sera établi.
Les modifications de la gouvernance du DIFE s'inscrivent également dans un objectif d'amélioration de la soutenabilité financière du fonds DIFE. Il faut assainir sa situation pour garantir à tous les élus le plein exercice de leurs droits. L'équilibre financier du fonds serait inscrit dans la loi. La CDC, gestionnaire du fonds, serait autorisée à consentir une avance de trésorerie au fonds afin d'en assurer la pérennité financière. L'ordonnance crée aussi trois leviers de gestion à disposition du Gouvernement afin de rétablir l'équilibre en cas de déficit. Tout d'abord, la ministre pourrait, sur proposition du CNFEL, réduire le montant des droits de formation auquel un élu peut prétendre et qui est estimé aujourd'hui à 700 euros. Le deuxième levier consiste à autoriser le CNFEL à moduler le prélèvement sur les indemnités des élus : le fonds est alimenté par un prélèvement d'1 % sur les indemnités des élus. Il pourrait être possible de l'augmenter. Il serait préférable qu'il soit fait un usage parcimonieux d'une telle possibilité, défavorable aux élus. Enfin, le troisième levier porterait sur les conditions de réalisation des formations. Nous proposerons que le CNFEL priorise les leviers, afin de préserver autant que possible les droits des élus.
Les amendements que je vous soumettrai poursuivent ainsi quatre objectifs principaux : faciliter l'accès des élus à leurs droits ; renforcer le contrôle des organismes de formation ; garantir la visibilité et la stabilité du système de formation ; assurer une transition respectueuse des droits des élus entre l'ancien système, où les droits étaient exprimés en heures, et le nouveau système, où ils seront exprimés en euros.
Mon premier objectif, dont je sais qu'il est largement partagé au sein de notre assemblée, est de faciliter l'accès des élus à leurs droits. Pour ce faire, je souhaite, en premier lieu, revenir sur l'étonnante suppression, dans l'ordonnance, de la possibilité de cumul des droits sur toute la durée de leur mandat, qui est pourtant possible dans les autres régimes de la formation professionnelle. Il faut aussi veiller à l'égalité d'accès à la formation : c'est souvent les élus qui sont déjà les plus formés qui se forment ! Les élus des petites communes sont souvent oubliés. Dans une commune de 300 habitants, les dépenses de formation des élus, comme les indemnités de mandat, passent souvent après les dépenses urgentes. La ministre, elle-même, propose - peut-être s'est-elle inspirée de nos propositions - qu'il soit possible de mutualiser les dépenses de formation à l'échelle de l'intercommunalité, sans procéder pour autant à un quelconque transfert de compétence - nous saurons le lui rappeler lors de l'examen du projet de loi 4D. Il faut, en tout cas, saluer cette évolution.
Je souhaite aussi qu'un « kit de survie » des élus locaux soit accessible gratuitement sous forme de modules élémentaires de formation, dès la première année du mandat. Depuis plusieurs années, l'Association des maires de France (AMF) organise avec les services de l'État des universités des maires : les services de l'État viennent présenter aux élus le cadre institutionnel, la manière de coopérer avec la gendarmerie ou le procureur, etc. Il s'agirait de généraliser ce dispositif pour le rendre accessible, en ligne, à tous les élus locaux.
Mon troisième objectif est de concilier la stabilité financière du système avec l'exigence de visibilité des élus locaux sur leurs droits à la formation. Il n'est pas souhaitable, tant pour les élus que pour les organismes de formation, que le montant des droits change chaque année pour assurer l'équilibre du fonds DIFE. Je vous proposerai un mécanisme contraignant le CNFEL à établir des prévisions triennales du montant annuel des droits à la formation des élus : l'ensemble des acteurs du système, élus comme organismes de formation, demandent une prévisibilité accrue.
