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N° 138 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 , Par M. Jean-François HUSSON, Rapporteur général, Sénateur |
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TOME III LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de finances) |
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ANNEXE N° 2 ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT |
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Rapporteure spéciale : Mme Isabelle BRIQUET |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500 Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE
SPÉCIALE
1. La mission « Administration générale et territoriale de l'État » retrace les crédits affectés à l'action territoriale de l'État, à la vie politique, cultuelle et associative et au pilotage des principales politiques du ministère de l'intérieur. D'importantes évolutions sont en cours sur la mission, résultant principalement de la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE).
2. Après le report du second tour des élections municipales en 2020, l'éventuel report des élections départementales et régionales devrait bientôt être tranché. Le rapport Debré, rendu au Gouvernement le vendredi 13 novembre 2020, recommande de repousser à la fin du mois de juin 2021 les élections . Concernant la mission, le surcoût lié à l'épidémie n'a pas fait l'objet d'une budgétisation spécifique, le ministère de l'intérieur indiquant simplement qu'il serait éventuellement financé par des dégels et des redéploiements de crédits . En tout état de cause et, de même que pour les élections municipales, les surcoûts liés à la mise en oeuvre des mesures sanitaires devraient être intégralement pris en charge par l'État.
3. Concernant les emplois du ministère, après que les programmes de la mission ont été soumis à des schémas d'emplois particulièrement exigeants au cours des dernières années, en particulier en 2019 et en 2020, la pression sur les réductions d'effectifs devrait se ralentir en 2021. Sur le programme 354 « Administration territoriale de l'État », aucune baisse nouvelle n'est prévue pour 2021 .
4. D'après les éléments de bilan réunis par la rapporteure spéciale, les objectifs du plan préfecture nouvelle génération (PPNG) sont loin d'être atteints . Alors que, d'une part, la mise en oeuvre des centres d'expertise ressources titres (CERT) n'a pas suscité les économies d'emplois envisagées et que, d'autre part, les redéploiements d'emplois ont ciblé prioritairement les services dédiés aux étrangers dans le contexte de renforcement des dynamiques migratoires, le redéploiement vers les missions prioritaires des préfectures, et notamment le contrôle de légalité, n'a pas pu être mis en oeuvre. Par ailleurs, les CERT fonctionnant à flux tendus et ne disposant pas de marges de manoeuvre opérationnelle, la rapporteure spéciale s'inquiète d'éventuelles tensions dans la mise en oeuvre de la carte nationale d'identité électronique, supposée être systématiquement délivrée à compter d'août prochain.
5. Des enseignements doivent également être tirés de la difficile mise en oeuvre de la dématérialisation des titres sécurisés, en particulier à destination des publics les plus fragiles, n'ayant pas toujours accès aux outils numériques. Le Défenseur des droits et la Cour des comptes ont analysé les insuffisances de cette réforme et ont notamment souligné le grand manque d'anticipation de la réforme, en particulier s'agissant des publics ne maîtrisant pas les outils informatiques . Il semble néanmoins que ces critiques aient été entendues par l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui travaille actuellement avec des associations spécialisées pour rendre la nouvelle version du site plus accessible.
6. Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » finance également le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui couvre aussi des actions relatives à la radicalisation. Alors que le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR) devrait voir son rôle renforcé via l'intégration de nouvelles missions liées à la prévention des dérives sectaires et au « contre discours républicain », la rapporteure spéciale note cependant que les crédits du FIPD ne sont pas en phase avec les annonces de la ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, en charge de la citoyenneté, Marlène Schiappa. En ce sens, elle propose un amendement de 3,84 millions d'euros pour porter les crédits du FIPDR au niveau annoncé.
7. La réforme de l'OTE implique d'importants mouvements sur la mission , l'année 2021 devant être marquée par la mise en place des secrétariats généraux communs aux directions départementales interministérielles et aux préfectures. Cette évolution va dans le sens d'un renforcement des mutualisations au sein de l'administration territoriale de l'État, ce que la rapporteure spéciale ne peut que saluer.
8. Le ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports étant désormais chargé de la mise en oeuvre du service national universel, le transfert des missions sport, jeunesse et vie associative aux services académiques de l'État apparaît également pleinement justifié.
9. Les grands projets numériques du ministère doivent être renforcés. D'après les informations transmises par la direction du numérique (DNUM), les services de secours utilisent encore aujourd'hui un système radio recourant à « une technologie comparable à la technologie 2G des réseaux commerciaux des années 1990 . » Sur des enjeux aussi importants que le secours aux personnes et la sécurité publique, la modernisation doit constituer une priorité absolue. De ce point de vue, les moyens affectés par la mission « Plan de relance » au « Réseau radio du futur » ne sont aucunement nouveaux mais correspondent à la même dotation que celle accordée en 2019 et en 2020.
