Projet de loi de finances pour 2021 : Investissements d'avenir

N° 138

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 17

INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Rapporteur spécial : M. Jean BIZET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) a été adopté en loi de finances initiale pour 2017 et doté de 10 milliards d'euros . Il succède ainsi au PIA 1, lancé en 2010 et doté de 35 milliards d'euros et au PIA 2, lancé en 2014 et doté de 12 milliards d'euros , portant le montant total consacré aux programmes d'investissements d'avenir à 57 milliards d'euros .

2. En 2021, le montant de crédits de paiements demandés pour la mission « Investissements d'avenir » s'élève à 1 914,0 millions d'euros contre 2 057,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2020 , soit une diminution de 7 % . Si ce montant correspond très exactement à l'objectif fixé dans la programmation triennale 2020-2022 , la répartition des crédits entre les trois programmes de la mission diffère néanmoins sensiblement de la programmation . Cet écart s'explique essentiellement par les nombreux redéploiements de crédits effectués en 2019 et 2020, notamment dans le contexte de la crise sanitaire.

3. Le PIA 3 a été un outil très sollicité dans le contexte de la crise sanitaire , le secrétariat général pour l'investissement ayant mobilisé 1 534 milliards d'euros pour apporter des réponses à cette situation inédite, en adaptant les modalités de financement des lauréats du PIA, lançant des dispositifs spécifiques pour soutenir les entreprises en difficulté et renforçant les moyens dévolus à la recherche dans le secteur de la santé.

4. A deux ans de la fin du PIA 3, l'ampleur des décaissements demeure encore limitée . Ainsi, les 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement ont été consommées dans leur intégralité, tandis que 4,7 milliards d'euros de crédits de paiement ont d'ores et déjà été versés aux opérateurs. Néanmoins, seuls 750 millions d'euros ont été véritablement décaissés par ces derniers au profit des bénéficiaires finaux.

5. L'année 2021 voit le lancement d'un quatrième programme d'investissements d'avenir , élaboré à la lumière des recommandations rendues par le Comité de surveillance des investissements d'avenir. Ce PIA 4, composé d'un nombre réduit de programmes et d'actions, répond à deux finalités distinctes: financer des investissements exceptionnels et garantir, grâce à des dotations en capital, un financement pérenne aux écosystèmes d'enseignements supérieur, de recherche et d'innovation mis en place par le PIA.

6. La gestion budgétaire du PIA présente plusieurs particularités qui, dans leur ensemble, seront conservées pour ce quatrième programme . Ainsi, la majorité (soit 83 %) des crédits du PIA 4 sont inscrits au sein de la mission « Investissements d'avenir ». En parallèle, il est prévu que toutes les autorisations d'engagement soient ouvertes en loi de finances initiale pour 2021, tandis que les crédits de paiement seront progressivement votés d'ici à 2025. Néanmoins, à la différence du PIA 3 pour lequel aucun crédit de paiement n'était prévu l'année de lancement, la création du PIA 4 s'accompagne d'une ouverture de 2 063 millions d'euros de crédits de paiement dès 2021.

7. Dans les grandes lignes, les modalités de gouvernance du PIA 3 sont étendues au PIA 4 . Plusieurs aménagements sont néanmoins prévus , afin de renforcer le suivi des investissements d'avenir : une nouvelle gouvernance interministérielle de haut niveau, le Conseil interministériel de l'innovation, est créé pour décider des orientations et des priorités de la politique d'innovation, le Comité de surveillance des investissements d'avenir se voit confier la mission de conseiller le Gouvernement sur les priorités d'investissement du programme et la doctrine d'investissement du programme d'investissements d'avenir est pour la première fois formalisée et inscrite dans la loi.

8. Le rapporteur spécial regrette cependant la persistance de plusieurs pierres d'achoppement dans la budgétisation du PIA 4 . Ainsi, par construction, la sélection des stratégies d'accélération du volet « dirigé » échappe très largement au contrôle du Parlement, de même que la définition des moyens financiers destinés à les accompagner. Il n'est cependant pas envisageable de demander à la représentation nationale de signer un chèque en blanc au profit du Gouvernement . Il serait donc a minima souhaitable que les stratégies d'accélération fassent l'objet d'une présentation détaillée devant les parlementaires.

9. Le PIA 4 prévoit la pérennisation de financements exceptionnels afin d'assurer un financement récurrent aux structures issues des PIA 1 et 2 . Le rapporteur spécial s'interroge cependant sur l'opportunité de conserver ces lignes budgétaires au sein de la mission « Investissements d'avenir », dans la mesure où le financement de l'écosystème d'innovation s'apparent davantage à une politique publique récurrente. Certaines actions auraient pu être rebudgétisées dans les programmes ministériels, ce qui aurait contribué à améliorer la lisibilité des aides publiques à la recherche.

10. Le lancement d'un quatrième programme d'investissements d'avenir alors même que l'intégralité des crédits de paiement du PIA 3 n'a pas encore été versée aux opérateurs a pour conséquence de faire coexister deux programmes au sein de la même mission budgétaire . La nouvelle maquette de la mission « Investissements d'avenir », avec les débudgétisations supplémentaires qu'elle comporte risque donc d'aggraver le déficit de lisibilité dont souffrent les PIA .

11. Le PIA 4 doit participer au plan de relance à hauteur de 11 milliards d'euros sur 3 ans. Néanmoins, la consommation des CP à horizon 2023 ne s'accompagnera pas nécessairement d'un décaissement effectif des montants affichés , étant donné la spécificité des modalités de budgétisation du PIA. À titre de comparaison, trois ans après le lancement du PIA 3, si 4,7 milliards d'euros de CP ont été consommés, seuls 750 millions d'euros ont été décaissés.

Au 10 octobre 2020, le rapporteur spécial avait reçu la totalité des réponses au questionnaire budgétaire.