M. Mathieu Darnaud . - Je salue le travail de notre rapporteure sur un sujet éminemment technique et sensible pour les élus locaux, qui demandent de plus en plus de formations. Le système méritait d'être revu. Lors de l'examen de la loi Engagement et proximité, nous avions regretté que le Gouvernement choisisse de procéder par ordonnances. Notre émotion s'avère justifiée, car nous aurions gagné beaucoup de temps. Le Gouvernement a besoin du Parlement pour améliorer sa copie. Notre rapporteure a identifié des difficultés et des points à améliorer. Toutefois, la réforme va dans le bon sens, afin d'assainir le système. Les modifications proposées sont utiles, car peu d'élus ont recours au DIFE, en dépit des besoins. Si chacun utilisait les crédits de formation auxquels il a droit, l'enveloppe du DIFE ne suffirait pas !
Le nouveau compte en ligne sera un gage de réactivité et de simplification. Il faut aussi s'intéresser au contenu des formations : celles-ci doivent correspondre aux attentes et aux besoins. Les nouvelles procédures de contrôle feront que les formations devront évoluer, ce qui est d'autant plus nécessaire que le droit change régulièrement. C'est le cas en urbanisme par exemple. Je tiens d'ailleurs à saluer les associations de maires dont certaines travaillent avec des universités, comme dans le Finistère, pour mieux répondre aux attentes des élus.
Nous devrons aussi veiller à donner de la visibilité aux organismes de formation et aux élus. Je suis heureux que le DIFE ait été maintenu. Il s'agit souvent du seul moyen de formation des élus ruraux, car la plupart des petites communes, dans les faits, n'ont pas les moyens de financer les formations de leurs élus.
Mme Cécile Cukierman . - Je salue le travail de notre rapporteure et ses amendements permettent d'améliorer le texte. Si nous avions discuté de ce sujet lors de la loi Engagement et proximité, les abus d'un nombre très minime d'organismes privés auraient été évités. La formation des élus est indispensable en démocratie, car elle permet à chacun de s'approprier ses nouvelles fonctions électives. Mais les élus ne sont pas non plus des agents territoriaux, la formation doit donc leur permettre d'appréhender leur mandat à la fois dans sa dimension technique et politique. Le DIFE doit servir à accompagner les femmes et les hommes dans l'exercice de leur mandat, mais aussi leur réinsertion à la fin de ce mandat. Il est donc indispensable que les heures de formation puissent être cumulables durant le mandat, car il n'est guère possible pour un élu de suivre une formation qualifiante avec les droits acquis au cours d'une seule année, ni même de procéder à une validation des acquis de l'expérience (VAE). Il ne faut pas non plus opposer le dispositif créé par la loi du 3 février 1992 et le DIFE. Les deux sont complémentaires.
Il est toujours regrettable de devoir légiférer au motif que certains, peu nombreux, ont abusé d'un système. Le scandale relatif à la formation des élus ne concerne que quelques organismes privés. Ne jetons donc pas l'opprobre sur tous, car la grande majorité fait bien son travail. Ce sont d'ailleurs eux qui plaident pour davantage de transparence et de régulation.
La CDC perçoit 20 % des montants collectés au titre des frais de gestion. Ces derniers pourraient sans doute être revus à la baisse. Il est d'autant plus important que l'ensemble de la collecte serve à financer la formation que, si tous les élus utilisaient leurs droits de formation, l'enveloppe par élu ne serait que de 56 euros ! Enfin, la nouvelle plateforme « mon compte formation » sera un instrument de simplification et facilitera l'accès des élus à la formation qui n'auront plus à attendre des mois une réponse. Il convient de prévoir des entrées à la fois en fonction des thématiques, mais aussi des organismes de formation, pour garantir l'exercice du choix individuel.
M. André Reichardt . - La formation est un élément clef du statut de l'élu. Il est important qu'elle soit dispensée dans de bonnes conditions et de manière efficace. Je suis plutôt favorable à cette réforme. Il faut aussi développer la formation des élus dans les petites communes : beaucoup de formations pourtant planifiées par les associations de maires ne sont pas organisées, faute de candidats. Or la disponibilité d'un élu, qui a une activité professionnelle par ailleurs, est souvent inversement proportionnelle à la taille de la commune, car dans les petites communes, les maires doivent souvent tout faire !