10. Enfin, alors que le processus de la labellisation des maisons Frances services (MFS) est en cours, la rapporteure spéciale considère qu'il est urgent que l'État s'applique à lui-même la règle qu'il a fixé à l'ensemble des MFS, à savoir la présence minimale de deux équivalents temps plein (ETP) par maison de services au public .
L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 95 % des réponses étaient parvenues à la rapporteure spéciale en ce qui concerne la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
La mission « Administration générale et territoriale de l'État » retrace les crédits affectés à l'action territoriale de l'État, à la vie politique, cultuelle et associative et au pilotage des principales politiques du ministère de l'intérieur. Depuis la loi de finances initiale pour 2020, elle se compose de trois programmes :
- le nouveau programme 354 « Administration territoriale de l'État », qui porte les moyens du réseau préfectoral mais également ceux des services placés sous l'autorité des préfets de région et des directions départementales interministérielles. En 2021, il devrait être doté de 2,37 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit 56,4 % des dotations totales de la mission ;
- le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative », qui finance les expressions de la vie politique du pays, certaines actions associatives et des dépenses concernant les cultes (437,4 millions d'euros en 2021, contre 236 millions d'euros en 2019), en forte hausse du fait de l'organisation des élections départementales et régionales ;
- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », qui constitue un programme « réservoir » et finance les moyens généraux du ministère de l'intérieur ainsi que certains dispositifs de subventions de ce dernier (1 388 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1 408 millions d'euros, en crédits de paiement, soit 33 % des dotations totales de la mission).
Évolution des crédits de la mission
(en millions d'euros)
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Exécution 2019 |
LFI 2020 |
PLF 2021 |
Évolution 2019/ 2021 |
Évolution 2020/ 2021 |
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Programme 354 - Administration territoriale de l'État |
AE |
1 701 |
2 457 |
2 367 |
+ 44,4 % |
- 3,7 % |
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CP |
1 699 |
2 325 |
2 365 |
+ 36,8 % |
+ 1,7 % |
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Programme 232 - Vie politique, cultuelle et associative |
AE |
188 |
241 |
438 |
+ 28,1 % |
+ 81,8 % |
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CP |
187 |
236 |
427 |
+ 26,0 % |
+ 81,1 % |
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Programme 216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
AE |
882 |
1 348 |
1 388 |
+ 52,8 % |
+ 3,0 % |
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CP |
939 |
1 409 |
1 409 |
+ 50,1 % |
0,0 % |
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Total mission |
AE |
2 772 |
4 046 |
4 193 |
+ 46,0 % |
+ 3,6 % |
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CP |
2 826 |
3 970 |
4 201 |
+ 40,5 % |
+ 5,8 % |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
I. EN 2021, LA PRESSION SUR LES DÉPENSES PILOTABLES DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR SE RÉDUIT
A. L'ANNÉE 2021 DEVRAIT ÊTRE MARQUÉE PAR UNE DIMINUTION DE LA PRESSION SUR LES EMPLOIS DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
1. Les réductions d'effectifs du plan « préfecture nouvelle génération » devaient permettre des redéploiements vers les missions prioritaires et une réduction de la masse salariale globale
Engagé par la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et sous-préfectures 2016-2018, le plan « préfecture nouvelle génération » (PPNG) visait deux objectifs, à savoir mettre en oeuvre la dématérialisation des titres et renforcer certaines missions prioritaires que sont :
- la sécurité et l'ordre public, notamment via un renforcement des cabinets de préfets, avec la création d'un nouveau poste de directeur des sécurités ;
- l'amélioration de la coordination des politiques publiques ;
- le renforcement des moyens du contrôle de la légalité ;
- la lutte contre la fraude documentaire.
Le premier volet de la réforme concernait la délivrance des titres et s'est traduit par la fermeture des guichets d'accueil dans les préfectures et par l'ouverture de 58 centres d'expertise et de ressources titres (CERT). Ces derniers sont consacrés à l'instruction des demandes de titres d'identité (cartes d'identité et passeport), et aux permis de conduire et certificats d'immatriculation des véhicules (CIV).
Cette nouvelle organisation, une fois pris en compte les redéploiements de personnel vers les missions prioritaires, devait permettre de générer une économie de 1 300 emplois .
