Projet de loi de finances pour 2021 : Outre-mer

B. LA PROMESSE DE RÉAFFECTATION EN CRÉDITS BUDGÉTAIRES DES DÉPENSES FISCALES SUPPRIMÉES EN LFI 2019 EST TENUE, MAIS DEVRA ÊTRE ASSURÉE EN EXÉCUTION ET DANS LA DURÉE

1. Un remplacement de dépenses fiscales en dépenses budgétaires en apparence respecté

Parallèlement à ces mesures de rationalisation, la loi de finances pour 2019 a supprimé ou limité deux dépenses fiscales :

- la TVA non perçue récupérable (TVA NPR), qui représentait une dépense fiscale annuelle de 100 millions d'euros, a été supprimée ^{8 ( * )} . Les rapporteurs spéciaux, qui avaient relevé que cette dernière était jugée opaque, non ciblée, difficile à contrôler et à chiffrer sans qu'aucun impact réel sur les prix ou sur l'économie ultramarine ne puisse être établi, ne s'étaient pas opposés à cette suppression ;

Le fonctionnement de la TVA non perçue récupérable

L'article 295 du code général des impôts prévoyait une série d'exonérations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au profit des départements d'outre-mer.

En particulier, le 5° du 1 de l'article 295 précité exonérait de TVA, dans les départements de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion ^{9 ( * )} :

- les importations de matières premières et de produits dont la liste, fixée « par arrêtés conjoints du ministre de l'économie et des finances et du ministre d'État chargé des départements d'outre-mer » est établie au 1 de l'article 50 undecies et au I de l'article 50 duodecies de l'annexe IV du code général des impôts ;

- la vente et les livraisons à soi-même des produits similaires fabriqués localement.

L'article 30 de la loi du 27 mai 2009 ^{10 ( * )} a inscrit le principe de la TVA NPR dans la loi , en créant un article 295 A au sein du code général des impôts. Cette déduction ne s'appliquait qu'aux « biens d'investissement neufs » acquis ou importés.

Le taux normal de TVA était, dans ces territoires, de 8,5 %, la subvention à l'achat de tels biens s'élevait donc à 8,5 % du montant des biens d'investissement neufs.

Source : commission des finances

- la réduction d'impôt sur le revenu applicable aux contribuables domiciliés dans les départements d'outre-mer, dont les limites ont été abaissées ^{11 ( * )} . La commission des finances avait à cet égard estimé que l'efficacité de cette dépense fiscale était sujette à caution, et que ses effets étaient concentrés sur les hauts revenus, en contradiction avec la finalité de l'impôt sur le revenu et ne s'étaient donc pas opposée à son recentrage ^{12 ( * )} .

La réduction de l'impôt sur le revenu dans les DOM

D'une manière générale, le calcul de l'impôt sur le revenu obéit aux mêmes règles dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte) que dans l'hexagone. Ainsi, l'impôt brut obtenu en appliquant le même barème qu'en métropole supporte, s'il y a lieu, le plafonnement des effets du quotient familial.

Toutefois, en vertu d'une disposition en vigueur depuis 1960, modifiée et codifiée depuis lors au 3 du I de l'article 197 du code général des impôts (CGI), pour les contribuables domiciliés dans ces départements, le montant de l'impôt obtenu par application du barème est diminué d'une certaine proportion.

Avant le 1 ^er janvier 2019, le montant de l'impôt ainsi déterminé était ainsi réduit :

- de 30 % dans la limite de 5 100 euros, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ;

- de 40 % dans la limite de 6 700 euros, pour les contribuables domiciliés dans le département de Guyane et de Mayotte.

La loi de finances pour 2019 a modifié les limites de cette réduction selon les modalités suivantes :

Source : commission des finances du Sénat

Le Gouvernement s'était engagé à « convertir » cette dépense fiscale en dépenses budgétaires, considérées comme plus « pilotables ».

Aussi, en contrepartie de la suppression du mécanisme de la TVA NPR, le gouvernement avait prévu de mobiliser l'équivalent de cette dépense fiscale en dépense budgétaire, soit 100 millions d'euros, afin de favoriser le développement économique des territoires, rassemblés principalement dans la nouvelle action 04 « Financement de l'économie » du programme 138 « Emploi outre-mer ».

De même, le gain budgétaire dégagé par l'abaissement de la réduction d'impôt sur le revenu devait être dédié au financement de l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI).

La commission des finances avait alors indiqué que si cette volonté de rationalisation était bienvenue, elle devait être accueillie avec une extrême prudence. Si le caractère pilotable des dépenses budgétaires permet un meilleur ciblage que la dépense fiscale, il n'offre aucune garantie quant à leur pérennité.