Il faut aussi poser la question du coût des formations. Les formations de reconversion à la fin du mandat, individualisées, coûtent cher. Il convient également de limiter les frais de gestion du système. Dès lors que 68 % des collectivités n'utilisent pas à cette fin les sommes qu'elles doivent consacrer au plan de formation, ne serait-il pas possible d'instaurer une fongibilité entre ces sommes non dépensées et le DIFE ? Attention enfin au caractère contraignant du répertoire des formations finançables : souvent, l'élu qui cherche une formation de reconversion en fin de mandat, ne la trouvera pas dans ce répertoire préétabli et devra se tourner vers Pôle emploi pour élaborer un parcours sur mesure et une formation individualisée. Cela me semble contradictoire avec la notion de répertoire de formations finançables.
Mme Catherine Di Folco . - J'ai apprécié vos propos sur le « kit de survie » de l'élu. Lorsque l'on devient maire, on devient aussi employeur. Or cela s'apprend et la tâche est parfois complexe. Cette dimension doit faire partie du « kit de survie ». L'association des maires de France organise des universités des maires. Certaines délégations départementales de l'AMF ont noué des partenariats avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui forme les agents territoriaux, mais qui peut ouvrir aussi les sessions aux élus locaux, et avec les centres de gestion de la fonction publique, qui rédigent notamment des guides, comme le Guide à destination du maire employeur . Cette synergie entre plusieurs organismes est à souligner.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je remercie Mme Gatel pour son rapport et ses amendements. J'ai eu l'honneur de rédiger la loi du 3 février 1992 et de venir la défendre, alors tout jeune membre du Gouvernement, devant la Haute Assemblée. Nous avions beaucoup travaillé sur cette loi qui fut la première à traiter des conditions d'exercice des mandats locaux, qui a créé la retraite des élus et un droit à la formation. J'ai été mis en minorité dans les instances interministérielles : je n'étais pas enthousiaste à l'idée que la formation soit délivrée par les partis politiques, qui ont tendance à délivrer une formation conforme à leurs orientations et un petit peu différente de celle des universités. Il était toutefois difficile qu'il en soit autrement, à condition de veiller à éviter les dérives.
Cette loi instaurait un prélèvement de 2 % sur l'ensemble des indemnités dues aux élus. Malheureusement, dans de nombreuses communes, ces sommes ne sont pas dépensées. Les organismes de formation proposent d'utiliser cet argent non dépensé pour financer le DIFE. Nous y sommes très hostiles, car cela revient à confondre deux systèmes qui n'ont pas le même objectif. Je pense aussi que les associations de maires n'y seront guère favorables. On ne doit pas s'interdire de réfléchir à l'avenir à une façon de généraliser la formation, mais on ne peut méconnaître les difficultés des petites communes.
Souhaitant assurer un débouché aux états généraux de la démocratie territoriale, Jean-Pierre Bel, alors président du Sénat, m'avait fait l'honneur de me désigner, comme rapporteur de la majorité sénatoriale de l'époque, avec Jacqueline Gourault, alors rapporteure de l'opposition, dans une démarche transpartisane, pour rédiger deux propositions de loi susceptibles de rassembler. Nous avons ainsi déposé deux textes : un sur les normes et un autre visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat, qui a créé le DIFE.
Ce dispositif permet de financer, outre des formations relatives au mandat, des formations destinées à la reconversion des élus. Toutefois, aujourd'hui, le système explose et il est sage de prendre des mesures pour l'encadrer. J'espère que, contrairement à d'autres sujets dont nous débattons en ce moment, cette loi donnera lieu à une sage convergence.
M. Alain Marc . - L'association départementale des maires de l'Aveyron, qui est transpartisane, considère que l'accès à la formation est une usine à gaz et que les inégalités territoriales en matière d'accès à la formation sont très fortes : beaucoup d'élus ruraux ne sont pas formés. Plus on est proche d'un organisme de formation, mieux on est formé ! Il conviendrait de regarder de plus près le fonctionnement de ces organismes de formation. Beaucoup de formations gratuites sont d'ailleurs dispensées par les services de l'État.
