PREMIÈRE
PARTIE
LA POURSUITE DU PIA 3
I. UN TROISIÈME PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR PARVENU À MATURITÉ
A. UNE MISSION BUDGÉTAIRE DOTÉE DE 10 MILLIARDS D'EUROS SUR LA PÉRIODE 2018-2022
1. Des crédits rassemblés au sein d'une mission budgétaire dédiée « Investissements d'avenir »
Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) a été adopté en loi de finances initiale pour 2017 1 ( * ) et doté de 10 milliards d'euros . Les crédits du PIA 3 sont retracés au sein du budget général au travers de la mission « Investissements d'avenir ».
Il succède ainsi au PIA 1, lancé en 2010 2 ( * ) et doté de 35 milliards d'euros et au PIA 2, lancé en 2014 3 ( * ) et doté de 12 milliards d'euros , portant le montant total consacré aux programmes d'investissements d'avenir à 57 milliards d'euros .
Le premier PIA était lui-même issu du rapport « Juppé-Rocard » 4 ( * ) de 2009, publié au lendemain de la grande crise financière et proposant, pour augmenter le potentiel de croissance de l'économie française , de mobiliser massivement l'investissement public en faveur de projets ciblés, principalement dans les domaines de la recherche, du numérique, de l'industrie et du développement durable .
Il s'agit notamment, dans le domaine de la recherche, d'augmenter la dépense intérieure de recherche et de développement (DIRD), qui s'élève aujourd'hui à 2,21 % du PIB - soit un montant bien deçà de l'objectif des 3 % fixé dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.
Historique des Programmes d'investissements d'avenir
(en milliards d'euros)
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PIA
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Montant
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PIA 1 (2010) |
35 |
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PIA 2 (2014) |
12 |
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PIA 3 (2017) |
10 |
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Total |
57 |
Source : commission des finances du Sénat
Au 30 juin 2020, sur cette enveloppe globale de 57 milliards d'euros, 47,4 milliards d'euros ont fait l'objet d'une décision du Premier ministre, permettant de formaliser l'engagement financier .
Plus de 45 milliards d'euros ont été contractualisés et près de 26,2 milliards d'euros ont été décaissés , dont 4,1 milliards d'euros d'intérêts issus des dotations non consommables.
Situation financière des investissements
d'avenir au 30 juin 2020
par nature de financement
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir du bilan financier des programmes d'investissements d'avenir au 30 juin 2020
2. Une mission structurée en trois programmes et intégrée au Grand plan d'investissement
Contrairement à la structuration par thématiques qui avait présidé à l'élaboration des précédents PIA, les trois priorités du PIA 3 ont été structurées selon une logique « d'amont vers l'aval » , déclinée dans les trois programmes de la mission :
- le programme 421, doté de 2,9 milliards d'euros en AE en loi de finances initiale pour 2017 soutient les progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche ;
- le programme 422, bénéficiant d'une enveloppe de 3 milliards d'euros en AE, finance la valorisation de la recherche ;
- le programme 423, portant 4,1 milliards d'euros en AE, vise l'accélération de la modernisation des entreprises .
À la suite du changement de majorité, et suivant les préconisations du rapport « Pisany-Ferry 5 ( * ) », le PIA 3 a été intégré au Grand plan d'investissement (GPI) 2018-2022 . Les 57 milliards d'euros dédiés au GPI comprennent donc les 10 milliards d'euros du PIA 3, en sus des crédits budgétaires classiques portés par les ministères compétents, et des instruments financiers rattachés à la Caisse des dépôts et consignations ainsi qu'à Bpifrance.
Dans le contexte de la crise sanitaire, le plan France Relance succède au label GPI .