Les gains de productivité ont cependant été surévalués. La création de nouvelles procédures et leur dématérialisation n'ont pas résulté en une réduction aussi considérable qu'attendue des besoins en moyens humains.
Dès le 1 er janvier 2019, le Gouvernement a donc été contraint de mettre en oeuvre un « plan de renfort exceptionnel en agents non titulaires », ainsi que le fléchage de 50 équivalents temps plein (ETP) vers les CERT, en particulier ceux dédiés aux cartes d'immatriculation des véhicules . Les CERT cartes grises ont en effet connu d'importantes difficultés, de même que les services en charge des échanges de permis étrangers et la délivrance de permis internationaux. Au total, les renforts de contractuels ont représenté 316 ETP, soit 8,5 millions d'euros. Les dépassements de plafond d'emplois en 2020 devraient également bénéficier en partie aux CERT.
En dépit de ce soutien, les difficultés sont toujours bien réelles. En particulier, le stock accumulé de demandes de carte grise ayant fortement augmenté à partir de cet été , il a été nécessaire de renforcer de nouveau en octobre les services dédiés de 15 ETP. De même, concernant les demandes de carte nationale d'identité et de passeport, le ministère de l'intérieur indique que « la situation a pu s'améliorer pendant la crise sanitaire sous l'effet de la mobilisation pendant le confinement des équipes de ces CERT et de la fermeture par les mairies de beaucoup de sites où habituellement les usagers pouvaient déposer leur demande ou récupérer leur titre . » 1 ( * ) . Le confinement aurait ainsi permis aux CERT de rattraper le retard accumulé du fait de la hausse de 8,1 % des demandes entre les mois de janvier 2020 et janvier 2019.
Les CERT ne sont donc absolument pas armés pour faire face aux moindres variations d'activité. D'après les échanges avec le directeur de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT), auditionné par la rapporteure spéciale, ils seraient calibrés pour fonctionner à flux constant, des renforts permettant éventuellement de prendre en charge les surplus de demandes.
Alors que la carte nationale d'identité électronique (CNIe) doit impérativement être déployée à partir de l'été 2021 2 ( * ) , de fortes variations d'activité devraient intervenir en cours d'année. La directrice générale de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) l'a indiqué à la rapporteure spéciale lors de son audition : il est parfaitement envisageable que certaines demandes soient retardées dans l'attente de la nouvelle CNIe et que des demandes « de confort » soient faites, le nouveau format « carte de crédit » étant plus aisé à transporter.
Il y a donc lieu de s'interroger sur le calibrage des CERT, qui ne sont pas capables à ce jour d'intégrer une hausse des demandes de titres. Il semble indispensable de consolider la réforme pour éviter que la moindre variation du niveau des demandes entraine des retards et pénalise les usagers.
Néanmoins compte tenu du recours important à des emplois contractuels, il convient de veiller à l'évolution de ce type d'emploi sur des missions de service public.
La question des dispositifs de recueil (DR), installés principalement dans les mairies pour permettre d'enregistrer les informations et les empreintes digitales des demandeurs de titre, est également essentielle. Au 1 er janvier 2020, 4 066 dispositifs de recueil étaient en fonctionnement dans 2 346 communes .
D'après les informations fournies par la directrice générale de l'ANTS, il est « prévu de déployer de nouveaux dispositifs de recueils en renforçant les communes déjà équipées et en augmentant le maillage territorial afin de faire face à l'augmentation prévisible du nombre de recueils d'empreintes. Des scenarios sont à l'étude et des discussions auront lieu avec l'AMF sur ce sujet . »
Toutefois, pour faciliter l'accès de l'ensemble de la population, en particulier dans les territoires les plus isolés, la rapporteure spéciale considère que la possibilité de mettre en oeuvre des DR mobiles doit être étudiée , afin de permettre à l'ensemble des demandeurs de titres de réaliser plus facilement leurs démarches.
2. Les efforts de réduction d'effectifs concernant les titres n'ont que peu permis de dégager des marges de manoeuvre pour les fonctions prioritaires des préfectures
Une fois pris en compte les objectifs de réduction des effectifs au niveau du ministère, une part des réductions d'effectifs opérées sur la délivrance des titres, 603 emplois devaient être redéployés sur quatre thèmes : la lutte contre la fraude documentaire, l'expertise juridique et le contrôle de légalité, la coordination territoriale des politiques publiques et l' item sécurité et gestion de crise .