Je veux aussi souligner la différence entre la formation nécessaire pour exercer le mandat et la formation à des fins de réinsertion. Cette dernière renvoie au statut de l'élu. Une personne qui doit se mettre en disponibilité totale ou partielle de son activité professionnelle pour exercer son mandat ne retrouvera jamais les droits à la retraite qu'il aurait acquis s'il avait poursuivi sa carrière normalement. Nous devrons un jour régler cette question fondamentale pour notre démocratie.
M. Éric Kerrouche . - Comme notre rapporteure, nous regrettons que le Gouvernement ait procédé par ordonnances. Le texte nous a été transmis treize mois après la promulgation de la loi Engagement et proximité, et non neuf comme cela était prévu. Les mesures proposées par notre rapporteure sont utiles. Je veux insister sur la formation des élus des petites communes : il y a une asymétrie de moyens entre les grandes communes et les plus petites, ce sont pourtant les élus des plus petites collectivités qui auraient davantage besoin de formation, car, faute de services étoffés, ils doivent assumer de nombreuses fonctions. Dans ces communes, les élus ne se distribuent déjà souvent pas d'indemnité, quant à la formation, elle arrive encore après !
En ce qui concerne la mutualisation des dépenses de formation à l'échelle de l'intercommunalité, la souplesse est nécessaire. Ne créons pas une compétence obligatoire, mais une possibilité de créer un service commun de formation. Cela sera un moyen pour de nombreuses petites communes de contourner leurs difficultés financières et d'assurer la montée en compétence des élus.
M. Alain Richard . - Je salue la clarté du rapport de Mme Gatel. Ce projet de loi procède à une remise en ordre bienvenue. La présentation du déficit est peut-être à corriger, car les élus ont cotisé dès l'année 2017, alors que peu de formations ont été réalisées à cette période. Si l'on consolide les chiffres sur plusieurs années, on obtient un déficit inférieur. Néanmoins il convenait d'éviter qu'il ne se creuse et il est pertinent de comptabiliser le DIFE en euros et non plus en heures. Il ne serait pas juste non plus de puiser dans l'enveloppe non utilisée du droit à la formation des élus locaux pour financer le DIFE, car celui-ci constitue un droit personnel. Les associations d'élus y sont d'ailleurs très opposées. Le texte aboutit à un système consolidé. Enfin, il nous faudra aussi gérer la transition en 2021.
M. Guy Benarroche . - Je partage les propos qui ont été exprimés, tant sur la réforme en elle-même que sur les ordonnances. Il a été question des inégalités de formation en fonction des territoires, mais on pourrait aussi évoquer l'inégalité entre les élus de la majorité et de l'opposition, qui peut exister aussi bien dans les grandes communes que dans les plus petites. La capacité à accéder aux formations n'est pas la même.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Mathieu Darnaud a eu raison de rappeler notre émotion lorsque nous avons été dessaisis de ce sujet lors de la loi Engagement et proximité. Merci aussi d'avoir évoqué l'initiative lancée par les maires en Bretagne en partenariat avec l'université de Bretagne-Occidentale pour former les élus. Les associations de maires ont intérêt à passer des accords avec des universités au niveau régional pour trouver les moyens de développer des formations adaptées et de proximité.
Plusieurs d'entre vous ont évoqué les frais de gestion. Ils sont trop élevés, mais il faut savoir que cinquante équivalents temps plein (ETP) sont affectés à cette tâche à la CDC. La Caisse entend ramener ce nombre à vingt grâce aux réformes. Le déploiement d'une plateforme et d'outils numériques devrait y contribuer.
La mutualisation au sein des intercommunalités me semble constituer une bonne réponse pour faciliter l'accès des élus des petites communes à la formation. La formation à distance pourrait aussi être développée. Je rappelle que si les communes ont l'obligation d'inscrire dans leur budget un montant minimum de 2 % des indemnités des élus pour la formation, il ne s'agit nullement d'une obligation de dépense.