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Du Grand plan d'investissement (GPI) au plan France Relance Le Grand plan d'investissement (GPI), annoncé par le Premier ministre le 25 septembre 2017, prévoyait, sur la période 2018-2022, de mobiliser 57 milliards d'euros sur 4 axes de transformation prioritaires pour le gouvernement : transition écologique, compétences, compétitivité et innovation, et transition numérique de l'État. Le GPI reposait en grande partie sur la mobilisation d'enveloppes de crédits budgétaires ministériels (33,2 milliards d'euros) et du troisième volet du Programme d'investissements d'avenir (PIA 3, 10,3 milliards d'euros), mais aussi sur le fléchage de crédits de l'Assurance maladie (3,9 milliards d'euros), et enfin des instruments financiers de prêts ou de fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations, de Bpifrance, de la Banque européenne d'investissement (BEI) (9,7 milliards d'euros). Le plan France Relance, doté de 100 milliards d'euros en réponse à la crise sanitaire de 2020, s'inscrit dans la continuité des principes du GPI en instaurant une gouvernance interministérielle ad hoc et un suivi régulier des résultats et des impacts . Le plan France Relance reprend une large partie des thématiques du GPI (transition écologique, accès à l'emploi, compétitivité, innovation, santé et État numérique) et se substitue donc naturellement au label GPI . Les actions initiées dans le cadre du GPI ainsi que les instances installées pour la mise en oeuvre de programmes spécifiques, tels que le Plan d'investissement dans les compétences, le Fonds de transformation de l'action publique ou le Programme d'investissements d'avenir, sont maintenues et font classiquement l'objet d'une présentation dans la documentation budgétaire de la mission qui porte les crédits qui les financent. Source : Jaune budgétaire sur l'évaluation des grands projets d'investissements publics |
3. Si les crédits ont été intégralement engagés, les décaissements demeurent encore limités
La consommation des crédits destinés à financer le PIA 3 répond à une logique très spécifique et se fait en deux temps .
En premier lieu, les dépenses de l'État vers les opérateurs sont suivies dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle :
- les AE sont consommées à la publication des conventions signées avec les opérateurs au Journal officiel ;
- les CP sont consommés quand les crédits correspondant sont mis à disposition des opérateurs sur un compte à leur nom détenu au Trésor, cette opération n'ayant aucun impact sur le déficit au sens de Maastricht.
Concernant le PIA 3, près de 4,7 milliards d'euros de crédits de paiement ont d'ores et déjà été versés, tandis que les 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement ont été consommées dans leur intégralité .
Un montant de 5,6 milliards d'euros reste donc à ouvrir sur les exercices à venir (jusqu'en 2028 pour le programme 421, dont les versements sont partiellement constitués de dotations décennales).
Dans un second temps, les dépenses des opérateurs vers les bénéficiaires finaux sont suivies par le biais d'une comptabilité ad hoc , qui fait l'objet d'un compte-rendu trimestriel adressé au Parlement.
En pratique, la consommation de ces crédits fait intervenir trois phases successives :
- l'engagement , matérialisé par la décision du Premier ministre, qui désigne une enveloppe par projet financé et confie à l'opérateur le soin de négocier un contrat entre l'État et le bénéficiaire ;
- la contractualisation , correspondant à la signature d'un contrat entre l'État et chaque bénéficiaire d'un financement ;
- le décaissement , c'est-à-dire le paiement effectif des sommes aux bénéficiaires, qui s'étale sur plusieurs années.
Situation financière du PIA 3 au 30 juin 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir du bilan financier du programme d'investissements d'avenir au 2ème trimestre 2020
En ce qui concerne le PIA 3, le dernier bilan trimestriel transmis au Parlement indique que 3,9 milliards d'euros ont été engagés, 2,9 milliards d'euros contractualisés et seulement 749 millions d'euros décaissés .
* 1 Article 134 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
* 2 Article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 3 Article 59 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 4 Alain Juppé et Michel Rocard, « Investir pour l'avenir : priorités stratégiques d'investissement et d'emprunt » , Rapport au Premier ministre, novembre 2009.
* 5 Jean Pisani-Ferry, « Le Grand plan d'investissement 2018-2022 » , Rapport au premier ministre, septembre 2017.