Alors qu'au 31 décembre 2015, 2 391 ETP étaient dédiés à ces missions, l'objectif de 2 994 ETP devait initialement être atteint d'ici la fin de l'année 2020. Or, d'après les informations transmises à la rapporteure spéciale, il restait encore à recruter 231 ETP au mois de janvier.
Cependant, les schémas d'emplois du ministère de l'intérieur ont contraint les créations de postes sur ces missions prioritaires. En 2019, le schéma d'emplois du programme 354 imposait une baisse de 200 ETP, puis de 471 ETP en 2020.
Par ailleurs, la crise migratoire a contraint de renforcer prioritairement les emplois dédiés à cette mission. Sur la période 2016-2020, 327 ETP ont été affectés aux services en charge de l'instruction du séjour, de l'asile et de l'éloignement.
Par ailleurs, dans le cadre du PPNG, le ministère de l'intérieur a mené une stratégie de repyramidage des emplois, afin de faire évoluer les effectifs de l'administration territoriale vers davantage de postes plus qualifiés .
Entre 2016 et 2020, on constate ainsi, sur le programme, une augmentation de 1 000 agents de catégorie A et de 900 agents de catégorie B, s'accompagnant d'une diminution de 2 800 agents de catégorie C 3 ( * ) .
Pour accompagner les réformes prévues en 2021 et pour consolider les évolutions du PPNG, le schéma d'emplois devrait se stabiliser l'année prochaine, afin de limiter la pression sur les administrations et d'assurer la préservation de leurs missions prioritaires.
Compte tenu des fortes réductions constatées et des difficultés de fonctionnement rencontrées dans les CERT, la rapporteure spéciale considère que cette préservation des emplois, dans un contexte de réformes de grande ampleur et de crise sanitaire, est indispensable . Certaines missions prioritaires, comme le contrôle de la légalité, n'ont en effet été que peu renforcées.
3. Le contrôle de la légalité, des efforts à confirmer
Après une dizaine d'années de forte mise à contribution du contrôle de légalité aux plans de réduction d'effectifs, le PPNG a redéfini cet objectif comme prioritaire. Au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), 558 ETP avaient été supprimés entre 2009 et 2012 sur ce poste. Si, depuis 2012, cette mission a été proportionnellement moins mise à contribution dans les réductions d'effectifs, aucun nouvel emploi n'y était fléché.
Malgré les objectifs initiaux du PPNG en matière de renforcement des pôles de contrôle de la légalité, la traduction budgétaire n'a été que très limitée : tant les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des CERT que la gestion de la vague migratoire ont capté l'intégralité des emplois disponibles.
En 2020, les effectifs prévisionnels affectés sur les missions de contrôle de légalité en préfecture étaient encore en légère baisse de 1 % par rapport à 2019, soit une baisse de 9 ETPT. Cette baisse est légèrement inférieure à celle qui s'applique au niveau de la mission mais ne reflète aucunement la dynamique initialement prévue par le Gouvernement . En 2020, 53 % des préfectures ont réduit les effectifs dédiés à ce contrôle.
La rapporteure spéciale considère donc qu'il est indispensable de renforcer les moyens du contrôle de légalité, qui constitue à la fois une garantie pour l'État, assuré du respect de la loi sur l'ensemble du territoire, et pour les élus locaux, confiants sur la sécurité juridique de leurs actes.
Les objectifs du PPNG doivent ainsi impérativement être remplis . Il convient de renforcer la qualité de ce contrôle et les qualifications des agents. Le repyramidage opéré sur les missions de contrôle de légalité pour aller vers des emplois plus qualifiés apparaît de ce point de vue aller dans le bon sens.
De plus, la montée en compétence via la spécialisation de certains services à compétence nationale ou interdépartementale est également souhaitable, à l'image du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité situé à Lyon .
Pour autant, les objectifs de renforcement des compétences des agents ne doivent pas conduire à déconnecter ce contrôle des territoires : l'équilibre est certes difficile à trouver, mais le contrôle de légalité doit d'abord nourrir le dialogue entre les élus et les services de l'État.
* 1 Audition par la rapporteure spéciale de la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT).
* 2 À compter du 2 août 2021, seules des CNIe pourront être octroyées, au titre du règlement (UE) n° 2019/1157 du Parlement et du Conseil du 20 juin 2019 relatif au renforcement de la sécurité des cartes d'identité des citoyens de l'Union et des documents de séjour délivrés aux citoyens de l'Union et aux membres de leur famille exerçant leur droit à la libre circulation.
* 3 Essentiellement par non remplacement des départs à la retraite. Parmi ces suppressions, 900 ont permis de financer les nouveaux emplois de catégorie A et B.