Je regrette comme vous que ce sujet n'ait pas été traité dans la loi Engagement et proximité. Le DIFE devrait être avant tout consacré aux formations visant aux reconversions professionnelles. Il faut sensibiliser les élus à l'utilisation des deux enveloppes. En outre, il est bien difficile de cumuler son mandat, son activité professionnelle, une éventuelle charge de famille et un parcours de validation des acquis de l'expérience (VAE) ! Il serait judicieux de travailler avec les universités pour définir des certificats de compétences adaptés aux élus. Un adjoint aux finances ou à l'urbanisme acquiert des compétences qui pourraient être reconnues de la sorte afin de faciliter une VAE.
Il importe de conserver les deux systèmes, celui de 1992 et celui de 2015. L'obligation d'inscription budgétaire des dépenses de formation vise à ce que la collectivité finance les dépenses nécessaires à l'exercice du mandat - urbanisme, finances, prise de parole en public, etc. -, tandis que le DIFE constitue un droit individuel, à la disposition de chaque élu, sans avoir à obtenir l'autorisation de sa collectivité.
Certains médias ont révélé qu'une structure de formation avait réalisé 533 000 euros de chiffre d'affaires pour 191 formations délivrées en 2020. Deux organismes ont capté, en 2019, 40 % du financement du DIFE... Pourtant, la qualité de la formation n'est pas nécessairement corrélée à son coût !
Je partage ce que vous avez dit sur le statut de l'élu. Lors de la loi Engagement et proximité, avec Mathieu Darnaud notamment, nous avons poussé pour développer l'engagement, faciliter l'exercice du mandat et la réinsertion. Le mot « statut » soulève des difficultés, mais nous aurons à nous atteler à cette question : il ne s'agit pas de protéger les élus, mais d'encourager l'engagement citoyen, à travers différentes mesures : par exemple, pourquoi ne pas donner des points de retraite à un élu qui a exercé un certain nombre de mandats ?
En ce qui concerne la formation dans les petites communes, on note des avancées : la mutualisation, l'information annuelle, etc. En vertu du principe de subsidiarité, l'intervention de l'intercommunalité pourrait être utile en matière de formation, car il est possible de mener ensemble des actions et de créer des synergies afin que cela coûte moins cher.
Dans le privé, le montant des droits annuels de formation est de 500 euros, tandis qu'il s'établit autour de 700 euros pour les élus. De même, le coût d'une heure d'intervention est plafonné à 40 euros dans le privé, contre 80 euros dans le cadre de la formation des élus.
Je suis comme vous aussi réservée sur une éventuelle fongibilité entre le DIFE et les sommes non utilisées dans le cadre de la formation des élus financée par les 2 % des indemnités des élus. Le DIFE, en effet, est un droit individuel, à la disposition de chaque élu. Rien n'interdit non plus à une commune d'abonder le DIFE d'un élu, sous réserve d'une délibération de l'assemblée. Si les deux dispositifs devenaient fongibles, je crains aussi que le prix de l'heure de formation n'augmente.
La formation au rôle d'employeur est indispensable. L'élu, s'il doit maîtriser les sujets, n'est pas un technicien, ce n'est pas son rôle. Les guides du CNFPT sont précieux pour l'aider à acquérir les notions fondamentales qui entrent dans ce que je qualifiais de « kit de survie ».
Les organismes de formation doivent aussi être rentables. Il est plus facile pour eux de proposer des offres de formation dans les grandes collectivités où les demandes sont plus nombreuses. Or, il est vrai que ce sont les élus des petites communes qui ont le plus besoin de formation, car ce sont eux qui disposent le moins d'ingénierie. Nous devrons travailler pour faire en sorte que la formation apparaisse comme légitime, et ne soit pas perçue comme une fantaisie.
Enfin, l'ampleur du déficit est peut-être à nuancer, mais il n'en demeure pas moins qu'il convient de sécuriser l'avenir du fonds.