Au total, la sincérité de la conversion des dépenses fiscales en dépenses budgétaires pilotables ne peut donc être pleinement appréciée que dans la durée .

En apparence, ces promesses sont tenues puisque l'évolution des crédits budgétaires de la mission, en augmentation de 15,18 % en AE et de 10,20 % en CP, depuis la loi de finances initiale pour 2018 a largement dépassé le montant des dépenses fiscales supprimées.

Variation des principales actions concernée par la réaffectation
des dépenses fiscales supprimées en 2019

(en millions d'euros)

	LFI 2018		Dépenses fiscales rebudgétisées en PLF 2019		LFI 2019		PLF 2021		Variation LFI 2018 retraitée / PLF 2021
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 2 - Aide à l'insertion et à la qualification	247,5	252,5	4,0	4,0	249,7	253,5	259,6	251,5	3,13%	-2,02%
Action 4 - Financement de l'économie	-	-	50,0	50,0	23,5	23,0	24,3	24,3
Total P138	1306,6	1333,3	54,0	54,0	1780,8	1747,0	1851,1	1841,7	26,50%	24,68%
Action 2 - Aménagement du territoire	161,1	165,6	25,5	19,5	185,0	174,2	203,2	146,5	8,17%	-26,39%
Action 3 - Continuité territoriale	41,1	41,1	1,5	1,5	42,1	41,8	43,5	38,3	1,99%	-11,17%
Action 4 - Action sanitaire, sociale, culturelle...	19,5	19,6	4,0	4,0	19,6	21,2	5,7	5,7	-315,77%	-317,70%
Action 6 - Insertion économique	0,9	0,9	-	-	0,9	0,9	1,0	1,0
Action 7 - FEI	40,0	36,0	70,0	29,0	110,0	65,0	110,0	67,0	0,00%	2,99%
Action 8 - Appui à l'accès au financement bancaire	46,5	17,3	15,0	12,0	39,3	32,4	39,3	17,8	-56,23%	-64,58%
Total P123	796,6	733,4	116,0	66,0	880,6	791,6	828,8	593,3	-10,11%	-34,74%
TOTAL MISSION	2103,2	2066,7	170,0	120,0	2661,4	2575,7	2679,9	2435,0	15,18%	10,20%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

2. Un engagement mis à mal par la sous-exécution des actions supposées connaître une augmentation

La sous-exécution des actions censées compenser ces suppressions de dépenses fiscales est toutefois préoccupante.

Le gain budgétaire dégagé par l'abaissement de la réduction d'impôt sur le revenu, de l'ordre de 70 millions d'euros, devait être dédié à l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI), dont les crédits devaient être maintenus à 65 millions d'euros ^{13 ( * )} en CP et 110 millions d'euros en AE sur la durée du quinquennat.

Les rapporteurs spéciaux avaient indiqué que si cette volonté de rationalisation des dépenses fiscales était bienvenue, elle devait être accueillie avec une extrême prudence ^{14 ( * )} . Si le caractère pilotable des dépenses budgétaires permet un meilleur ciblage que la dépense fiscale, il n'offre aucune garantie quant à leur pérennité. Cette question se posait, par ailleurs, avec une prégnance particulière pour le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), qui avait déjà fait l'objet, par le passé, de promesses d'abondement qui n'ont pas été honorées, ou de sous-exécutions importantes, comme en 2018 ^{15 ( * )} .

Malgré l'engagement du Gouvernement, l'année 2019 ne fait pas exception à cette règle. Le FEI fait en 2019 l'objet d'une sous-consommation élevée, puisque les montants exécutés sont inférieurs de 26,8 % en AE et de 27,2 % en CP à ceux prévus.

Évolution et exécution des crédits du fonds exceptionnel d'investissement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Au total, les rapporteurs spéciaux regrettent que les craintes exprimées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 se soient révélées pleinement fondées. Ils constatent que la suppression de la TVA NPR et l'abaissement de l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les contribuables des DOM ne se sont pas pleinement transformées en dépenses budgétaires de niveau équivalent, entrainant une perte financière nette pour les outre-mer.

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* ⁸ Article 17 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁹ La Guyane était exclue de ces exonérations, la TVA ne s'y appliquant pas.

* ¹⁰ Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer - art. 30 (V).

* ¹¹ Article 15 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ¹² Rapport général n° 147 (2018-2019) de MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.

* ¹³ Chiffre ramené à 60 millions d'euros en 2020.

* ¹⁴ Rapport général n° 147 (2018-2019) de MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.

* ¹⁵ Les crédits consommés par ce dernier étaient alors inférieurs de 3,2 millions d'euros en AE et de 6,78 millions d'euros en CP à la prévision.