Je vous remercie d'avoir abordé la question de la transition ; en l'état de la rédaction de l'ordonnance les élus qui ont terminé leur mandat en 2020 pourront faire des demandes de formation jusqu'au début du mois de mai et devront les avoir suivies avant la fin du mois de juillet. Il n'est pas sûr que les organismes de formation puissent suivre, encore moins dans le contexte de crise sanitaire. Je remercie Alain Richard d'avoir proposé par son amendement que les formations débutées avant le 22 juillet 2021 puissent se dérouler jusqu'à la fin de l'année.
Notre collègue Guy Benarroche a évoqué le problème de l'inégalité territoriale. Je crois aussi beaucoup à l'inégalité de taille. Les conseillers régionaux ont effectivement plus facilement accès aux formations que les élus des petites communes. Quant au DIFE pour les élus de l'opposition, il est un droit acquis pour tous les élus. Chaque élu est libre d'utiliser son DIFE comme il l'entend. La seule difficulté, c'est quand un élu de l'opposition demande à suivre une formation dans le cadre fixé par la loi du 3 février 1992.
M. Alain Marc . - Je souhaite préciser que l'Association départementale des maires de l'Aveyron est un des premiers organismes agréés. Sur 4 000 élus locaux, 1 000 ont été formés l'année dernière. C'est la preuve que lorsque les associations départementales des maires sont agréées l'on parvient à aller au plus près des élus locaux.
M. François-Noël Buffet , président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à l'exercice, à la gestion et au financement des droits à la formation des élus locaux.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-10 tend à rejeter la ratification de l'ordonnance relative à la formation des élus locaux. Au vu de nos échanges, cela me semblerait inopportun. Avis défavorable.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 1 er
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-14 tend à rétablir la possibilité de cumul des crédits de formation sur toute la durée du mandat.
M. Alain Marc . - Si les 500 000 élus locaux se mettaient à cumuler leur droit à la formation, le système exploserait !
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Le pire n'est jamais certain ! Des outils existent pour prévenir les éventuels débordements financiers.
L'amendement COM-14 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-15 tend à clarifier les dispositifs de cofinancement des formations éligibles. Comme en droit privé, des abondements sont possibles, y compris par la collectivité. Ces abondements ne pourront pas amputer le montant des crédits dont chaque élu peut bénéficier.
L'amendement COM-15 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-4 prévoit une obligation de formation pour l'ensemble des élus municipaux. Cet amendement est satisfait par l'amendement que je propose, qui permet à tous les élus de disposer d'une formation de type « kit de survie » en début de mandat. Par ailleurs, cet amendement n'est pas exhaustif puisqu'il ne couvre pas le champ de toutes les collectivités.
Mme Cécile Cukierman . - Je le retire !
L'amendement COM-4 est retiré.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-11 tend à inscrire l'exigence financière d'équilibre du fonds dans le cadre d'une gestion pluriannuelle. Il s'agit de garantir la prévisibilité du fonds grâce à la formulation triennale par le CNFEL. Nous poursuivons la discussion avec le Gouvernement sur ce sujet. La situation dégradée dans laquelle se trouve aujourd'hui le fonds du DIFE ne permet pas de prévisibilité sérieuse, sauf à diminuer très sévèrement les droits. Une date de mise en oeuvre d'un dispositif plus ambitieux pourrait être envisagée en 2023.
L'amendement COM-11 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Le CNFEL dispose de trois leviers pour rééquilibrer le fonds : la valeur des droits que les élus acquièrent, les conditions de prise en charge des formations et le montant de cotisation des élus. L'amendement COM-12 tend à prévoir une priorisation des leviers. Il s'agit d'éviter de diminuer la valeur des droits des élus locaux et d'augmenter le montant de leurs cotisations.
M. Mathieu Darnaud . - Il existe une demande forte en matière de qualité, mais il faut aussi que les formations épousent les problématiques et les thématiques territoriales. L'augmentation du nombre d'élus comme condition pour équilibrer financièrement l'architecture globale me paraît risquée, notamment en termes de qualité.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Ce n'est pas une obligation, seulement une possibilité. Le CNFEL saura se montrer attentif. Je n'aime pas fixer des seuils, qui sont trop simples pour être intelligents. Nous essayons uniquement de nous montrer raisonnables et efficients.
L'amendement COM-12 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-13 est une innovation qui va dans le sens des propositions du Sénat. Le CNFEL présente aujourd'hui des propositions pour équilibrer le fonds et le Gouvernement décide à sa guise. C'est insuffisant. Nous proposons donc d'adopter des dispositions qui prévalent pour le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Le CNFEL délibèrera sur des propositions et si le ministre ne les reprend il sera tenu de communiquer au CNFEL des informations complémentaires. Le pouvoir est donc laissé au politique, mais il ne pourrait pas balayer d'un revers de main l'avis du CNFEL.
L'amendement COM-13 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Les amendements COM-3 et COM-8 en discussion commune prévoient que le montant annuel de droits pour chaque élu est fixé pour trois ans. Je crois avoir répondu à ces deux amendements. Peut-être faut-il attendre d'avoir atteint le régime de croisière ? Demande de retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
L'amendement COM-8 est retiré.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-16 tend à améliorer les informations disponibles pour les élus locaux sur la plateforme leur permettant de connaître le montant de leur droit individuel à la formation et de s'inscrire aux différentes formations éligibles au DIFE.
L'amendement COM-16 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-17 tend à compléter la liste des contenus disponibles gratuitement. C'est le « kit de survie » de l'élu que j'ai évoqué.
L'amendement COM-17 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-6 prévoit un équilibre des représentations politiques au sein du CNFEL. Le CNFEL est composé pour moitié d'élus locaux selon des règles de représentation politique qui prennent en compte la taille des collectivités. Dans les plus petites communes, il y a peu d'appartenances politiques déclarées. Avis défavorable.
Mme Cécile Cukierman . - Notre volonté est d'affirmer que la diversité politique existe, y compris dans les organismes de formation. Personne n'est dupe de ce qui s'y passe depuis quelques mois. Nous le répéterons en séance. Nous ne doutons pas qu'ainsi ces grandes associations d'élus, qui ont le souci du pluralisme, auront à coeur, au moment de désigner les représentants au CNFEL, de garantir cette diversité, qui est si difficile à inscrire de façon législative, mais qui est néanmoins la garante de notre démocratie.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-18 vise à clarifier le rôle de la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire des fonds du DIFE, en lui permettant de siéger au sein du CNFEL, mais avec voix consultative.
L'amendement COM-18 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-5 rectifié prévoit la publication du rapport annuel d'activité du CNFEL. J'y suis favorable. C'est une mesure de transparence.
Mme Cécile Cukierman . - À l'heure où des suspicions peuvent se faire jour, il est important de montrer que l'on n'a rien à cacher, y compris lorsqu'il s'agit d'organismes de formation avec des connotations politiques.
L'amendement COM-5 rectifié est adopté.
L'amendement COM-2 est retiré.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-19 vise à assurer la qualité des formations délivrées par les organismes de formation aux élus. Nous proposons notamment d'encadrer le recours à la sous-traitance. Il s'agit d'éviter le contournement des nouvelles exigences de qualité pesant sur les organismes de formation agréés. Ceux-ci ne pourront sous-traiter qu'à la condition de justifier la nécessité de celle-ci. Cette nécessité peut être caractérisée par le besoin d'une expertise, d'un savoir particulier ou par l'insuffisance ponctuelle d'effectifs. Nous interdisons également la sous-traitance de second rang des formations liées à l'exercice du mandat des élus locaux.
L'amendement COM-19 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-20 .
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Les amendements identiques COM-1 rectifié ter et COM-9 rectifié bis concernent le régime de transition. Les élus ayant terminé leur mandat en 2020 ont acquis des droits comptabilisés en heures. Or nous allons passer à un décompte en euros. Il importe d'opérer cette transition d'un système à l'autre de façon transparente et sécurisée.
En l'état actuel de l'ordonnance, les élus sont confrontés à des délais très serrés : ils ont jusqu'au début du mois de mai 2021 pour s'inscrire à des formations, qu'ils doivent effectuer avant le 21 juillet 2021. Ces deux amendements, de manière pertinente, permettent que des formations commencées avant le 21 juillet 2021 puissent être poursuivies jusqu'en décembre 2021. Cette proposition est d'un grand réalisme. J'y suis donc favorable.
M. Alain Richard . - Nous avons deux problèmes à régler : celui de la temporalité et de l'extinction des droits, et celui du taux de conversion en euros. Il faudra demander au Gouvernement son avis sur le sujet, car il importe de conclure.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - Ce deuxième volet de la question est effectivement important. Nous travaillons activement avec le Gouvernement pour trouver une solution dans la perspective de la séance.
Les amendements COM-1 rectifié ter et COM-9 rectifié bis sont adoptés, de même que l'amendement rédactionnel COM-21 .
Articles additionnels après l'article 2
L'amendement de coordination COM-22 est adopté.
Mme Françoise Gatel , rapporteure . - L'amendement COM-7 tend à supprimer la délibération des collectivités cofinançant une formation. Certes, les élus peuvent exercer librement une partie de leurs droits à la formation. Toutefois, lorsque ce droit individuel est complété par un abondement complémentaire des collectivités qui s'ajoute au DIFE, il apparaît normal que ces mêmes collectivités puissent contrôler et encadrer leur participation à ce financement. Il y va de la transparence et de la clarté du dispositif.
Par ailleurs, cela met à l'abri de toute forme de favoritisme. Au surplus, les élus pourront toujours financer, sans avoir recours à un cofinancement, des formations que des collectivités auraient refusé de cofinancer. J'émets donc un avis défavorable.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
|
|||
|
M. WATTEBLED |
10 |
Rejet de la ratification |
Rejeté |
|
Articles additionnels après l'article 1 er |
|||
|
Mme GATEL, rapporteure |
14 |
Rétablissement de la possibilité de cumul sur toute la durée du mandat du DIFE |
Adopté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
15 |
Multiplication et clarification des dispositifs de cofinancement des formations éligibles au titre du DIFE |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN |
4 |
Obligation de formation pour l'ensemble des élus municipaux |
Retiré |
|
Mme GATEL, rapporteure |
11 |
Fixation d'une estimation prévisionnelle et pluriannuelle du montant annuel du DIFE |
Adopté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
12 |
Priorisation des leviers mobilisables afin de rétablir l'équilibre financier du DIFE |
Adopté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
13 |
Renforcement des prérogatives du CNFEL |
Adopté |
|
M. SUEUR |
3 |
Fixation pour trois ans du montant annuel de DIFE |
Rejeté |
|
Mme CUKIERMAN |
8 |
Fixation pour trois ans du montant annuel de DIFE |
Retiré |
|
Mme GATEL, rapporteure |
16 |
Renforcement des informations relatives au DIFE sur le service dématérialisé du DIFE |
Adopté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
17 |
Extension des contenus de formation disponibles sur la plateforme dématérialisée |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN |
6 |
Composition du CNEFL |
Rejeté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
18 |
Représentation de la CDC au sein du CNFEL |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN |
5 rect. |
Publicité du rapport annuel du CNFEL |
Adopté |
|
M. SUEUR |
2 |
Suppression du conseil d'orientation |
Retiré |
|
Mme GATEL, rapporteure |
19 |
Renforcement des conditions de sous-traitance par les organismes de formation agréés |
Adopté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
20 |
Amendement de clarification rédactionnelle |
Adopté |
|
M. RICHARD |
1 rect. ter |
Extension de la période de transition |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN |
9 rect. bis |
Extension de la période de transition |
Adopté |
|
Mme GATEL, rapporteure |
21 |
Amendement d'amélioration rédactionnelle |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 2 |
|||
|
Mme GATEL, rapporteure |
22 |
Amendement de coordination |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN |
7 |
Suppression de la délibération de la collectivité en cas de cofinancement d'une formation |
Rejeté |